Skutečnost, že na komoditní burze byl po dobu 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení uzavřen pouze jeden burzovní obchod, není důvodem pro odejmutí státního povolení k provozování komoditní burzy podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách.
[30] Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách „[p]říslušný orgán státní správy povolení odejme vždy, pokud burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odejmutí povolení neorganizovala burzovní obchody podle § 8a odst. 1 písm. a)“. Podle § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách „[b]urza je povinna řádně a průběžně organizovat burzovní obchody v rozsahu uděleného povolení“.
[31] Správní orgán je povinen odejmout povolení v případech, kdy po zákonem stanovenou dobu komoditní burza burzovní obchody vůbec neorganizovala, nebo kdy je organizovala, nikoli však řádně, průběžně nebo v rozsahu uděleného povolení (srov. rozsudek čj. 9 As 202/2014-236, odstavce 80 a 81). V této souvislosti soud poznamenává, že neshledal důvodnou námitku, že uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu nelze na posuzovaný případ vůbec použít. Stěžovatelka nekonkretizovala, v čem nepřiléhavost odkazů spatřovala, a to ani při polemice s právními závěry městského soudu. Kasační soud proto jen v obecné rovině uvádí, že rozhoduje-li správní soud případ, který je skutkově obdobný případu, o němž již Nejvyšší správní soud (opakovaně) rozhodl, je tímto dříve vysloveným právním názorem vázán. I tehdy, rozhoduje-li správní soud případ, který je skutkově odlišný od případu, o němž již Nejvyšší správní soud rozhodl, může svou právní argumentaci (částečně) založit na již vysloveném právním názoru, resp. z něj vyjít a dále jej rozvést.
[32] Správní orgány i městský soud dospěly k závěru, že stěžovatelka neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně, jelikož po zákonem stanovenou dobu na ní došlo k uzavření pouze jednoho burzovního obchodu. Vyšly z úvahy, že činnost komoditní burzy nemůže spočívat pouze v soustřeďování nabídky a poptávky, musí směřovat též k tomu, aby skutečně došlo k uzavírání burzovních obchodů. Uzavírání burzovních obchodů je součástí (vyvrcholením) organizování burzovních obchodů, je podmínkou činnosti komoditní burzy.
[33] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že městský soud spojil organizování burzovních obchodů s jejich uzavíráním v tom smyslu, že každé organizování burzovního obchodu sice nemusí skončit jeho uzavřením, avšak pokud organizování burzovních obchodů nikdy neskončí jeho uzavřením, o organizování nejde. V tomto smyslu městský soud podmínil organizování burzovních obchodů jejich „občasným“ uzavřením. Zároveň však posuzování „průběžnosti“ a „řádnosti“ organizování burzovních obchodů stěžovatelkou spojil výhradně s uzavřeným burzovním obchodem ze dne 2. 12. 2014 (na straně 8 napadeného rozsudku uvedl, že „[u]zavření jednoho burzovního obchodu nelze považovat […] za průběžné organizování burzovních obchodů“; dále viz též strany 9 a 11). Tím by však uzavření burzovního obchodu bylo podmínkou jeho organizování vždy. Navzdory tomu, že jsou výše shrnuté právní závěry městského soudu vnitřně rozporné, nepřistoupil kasační soud ke zrušení jeho rozsudku pro nepřezkoumatelnost, neboť pro posouzení věci není uvedené odlišení podstatné. Kasační soud se totiž neztotožnil s právním závěrem, že by organizování burzovních obchodů bylo podmíněno jejich uzavíráním.
[34] Do zákona o komoditních burzách byly § 35 odst. 3 písm. f) a § 8a odst. 1 písm. a) vloženy novelou provedenou zákonem č. 247/2011 Sb. Tato novela reagovala (vedle jiného) na to, že „[s]tátní dozor má podle dosavadních právních předpisů relativně slabé možnosti odebírání licencí (státního povolení), resp. přísnější kontroly u těch komoditních burz, které porušují zákon nebo statut. Státní dozor tak nemůže efektivně ovlivnit existenci neobchodujících komoditních burz, tedy možných burz pro forma, stejně jako složitě reaguje na situace, kdy někdo sice činnost provozuje, ale závadně.“ (viz obecná část důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, část A, bod 1). Rizika nepřijetí novely byla shledána „ve stávajících velmi omezených možnostech orgánu státního dozoru reagovat na selhání komoditních burz, resp. jejich nečinnost“ (viz obecná část důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., část A, bod 1), proto „[m]ožnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního zákoníku […]“ (viz zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb., k čl. I, k bodům 45 a 46).
[35] Z důvodové zprávy plyne pouze to, že cílem novely zákona o komoditních burzách provedené zákonem č. 247/2011 Sb. bylo posílit státní dozor ve vztahu ke komoditním burzám. Správní orgán byl vybaven efektivnějšími nástroji, jimiž by reagoval na selhání komoditní burzy, a to ve formě konání i nekonání. Zjednání nápravy by tedy mělo být možné dosáhnout i tehdy, nevyvíjí-li komoditní burza činnost, k níž je povinna (tj. v případě komoditní burzy neobchodující, pro forma, nečinné).
[36] Organizování burzovních obchodů je činností, k níž je komoditní burza nejen povinna [§ 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách], ale jež ji vymezuje jako takovou. Právě tímto specifickým předmětem činnosti se odlišuje od jiných právnických osob, jelikož výhradně komoditní burzy mohou organizovat burzovní obchody podle § 2 zákona o komoditních burzách.
[37] Předně platí (a mezi účastníky o tom není sporu), že činnost komoditní burzy nespočívá v uzavírání burzovních obchodů. Burza není účastníkem burzovních obchodů (srov. § 23 odst. 4 zákona o komoditních burzách) ani osobou oprávněnou k burzovním obchodům (srov. § 21 odst. 1 zákona o komoditních burzách ve spojení s § 2 odst. 1 zákona o komoditních burzách). Zároveň burza nemá možnost účastníky burzovních obchodů, resp. osoby oprávněné k burzovním obchodům, k uzavření burzovních obchodů přimět. Uzavírání burzovních obchodů je totiž postaveno na principech autonomie vůle a smluvní volnosti osob od komoditní burzy odlišných.
[38] Činnost komoditní burzy spočívá ve vytváření podmínek pro uzavírání burzovních obchodů. Za tímto účelem burza soustřeďuje nabídku a poptávku po komoditách (popř. komoditních derivátech, které nejsou investičním nástrojem) a vytváří další (zejména informační, právní, organizační a materiální) podmínky pro uzavírání burzovních obchodů. V obecné rovině lze proto souhlasit s městským soudem a správními orgány v tom smyslu, že organizování burzovních obchodů nelze omezovat pouze na konání burzovních shromáždění, kde se soustřeďuje nabídka a poptávka, a zveřejňování aktuálních informací o nabídce a poptávce na internetových stránkách burzy. Organizování burzovních obchodů totiž vedle jiného zahrnuje zajištění profesionálního a transparentního prostředí (srov. např. § 22 a 25 zákona o komoditních burzách), standardizaci podmínek obchodu (např. jejich předmětu, množství, jakosti, termínů dodávek či placení) či vypořádání burzovních obchodů (tzv. clearing). Ostatně činnosti odlišné od soustřeďování nabídky a poptávky zahrnula pod pojem organizování burzovních obchodů též stěžovatelka.
[39] Organizování burzovních obchodů nelze podmínit jejich (občasným) uzavíráním. Komoditní burza burzovní obchody neuzavírá. Uzavírání burzovních obchodů může ovlivnit pouze tím, že k němu vytváří podmínky. Skutečnost, že na komoditní burze nebyl po zákonem stanovenou dobu uzavřen (téměř) žádný burzovní obchod (v posuzovaném případě jeden), neznamená, že burza neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně. Počet (popřípadě objem) uzavřených burzovních obchodů není rozhodující. Ostatně, i pokud by organizování burzovních obchodů mělo být podmíněno jejich „občasným“ uzavíráním, nebylo by vůbec zřejmé, jaký počet (případně objem) uzavřených burzovních obchodů by postačoval, jelikož z pojmu organizování žádné kritérium dovodit nelze.
[40] Neuzavírání burzovních obchodů na komoditní burze je pro správní orgán pouze indicií. Může být totiž způsobeno tím, že komoditní burza nevytvářela podmínky pro jejich uzavírání, tedy neorganizovala burzovní obchody řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Neuzavírání burzovních obchodů však může být též důsledkem nepříznivé ekonomické situace či jiných okolností. Komoditní burze lze přičítat pouze to, že nevytvářela podmínky pro uzavírání burzovních obchodů. V posuzovaném případě správní orgány takováto pochybení, s výjimkou těch, která se týkají primárně burzovního obchodu ze dne 2. 12. 2014 (k tomu viz odstavec [48]), stěžovatelce nevytýkaly.
[41] Podmínky pro uzavírání burzovních obchodů je komoditní burza povinna vytvářet v rozsahu a způsobem stanoveným zákonem o komoditních burzách. V tomto smyslu zákon požaduje, aby burza organizovala burzovní obchody průběžně, řádně a v rozsahu uděleného povolení. Zároveň je zřejmé, že okruh činností, které komoditní burza v konkrétním případě vykonává, odvisí od toho, zda k uzavření burzovního obchodu dojde. Jestliže burzovní obchod uzavřen není, komoditní burza z povahy věci nevykonává všechny činnosti zahrnuté v organizování burzovních obchodů (např. burzovní obchod nevypořádává).
[42] Shora uvedenému závěru svědčí též to, že stěžovatelka je specifickou formou právnické osoby, jejímž cílem není dosažení zisku, ale organizování obchodu a zajištění prostředků na svůj provoz (srov. § 1 odst. 3 zákona o komoditních burzách; zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 229/1992 Sb., k části I, k § 1 a 2; přiměřeně též rozsudek ze dne 27. 5. 2015, čj. 8 Afs 125/2014-66, odstavce 29 až 33). Ani cílem členů burzy uvedených v § 17 odst. 1 písm. a) a c) zákona o komoditních burzách není dosáhnout zisku ze samotné účasti na burze, ale z obchodů, které burza organizuje.
[43] Organizování burzovních obchodů nelze podmínit jejich (občasným) uzavíráním i proto, že by správní orgán usiloval nápravnými prostředky státního dozoru o zajištění žádoucího chování, k němuž není komoditní burza povinna (ani oprávněna) a jež může ovlivnit pouze omezeně (vytvářením podmínek pro uzavírání burzovních obchodů). Obdobné by platilo i pro postihování komoditní burzy za správní delikt podle § 36a odst. 9 písm. b) zákona o komoditních burzách. Takový výklad by nadto vedl k absurdním závěrům. Pokud by totiž k (občasnému) uzavření burzovního obchodu nedošlo, činnost, kterou by burza vykonávala (např. konání burzovních shromáždění), by nemohla být považována za organizování burzovního obchodu; vyloučena by tak byla např. odpovědnost komoditní burzy za správní delikt podle zmíněného § 36a odst. 9 písm. b) zákona o komoditních burzách.
[44] Právní závěr Nejvyššího správního soudu plyne i z důvodové zprávy k zákonu č. 229/1992 Sb., podle níž je komoditní burza „institutem trhu vytvářejícím podmínky pro zhodnocení zboží, protože organizováním obchodu umožňuje v určitém místě, ve stanovenou dobu a prostřednictvím oprávněných osob soustřeďovat nabídku a poptávku“ (viz její obecná část). Na organizování burzovních obchodů se komoditní burza podílí tak, že „organizuje shromáždění, na nichž se sjednávají obchody (burzovní shromáždění), nebo umožňuje uzavřít burzovní obchod i mimo burzovní shromáždění za podmínek a způsobem určeným statutem“ (zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 229/1992 Sb., k části I, k § 1 a 2). Dospěla k němu též komentářová literatura (Dědič, J.; Barák, J.; Zagar, T. Zákon o komoditních burzách (komentář). Praha: SEVT, 1992, str. 21).
[45] Institucionálnímu pojetí burzy jako právnické osoby, která organizuje burzovní obchody ve shora uvedeném smyslu, svědčí i pojetí, které zdůrazňuje její ekonomickou stránku. Podle něho je totiž burza místem, kde se obchodníci pravidelně scházejí, aby mohli obchodovat ve velkém se zastupitelným zbožím (k tomu srov. Dědič, J. Burza cenných papírů a komoditní burza. Praha: PROSPEKTRUM, 1992, str. 17 až 19).
[46] Závěru kasačního soudu nasvědčuje též § 1 odst. 1 zákona č. 214/1992 Sb., o burze cenných papírů, podle něhož „[b]urza cenných papírů […] je právnickou osobou oprávněnou organizovat na určeném místě a ve stanovenou dobu prostřednictvím oprávněných osob poptávku a nabídku registrovaných cenných papírů, investičních instrumentů, které nejsou cennými papíry, popř. jiných instrumentů kapitálového trhu, v rozsahu, v jakém to vyplývá z povolení podle § 2. Jestliže předmětem činnosti burzy cenných papírů bylo organizovat nabídku a poptávku, je již z jazykového výkladu zřejmé, že její činnost nebyla podmíněna uzavíráním burzovních obchodů. Uvedený zákon byl zrušen zákonem č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, i přesto se zákonem o komoditních burzách souvisí. Oba byly přijímány ve stejném období a shodovaly se v základních principech právní regulace. Odlišovaly se předmětem burzovních obchodů (zboží ideální na straně jedné a zboží reálné na straně druhé) a důsledky s tím spojenými, což však není pro posouzení sporné otázky podstatné. Není proto důvod se domnívat, že se burza cenných papírů a komoditní burza odlišovaly v předmětu své činnosti, tj. činit zásadní kvalitativní rozdíl mezi organizováním poptávky a nabídky a organizováním burzovních obchodů. Obdobné ostatně platí i pro § 37 odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, podle něhož „[o]rganizovat regulovaný trh v České republice může pouze organizátor regulovaného trhu“.
[47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že městský soud pochybil v tom, že výklad pojmu organizování burzovních obchodů podepřel odkazem na rozsudek čj. 9 As 202/2014-236, jelikož Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku tuto otázku nikterak neposuzoval.
[48] Správní orgány odejmuly povolení stěžovatelce proto, že neorganizovala burzovní obchody průběžně a řádně, jelikož po zákonem stanovenou dobu na ní došlo k uzavření pouze jednoho burzovního obchodu. Nadto dodaly, že stěžovatelka neorganizovala burzovní obchody řádně též pro pět konkrétních okruhů pochybení, jež se týkala primárně burzovního obchodu ze dne 2. 12. 2014, proti nimž stěžovatelka, se dvěma výjimkami před městským soudem a s jednou výjimkou před Nejvyšším správním soudem, nijak nebrojila. Z rozhodnutí správních orgánů však není seznatelné, zda by souhrn těchto pochybení sám o sobě postačoval k odejmutí povolení. Důvodem pro odejmutí povolení totiž mohou být jen zásadní a dlouhotrvající pochybení v činnosti komoditní burzy (srov. rozsudek čj. 9 As 202/2014-236, odstavce 83, 84 a 87). Vytýkaná pochybení však primárně souvisela s burzovním obchodem ze dne 2. 12. 2014 a především obsah rozhodnutí I. stupně nasvědčuje tomu, že je žalovaný nepovažoval za nosný důvod odejmutí povolení. Námitkou stěžovatelky týkající se nepřidělení obchodované komodity burzovnímu dohodci se Nejvyšší správní soud s ohledem na uvedené pro nadbytečnost nezabýval. (…)