8 Azs 207/2022- 48 - text
8 Azs 207/2022-52
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: J. K. A., zastoupený JUDr. Hugem Körblem, advokátem se sídlem Hybernská 1007/20, Praha 1, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 3. 2022, čj. MV-41852-5/SO-2022, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 8. 2022, čj. 31 A 11/2022-41,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3 400 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. Huga Körbla, advokáta.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabývá charakterem řízení o žádosti o nové posouzení (dlouhodobého) víza podle § 180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále „zákon o pobytu cizinců“), jako specifického řádného opravného prostředku. V této souvislosti se věnuje možnostem a povinnostem žalované při nápravě závažného procesního pochybení Ministerstva vnitra, jehož nezákonná nečinnost v řízení byla jediným důvodem neudělení dlouhodobého víza za účelem studia.
[2] Dne 21. 5. 2021 vydala žalobci Univerzita Pardubice (dále „univerzita“) potvrzení o přijetí ke studiu. Žalobce proto 17. 8. 2021 požádal na Velvyslanectví České republiky v Akkře (dále „zastupitelský úřad“), podle směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair (dále „směrnice 2016/801“), o udělení dlouhodobého víza za účelem studia. Zastupitelský úřad žádost společně s podklady postoupil Ministerstvu vnitra (dále „ministerstvo“) 20. 8. 2021, které 12. 1. 2022 zaslalo dotaz na univerzitu, zda žalobci bude umožněn zápis pro akademický rok 2021/2022. Oprávněná osoba za univerzitu obratem sdělila, že žalobci zápis umožněn nebude, protože posledním dnem k zápisu byl 27. 10. 2021.
[3] Ministerstvo nato 12. 1. 2022 pod čj. OAM-12968-8/DV-2021 rozhodlo o neudělení dlouhodobého víza (dále „rozhodnutí ministerstva“) podle § 56 odst. 1 písm. l) zákona o pobytu cizinců. Důvodem bylo nesplnění podmínky podle § 31 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, neboť doložený doklad potvrzující účel pobytu na území ČR (potvrzení o přijetí ke studiu) pozbyl platnosti.
[4] Dne 9. 2. 2022 žalobce podal žádost o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím nově posoudila důvody neudělení dlouhodobého víza, přičemž setrvala na závěru ministerstva, že v plánovaném termínu nebylo možné realizovat deklarovaný účel pobytu.
[4] Dne 9. 2. 2022 žalobce podal žádost o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím nově posoudila důvody neudělení dlouhodobého víza, přičemž setrvala na závěru ministerstva, že v plánovaném termínu nebylo možné realizovat deklarovaný účel pobytu.
[5] Krajský soud v Hradci Králové nyní napadeným rozsudkem rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Předně uvedl, že přes zákonnou výluku v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, je rozhodnutí žalované přezkoumatelné ve správním soudnictví. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je totiž výluka neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie. Dále uvedl, že ministerstvo bylo v řízení nezákonným způsobem nečinné, v důsledku čehož nedodrželo šedesátidenní lhůtu k vydání rozhodnutí. Tato nečinnost pak znemožnila žalobci nastoupit ke studiu v akademickém roce 2021/2022. Ministerstvo tak v podstatě odůvodnilo své rozhodnutí poukazem na překážku, jejíž vznik samo zapříčinilo. Proto jde podle krajského soudu v nyní projednávané věci o takovou výjimečnou situaci, v níž (v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu) vedly průtahy v řízení v kombinaci s dalšími okolnostmi k nezákonnosti rozhodnutí ministerstva. Krajský soud rovněž poukázal na omezený prostor žalobce k uplatnění prostředků ochrany proti nečinnosti ministerstva podle správního řádu či s. ř. s. Podle soudu se nyní projednávaná věc odlišuje od věci řešené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 Azs 397/2017. Žalovaná totiž mohla a měla umožnit žalobci změnu původní žádosti tak, aby žádal o udělení dlouhodobého víza za účelem studia v následujícím akademickém roce 2022/2023, a vyzvat jej k aktualizaci podkladů pro rozhodnutí. K tomu též žalovanou zavázal svým právním názorem pro další řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Žalovaná (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, jíž navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Namítla, že byť ministerstvo nedodrželo lhůtu stanovenou zákonem k vydání rozhodnutí, nemělo to vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Takový právní důsledek s nedodržením lhůty nespojuje správní řád ani judikatura, podle níž jde o lhůty toliko pořádkové. Žalobci nic nebránilo a bylo v jeho zájmu, aby po uplynutí lhůty uplatnil ochranu před nečinností podle § 80 správního řádu, což však neučinil. Stěžovatelka proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, že žalobce měl pro její uplatnění velmi omezený prostor.
[8] Dále namítla, že správní orgány rozhodují podle skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. To opakovaně výslovně potvrdila i rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu ve srovnatelných věcech, v nichž byly také překročeny lhůty a jež se týkaly nevydání povolení k přechodnému pobytu, resp. neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu proto, že v průběhu řízení došlo k rozvodu manželství cizince s občankou EU. Tyto závěry lze obdobně vztáhnout i na nyní projednávanou věc.
[8] Dále namítla, že správní orgány rozhodují podle skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. To opakovaně výslovně potvrdila i rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu ve srovnatelných věcech, v nichž byly také překročeny lhůty a jež se týkaly nevydání povolení k přechodnému pobytu, resp. neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu proto, že v průběhu řízení došlo k rozvodu manželství cizince s občankou EU. Tyto závěry lze obdobně vztáhnout i na nyní projednávanou věc.
[9] Stěžovatelka rovněž zopakovala svoji argumentaci z vyjádření k žalobě, že důvodem pro udělení dlouhodobého víza nemůže být samotná skutečnost, že žalobce nemohl nastoupit ke studiu z důvodu nevydání oprávnění k pobytu. Tím je zde pouze studium jako zákonem předpokládaný účel. Významné je tedy pouze to, zda žalobce v době nového posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza mohl či nemohl studovat. Stěžovatelka na základě informace univerzity z 8. 3. 2022 prokázala, že žalobce ke studiu nastoupit již nemohl, a proto nebylo možné jeho žádosti vyhovět.
[10] Nesouhlasí ani se závěrem a na něj navazujícím závazným právním názorem krajského soudu, že měla, resp. v dalším řízení má, umožnit žalobci změnu původní žádosti tak, aby žádal o udělení dlouhodobého víza za účelem studia v následujícím akademickém roce 2022/2023, a vyzvat jej k aktualizaci podkladů pro rozhodnutí. Stěžovatelka totiž není nalézacím správním orgánem, pročež neměla (nemá) povinnost žalobce vyzývat k doložení potvrzení o přijetí ke studiu v následujícím akademickém roce. Řízení o udělení dlouhodobého víza i řízení o žádosti o nové posouzení jsou svojí povahou řízeními podle části čtvrté správního řádu. Nevztahuje se tak na ně institut žádosti o povolení změny obsahu podání podle § 41 odst. 8 uvedeného zákona, jež nadto předpokládá aktivitu účastníka. Krajský soud tak fakticky nutí stěžovatelku, aby sama přehodnocovala a měnila obsah žádosti o udělení dlouhodobého víza v rámci řízení o opravném prostředku, ač tak nelze postupovat ani ve standardním správním řízení podle částí druhé a třetí správního řádu. Jelikož žalobce již ke studiu nastoupit nemohl, nebylo pochyb, že nesplňoval pro udělení dlouhodobého víza podmínku spočívající v možnosti plnit deklarovaný účel pobytu na území.
[11] Stěžovatelka považuje za nesprávný rovněž názor krajského soudu, že bylo možné předpokládat přijetí žalobce ke studiu i v následujícím akademickém roce 2022/2023, čímž by opětovně naplnil účel udělení dlouhodobého víza za účelem studia. Stěžovatelka je povinna rozhodovat na základě skutečností, které jednoznačně vyplývají ze spisového materiálu či z aktuálně zjištěných informací v průběhu řízení o opravném prostředku. Řízení o žádosti je ovládáno dispoziční zásadou a stěžovatelka tak nemůže za žalobce domýšlet, zda náhodou neplánuje nastoupit ke studiu i v dalším akademickém roce.
[11] Stěžovatelka považuje za nesprávný rovněž názor krajského soudu, že bylo možné předpokládat přijetí žalobce ke studiu i v následujícím akademickém roce 2022/2023, čímž by opětovně naplnil účel udělení dlouhodobého víza za účelem studia. Stěžovatelka je povinna rozhodovat na základě skutečností, které jednoznačně vyplývají ze spisového materiálu či z aktuálně zjištěných informací v průběhu řízení o opravném prostředku. Řízení o žádosti je ovládáno dispoziční zásadou a stěžovatelka tak nemůže za žalobce domýšlet, zda náhodou neplánuje nastoupit ke studiu i v dalším akademickém roce.
[12] Za nepřezkoumatelnou pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů stěžovatelka považuje spekulativní argumentaci krajského soudu, že by žalobce neměl zajištěno, že ministerstvo nerozhodne o jeho nové žádosti o udělení dlouhodobého víza znovu opožděně a vízum neudělí se shodným odůvodněním jako v nyní projednávané věci, a že by se správní orgány mohly tímto způsobem vyhýbat řádnému posouzení žádosti.
III. Vyjádření žalobce
[13] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti, neboť se plně ztotožnil s napadeným rozsudkem krajského soudu, a nesouhlasí s námitkou jeho nepřezkoumatelnosti. Poukázal na smysl směrnice 2016/801, jímž je snaha zájemcům o studiu spíše studium umožnit, než jim klást překážky a ve studiu bránit. Zatímco napadený rozsudek tento smysl sleduje, kasační stížnost je naopak založena na úvahách, jak vydání dlouhodobého víza za účelem studia znemožnit. Stejně jako v žalobě se vymezil proti zjednodušujícímu názoru správních orgánů, že pokud nenastoupil ke studiu, nenaplnil studijní účel pobytu. K tomu, aby žalobce mohl ke studiu v ČR nastoupit, a to zvláště studiu prezenčnímu, potřebuje jako cizinec pobytové oprávnění, konkrétně dlouhodobé vízum za účelem studia. Pokud by ke studiu nastoupil bez něj, dostal by se do režimu nelegálního pobytu. Nelze mu proto klást k tíži, že ke studiu nenastoupil z důvodů na straně ministerstva. Zopakoval, že stěžovatelka se univerzity nezeptala, zda může nastoupit ke studiu později, jak navrhoval žalobce, nýbrž zda ke studiu nastoupil, na což logicky dostala zápornou odpověď. Z tohoto důvodu shledala důvod pro neudělení víza. V souladu s krajským soudem žalobce uvedl, že vzhledem k časovým okolnostem nyní projednávané věci skutečně neměl možnost efektivního uplatnění ochrany proti nečinnosti. Žalobci by tak nepomohlo, ani kdyby se o průběh řízení aktivně zajímal. Vyloučení částí druhé a třetí správního řádu nevylučuje užití základních zásad správního řízení. A určitě to neznamená, že by stěžovatelka nesměla či neměla vzít v potaz to, že žalobce chce nastoupit ke studiu později. V takovém případě by opravné řízení před stěžovatelkou postrádalo smysl. Ostatně, sama stěžovatelka v průběhu řízení byla aktivní a oslovila univerzitu. Vzhledem ke stěžovatelkou zmiňovanému postupu podle části čtvrté správního řádu by navíc nebylo možné uplatnit ochranu proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, nýbrž pouze rovnou žalobu na ochranu proti nečinnosti podle s. ř. s.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti, neboť se plně ztotožnil s napadeným rozsudkem krajského soudu, a nesouhlasí s námitkou jeho nepřezkoumatelnosti. Poukázal na smysl směrnice 2016/801, jímž je snaha zájemcům o studiu spíše studium umožnit, než jim klást překážky a ve studiu bránit. Zatímco napadený rozsudek tento smysl sleduje, kasační stížnost je naopak založena na úvahách, jak vydání dlouhodobého víza za účelem studia znemožnit. Stejně jako v žalobě se vymezil proti zjednodušujícímu názoru správních orgánů, že pokud nenastoupil ke studiu, nenaplnil studijní účel pobytu. K tomu, aby žalobce mohl ke studiu v ČR nastoupit, a to zvláště studiu prezenčnímu, potřebuje jako cizinec pobytové oprávnění, konkrétně dlouhodobé vízum za účelem studia. Pokud by ke studiu nastoupil bez něj, dostal by se do režimu nelegálního pobytu. Nelze mu proto klást k tíži, že ke studiu nenastoupil z důvodů na straně ministerstva. Zopakoval, že stěžovatelka se univerzity nezeptala, zda může nastoupit ke studiu později, jak navrhoval žalobce, nýbrž zda ke studiu nastoupil, na což logicky dostala zápornou odpověď. Z tohoto důvodu shledala důvod pro neudělení víza. V souladu s krajským soudem žalobce uvedl, že vzhledem k časovým okolnostem nyní projednávané věci skutečně neměl možnost efektivního uplatnění ochrany proti nečinnosti. Žalobci by tak nepomohlo, ani kdyby se o průběh řízení aktivně zajímal. Vyloučení částí druhé a třetí správního řádu nevylučuje užití základních zásad správního řízení. A určitě to neznamená, že by stěžovatelka nesměla či neměla vzít v potaz to, že žalobce chce nastoupit ke studiu později. V takovém případě by opravné řízení před stěžovatelkou postrádalo smysl. Ostatně, sama stěžovatelka v průběhu řízení byla aktivní a oslovila univerzitu. Vzhledem ke stěžovatelkou zmiňovanému postupu podle části čtvrté správního řádu by navíc nebylo možné uplatnit ochranu proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, nýbrž pouze rovnou žalobu na ochranu proti nečinnosti podle s. ř. s.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] S ohledem na zákonnou výluku v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců se Nejvyšší správní soud musel zabývat přípustností žaloby proti rozhodnutí stěžovatelky [§ 109 odst. 4 ve spojení s § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.; obdobně rozsudek NSS z 22. 10. 2020, čj. 8 As 32/2020-38, č. 4101/2021 Sb. NSS, body 12 a 14]. V souladu s krajským soudem dospěl k závěru, že uvedená výluka není aplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie. Přímo ve vztahu k dlouhodobému vízu za účelem studia podle směrnice 2016/801 to potvrdil i Soudní dvůr EU v rozsudku z 10. 3. 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C-949/19, ECLI:EU:C:2021:186, bod 46. Z judikatury NSS lze odkázat na rozsudky z 30. 6. 2023, čj. 4 Azs 224/2022-37, body 16 a 17, a z 12. 10. 2023, čj. 10 Azs 200/2023-50, body 7 až 9.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
IV.A Kasační námitka směřující proti závaznému právnímu názoru krajského soudu
[15] Kasační stížnost není důvodná.
IV.A Kasační námitka směřující proti závaznému právnímu názoru krajského soudu
[16] Stěžejní námitkou stěžovatelka brojí proti závěru a na něj navazujícímu závaznému právnímu názoru krajského soudu, že měla, resp. v dalším řízení má, umožnit žalobci změnu původní žádosti tak, aby žádal o udělení dlouhodobého víza za účelem studia v následujícím akademickém roce 2022/2023, a vyzvat jej k aktualizaci podkladů pro rozhodnutí. Stěžovatelka namítla, že není nalézacím správním orgánem, pročež neměla (nemá) povinnost žalobce vyzývat k doložení potvrzení o přijetí ke studiu v následujícím akademickém roce, navíc pro takový postup ani neexistuje procesní nástroj.
[17] Nejvyšší správní soud předesílá, že krajský soud svůj závěr a závazný právní názor formuloval v přímé návaznosti na výjimečné okolnosti nyní projednávané věci spočívající v závažném procesním pochybení ministerstva, jehož nezákonná nečinnost v řízení byla jediným důvodem neudělení dlouhodobého víza za účelem studia na univerzitě. Právě z těchto důvodů krajský soud dospěl k závěru, že je legitimní klást na stěžovatelku vyšší nároky mimo jiné v podobě jejího aktivnějšího přístupu při vedení řízení o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza.
[18] Nejvyšší správní soud se s tímto posouzením krajského soudu ztotožňuje.
[18] Nejvyšší správní soud se s tímto posouzením krajského soudu ztotožňuje.
[19] Stěžovatelka má obecně pravdu v tom, že není prvostupňovým, tedy klasickým nalézacím správním orgánem. Na druhou stranu není ani standardním odvolacím orgánem. Žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza podle § 180e odst. 1 zákona o pobytu cizinců je provedením práva na podání odvolání (opravného prostředku) zakotveného v čl. 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex) (bod 353 k § 180e důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.). Toto odvolání má za cíl dosáhnout změny rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza (rozsudek Soudního dvora EU z 29. 7. 2019, Vethanayagam a další, C-680/17, ECLI:EU:C:2019:627, bod 53). Byť se vízový kodex vztahuje pouze na víza do 90 dnů (krátkodobá), rozhodl se zákonodárce rozšířit možnost přezkumu rozhodnutí o neudělení víza i na víza dlouhodobá [§ 180e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2011]. Povaha tohoto opravného prostředku i následného rozhodnutí o něm musí být totožná jak pro víza krátkodobá, tak i dlouhodobá (rozsudek NSS ze 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb. NSS, bod 23). Ve vztahu k dlouhodobému vízu za účelem studia je pak žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza současně naplněním práva na odvolání (opravný prostředek) zakotveným původně v čl. 18 odst. 4 směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby, a nyní v čl. 34 odst. 5 směrnice 2016/801. Představuje tak specifický řádný opravný prostředek, na jehož základě stěžovatelka znovu posuzuje, zda byly v projednávané věci naplněny důvody pro neudělení dlouhodobého víza, stejně jako v případě rozhodování o udělení víza v prvním stupni (rozsudek NSS čj. 1 Ans 9/2013-39, bod 22, či na něj navazující rozsudek NSS ze 14. 7. 2017, čj. 5 Azs 199/2016-20, body 21 a 31). Specifikum se projevuje právě v tom, že stěžovatelka jako nadřízený orgán ministerstva formálně jeho rozhodnutí nepřezkoumává, tedy jej nepotvrzuje, nemění ani neruší. Stěžovatelka má obdobný výrokový potenciál jako ministerstvo, tj. rozhoduje, že důvody pro neudělení víza buď existují, nebo nikoli a pak vízum bezodkladně udělí (bod 353 k § 180e důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.). Na uvedeném nic nemění skutečnost, že fakticky stěžovatelka postup a rozhodnutí ministerstva posuzuje. Nemožnost zrušení rozhodnutí ministerstva a vrácení mu věci k novému projednání se pak nutně projevuje ve skutečnosti, že případná procesní pochybení v prvním stupni musí stěžovatelka napravit při novém posuzování důvodů neudělení víza.
[19] Stěžovatelka má obecně pravdu v tom, že není prvostupňovým, tedy klasickým nalézacím správním orgánem. Na druhou stranu není ani standardním odvolacím orgánem. Žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza podle § 180e odst. 1 zákona o pobytu cizinců je provedením práva na podání odvolání (opravného prostředku) zakotveného v čl. 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex) (bod 353 k § 180e důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.). Toto odvolání má za cíl dosáhnout změny rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza (rozsudek Soudního dvora EU z 29. 7. 2019, Vethanayagam a další, C-680/17, ECLI:EU:C:2019:627, bod 53). Byť se vízový kodex vztahuje pouze na víza do 90 dnů (krátkodobá), rozhodl se zákonodárce rozšířit možnost přezkumu rozhodnutí o neudělení víza i na víza dlouhodobá [§ 180e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2011]. Povaha tohoto opravného prostředku i následného rozhodnutí o něm musí být totožná jak pro víza krátkodobá, tak i dlouhodobá (rozsudek NSS ze 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb. NSS, bod 23). Ve vztahu k dlouhodobému vízu za účelem studia je pak žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza současně naplněním práva na odvolání (opravný prostředek) zakotveným původně v čl. 18 odst. 4 směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby, a nyní v čl. 34 odst. 5 směrnice 2016/801. Představuje tak specifický řádný opravný prostředek, na jehož základě stěžovatelka znovu posuzuje, zda byly v projednávané věci naplněny důvody pro neudělení dlouhodobého víza, stejně jako v případě rozhodování o udělení víza v prvním stupni (rozsudek NSS čj. 1 Ans 9/2013-39, bod 22, či na něj navazující rozsudek NSS ze 14. 7. 2017, čj. 5 Azs 199/2016-20, body 21 a 31). Specifikum se projevuje právě v tom, že stěžovatelka jako nadřízený orgán ministerstva formálně jeho rozhodnutí nepřezkoumává, tedy jej nepotvrzuje, nemění ani neruší. Stěžovatelka má obdobný výrokový potenciál jako ministerstvo, tj. rozhoduje, že důvody pro neudělení víza buď existují, nebo nikoli a pak vízum bezodkladně udělí (bod 353 k § 180e důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.). Na uvedeném nic nemění skutečnost, že fakticky stěžovatelka postup a rozhodnutí ministerstva posuzuje. Nemožnost zrušení rozhodnutí ministerstva a vrácení mu věci k novému projednání se pak nutně projevuje ve skutečnosti, že případná procesní pochybení v prvním stupni musí stěžovatelka napravit při novém posuzování důvodů neudělení víza.
[20] Institut nového posouzení důvodů počítá s bezodkladným udělením víza pro případ splnění podmínek (bod 353 k § 180e důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.). Směrnice 2016/801 výslovně zavedla nárok na udělení víza při splnění podmínek (čl. 5 odst. 3 směrnice) a obsahuje též požadavek na zjednodušení, usnadnění a urychlení vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí na území EU za účelem studia (body 14, 26, 30 a 44 preambule).
[20] Institut nového posouzení důvodů počítá s bezodkladným udělením víza pro případ splnění podmínek (bod 353 k § 180e důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.). Směrnice 2016/801 výslovně zavedla nárok na udělení víza při splnění podmínek (čl. 5 odst. 3 směrnice) a obsahuje též požadavek na zjednodušení, usnadnění a urychlení vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí na území EU za účelem studia (body 14, 26, 30 a 44 preambule).
[21] Z výše uvedeného podle Nejvyššího správního soudu plyne, že smyslem a účelem nového posouzení důvodů musí být možnost účinného a rychlého rozhodnutí o tom, zda jsou splněny podmínky pro udělení (dlouhodobého) víza. Právě s tím koresponduje skutečnost, že stěžovatelka nemá možnost procesně prodlužovat řízení tím, že by rozhodnutí ministerstva zrušila a vracela mu věc k novému projednání. Naopak, musí sama konečně rozhodnout. S ohledem na výjimečné okolnosti nyní projednávané věci pak uvedenému smyslu a účelu neodpovídal postup stěžovatelky, jež ve své podstatě aprobovala nezákonnou nečinnost ministerstva jako důvod pro neudělení víza. Smyslu a účelu nového posouzení důvodů neudělení víza by pak neodpovídal ani postup nutící žalobce k podání nové žádosti o udělení víza. Právě proto, že stěžovatelka nemohla věc vrátit k novému projednání ministerstvu, bylo její povinností aktivně postupovat tak, aby nezákonný postup ministerstva napravila, resp. jeho dopady co nejvíce zmírnila.
[22] V návaznosti na výše uvedené procesní možnosti stěžovatelky, dopadající rovněž na další řízení po zrušujícím rozsudku krajského soudu, je proto nutné korigovat závazný právní názor krajského soudu v té části, v níž jej eventuálně adresuje ministerstvu (druhá věta bodu 60 napadeného rozsudku). Jestliže totiž krajský soud nezrušil spolu s rozhodnutím stěžovatelky i rozhodnutí ministerstva (§ 78 odst. 3 s. ř. s.), a nemůže tak v dalším řízení učinit ani sama stěžovatelka, neexistuje možnost, jak by se nyní projednávaná věc v tomto dalším řízení dostala zpět k ministerstvu jako prvostupňovému správnímu orgánu. Proto nelze ministerstvo ani vázat, byť eventuálně, právním názorem soudu ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. Toto dílčí pochybení však nezpůsobuje nezákonnost nyní napadeného rozsudku, neboť závazný právní názor krajského soudu primárně, správně a srozumitelně, směřuje vůči stěžovatelce.
[22] V návaznosti na výše uvedené procesní možnosti stěžovatelky, dopadající rovněž na další řízení po zrušujícím rozsudku krajského soudu, je proto nutné korigovat závazný právní názor krajského soudu v té části, v níž jej eventuálně adresuje ministerstvu (druhá věta bodu 60 napadeného rozsudku). Jestliže totiž krajský soud nezrušil spolu s rozhodnutím stěžovatelky i rozhodnutí ministerstva (§ 78 odst. 3 s. ř. s.), a nemůže tak v dalším řízení učinit ani sama stěžovatelka, neexistuje možnost, jak by se nyní projednávaná věc v tomto dalším řízení dostala zpět k ministerstvu jako prvostupňovému správnímu orgánu. Proto nelze ministerstvo ani vázat, byť eventuálně, právním názorem soudu ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. Toto dílčí pochybení však nezpůsobuje nezákonnost nyní napadeného rozsudku, neboť závazný právní názor krajského soudu primárně, správně a srozumitelně, směřuje vůči stěžovatelce.
[23] Stěžovatelka namítla neexistenci procesního nástroje umožňující změnu žádosti, přičemž argumentovala nemožností změny obsahu podání podle § 41 odst. 8 správního řádu. Skutečnost, že řízení vedené stěžovatelkou je řízením podle části čtvrté správního řádu, jež výslovně neodkazuje na užití § 41 správního řádu, bez dalšího ještě neznamená že toto ustanovení nelze využít. Podle § 154 správního řádu se totiž přiměřeně použijí i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou potřebná (ve vztahu k § 80 správního řádu rozsudek NSS ze 14. 7. 2017, čj. 5 Azs 199/2016-20, bod 33, či ve vztahu k § 67 a § 68 správního řádu rozsudek NSS z 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS). Předně však přiléhavý procesní nástroj obsahuje přímo zákon o pobytu cizinců v § 55, který ve znění účinném od 1. 7. 2023 výslovně upravuje výzvu za účelem doložení aktuálních dokladů (nikoli starších 180 dnů), ve znění účinném do 30. 6. 2023 se taková možnost dovozovala ze samotného požadavku na aktuálnost dokladů (rozsudky Krajského soudu v Plzni z 24. 4. 2015 čj. 57 A 27/2014-33, či Městského soudu v Praze z 1. 8. 2019 čj. 11 A 231/2017-40, bod 35).
[24] V nyní projednávané věci, v přímém důsledku nezákonné nečinnosti ministerstva, došlo k tomu, že podklady předložené žalobcem k žádosti o udělení dlouhodobého studijního víza, tedy i stěžejní potvrzení o přijetí ke studiu na univerzitě od akademického roku 2021/2022, se staly neaktuálními, neboť již pozbyly platnosti. K tomu jen na okraj, rozhodnutí o přijetí ke studiu z 21. 5. 2021 jako doklad potvrzující účel pobytu na území se už 18. 11. 2021 stal formálně neaktuálním ve smyslu § 55 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tj. starším 180 dnů.
[24] V nyní projednávané věci, v přímém důsledku nezákonné nečinnosti ministerstva, došlo k tomu, že podklady předložené žalobcem k žádosti o udělení dlouhodobého studijního víza, tedy i stěžejní potvrzení o přijetí ke studiu na univerzitě od akademického roku 2021/2022, se staly neaktuálními, neboť již pozbyly platnosti. K tomu jen na okraj, rozhodnutí o přijetí ke studiu z 21. 5. 2021 jako doklad potvrzující účel pobytu na území se už 18. 11. 2021 stal formálně neaktuálním ve smyslu § 55 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tj. starším 180 dnů.
[25] Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěrem krajského soudu, že vzhledem k výjimečným okolnostem nyní projednávané věci je legitimní klást na stěžovatelku vyšší nároky mimo jiné v podobě jejího aktivnějšího přístupu při vedení řízení o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Ke změně (aktualizaci) žádosti a jejích podkladů lze využít výzvu podle § 55 zákona o pobytu cizinců, jak se v praxi ostatně děje (bod [23] výše). Nejvyšší správní soud je přesvědčený, že řešení zvolené krajským soudem bylo vzhledem k okolnostem projednávané věci jedinou možností, jak napravit závažné procesní pochybení ministerstva.
[26] Stěžovatelka dále namítla, že nebylo jejím úkolem za žalobce domýšlet či předpokládat jeho přijetí ke studiu i v následujícím akademickém roce 2022/2023. K tomu lze uvést, že tuto možnost žalobce výslovně zmínil na str. 3 své žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza, jež je součástí spisového materiálu, a tedy pro stěžovatelku nemohlo jít o nepředvídatelnou či zcela překvapivou otázku. Proto nelze označit za nelogický ani nepřiměřený závěr krajského soudu, že takovou možnost bylo možné v nyní projednávané věci předpokládat.
[27] Jde-li o námitku mířící do úvah krajského soudu v bodech 55 a 56 napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud je nepovažuje za nepřezkoumatelné. Tyto úvahy dokreslují stěžejní důvody napadeného rozsudku, a proto je nelze vytrhávat z kontextu celého odůvodnění. Již výše v bodě [21] Nejvyšší správní soud uvedl, že v nyní projednávané věci by nucení žalobce k podání nové žádosti o udělení víza odporovalo smyslu a účelu institutu nového posouzení důvodů neudělení víza. Poukaz krajského soudu na riziko opakování situace v případě podání nové žádosti, pak není čirou spekulací, neboť skutečnost, že ministerstvo ani stěžovatelka v některých případech nedodržují zákonem stanovené lhůty pro rozhodnutí o udělení dlouhodobého víza, je Nejvyššímu správnímu soudu známá z úřední činnosti (rozsudky NSS čj. 1 Azs 90/2023-30, body 1 a 2, či čj. 9 Azs 97/2023-40, bod 1).
IV.B Nepřípustné kasační námitky
[28] Předně je třeba uvést, že stěžovatelka kasační stížností nikterak nezpochybnila dílčí výchozí závěr krajského soudu v bodě 41 na konci, že ministerstvo bylo v řízení o žádosti o udělení dlouhodobého víza za účelem studia nezákonným způsobem nečinné. Nejvyšší správní soud proto z uvedeného závěru, jakožto závěru nezpochybněného, vyšel při posouzení přípustnosti dalších kasačních námitek.
[28] Předně je třeba uvést, že stěžovatelka kasační stížností nikterak nezpochybnila dílčí výchozí závěr krajského soudu v bodě 41 na konci, že ministerstvo bylo v řízení o žádosti o udělení dlouhodobého víza za účelem studia nezákonným způsobem nečinné. Nejvyšší správní soud proto z uvedeného závěru, jakožto závěru nezpochybněného, vyšel při posouzení přípustnosti dalších kasačních námitek.
[29] Stěžovatelka namítla, že nedodržení lhůty stanovené zákonem k vydání rozhodnutí nemělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Takový právní důsledek s nedodržením lhůty totiž nespojuje správní řád ani judikatura, podle níž jde o lhůty toliko pořádkové. Shodnou argumentaci včetně odkazu na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stěžovatelka uplatnila již ve vyjádření k žalobě (body 15 a 16 napadeného rozsudku).
[30] Krajský soud tuto argumentaci vypořádal v bodech 43 a násl. napadeného rozsudku, přičemž judikatorní závěry respektoval. Dospěl však k závěru, že neplatí bezvýhradně, neboť z nich nelze dovozovat kategorický závěr, že nečinnost správního orgánu v průběhu řízení nemůže za žádných okolností představovat vadu řízení způsobilou přivodit nezákonnost rozhodnutí vydaného správním orgánem. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu z 30. 1. 2014, čj. 4 As 108/2013-69, bod 25, podle nějž „nelze vyloučit výjimečnou situaci, kdy průtahy v řízení v kombinaci s dalšími okolnostmi nastalými v průběhu správního řízení mohou představovat porušení procesních předpisů, jehož intenzita překročí kritickou mez a bude nutné jej považovat za podstatnou procesní vadu, která může způsobit nezákonnost rozhodnutí správního orgánu, a vést tak k jeho kasaci …“. V nyní projednávané věci podle krajského soudu taková výjimečná situace nastala, přičemž vysvětlil, v čem shledal právě ony okolnosti způsobující překročení „kritické meze“ (shodně rozsudek NSS z 16. 8. 2023, čj. 1 Azs 90/2023-30, body 19 a 20).
[31] Na toto podrobné vypořádání krajského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nikterak nereaguje a pouze opakuje svoji dřívější argumentaci, jež nemůže obstát proti závěrům krajského soudu. Tato kasační námitka je proto nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. (rozsudek NSS z 20. 7. 2023, čj. 8 As 368/2021-51, body 24 a 25 a další tam citovaná judikatura).
[32] Stejně tak nepřípustná je i námitka, že žalobci nic nebránilo a bylo v jeho zájmu, aby po uplynutí lhůty uplatnil ochranu před nečinností podle § 80 správního řádu, což však neučinil. Krajský soud se touto otázkou zabýval v bodech 49 až 51 napadeného rozsudku, přičemž odůvodnil, proč žalobce neměl reálnou a účinnou možnost využití ochrany proti nečinnosti ministerstva. Ani tuto argumentaci krajského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nikterak kvalifikovaně nezpochybnila.
[33] Podstatou další kasační námitky je tvrzení, že správní orgány rozhodují podle skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí, což opakovaně potvrdila judikatura. Stěžovatelka citovala několik rozsudků, v nichž Nejvyšší správní soud tento závěr opakovaně výslovně potvrdil i v obdobných věcech jako je nyní projednávaná.
[33] Podstatou další kasační námitky je tvrzení, že správní orgány rozhodují podle skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí, což opakovaně potvrdila judikatura. Stěžovatelka citovala několik rozsudků, v nichž Nejvyšší správní soud tento závěr opakovaně výslovně potvrdil i v obdobných věcech jako je nyní projednávaná.
[34] Pro nyní projednávanou věc je však z pohledu Nejvyššího správního soudu stěžejní to, že zrušovacím důvodem napadeného rozsudku nebylo pochybení správních orgánů spočívající v tom, že rozhodovaly podle skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. Krajský soud tímto způsobem v bodě 60 ani neformuloval svůj závazný právní názor (na rozdíl od věci řešené Krajským soudem v Praze v rozsudku z 31. 10. 2017, čj. 46 A 138/2015-59, jenž byl zrušen krajským soudem citovaným rozsudkem NSS z 18. 1. 2018, čj. 1 Azs 397/2017-31). Právě naopak, krajský soud si byl v nyní projednávané věci uvedené zásady potvrzené relevantní judikaturou evidentně vědom. Proto nynější věc jednak skutkově odlišil, a jednak, a to především, shledal pochybení stěžovatelky v tom, že nenapravila pochybení ministerstva tím způsobem, že by žalobci umožnila změnit ve stávajícím řízení žádost na udělení dlouhodobého víza za účelem studia v následujícím akademickém roce 2022/2023 a vyzvala jej, aby v určité lhůtě doložil potvrzení o přijetí ke studiu v tomto akademickém roce, spolu s aktualizací dalších podkladů, u kterých by to bylo potřeba (body 52 až 54 napadeného rozsudku). Pokud žalobce řádně předloží všechny zákonem požadované náležitosti a pokud stěžovatelka neshledá, že žalobce nesplňuje některou z podmínek pro udělení víza, rozhodne o udělení dlouhodobého víza žalobci s platností pro akademický rok 2022/2023. Tímto způsobem krajský soud také formuloval závazný právní názor, tedy tak, aby stěžovatelka případně rozhodovala podle (aktualizovaného) skutkového stavu ke dni vydání svého nového rozhodnutí.
[35] Námitka týkající se rozhodného okamžiku, k němuž správní orgány rozhodují, tedy na popsané závěry krajského soudu nikterak nereaguje a míjí se tak s rozhodovacími důvody napadeného rozsudku. Je proto rovněž nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. (rozsudek NSS z 24. 8. 2023, čj. 8 Azs 108/2022-38, bod 17 a tam citovaná judikatura).
[36] Ze stejného důvodu je nepřípustná i další námitka, podle níž důvodem pro udělení dlouhodobého víza nemůže být samotná skutečnost, že žalobce nemohl nastoupit ke studiu z důvodu nevydání oprávnění k pobytu. Ani takový závěr krajský soud v napadeném rozsudku neučinil. Dospěl sice k závěru, že žalobce nemohl nastoupit ke studiu z důvodu nevydání oprávnění k pobytu v důsledku nezákonné nečinnosti ministerstva (body 41 a 42 napadeného rozsudku). Nevyvodil z toho však splnění podmínek pro udělení dlouhodobého víza za účelem studia. Pokud by tak učinil, přikázal by stěžovatelce, aby žalobci dlouhodobé vízum bez dalšího udělila.
V. Závěr a náklady řízení
[37] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji dle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[37] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji dle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[38] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměla úspěch. Žalobce naopak úspěch měl, a proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení přiznal.
[39] Náklady žalobce v řízení o kasační stížnosti spočívají v odměně zástupce, který učinil jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti). Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepřehlédl, že žalobce zaslal i doplnění vyjádření ke kasační stížnosti, to však mohlo být součástí jednoho vyjádření, přičemž ani nebylo reakcí např. na doplnění kasační stížnosti. Na jednotlivá vyjádření proto nelze z hlediska odměny nahlížet jako na samostatné úkony (rozsudek NSS z 22. 11. 2022, čj. 8 Afs 188/2020-103, bod 32). Za tento úkon náleží odměna ve výši 3 100 Kč [§ 11 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) a § 7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů] a paušální náhrada hotových výdajů 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy jde o částku 3 400 Kč, a to bez DPH, neboť zástupce žalobce nedoložil, že by byl plátcem, a neplyne to ani z veřejně dostupných informací.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. ledna 2024
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu