I. Odejmout státní povolení k provozování burzy dle § 5 odst. 1 zákona
č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, je oprávněn příslušný orgán státní správy
pouze v rozsahu své působnosti stanovené zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. II. Odejmout státní povolení k provozování burzy dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona
č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, lze v případě zjištění zásadních a dlouhotrvajících pochybení v činnosti burzy způsobujících, že obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či
v rozsahu uděleného povolení. III. Předchozí upozornění na zjištěné nedostatky, ani stanovení lhůty k jejich nápravě, není předpokladem odnětí státního povolení k provozování burzy, pokud
burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení neorganizovala
burzovní obchody řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení.
I. Odejmout státní povolení k provozování burzy dle § 5 odst. 1 zákona
č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, je oprávněn příslušný orgán státní správy
pouze v rozsahu své působnosti stanovené zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. II. Odejmout státní povolení k provozování burzy dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona
č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, lze v případě zjištění zásadních a dlouhotrvajících pochybení v činnosti burzy způsobujících, že obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či
v rozsahu uděleného povolení. III. Předchozí upozornění na zjištěné nedostatky, ani stanovení lhůty k jejich nápravě, není předpokladem odnětí státního povolení k provozování burzy, pokud
burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení neorganizovala
burzovní obchody řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení.
13. 8. 2002. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012 bylo žalobkyni uděleno povolení ke změně statutu,
nikoli nové státní povolení k provozování komoditní burzy. Žalobkyně tak byla i nadále držitelkou jednoho státního povolení k provozování komoditní burzy a k odnětí tohoto
povolení byl i nadále příslušný orgán, který
toto povolení vydal, tedy žalovaný. Právní
konstrukce, podle níž měl být žalobkyni nejprve odňat souhlas ke změně statutu, čímž by
mohla obchodovat jen s komoditami náležejícími do působnosti žalovaného, a teprve poté
jí mělo být odňato státní povolení k provozování burzy jako takové, nemá dle soudu žádnou oporu v zákoně.
Další žalobní námitka směřovala proti důvodům odnětí povolení dle § 35 odst. 3
písm. d) zákona o komoditních burzách, podle kterého „[p]říslušný orgán státní správy
povolení odejme vždy, pokud ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení
o [odnětí] povolení nebyli zvoleni členové
burzovní komory, jejichž volba přísluší valné hromadě a kterým skončilo funkční období před více než 1 rokem“. Dle žalobkyně
k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Městský soud dospěl k závěru, že v době rozhodování o rozkladu skutečně důvod pro odnětí
povolení dle § 35 odst. 3 písm. d) zákona
o komoditních burzách dán nebyl. Toto pochybení žalovaného však nebylo samo o sobě
dostatečným důvodem pro zrušení žalobou
napadeného rozhodnutí. Žalobkyni bylo povolení k provozování burzy odňato z několika
na sobě víceméně nezávislých důvodů. Pro
odnětí povolení postačuje existence kteréhokoli jednoho z nich. Aby mohla být žaloba
úspěšná, musela by žalobkyně úspěšně zpochybnit všechny důvody, jejichž existenci žalovaný shledal. Soud proto i po zjištění, že důvod podle § 35 odst. 3 písm. d) zákona
o komoditních burzách nebyl dán, pokračoval v posuzování dalších žalobních námitek.
Dle žalobkyně nebyl dán ani důvod pro
odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy by burza neorganizovala žádné burzovní obchody v období
12 měsíců před zahájením správního řízení.
Dle městského soudu gramatický i systematický výklad uvedeného ustanovení ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách svědčí ve prospěch správnosti
závěrů žalovaného. Burza je podle § 8a odst. 1
písm. a) zákona o komoditních burzách povinna organizovat obchody a musí tak činit
řádně, průběžně a jen v rozsahu uděleného
povolení. Uvedenou povinnost lze tedy porušit nejen tím, že burza nebude organizovat
vůbec žádné obchody, ale i tím, že bude obchody organizovat nikoli řádně, nikoli průběžně nebo v rozporu s vydaným povolením.
Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je odnětí státního povolení vázáno na časovou podmínku „ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení“.
Skutečnosti zakládající „neřádnost“ organizovaných obchodů tedy nemohou mít jednorázový charakter, ale musí se jednat o nedostatky trvající nejméně po zákonem stanovenou
dobu.
Žalobkyně rovněž namítala, že odnětí povolení je překvapivé a nepřiměřené. Žalovaný přistoupil k odnětí povolení, aniž by předtím dal žalobkyni jakkoliv najevo, že dle jeho
názoru dochází k porušování zákona o komoditních burzách, a to zejména způsobem
předpokládaným v § 34 odst. 2 a § 35 odst. 1
zákona o komoditních burzách. Odnětí povolení bez jakéhokoliv předchozího upozornění nerespektuje strukturu zákona o komoditních burzách. Městský soud konstatoval, že
v případě naplnění podmínek podle § 35
odst. 3 zákona o komoditních burzách nedává zákon správnímu orgánu žádnou možnost
správního uvážení, zda bude či nebude podle
tohoto ustanovení postupovat; formulace
„odejme vždy“ pro takové úvahy nedává žádný
prostor. Jsou-li splněny zákonem stanovené
předpoklady, lze o odnětí státního povolení
rozhodnout „bez předchozího upozornění“.
Zaujatý výklad neznamená, že by zákon správnímu orgánu přikazoval „bezhlavé“ a zcela
neodvratitelné odnětí státního povolení tam,
kde bude možno rychle a efektivně zjednat
nápravu. Je totiž třeba vidět, že řízení o odnětí státního povolení k provozování komoditní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
burzy musí nutně správnímu orgánu zabrat
určitý čas, během něhož má burza prostor
k reakci na vytýkané nedostatky. Pokud burza
po zahájení řízení urychleně podnikne účinné kroky k nápravě, není důvodu, proč by taková skutečnost nemohla být při rozhodování zohledněna a na jejím základě eventuálně
řízení o odnětí státního povolení zastaveno.
Neřádnost burzovních obchodů nemůže být
výsledkem jen určitých drobných formálních
nedostatků, které lze snadno odstranit. Musí
se jednat o zásadní vady, jejichž existence
zpochybňuje možnost fungování burzy jako
důvěryhodného, materiálně a personálně dostatečně vybaveného subjektu. Takový závěr
je možno učinit i v případě, pokud se jedná
sice o vady menšího stupně závažnosti, jichž
je však nakumulováno takové množství, že to
svědčí o systémových obtížích ve fungování
burzy.
Další žalobní námitky směřovaly proti důvodům, které dle žalovaného zapříčiňovaly
neřádnost obchodů organizovaných žalobkyní. Dle žalovaného burza nedisponuje náležitými materiálními a organizačními předpoklady pro její provoz, neboť v jejím sídle
nelze zajistit bezpečné uložení příslušné dokumentace. Dle žalobkyně jsou nebytové
prostory jí využívané stavebně odděleny od
ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Zákonem požadovaná dokumentace je uložena
v sídle žalobkyně v uzamčené skříni. Další dokumentace vztahující se k fungování burzy je
bezpečně uložena na místě od sídla odlišném. Městský soud po odkazu na § 5 odst. 2
písm. c) zákona o komoditních burzách konstatoval, že komoditní burza má být důvěryhodnou institucí, jejíž činnost bude adekvátním způsobem zabezpečena jak po stránce
personální, tak i po stránce materiální. Skutečnost, že žalobkyně musí část své dokumentace ukládat mimo své sídlo v prostorách
jiného subjektu, dokládá, že nemá dostatečné
materiální předpoklady k provozování burzy.
Není rozhodný sám fakt, že část dokumentace je uložena mimo sídlo žalobkyně, ale fakt,
že je uložena v prostorách jiného subjektu
(ve vztahu k těmto prostorám nebyl doložen
žádný užívací titul jako v případě sídla bur-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
zy). Jinými slovy řečeno, pokud žalobkyně
nedisponuje ani prostory dostatečnými k tomu, aby mohla bezpečně uchovávat svoji
účetní či jinou dokumentaci, sotva lze tvrdit,
že má dostatečné materiální předpoklady
pro provozování burzy.
Žalovaný za další důvody pro odebrání
povolení považoval neexistenci burzovního
aparátu, neobsazení funkce generálního sekretáře a s tím související nezajištění kontrolní činnosti a narušení čestnosti burzovních
obchodů. Žalobkyně namítala, že není povinna mít zaměstnance. Souladné se zákonem je
i dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře (veškeré činnosti související s provozem burzy vykonává předseda burzovní komory). Kontrolní činnost vykonávají orgány
žalobkyně, což je v souladu s § 8a odst. 1
písm. c) a § 15 odst. 1 písm. d) zákona o komoditních burzách. Rovněž čestnost burzovních obchodů nebyla narušena. Povinnost
mlčenlivosti dle § 25 odst. 3 a 4 zákona o komoditních burzách dopadá jak na členy burzovní komory (včetně předsedy), tak na zaměstnance burzy. Nelze tedy dovozovat
rozdíl dopadů na čestnost burzovních obchodů z toho, zda danou činnost vykonává předseda burzovní komory nebo zaměstnanec
burzy.
Městský soud dospěl k závěru, že funkce
generálního sekretáře je funkcí obligatorní
pro každou komoditní burzu. Podle § 16 odst. 2
zákona o komoditních burzách je generální
sekretář burzy jejím zaměstnancem. Již z tohoto ustanovení lze zřetelně dovodit fakt, že
v souladu se smyslem a účelem zákona nebude stav, kdy funkci generálního sekretáře
burzy vykonává osoba, která zaměstnancem
burzy není. Také z § 5 odst. 2 písm. c) zákona
o komoditních burzách vyplývá, že úplná neexistence burzovního aparátu není se zákonem souladná. Má-li mít burza dostatečné
„personální předpoklady“ pro své fungování,
těžko lze připustit stav, kdy tyto personální
předpoklady budou zajištěny nulovým počtem zaměstnanců. Obtížně lze považovat za
dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy
kontrolující osoba splývá v jedno s kontrolovanou osobou. Žalobkyně se vší vážností tvr-
dí, že pan Milan N. jako zaměstnanec a člen
statutárního orgánu společnosti ENERGOWOOD CZ, a.s. (a zároveň předseda burzovní
komory), sám na tuto společnost jako na člena burzy a dohodce dohlíží a důsledně ji kontroluje. Jinými slovy předkládá tvrzení, podle
něhož pan Milan N. důsledně a přísně kontroluje sám sebe a tuto „samokontrolu“ považuje za dostatečnou. Soud takový výklad
shledává jako zcela absurdní a naprosto
nepřijatelný. Stav, kdy činnost členů burzy
a dohodců v podstatě není kontrolována, nepochybně znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů.
Neřádnost burzovních obchodů je dále
dovozována z používání obchodního systému provozovaného společností eCENTRE,
která je zároveň členem a soukromým dohodcem na komoditní burze. Tato společnost
má do systému přístup a informace v něm obsažené může používat k ovlivňování trhu. Dle
žalobkyně společnost eCENTRE nemá uživatelský přístup k subsystému burzy a nemůže
z něj z pozice provozovatele získávat jakékoliv informace. Během využívání tohoto systému nebyly zaznamenány žádné úniky dat či
informací. Všechny obchody s průmyslovými
komoditami byly dosud na Komoditní burze
Praha realizovány prostřednictvím jediného
dohodce, společnosti eCENTRE. Nemohlo
tak fakticky dojít k jakékoliv diskriminaci mezi dohodci ani mezi zákazníky. Pokud by byl
jmenován další dohodce pro obchodování
s průmyslovými komoditami, přijala by žalobkyně příslušná opatření, aby bylo zamezeno
teoretické možnosti zvýhodnění dohodce
eCENTRE.
Dle městského soudu bylo tvrzení žalobkyně, že společnost eCENTRE nemá z titulu
provozovatele systému přístup k datům
v tomto systému, v rozporu s tím, co uváděla
v rozkladu. Soud nadto považoval za zásadní
fakt, že provozovatel určitého systému má
přístup k datům obsaženým v tomto systému.
Bez alespoň pasivního přístupu k datům by
provozovatel systému nemohl zajišťovat jeho
servis a údržbu. Společnost eCENTRE měla
dříve než ostatní účastníci obchodování na
burze přístup ke všem datům a podle § 25
odst. 3 zákona o komoditních burzách by neměla sama uzavírat obchody ani jejich uzavírání zprostředkovávat. Žalobkyně sama přiznala, že tento stav je nežádoucí a že usiluje
o to, aby si pořídila vlastní obchodní systém,
avšak nemá na to v současnosti dostatek finančních prostředků, z čehož vyplývá, že žalobkyně sama přiznává nedostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy. Za
nerozhodné městský soud označil tvrzení, že
nebyl zaznamenán únik dat. Burza musí být
zcela transparentní a důvěryhodnou institucí
a její fungování musí být organizováno tak,
aby již preventivně bylo zabráněno takovým
situacím, jako je např. únik dat.
Neřádnost burzovních obchodů žalovaný
dále dovozoval z nelogičnosti, nejednoznačnosti a nesrozumitelnosti pravidel obchodování s elektřinou a plynem. Jako příklad takové
nelogičnosti uvedl souhlas garanta komodit
se jmenováním dalších dohodců. Dle žalobkyně se jednalo o nevhodnou formulaci jednoho ustanovení, které v pravidlech zůstalo
z fáze jejich přípravy. Městský soud dospěl ve
shodě s žalobkyní k závěru, že z užití jedné
chybné formulace nelze činit závěr, že burzovní předpisy jako celek jsou nelogické,
vnitřně rozporné či nesrozumitelné. Existence jednoho vadného ustanovení nemůže způsobovat neřádnost organizace burzovních
obchodů.
Posledním důvodem pro závěr o neřádnosti burzovních obchodů bylo nahrazování
závěrkového
listu bilaterálními kupními
smlouvami, tedy změna obsahu obchodu
sjednaného na burze. Dle žalovaného šlo
o postup rozporný se zákonem o komoditních burzách. Žalobkyně v žalobě namítala,
že tyto výtky směřují vůči subjektům, které
na burze obchodují či obchody zprostředkovávají. Pokud
jsou porušována pravidla
burzovních obchodů, nejedná se o pochybení žalobkyně, ale o pochybení konkrétního
obchodníka nebo dohodce. Zákon o komoditních burzách ani burzovní pravidla navíc
nezakazují, aby smluvní strany smlouvu uzavřenou na burze změnily dodatkem či nahradily. V takovém případě se již nejedná o burzovní obchod.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
Městský soud dospěl s odkazem na § 24
písm. b) a § 8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách k závěru, že žalobkyně je
povinna kontrolovat i způsob zúčtování burzovního obchodu. Obchodování na burze se
musí dít transparentním způsobem a musí
existovat záruka, že obchody zde uzavírané
se budou odehrávat za ceny odpovídající nabídce a poptávce na trhu. Následná novace
burzovních obchodů je v naprostém rozporu
s těmito principy. Žalobkyně je povinna nastavit v souladu s § 24 písm. b) zákona o komoditních burzách pravidla zúčtování tak,
aby osoby obchodující na burze nemohly
tímto způsobem postupovat a aby uzavřené
obchody byly realizovány podle podmínek
dosažených na burze. Plnění této povinnosti
je žalobkyně povinna kontrolovat.
Proti rozsudku městského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítala, že městský soud nesprávně posoudil
nedostatek pravomoci žalovaného, který rozhodoval mimo svoji působnost. Věcná působnost v rámci udělování i odnímání státního
povolení je stanovena komplementárně pro
žalovaného a Ministerstvo průmyslu a obchodu (srov. § 5 odst. 1 zákona o komoditních
burzách). Dle § 15 odst. 2 zákona o zřízení mizemědělství
je Ministerstvo
nisterstev
„ústředním orgánem státní správy ve věcech
komoditních burz, které organizují obchody
se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona je
Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do
působnosti Ministerstva zemědělství“. Každé
z ministerstev je oprávněno odejmout povolení pouze v rozsahu, v jakém jím bylo uděleno. Žalovaný ve vyjádření k žalobě tvrdil, že
odnětí povolení bylo údajně schváleno Ministerstvem průmyslu a obchodu. Tento souhlas
však nebyl stěžovatelce doručen a žalovaný
ani nevysvětlil, v jakém správním řízení byl
tento souhlas vydán, což stěžovatelka uváděla
již v replice. Městský soud na tuto námitku
nereagoval, napadený rozsudek je v této části
nepřezkoumatelný.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách se podle stěžovatelky
vztahuje pouze na situace, kdy by burza
vůbec neorganizovala burzovní obchody
v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Tomuto závěru svědčí výklad gramatický, systematický, teleologický a komparativní. K teleologickému a komparativnímu
výkladu stěžovatelka odkázala na důvodovou
zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl
novelizován zákon o komoditních burzách.
Pokud by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s výše uvedeným výkladem, namítala
stěžovatelka, že k odebrání povolení lze přistoupit pouze tehdy, pokud činnost burzy obsahuje zásadní dlouhodobá selhání. Nemělo
by jít o bagatelní pochybení, která je možné
postihnout jiným způsobem (např. správní
delikt). Odnětí povolení by mělo být až poslední řešení. Burza by měla být na nedostatky
nejprve upozorněna burzovním komisařem
[§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních
burzách], následně může být činnost burzy
pozastavena nebo uložena pokuta za správní
delikt. Důvodová zpráva uvádí, že zrušení komoditní burzy je založeno na principech obchodního zákoníku. Z § 68 odst. 7 obchodního zákoníku*) plyne, že i v případech, kdy
jsou splněny všechny podmínky pro zrušení
společnosti, nelze společnost bez stanovení
přiměřené lhůty k odstranění porušení zrušit. Tento princip zůstal zachován také v úpravě zrušení komoditních burz. Stěžovatelka
dále argumentovala úpravou výkonu státního
dozoru obsaženou v zákoně č. 256/2004 Sb.,
o podnikání na kapitálovém trhu, kterým se
dle důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb.
zákonodárce inspiroval a který je povahou regulované činnosti zákonu o komoditních
burzách nejbližší.
Výklad žalovaného vede dle názoru stěžovatelky k absurdnímu závěru, že příslušný orgán odejme povolení k provozování burzy
vždy, tj. i v případě, kdy by burza bez jakéhokoli upozornění dozorujícího orgánu porušovala sebemenší povinnost v rámci řádného
a průběžného provozování burzy v rozsahu
uděleného povolení ve lhůtě 12 měsíců před
zahájením správního řízení. Žalovaný by mohl
zrušit komoditní burzu i za situace, kdy by
sám rezignoval na státní dozor, resp. i když by
si byl vědom určitého pochybení, avšak
v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil.
Takový výklad by byl nejen v rozporu se zásadami správního trestání a správního řízení
obecně, ale i v rozporu s ústavním pořádkem
České republiky. Pokud by podle názoru Nejvyššího správního soudu zákon o komoditních burzách neumožňoval jiný výklad, než ten
zastávaný žalovaným a městským soudem, navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud
předložil věc k posouzení Ústavnímu soudu
z důvodu rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách s ústavním pořádkem.
Další kasační námitka směřovala proti
překvapivosti uložené sankce. Burzovní komisaři stěžovatelce žádný z nedostatků uvedených v rozhodnutí I. stupně dříve nevytkli.
V souladu se zásadou dobré správy to však bylo jejich povinností [§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách]. Tvrzení žalovaného, že došlo 2x k využití oprávnění
burzovního komisaře dle § 34 odst. 2 písm. a)
zákona o komoditních burzách, je tvrzení
prokazatelně nepravdivé. Od října 2012 žalovaný prakticky rezignoval na svou průběžnou
dohledovou činnost. Nově jmenovaný burzovní komisař se zúčastnil valné hromady
a burzovní komory pouze jednou. V období
od dubna 2013 si pouze vyžádal řadu dokumentů, ke kterým neměl žádné připomínky.
Stěžovatelka uvedla, že se nemůže zbavit dojmu, že se burzovní komisař více než výkonem dozoru a ukládáním nápravných opatření věnoval přípravě rozhodnutí směřujícího
k její likvidaci.
S argumentem městského soudu, že „posledním varováním“ bylo zahájení správního
řízení o odnětí povolení, stěžovatelka nesouhlasila. Závěr, že pokud by stěžovatelka
všechny nedostatky odstranila, řízení by mělo být zastaveno, je čistě spekulativní a navíc
v rozporu se soudem provedeným výkladem
§ 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách.
V oznámení o zahájení správního řízení ostatně nebyla žádná lhůta k nápravě stanovena.
Odnětí povolení stěžovatelka dále považovala za rozporné se zásadami správního
trestání. K závěru městského soudu, že se nejedná o správní trestání, odkázala na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze
dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii, stížnost
č. 68/1997/852/1059, Reports 1998-VII, kde
bylo konstatováno, že odebrání bodů a odnětí řidičského průkazu je trestem. Na toto rozhodnutí výslovně odkazuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012,
čj. 3 As 66/2012-32. Rozhodnutí žalovaného
je konkrétně v rozporu se zásadou subsidiarity trestního postihu. V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As
17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS, nález
Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2009 (bez
uvedení sp. zn.) a publikaci Hendrych, D.
a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. K této zásadě je nutné
přihlédnout zejména s ohledem na fakt, že
burzovní komisař věděl, jak vypadá sídlo stěžovatelky a jak je zabezpečeno, věděl, že pozice generálního sekretáře nebude obsazena,
věděl, jak funguje elektronický obchodní
systém burzy a jak vypadá závěrkový list. Namísto toho, aby stěžovatelku na pochybení
upozornil, připravoval podmínky k odnětí
povolení a její následné likvidaci.
Uvedené bylo dle názoru stěžovatelky
rovněž v rozporu se zásadou proporcionality,
zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře
a zásadou zákazu zneužití pravomoci. K zásadě proporcionality stěžovatelka odkázala na
nálezy pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8.
2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., ze
dne 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04,
č. 409/2006 Sb., ze dne 16. 10. 2001, sp. zn.
Pl. ÚS 5/2001, č. 410/2001 Sb., a na komentář
ke správnímu řádu (Jemelka, L.; Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář.
13. 8. 2002. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012 bylo žalobkyni uděleno povolení ke změně statutu,
nikoli nové státní povolení k provozování komoditní burzy. Žalobkyně tak byla i nadále držitelkou jednoho státního povolení k provozování komoditní burzy a k odnětí tohoto
povolení byl i nadále příslušný orgán, který
toto povolení vydal, tedy žalovaný. Právní
konstrukce, podle níž měl být žalobkyni nejprve odňat souhlas ke změně statutu, čímž by
mohla obchodovat jen s komoditami náležejícími do působnosti žalovaného, a teprve poté
jí mělo být odňato státní povolení k provozování burzy jako takové, nemá dle soudu žádnou oporu v zákoně.
Další žalobní námitka směřovala proti důvodům odnětí povolení dle § 35 odst. 3
písm. d) zákona o komoditních burzách, podle kterého „[p]říslušný orgán státní správy
povolení odejme vždy, pokud ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení
o [odnětí] povolení nebyli zvoleni členové
burzovní komory, jejichž volba přísluší valné hromadě a kterým skončilo funkční období před více než 1 rokem“. Dle žalobkyně
k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Městský soud dospěl k závěru, že v době rozhodování o rozkladu skutečně důvod pro odnětí
povolení dle § 35 odst. 3 písm. d) zákona
o komoditních burzách dán nebyl. Toto pochybení žalovaného však nebylo samo o sobě
dostatečným důvodem pro zrušení žalobou
napadeného rozhodnutí. Žalobkyni bylo povolení k provozování burzy odňato z několika
na sobě víceméně nezávislých důvodů. Pro
odnětí povolení postačuje existence kteréhokoli jednoho z nich. Aby mohla být žaloba
úspěšná, musela by žalobkyně úspěšně zpochybnit všechny důvody, jejichž existenci žalovaný shledal. Soud proto i po zjištění, že důvod podle § 35 odst. 3 písm. d) zákona
o komoditních burzách nebyl dán, pokračoval v posuzování dalších žalobních námitek.
Dle žalobkyně nebyl dán ani důvod pro
odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy by burza neorganizovala žádné burzovní obchody v období
12 měsíců před zahájením správního řízení.
Dle městského soudu gramatický i systematický výklad uvedeného ustanovení ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách svědčí ve prospěch správnosti
závěrů žalovaného. Burza je podle § 8a odst. 1
písm. a) zákona o komoditních burzách povinna organizovat obchody a musí tak činit
řádně, průběžně a jen v rozsahu uděleného
povolení. Uvedenou povinnost lze tedy porušit nejen tím, že burza nebude organizovat
vůbec žádné obchody, ale i tím, že bude obchody organizovat nikoli řádně, nikoli průběžně nebo v rozporu s vydaným povolením.
Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je odnětí státního povolení vázáno na časovou podmínku „ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení“.
Skutečnosti zakládající „neřádnost“ organizovaných obchodů tedy nemohou mít jednorázový charakter, ale musí se jednat o nedostatky trvající nejméně po zákonem stanovenou
dobu.
Žalobkyně rovněž namítala, že odnětí povolení je překvapivé a nepřiměřené. Žalovaný přistoupil k odnětí povolení, aniž by předtím dal žalobkyni jakkoliv najevo, že dle jeho
názoru dochází k porušování zákona o komoditních burzách, a to zejména způsobem
předpokládaným v § 34 odst. 2 a § 35 odst. 1
zákona o komoditních burzách. Odnětí povolení bez jakéhokoliv předchozího upozornění nerespektuje strukturu zákona o komoditních burzách. Městský soud konstatoval, že
v případě naplnění podmínek podle § 35
odst. 3 zákona o komoditních burzách nedává zákon správnímu orgánu žádnou možnost
správního uvážení, zda bude či nebude podle
tohoto ustanovení postupovat; formulace
„odejme vždy“ pro takové úvahy nedává žádný
prostor. Jsou-li splněny zákonem stanovené
předpoklady, lze o odnětí státního povolení
rozhodnout „bez předchozího upozornění“.
Zaujatý výklad neznamená, že by zákon správnímu orgánu přikazoval „bezhlavé“ a zcela
neodvratitelné odnětí státního povolení tam,
kde bude možno rychle a efektivně zjednat
nápravu. Je totiž třeba vidět, že řízení o odnětí státního povolení k provozování komoditní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
burzy musí nutně správnímu orgánu zabrat
určitý čas, během něhož má burza prostor
k reakci na vytýkané nedostatky. Pokud burza
po zahájení řízení urychleně podnikne účinné kroky k nápravě, není důvodu, proč by taková skutečnost nemohla být při rozhodování zohledněna a na jejím základě eventuálně
řízení o odnětí státního povolení zastaveno.
Neřádnost burzovních obchodů nemůže být
výsledkem jen určitých drobných formálních
nedostatků, které lze snadno odstranit. Musí
se jednat o zásadní vady, jejichž existence
zpochybňuje možnost fungování burzy jako
důvěryhodného, materiálně a personálně dostatečně vybaveného subjektu. Takový závěr
je možno učinit i v případě, pokud se jedná
sice o vady menšího stupně závažnosti, jichž
je však nakumulováno takové množství, že to
svědčí o systémových obtížích ve fungování
burzy.
Další žalobní námitky směřovaly proti důvodům, které dle žalovaného zapříčiňovaly
neřádnost obchodů organizovaných žalobkyní. Dle žalovaného burza nedisponuje náležitými materiálními a organizačními předpoklady pro její provoz, neboť v jejím sídle
nelze zajistit bezpečné uložení příslušné dokumentace. Dle žalobkyně jsou nebytové
prostory jí využívané stavebně odděleny od
ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Zákonem požadovaná dokumentace je uložena
v sídle žalobkyně v uzamčené skříni. Další dokumentace vztahující se k fungování burzy je
bezpečně uložena na místě od sídla odlišném. Městský soud po odkazu na § 5 odst. 2
písm. c) zákona o komoditních burzách konstatoval, že komoditní burza má být důvěryhodnou institucí, jejíž činnost bude adekvátním způsobem zabezpečena jak po stránce
personální, tak i po stránce materiální. Skutečnost, že žalobkyně musí část své dokumentace ukládat mimo své sídlo v prostorách
jiného subjektu, dokládá, že nemá dostatečné
materiální předpoklady k provozování burzy.
Není rozhodný sám fakt, že část dokumentace je uložena mimo sídlo žalobkyně, ale fakt,
že je uložena v prostorách jiného subjektu
(ve vztahu k těmto prostorám nebyl doložen
žádný užívací titul jako v případě sídla bur-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
zy). Jinými slovy řečeno, pokud žalobkyně
nedisponuje ani prostory dostatečnými k tomu, aby mohla bezpečně uchovávat svoji
účetní či jinou dokumentaci, sotva lze tvrdit,
že má dostatečné materiální předpoklady
pro provozování burzy.
Žalovaný za další důvody pro odebrání
povolení považoval neexistenci burzovního
aparátu, neobsazení funkce generálního sekretáře a s tím související nezajištění kontrolní činnosti a narušení čestnosti burzovních
obchodů. Žalobkyně namítala, že není povinna mít zaměstnance. Souladné se zákonem je
i dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře (veškeré činnosti související s provozem burzy vykonává předseda burzovní komory). Kontrolní činnost vykonávají orgány
žalobkyně, což je v souladu s § 8a odst. 1
písm. c) a § 15 odst. 1 písm. d) zákona o komoditních burzách. Rovněž čestnost burzovních obchodů nebyla narušena. Povinnost
mlčenlivosti dle § 25 odst. 3 a 4 zákona o komoditních burzách dopadá jak na členy burzovní komory (včetně předsedy), tak na zaměstnance burzy. Nelze tedy dovozovat
rozdíl dopadů na čestnost burzovních obchodů z toho, zda danou činnost vykonává předseda burzovní komory nebo zaměstnanec
burzy.
Městský soud dospěl k závěru, že funkce
generálního sekretáře je funkcí obligatorní
pro každou komoditní burzu. Podle § 16 odst. 2
zákona o komoditních burzách je generální
sekretář burzy jejím zaměstnancem. Již z tohoto ustanovení lze zřetelně dovodit fakt, že
v souladu se smyslem a účelem zákona nebude stav, kdy funkci generálního sekretáře
burzy vykonává osoba, která zaměstnancem
burzy není. Také z § 5 odst. 2 písm. c) zákona
o komoditních burzách vyplývá, že úplná neexistence burzovního aparátu není se zákonem souladná. Má-li mít burza dostatečné
„personální předpoklady“ pro své fungování,
těžko lze připustit stav, kdy tyto personální
předpoklady budou zajištěny nulovým počtem zaměstnanců. Obtížně lze považovat za
dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy
kontrolující osoba splývá v jedno s kontrolovanou osobou. Žalobkyně se vší vážností tvr-
dí, že pan Milan N. jako zaměstnanec a člen
statutárního orgánu společnosti ENERGOWOOD CZ, a.s. (a zároveň předseda burzovní
komory), sám na tuto společnost jako na člena burzy a dohodce dohlíží a důsledně ji kontroluje. Jinými slovy předkládá tvrzení, podle
něhož pan Milan N. důsledně a přísně kontroluje sám sebe a tuto „samokontrolu“ považuje za dostatečnou. Soud takový výklad
shledává jako zcela absurdní a naprosto
nepřijatelný. Stav, kdy činnost členů burzy
a dohodců v podstatě není kontrolována, nepochybně znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů.
Neřádnost burzovních obchodů je dále
dovozována z používání obchodního systému provozovaného společností eCENTRE,
která je zároveň členem a soukromým dohodcem na komoditní burze. Tato společnost
má do systému přístup a informace v něm obsažené může používat k ovlivňování trhu. Dle
žalobkyně společnost eCENTRE nemá uživatelský přístup k subsystému burzy a nemůže
z něj z pozice provozovatele získávat jakékoliv informace. Během využívání tohoto systému nebyly zaznamenány žádné úniky dat či
informací. Všechny obchody s průmyslovými
komoditami byly dosud na Komoditní burze
Praha realizovány prostřednictvím jediného
dohodce, společnosti eCENTRE. Nemohlo
tak fakticky dojít k jakékoliv diskriminaci mezi dohodci ani mezi zákazníky. Pokud by byl
jmenován další dohodce pro obchodování
s průmyslovými komoditami, přijala by žalobkyně příslušná opatření, aby bylo zamezeno
teoretické možnosti zvýhodnění dohodce
eCENTRE.
Dle městského soudu bylo tvrzení žalobkyně, že společnost eCENTRE nemá z titulu
provozovatele systému přístup k datům
v tomto systému, v rozporu s tím, co uváděla
v rozkladu. Soud nadto považoval za zásadní
fakt, že provozovatel určitého systému má
přístup k datům obsaženým v tomto systému.
Bez alespoň pasivního přístupu k datům by
provozovatel systému nemohl zajišťovat jeho
servis a údržbu. Společnost eCENTRE měla
dříve než ostatní účastníci obchodování na
burze přístup ke všem datům a podle § 25
odst. 3 zákona o komoditních burzách by neměla sama uzavírat obchody ani jejich uzavírání zprostředkovávat. Žalobkyně sama přiznala, že tento stav je nežádoucí a že usiluje
o to, aby si pořídila vlastní obchodní systém,
avšak nemá na to v současnosti dostatek finančních prostředků, z čehož vyplývá, že žalobkyně sama přiznává nedostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy. Za
nerozhodné městský soud označil tvrzení, že
nebyl zaznamenán únik dat. Burza musí být
zcela transparentní a důvěryhodnou institucí
a její fungování musí být organizováno tak,
aby již preventivně bylo zabráněno takovým
situacím, jako je např. únik dat.
Neřádnost burzovních obchodů žalovaný
dále dovozoval z nelogičnosti, nejednoznačnosti a nesrozumitelnosti pravidel obchodování s elektřinou a plynem. Jako příklad takové
nelogičnosti uvedl souhlas garanta komodit
se jmenováním dalších dohodců. Dle žalobkyně se jednalo o nevhodnou formulaci jednoho ustanovení, které v pravidlech zůstalo
z fáze jejich přípravy. Městský soud dospěl ve
shodě s žalobkyní k závěru, že z užití jedné
chybné formulace nelze činit závěr, že burzovní předpisy jako celek jsou nelogické,
vnitřně rozporné či nesrozumitelné. Existence jednoho vadného ustanovení nemůže způsobovat neřádnost organizace burzovních
obchodů.
Posledním důvodem pro závěr o neřádnosti burzovních obchodů bylo nahrazování
závěrkového
listu bilaterálními kupními
smlouvami, tedy změna obsahu obchodu
sjednaného na burze. Dle žalovaného šlo
o postup rozporný se zákonem o komoditních burzách. Žalobkyně v žalobě namítala,
že tyto výtky směřují vůči subjektům, které
na burze obchodují či obchody zprostředkovávají. Pokud
jsou porušována pravidla
burzovních obchodů, nejedná se o pochybení žalobkyně, ale o pochybení konkrétního
obchodníka nebo dohodce. Zákon o komoditních burzách ani burzovní pravidla navíc
nezakazují, aby smluvní strany smlouvu uzavřenou na burze změnily dodatkem či nahradily. V takovém případě se již nejedná o burzovní obchod.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
Městský soud dospěl s odkazem na § 24
písm. b) a § 8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách k závěru, že žalobkyně je
povinna kontrolovat i způsob zúčtování burzovního obchodu. Obchodování na burze se
musí dít transparentním způsobem a musí
existovat záruka, že obchody zde uzavírané
se budou odehrávat za ceny odpovídající nabídce a poptávce na trhu. Následná novace
burzovních obchodů je v naprostém rozporu
s těmito principy. Žalobkyně je povinna nastavit v souladu s § 24 písm. b) zákona o komoditních burzách pravidla zúčtování tak,
aby osoby obchodující na burze nemohly
tímto způsobem postupovat a aby uzavřené
obchody byly realizovány podle podmínek
dosažených na burze. Plnění této povinnosti
je žalobkyně povinna kontrolovat.
Proti rozsudku městského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítala, že městský soud nesprávně posoudil
nedostatek pravomoci žalovaného, který rozhodoval mimo svoji působnost. Věcná působnost v rámci udělování i odnímání státního
povolení je stanovena komplementárně pro
žalovaného a Ministerstvo průmyslu a obchodu (srov. § 5 odst. 1 zákona o komoditních
burzách). Dle § 15 odst. 2 zákona o zřízení mizemědělství
je Ministerstvo
nisterstev
„ústředním orgánem státní správy ve věcech
komoditních burz, které organizují obchody
se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona je
Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do
působnosti Ministerstva zemědělství“. Každé
z ministerstev je oprávněno odejmout povolení pouze v rozsahu, v jakém jím bylo uděleno. Žalovaný ve vyjádření k žalobě tvrdil, že
odnětí povolení bylo údajně schváleno Ministerstvem průmyslu a obchodu. Tento souhlas
však nebyl stěžovatelce doručen a žalovaný
ani nevysvětlil, v jakém správním řízení byl
tento souhlas vydán, což stěžovatelka uváděla
již v replice. Městský soud na tuto námitku
nereagoval, napadený rozsudek je v této části
nepřezkoumatelný.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách se podle stěžovatelky
vztahuje pouze na situace, kdy by burza
vůbec neorganizovala burzovní obchody
v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Tomuto závěru svědčí výklad gramatický, systematický, teleologický a komparativní. K teleologickému a komparativnímu
výkladu stěžovatelka odkázala na důvodovou
zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl
novelizován zákon o komoditních burzách.
Pokud by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s výše uvedeným výkladem, namítala
stěžovatelka, že k odebrání povolení lze přistoupit pouze tehdy, pokud činnost burzy obsahuje zásadní dlouhodobá selhání. Nemělo
by jít o bagatelní pochybení, která je možné
postihnout jiným způsobem (např. správní
delikt). Odnětí povolení by mělo být až poslední řešení. Burza by měla být na nedostatky
nejprve upozorněna burzovním komisařem
[§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních
burzách], následně může být činnost burzy
pozastavena nebo uložena pokuta za správní
delikt. Důvodová zpráva uvádí, že zrušení komoditní burzy je založeno na principech obchodního zákoníku. Z § 68 odst. 7 obchodního zákoníku*) plyne, že i v případech, kdy
jsou splněny všechny podmínky pro zrušení
společnosti, nelze společnost bez stanovení
přiměřené lhůty k odstranění porušení zrušit. Tento princip zůstal zachován také v úpravě zrušení komoditních burz. Stěžovatelka
dále argumentovala úpravou výkonu státního
dozoru obsaženou v zákoně č. 256/2004 Sb.,
o podnikání na kapitálovém trhu, kterým se
dle důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb.
zákonodárce inspiroval a který je povahou regulované činnosti zákonu o komoditních
burzách nejbližší.
Výklad žalovaného vede dle názoru stěžovatelky k absurdnímu závěru, že příslušný orgán odejme povolení k provozování burzy
vždy, tj. i v případě, kdy by burza bez jakéhokoli upozornění dozorujícího orgánu porušovala sebemenší povinnost v rámci řádného
a průběžného provozování burzy v rozsahu
uděleného povolení ve lhůtě 12 měsíců před
zahájením správního řízení. Žalovaný by mohl
zrušit komoditní burzu i za situace, kdy by
sám rezignoval na státní dozor, resp. i když by
si byl vědom určitého pochybení, avšak
v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil.
Takový výklad by byl nejen v rozporu se zásadami správního trestání a správního řízení
obecně, ale i v rozporu s ústavním pořádkem
České republiky. Pokud by podle názoru Nejvyššího správního soudu zákon o komoditních burzách neumožňoval jiný výklad, než ten
zastávaný žalovaným a městským soudem, navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud
předložil věc k posouzení Ústavnímu soudu
z důvodu rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách s ústavním pořádkem.
Další kasační námitka směřovala proti
překvapivosti uložené sankce. Burzovní komisaři stěžovatelce žádný z nedostatků uvedených v rozhodnutí I. stupně dříve nevytkli.
V souladu se zásadou dobré správy to však bylo jejich povinností [§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách]. Tvrzení žalovaného, že došlo 2x k využití oprávnění
burzovního komisaře dle § 34 odst. 2 písm. a)
zákona o komoditních burzách, je tvrzení
prokazatelně nepravdivé. Od října 2012 žalovaný prakticky rezignoval na svou průběžnou
dohledovou činnost. Nově jmenovaný burzovní komisař se zúčastnil valné hromady
a burzovní komory pouze jednou. V období
od dubna 2013 si pouze vyžádal řadu dokumentů, ke kterým neměl žádné připomínky.
Stěžovatelka uvedla, že se nemůže zbavit dojmu, že se burzovní komisař více než výkonem dozoru a ukládáním nápravných opatření věnoval přípravě rozhodnutí směřujícího
k její likvidaci.
S argumentem městského soudu, že „posledním varováním“ bylo zahájení správního
řízení o odnětí povolení, stěžovatelka nesouhlasila. Závěr, že pokud by stěžovatelka
všechny nedostatky odstranila, řízení by mělo být zastaveno, je čistě spekulativní a navíc
v rozporu se soudem provedeným výkladem
§ 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách.
V oznámení o zahájení správního řízení ostatně nebyla žádná lhůta k nápravě stanovena.
Odnětí povolení stěžovatelka dále považovala za rozporné se zásadami správního
trestání. K závěru městského soudu, že se nejedná o správní trestání, odkázala na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze
dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii, stížnost
č. 68/1997/852/1059, Reports 1998-VII, kde
bylo konstatováno, že odebrání bodů a odnětí řidičského průkazu je trestem. Na toto rozhodnutí výslovně odkazuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012,
čj. 3 As 66/2012-32. Rozhodnutí žalovaného
je konkrétně v rozporu se zásadou subsidiarity trestního postihu. V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As
17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS, nález
Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2009 (bez
uvedení sp. zn.) a publikaci Hendrych, D.
a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. K této zásadě je nutné
přihlédnout zejména s ohledem na fakt, že
burzovní komisař věděl, jak vypadá sídlo stěžovatelky a jak je zabezpečeno, věděl, že pozice generálního sekretáře nebude obsazena,
věděl, jak funguje elektronický obchodní
systém burzy a jak vypadá závěrkový list. Namísto toho, aby stěžovatelku na pochybení
upozornil, připravoval podmínky k odnětí
povolení a její následné likvidaci.
Uvedené bylo dle názoru stěžovatelky
rovněž v rozporu se zásadou proporcionality,
zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře
a zásadou zákazu zneužití pravomoci. K zásadě proporcionality stěžovatelka odkázala na
nálezy pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8.
2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., ze
dne 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04,
č. 409/2006 Sb., ze dne 16. 10. 2001, sp. zn.
Pl. ÚS 5/2001, č. 410/2001 Sb., a na komentář
ke správnímu řádu (Jemelka, L.; Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář.
4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013). Stěžovatelka
měla za to, že odnětí povolení je v rozporu
s druhým a třetím krokem testu proporcionality, podle kterého je povolen pouze nejšetrnější z možných prostředků. Bylo rovněž
porušeno stěžovatelčino právo na ochranu
vlastnictví. Evropský soud pro lidská práva
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
AD proti
Bulharsku,
v řadě případů judikoval, že odebrání povolení (licence) k určité ekonomické činnosti je
zásahem do práva na ochranu vlastnictví
(např. rozsudek ze dne 24. 11. 2005, Capital
Bank
stížnost
č. 49429/99, Reports 2005-XII, rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, Centro Europa 7
S.r.l. a Di Stefano proti
Itálii, stížnost
č. 38433/09, Reports 2012).
K zásadě ochrany práv osob nabytých
v dobré víře odkázala stěžovatelka na již zmíněnou publikaci Hendrych, D. a kol. Správní
právo. Obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck,
4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013). Stěžovatelka
měla za to, že odnětí povolení je v rozporu
s druhým a třetím krokem testu proporcionality, podle kterého je povolen pouze nejšetrnější z možných prostředků. Bylo rovněž
porušeno stěžovatelčino právo na ochranu
vlastnictví. Evropský soud pro lidská práva
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
AD proti
Bulharsku,
v řadě případů judikoval, že odebrání povolení (licence) k určité ekonomické činnosti je
zásahem do práva na ochranu vlastnictví
(např. rozsudek ze dne 24. 11. 2005, Capital
Bank
stížnost
č. 49429/99, Reports 2005-XII, rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, Centro Europa 7
S.r.l. a Di Stefano proti
Itálii, stížnost
č. 38433/09, Reports 2012).
K zásadě ochrany práv osob nabytých
v dobré víře odkázala stěžovatelka na již zmíněnou publikaci Hendrych, D. a kol. Správní
právo. Obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck,
2009. Měla za to, že závěr žalovaného a městského soudu, že jakékoliv i nevytčené porušení § 8a zákona o komoditních burzách trvající po dobu delší než 12 měsíců znamená
nutnost odejmout povolení, je v rozporu se
zásadou ochrany práv osob nabytých v dobré
víře. Bylo také pochybením městského soudu, že se nezabýval námitkou, že stěžovatelka
nebyla nikdy žalovaným upozorněna na jakékoli pochybení, ani námitkou, že žalovaný porušuje povinnosti při své dohledové činnosti.
Oznámení o zahájení správního řízení samo
o sobě naplňuje podmínky překvapivosti (nikdy dříve nebyly stěžovatelce žádné nedostatky vytknuty) a jako takové je nezákonné
(v této souvislosti odkázala stěžovatelka na
nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn.
IV. ÚS 690/01, č. 45/2003 Sb. ÚS, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2007,
čj. 8 Afs 59/2005-83, č. 1440/2008 Sb. NSS).
Zásada zákazu zneužití pravomoci byla
dle názoru stěžovatelky porušena tím, že žalovaný, přestože měl neustálý přístup k informacím o fungování burzy, nikdy stěžovatelku
na žádné porušení povinnosti neupozornil
a využil účelového výkladu zákona, že jedinou možnou sankcí je odnětí povolení. Pokud by žalovaný řádně prováděl dozor, nemuselo k tomuto sporu dojít.
K závěrům městského soudu ohledně sídla stěžovatelka namítla, že v žalobním řízení
zpochybňovala argument o nedostatečném
zabezpečení prostor, a to jak v žalobě, tak
v replice. Kancelář, kterou stěžovatelka využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný prostor. Stěžovatelka byla vždy
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
připravena žalovanému nebo městskému
soudu demonstrovat, že prostory uzamykatelné jsou, což oba odmítli. Jediným důkazem
o nesplnění materiálních předpokladů má
být vyjádření předsedy burzovní komory, které je však zcela dezinterpretované. Předseda
burzovní komory konstatoval, že v jednací
místnosti nemohou být uloženy dokumenty
stěžovatelky, neboť tato jednací místnost je
sdílena s jinými společnostmi. To však neplatí pro samotné kancelářské prostory, ty jsou
využívány výlučně stěžovatelkou a veškeré zákonem požadované dokumenty jsou a vždy
byly uloženy a zamčeny v těchto prostorách.
V sídle společnosti Hradecká lesní a dřevařská společnost a.s. nebyly uloženy žádné dokumenty, u kterých by bylo dle zákona požadováno jejich umístění v sídle. Dokumenty
byly uloženy v sídle uvedené společnosti
pouze přechodně, nyní jsou již uloženy v sídle stěžovatelky. Stěžovatelka dále zdůraznila,
že v daných prostorách sídlí více než 4 roky,
burzovní komisař do těchto prostor pravidelně
docházel a nikdy nezpochybnil jejich náležitou povahu. Stejně tak Ministerstvo průmyslu
a obchodu při udělení povolení k rozšíření
burzovních obchodů nemělo k sídlu stěžovatelky žádné připomínky (shledalo, že bylo vyhověno podmínkám dle § 5 a násl. zákona
o komoditních burzách). I kdyby Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, jednalo by se o porušení bagatelní a jednorázové,
které nedosahuje takové intenzity, aby bylo
možné konstatovat, že obchodování na burze
v období 12 měsíců předcházejících zahájení
správního řízení nebylo řádné.
Městský soud dále dle názoru stěžovatelky nesprávně posoudil otázku nedostatečného burzovního aparátu a otázku neobsazení
funkce generálního sekretáře. Stěžovatelka
plánovala obsazení funkce generálního sekretáře po zvýšení počtu burzovních obchodů, prozatím bylo obsazení této funkce zbytečné (pro stěžovatelku bylo výhodnější
některé administrativní činnosti zajišťovat
externě na bázi outsourcingu). Dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře bylo
projednáno na zasedání burzovní komory
dne 18. 1. 2011, burzovní komisař proti tomuto postupu nevznesl žádné výtky. Žádné výtky nebyly vzneseny ani v následujících 2,5 letech do zahájení správního řízení.
Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem
městského soudu, že je funkce generálního
sekretáře obligatorní a že souladná se zákonem
není situace, kdy jsou personální předpoklady zajištěny nulovým počtem zaměstnanců.
Zákon o komoditních burzách existenci zaměstnanců burzy předpokládá, nikoliv nařizuje. Pokud by burza zaměstnance mít musela, stanovil by tak zákon o komoditních
burzách výslovně. Ustanovení § 5 odst. 2
písm. c) zákona o komoditních burzách výslovně uvádí, že personální a organizační parametry burzy musí odpovídat rozsahu a činnosti zaměření burzy. V případě, že je burza
schopna efektivně vykonávat svou činnost
bez jediného zaměstnance prostřednictvím
členů burzovní komory a v souvislosti s absencí zaměstnanců nepociťuje žádný personální deficit, lze mít za to, že personální předpoklady jsou splněny.
Městský soud dovodil, že existence zaměstnanců je nezbytná pro mechanismus
kontroly z důvodu jejich nezávislosti. I pokud
by burza měla zaměstnance, byli by tito podřízeni generálnímu sekretáři (§ 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách), který je sám
podřízen předsedovi burzovní komory [§ 15
odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách]. Zákon o komoditních burzách rovněž
nikde nestanoví požadavek na nezávislost generálního sekretáře. Lze si tedy jen obtížně
představit, že generální sekretář jako osoba,
která má plnit úkoly, kterými jej pověří burzovní komora a předseda burzovní komory,
může být jejich nezávislou protiváhou a účinně jejich činnost kontrolovat.
Z § 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách vyplývá, že funkce generálního sekretáře je v menší komoditní burze nahraditelná
a v některých případech zbytečná. V případě,
že statut nepověří generálního sekretáře dalšími úkoly a úkoly mu nezadá ani burzovní
komora, ani její předseda, jsou činnosti jím
vykonávané spíše administrativní povahy
[§ 16 odst. 3 písm. a) až d) zákona o komodit-
ních burzách]. Tyto činnosti je schopen vykonat sám předseda burzovní komory. Generální sekretář nemá dle zákona o komoditních burzách žádné kontrolní pravomoci.
Kontrolní pravomoci jsou v zákoně o komoditních burzách upraveny v § 12 odst. 2 písm. f),
h), k) a m), § 15 odst. 1 písm. d), § 32 odst. 1,
§ 33 odst. 1 a § 34. Z těchto ustanovení vyplývá, že kontrolní pravomoci má burzovní komora, její předseda a burzovní komisař. V této souvislosti stěžovatelka poukázala na to, že
zákon o komoditních burzách nařizuje, aby
předseda burzovní komory byl členem statutárního orgánu člena burzy (tj. aby jako zástupce člena burzy prováděl kontrolu činnosti burzy). Nezávislou osobou nespojenou
s členy burzy s kontrolní pravomocí je burzovní komisař, resp. dva burzovní komisaři
jmenovaní žalovaným a Ministerstvem průmyslu a obchodu.
I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nejmenováním generálního sekretáře porušila zákon o komoditních
burzách, nejednalo by se o natolik zásadní
pochybení, aby způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Stěžovatelka dále poukázala
na to, že jí Ministerstvo průmyslu a obchodu
schválilo povolení k rozšíření organizování
burzovních obchodů v době, kdy již byl generální sekretář 14 měsíců odvolán.
V souvislosti s obchodním systémem provozovaným společností eCENTRE stěžovatelka uvedla, že se městský soud nevypořádal
s její námitkou, že k porušení § 27 odst. 4 zákona o komoditních burzách nemohlo dojít,
neboť subsystém používaný stěžovatelkou je
oddělen od subsystému používaného společností eCENTRE. Důkazem opaku nemůže být
pouhá skutečnost, že si soud dokáže jinou
možnost jen obtížně představit. Argumentace soudu, že provozovatel systému má přístup ke všem datům v tomto systému, svědčí
o jeho neznalosti této oblasti. Porušení zákona o komoditních burzách musí být prokázáno, nikoli pouze „předpokládáno“. Soud ani
žalovaný se otázkou, jak obchodní systém
funguje, vůbec nezabývali.
Společnost eCENTRE je jediným dohodcem v rámci obchodování s plynem a elektři-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
nou, a tudíž ani nemůže být zvýhodněna
oproti jinému dohodci. Soud a žalovaný navíc
pominuli skutečnost, že společnost eCENTRE
zprostředkovává burzovní obchody prostřednictvím svých makléřů (fyzické osoby se samostatným oprávněním). Výhradně tito makléři, kteří nemají k datům jiný přístup,
zadávají jménem klientů údaje do systému
(jeden za kupujícího, druhý za prodávajícího). Možnost privilegovaného přístupu a jeho
zneužití je vyloučena. Soud i žalovaný pracovali s teoretickým případem, kdy by o přijetí
na komoditní burzu pro oblast obchodů s plynem a elektřinou požádal i jiný dohodce.
Data o probíhajících obchodech byla
zpřístupňována všem účastníkům obchodování. Obchodování probíhá v reálném čase
a v reálném čase jsou zveřejňovány zadávané
hodnoty. Neexistují tedy žádné kategorie privilegovaných dat o probíhajícím burzovním
obchodu, ke kterým by měl přístup jeden
účastník obchodování, a mohly by jej jakkoliv
zvýhodnit.
Městský soud dezinterpretoval žalobu,
dovodil-li, že se stěžovatelka přiznala, že nedisponuje-li vlastním obchodním systémem,
jedná v rozporu se zákonem o komoditních
burzách. Stěžovatelka v žalobě i replice výslovně uvedla, že zákon o komoditních burzách
nepožaduje, aby komoditní burza vlastnila daný obchodní systém. Dále deklarovala obchodní vůli do budoucna přejít z outsourcingu na
pořízení vlastního systému proto, že k tomu
dostatek vlastních prostředků bude mít.
Záměr využívat systém společnosti eCENTRE
byl předem konzultován na zasedání burzovní komory dne 26. 6. 2012, kterého se zúčastnili burzovní komisaři za Ministerstvo zemědělství i Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Ani jeden z komisařů nic nenamítal. V této
souvislosti stěžovatelka uvedla, že obchodní
systém používaný společností eCENTRE je
používán jen pro obchodování s plynem
a elektřinou. Výtky žalovaného týkající se obchodního systému spadají do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Tato případná pochybení navíc neodůvodňují odnětí
povolení se zemědělskými komoditami, neboť obchody s těmito komoditami jsou pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
vozovány na vlastním obchodním systému
stěžovatelky.
I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, nebylo prokázáno porušení takové
intenzity, aby způsobilo neřádnost
burzovních obchodů. Nejedná se o pochybení trvající 12 měsíců před zahájením správního řízení, smlouva se společností eCENTRE
byla uzavřena až 19. 9. 2012 (méně než 12 měsíců před zahájením správního řízení).
Ohledně nahrazování závěrkových listů
bilaterálními smlouvami stěžovatelka namítla, že tyto výtky nesměřují vůči ní, ale vůči
osobám oprávněným k burzovním obchodům. Existují jasně stanovená pravidla burzovních obchodů, která upravují celý proces
sjednávání, uzavírání i vypořádání obchodů.
Pokud by byla v některých případech pravidla porušena, nejedná se o pochybení stěžovatelky, ale konkrétního obchodníka. Stěžovatelka nemá pravomoc zabránit smluvním
stranám, aby po uzavření burzovního obchodu a vyhotovení závěrkového listu tento závěrkový
list dodatkovaly nebo nahradily
smlouvou. Zákon o komoditních burzách ani
pravidla burzovních obchodů nikde nezakazují dodatkování či nahrazování závěrkových
listů. Nejedná se již o burzovní obchody a taková smlouva je uzavřena mimo režim komoditní burzy a zákona o komoditních burzách.
Závěry městského soudu se dle názoru
stěžovatelky nezakládají na podkladech založených ve spise. Není zřejmé, z čeho soud
čerpal poznatek, že smluvní strany měly měnit
cenu či kvalitu komodit oproti závěrkovému
listu. Tato spekulace není podložena žádným
důkazem. Je totiž nezbytné jinak hodnotit
případy, kdy si smluvní strany závěrkový list
nahradí pro vnitřní potřeby dokumentem se
stejným obsahem, který má formu kupní
smlouvy, a jinak případy, kdy strany provádějí pouze formální úpravy, popř. upravují dílčí
technické podmínky dodávek komodit.
Rozhodnutí správních orgánů ani rozsudek městského soudu neuvádí, kdy a k jakým
konkrétním porušením a ve kterých konkrétních případech mělo dojít. I kdyby k poruše-
ním došlo, nebylo prokázáno, že se jedná
o tak intenzivní porušení, že měla způsobit
neřádnost organizace obchodů ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení.
Stěžovatelka byla rovněž přesvědčena, že
je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal s argumenty uvedenými v replice. Následně konkrétně
uvedla jednotlivé argumenty, se kterými se
dle jejího názoru městský soud v napadeném
rozsudku nevypořádal. Odkázala na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, a ze
dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008-76.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že plně souhlasí s napadeným rozsudkem. Uvedl, že v kasační stížnosti je zaměňováno státní povolení k provozování komoditní burzy a povolení ke změně jejího statutu
spočívající v rozšíření o další komodity. Získá-li
burza státní povolení k provozování činnosti
a má-li v úmyslu provádět činnost i s dalšími
komoditami, nepotřebuje získat další povolení k provozování burzy. Oprávnění k rozšíření činnosti o další komodity získá toliko
povolením změny statutu. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu byla pouze
povolena změna statutu, nebylo vydáno nové
povolení k provozování burzy. Stěžovatelka je
držitelkou jednoho nedělitelného státního
povolení, k jehož odnětí je příslušný ten, kdo
toto povolení vydal. Tento výklad byl konzultován s Ministerstvem průmyslu a obchodu,
což je ze správního spisu zřejmé, a není proto
namístě hovořit o jeho „údajném souhlasu“.
Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách se uplatní i na situace, kdy nejsou obchody organizovány řádně.
V případě naplnění podmínek podle § 35
odst. 3 uvedeného zákona správní orgán nemá možnost správního uvážení, zda povolení
odejme (formulace „odejme vždy“). Uvedené
zákonné ustanovení nemá charakter sankce,
ale ochranného opatření. Judikatura citovaná
stěžovatelkou není relevantní. Jako nelze považovat za správní trestání situaci, kdy žadatel nezíská určité povolení, nelze považovat
za správní trestání ani situaci, kdy je mu takové povolení odejmuto. Vládou přijatá kon-
cepce reformy správního trestání (návrh věcného záměru zákona o správním trestání) ani
koncepční materiál Ministerstva vnitra „Zásady právní úpravy přestupků a jiných
správních deliktů v zákonech upravujících
výkon veřejné správy“ nezahrnují odebírání
udělených povolení pod správní trestání.
Činnost orgánu dohledu byla nepřetržitá
a komplexní a nelze ji hodnotit pouze hlediskem účasti burzovního komisaře na zasedání
burzovních orgánů. Státní dozor probíhá průběžně prostřednictvím monitoringu (např.
sledování obchodů prostřednictvím kurzů),
analýzou dokumentů, či prověřováním v sídle burzy a konzultacemi s představiteli burzy.
Burzovní komisař věděl o všech porušeních
zákona až po provedení systematické a zevrubné analýzy. Po zjištění závažnosti pochybení nebylo možné využít jiné prostředky
než odnětí povolení.
K plnění úkolů generálního sekretáře
předsedou burzovní komory žalovaný odkázal na čl. 1 odst. 7, čl. 1 odst. 5 a čl. 1 odst. 9
písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ze
kterých dovodil, že je vyloučeno spojení
funkce předsedy burzovní komory a generálního sekretáře. Stěžovatelka se snaží devalvovat roli generálního sekretáře a zaměstnanců
při kontrole.
K tvrzení, že burzovní komisaři byli seznámeni se záměrem využívat obchodní
systém společnosti eCENTRE, žalovaný uvedl,
že ze zápisu ze zasedání burzovní komory
jsou stěží odvoditelné důsledky, které byly ve
vztahu k obchodnímu systému plně identifikovány až po systematické analýze. Žalovaný
dále k obchodnímu systému podotkl, že obchody byly prostřednictvím tohoto systému
uzavírány již před datem uzavření smlouvy
(19. 9. 2012).
Stěžovatelka v replice kromě jiného poukázala na to, že v případě udělení povolení
k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami bylo posuzováno splnění podmínek pro udělení povolení dle § 5 a násl. zákona
o komoditních burzách. Pokud by rozhodnutí o rozšíření obchodování bylo pouhým rozhodnutím o změně statutu, nebylo by Minis-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
terstvo průmyslu a obchodu nuceno znovu
detailně přezkoumávat splnění všech podmínek
pro udělení povolení k provozování komoditní
burzy, včetně podmínek prokázání finančních,
materiálních, personálních a organizačních
předpokladů pro provoz burzy. Nejednalo se
o „pouhé“ schválení změny statutu.
Dopisy Ministerstva průmyslu a obchodu
nejsou správními rozhodnutími a nepředcházelo jim dokazování. V dopisech ministerstvo
navíc souhlasilo pouze se zahájením správního řízení, resp. s hodnocením některých skutečností. Žádný dopis však nevyjadřuje souhlas s odebráním povolení k provozování
burzy. Z korespondence je navíc patrné, že již
v květnu 2013 měl žalovaný výtky k činnosti
stěžovatelky, stěžovatelce je však nesdělil
a namísto toho rovnou zahájil v září 2013
správní řízení.
K argumentu žalovaného, že burzovní komisař věděl o porušeních až po zevrubné
analýze, stěžovatelka uvedla, že skutečnosti
ohledně zabezpečení kanceláře a nejmenování generálního sekretáře musely být burzovnímu komisaři známy, neboť je sama stěžovatelka komisaři notifikovala a komisař do jejího
sídla docházel. Ohledně sídla a obsazení funkce generálního sekretáře nedošlo od udělení
povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami k žádné změně. Zatímco tedy Ministerstvo průmyslu a obchodu odsouhlasilo, že burza splňuje předpoklady pro
rozšíření činností, žalovaný považoval pochybení ohledně sídla a generálního sekretáře za
natolik závažná, že kvůli nim rovnou stěžovatelce odebral povolení k provozování burzy.
Získání povolení a jeho odnětí jsou zcela
odlišné právní instituty. Stěžovatelka odkázala na úpravu trestu zrušení právnické osoby
dle § 16 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti
nim, a na zásady stanovené tímto zákonem,
které jsou na věc přímo aplikovatelné. S ohledem na zásadu ochrany nabytých práv musí
být postup vůči uchazeči o povolení a jeho
držiteli zcela odlišný.
K úkolům generálního sekretáře stěžovatelka uvedla, že z ustanovení Pravidel burzov-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ních obchodů, jež uvedl žalovaný, nevyplývá,
že by existoval jakýkoliv střet či neslučitelnost pozic mezi funkcemi generálního sekretáře a předsedy burzovní komory.
Žalovaný ve svém vyjádření k replice kromě jiného poukázal na to, jak se v průběhu
času mění argumentace stěžovatelky k jednotlivým zjištěným pochybením. Dále uvedl,
že se v případě žalobkyně nejedná o dílčí pochybení týkající se jedné nebo dvou obchodovaných komodit, ale jsou dotčeny samotné
principy fungování burzy. Mezi základní
komponenty burzy mimo jiné spadá její obchodní systém. Není rozhodující, jaká komodita je právě obchodována.
Souhlas Ministerstva průmyslu a obchodu
není zákonem předpokládán ani vyžadován,
v rámci nutné spolupráce obou ústředních
správních orgánů na úseku komoditního burzovnictví však bylo vhodné jejich činnost koordinovat. Samo Ministerstvo průmyslu a obchodu zaslalo v souvislosti se zjištěnými
pochybeními stěžovatelce návrh na odvolání
soukromého dohodce, společnosti eCENTRE.
Stěžovatelka na vyjádření žalovaného reagovala přípisem, ve kterém podrobně popsala, že její argumentace byla od počátku konzistentní. Dále poukázala na to, že žalovaný
konečně přiznává, že souhlas s dalším postupem mu byl ze strany Ministerstva průmyslu
a obchodu udělen pouze neformálně.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Městského soudu v Praze, rozhodnutí ministra zemědělství i rozhodnutí I. stupně a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
A) Nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku
[58] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí
splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že
se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je
opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé,
proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou,
že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední
povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[59] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je zcela zřejmé, proč městský soud rozhodl
tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[60] Námitka stěžovatelky, že se městský
soud nevypořádal s jejími argumenty uvedenými v replice a na jednání, není důvodná.
Dle judikatury Ústavního soudu „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na
podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém,
který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama
o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu
ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08,
N 26/52 SbNU 247, č. 26/2009 Sb. ÚS). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí
není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak
široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka
řízení (nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1.
2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, N 3/36 SbNU 19,
č. 3/2005 Sb. ÚS, ze dne 30. 5. 2006, sp. zn.
I. ÚS 116/05, N 108/41 SbNU 349,
č. 108/2006 Sb. ÚS, či ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09, N 207/54 SbNU 565,
č. 207/2009 Sb. ÚS). Městský soud se sice výslovně nevypořádal s jednotlivými argumenty, které stěžovatelka uvedla v replice, Nejvyšší správní soud však ověřil, že v žalobě
uplatněné námitky vypořádal všechny. Jeho
úvahy a ucelená argumentace jsou plně
přezkoumatelné.
B) Pravomoc žalovaného
k odnětí povolení
[61] Podle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách „[k] provozování burzy je tře-
ba státní povolení (dále jen ,povolení’) Ministerstva průmyslu a obchodu nebo Ministerstva zemědělství v oblastech jejich působnosti13) (dále jen ,příslušný orgán státní
správy‘)“. V poznámce pod čarou č. 13 je uveden odkaz na § 13 odst. 2 a § 15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev. Dle § 15 odst. 2 tohoto zákona
je Ministerstvo zemědělství
„ústředním orgánem státní správy ve věcech
komoditních burz, které organizují obchody
se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby, včetně výrobků vzniklých jeho
zpracováním“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona
je Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do
působnosti Ministerstva zemědělství“.
[62] Podle § 5 odst. 5 zákona o komoditních burzách je povolení „třeba též k návrhu
na změnu názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu a na přijetí za
člena burzy, s výjimkou člena burzy podle
§ 17 odst. 1 písm. b), jinak jsou změny nebo
vznik členství neplatné. K žádosti o povolení
změny názvu nebo statutu burza přiloží
usnesení valné hromady o změně statutu
a nové znění statutu. K žádosti o povolení
změny řádu burzovního rozhodčího soudu
burza přiloží usnesení valné hromady
o změně řádu burzovního rozhodčího soudu a nové znění řádu burzovního rozhodčího soudu. K žádosti o povolení vzniku členství na burze burza přiloží rozhodnutí
burzovní komory o přijetí člena burzy a doklady podle odstavce 4 písm. d), e), f) a h).“
[63] V § 35 odst. 3 zákona o komoditních
burzách jsou upraveny podmínky, za nichž
„příslušný orgán státní správy povolení odejme vždy“. Postup pro odnětí povolení není
nikde v zákoně o komoditních burzách podrobněji upraven. V § 37 až § 39 je pouze
upraveno zrušení, likvidace a zánik burzy.
[64] V rozhodnutí ministra zemědělství
o udělení povolení ze dne 13. 8. 2002 je ve výrokové části uvedeno, že ministr zemědělství
rozhodl o udělení státního povolení k provozování Komoditní burzy Praha. Dále jsou ve
výrokové části uvedeny komodity, které mohou být předmětem obchodu podle tohoto
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
povolení (např. dřevo a dřevní hmota, produkty rostlinné a živočišné výroby). Rovněž
je zde uvedeno, že se schvaluje Statut Komoditní burzy Praha a Řád rozhodčího soudu při
Komoditní burze Praha.
[65] V rozhodnutí Ministerstva průmyslu
a obchodu ze dne 22. 3. 2012, kterým bylo
stěžovatelce povoleno obchodovat s dalšími
komoditami, je ve výrokové části uvedeno, že
Ministerstvo průmyslu a obchodu je dle § 5
odst. 1 zákona o komoditních burzách a dle
§ 13 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev orgánem státní správy ve věcech komoditních
burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství. „Ministerstvo
dle § 5 až 7 zákona o komoditních burzách
a podle § 67 a násl. [správního řádu] rozhodlo na základě žádosti, kterou podal dne
2009. Měla za to, že závěr žalovaného a městského soudu, že jakékoliv i nevytčené porušení § 8a zákona o komoditních burzách trvající po dobu delší než 12 měsíců znamená
nutnost odejmout povolení, je v rozporu se
zásadou ochrany práv osob nabytých v dobré
víře. Bylo také pochybením městského soudu, že se nezabýval námitkou, že stěžovatelka
nebyla nikdy žalovaným upozorněna na jakékoli pochybení, ani námitkou, že žalovaný porušuje povinnosti při své dohledové činnosti.
Oznámení o zahájení správního řízení samo
o sobě naplňuje podmínky překvapivosti (nikdy dříve nebyly stěžovatelce žádné nedostatky vytknuty) a jako takové je nezákonné
(v této souvislosti odkázala stěžovatelka na
nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn.
IV. ÚS 690/01, č. 45/2003 Sb. ÚS, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2007,
čj. 8 Afs 59/2005-83, č. 1440/2008 Sb. NSS).
Zásada zákazu zneužití pravomoci byla
dle názoru stěžovatelky porušena tím, že žalovaný, přestože měl neustálý přístup k informacím o fungování burzy, nikdy stěžovatelku
na žádné porušení povinnosti neupozornil
a využil účelového výkladu zákona, že jedinou možnou sankcí je odnětí povolení. Pokud by žalovaný řádně prováděl dozor, nemuselo k tomuto sporu dojít.
K závěrům městského soudu ohledně sídla stěžovatelka namítla, že v žalobním řízení
zpochybňovala argument o nedostatečném
zabezpečení prostor, a to jak v žalobě, tak
v replice. Kancelář, kterou stěžovatelka využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný prostor. Stěžovatelka byla vždy
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
připravena žalovanému nebo městskému
soudu demonstrovat, že prostory uzamykatelné jsou, což oba odmítli. Jediným důkazem
o nesplnění materiálních předpokladů má
být vyjádření předsedy burzovní komory, které je však zcela dezinterpretované. Předseda
burzovní komory konstatoval, že v jednací
místnosti nemohou být uloženy dokumenty
stěžovatelky, neboť tato jednací místnost je
sdílena s jinými společnostmi. To však neplatí pro samotné kancelářské prostory, ty jsou
využívány výlučně stěžovatelkou a veškeré zákonem požadované dokumenty jsou a vždy
byly uloženy a zamčeny v těchto prostorách.
V sídle společnosti Hradecká lesní a dřevařská společnost a.s. nebyly uloženy žádné dokumenty, u kterých by bylo dle zákona požadováno jejich umístění v sídle. Dokumenty
byly uloženy v sídle uvedené společnosti
pouze přechodně, nyní jsou již uloženy v sídle stěžovatelky. Stěžovatelka dále zdůraznila,
že v daných prostorách sídlí více než 4 roky,
burzovní komisař do těchto prostor pravidelně
docházel a nikdy nezpochybnil jejich náležitou povahu. Stejně tak Ministerstvo průmyslu
a obchodu při udělení povolení k rozšíření
burzovních obchodů nemělo k sídlu stěžovatelky žádné připomínky (shledalo, že bylo vyhověno podmínkám dle § 5 a násl. zákona
o komoditních burzách). I kdyby Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, jednalo by se o porušení bagatelní a jednorázové,
které nedosahuje takové intenzity, aby bylo
možné konstatovat, že obchodování na burze
v období 12 měsíců předcházejících zahájení
správního řízení nebylo řádné.
Městský soud dále dle názoru stěžovatelky nesprávně posoudil otázku nedostatečného burzovního aparátu a otázku neobsazení
funkce generálního sekretáře. Stěžovatelka
plánovala obsazení funkce generálního sekretáře po zvýšení počtu burzovních obchodů, prozatím bylo obsazení této funkce zbytečné (pro stěžovatelku bylo výhodnější
některé administrativní činnosti zajišťovat
externě na bázi outsourcingu). Dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře bylo
projednáno na zasedání burzovní komory
dne 18. 1. 2011, burzovní komisař proti tomuto postupu nevznesl žádné výtky. Žádné výtky nebyly vzneseny ani v následujících 2,5 letech do zahájení správního řízení.
Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem
městského soudu, že je funkce generálního
sekretáře obligatorní a že souladná se zákonem
není situace, kdy jsou personální předpoklady zajištěny nulovým počtem zaměstnanců.
Zákon o komoditních burzách existenci zaměstnanců burzy předpokládá, nikoliv nařizuje. Pokud by burza zaměstnance mít musela, stanovil by tak zákon o komoditních
burzách výslovně. Ustanovení § 5 odst. 2
písm. c) zákona o komoditních burzách výslovně uvádí, že personální a organizační parametry burzy musí odpovídat rozsahu a činnosti zaměření burzy. V případě, že je burza
schopna efektivně vykonávat svou činnost
bez jediného zaměstnance prostřednictvím
členů burzovní komory a v souvislosti s absencí zaměstnanců nepociťuje žádný personální deficit, lze mít za to, že personální předpoklady jsou splněny.
Městský soud dovodil, že existence zaměstnanců je nezbytná pro mechanismus
kontroly z důvodu jejich nezávislosti. I pokud
by burza měla zaměstnance, byli by tito podřízeni generálnímu sekretáři (§ 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách), který je sám
podřízen předsedovi burzovní komory [§ 15
odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách]. Zákon o komoditních burzách rovněž
nikde nestanoví požadavek na nezávislost generálního sekretáře. Lze si tedy jen obtížně
představit, že generální sekretář jako osoba,
která má plnit úkoly, kterými jej pověří burzovní komora a předseda burzovní komory,
může být jejich nezávislou protiváhou a účinně jejich činnost kontrolovat.
Z § 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách vyplývá, že funkce generálního sekretáře je v menší komoditní burze nahraditelná
a v některých případech zbytečná. V případě,
že statut nepověří generálního sekretáře dalšími úkoly a úkoly mu nezadá ani burzovní
komora, ani její předseda, jsou činnosti jím
vykonávané spíše administrativní povahy
[§ 16 odst. 3 písm. a) až d) zákona o komodit-
ních burzách]. Tyto činnosti je schopen vykonat sám předseda burzovní komory. Generální sekretář nemá dle zákona o komoditních burzách žádné kontrolní pravomoci.
Kontrolní pravomoci jsou v zákoně o komoditních burzách upraveny v § 12 odst. 2 písm. f),
h), k) a m), § 15 odst. 1 písm. d), § 32 odst. 1,
§ 33 odst. 1 a § 34. Z těchto ustanovení vyplývá, že kontrolní pravomoci má burzovní komora, její předseda a burzovní komisař. V této souvislosti stěžovatelka poukázala na to, že
zákon o komoditních burzách nařizuje, aby
předseda burzovní komory byl členem statutárního orgánu člena burzy (tj. aby jako zástupce člena burzy prováděl kontrolu činnosti burzy). Nezávislou osobou nespojenou
s členy burzy s kontrolní pravomocí je burzovní komisař, resp. dva burzovní komisaři
jmenovaní žalovaným a Ministerstvem průmyslu a obchodu.
I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nejmenováním generálního sekretáře porušila zákon o komoditních
burzách, nejednalo by se o natolik zásadní
pochybení, aby způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Stěžovatelka dále poukázala
na to, že jí Ministerstvo průmyslu a obchodu
schválilo povolení k rozšíření organizování
burzovních obchodů v době, kdy již byl generální sekretář 14 měsíců odvolán.
V souvislosti s obchodním systémem provozovaným společností eCENTRE stěžovatelka uvedla, že se městský soud nevypořádal
s její námitkou, že k porušení § 27 odst. 4 zákona o komoditních burzách nemohlo dojít,
neboť subsystém používaný stěžovatelkou je
oddělen od subsystému používaného společností eCENTRE. Důkazem opaku nemůže být
pouhá skutečnost, že si soud dokáže jinou
možnost jen obtížně představit. Argumentace soudu, že provozovatel systému má přístup ke všem datům v tomto systému, svědčí
o jeho neznalosti této oblasti. Porušení zákona o komoditních burzách musí být prokázáno, nikoli pouze „předpokládáno“. Soud ani
žalovaný se otázkou, jak obchodní systém
funguje, vůbec nezabývali.
Společnost eCENTRE je jediným dohodcem v rámci obchodování s plynem a elektři-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
nou, a tudíž ani nemůže být zvýhodněna
oproti jinému dohodci. Soud a žalovaný navíc
pominuli skutečnost, že společnost eCENTRE
zprostředkovává burzovní obchody prostřednictvím svých makléřů (fyzické osoby se samostatným oprávněním). Výhradně tito makléři, kteří nemají k datům jiný přístup,
zadávají jménem klientů údaje do systému
(jeden za kupujícího, druhý za prodávajícího). Možnost privilegovaného přístupu a jeho
zneužití je vyloučena. Soud i žalovaný pracovali s teoretickým případem, kdy by o přijetí
na komoditní burzu pro oblast obchodů s plynem a elektřinou požádal i jiný dohodce.
Data o probíhajících obchodech byla
zpřístupňována všem účastníkům obchodování. Obchodování probíhá v reálném čase
a v reálném čase jsou zveřejňovány zadávané
hodnoty. Neexistují tedy žádné kategorie privilegovaných dat o probíhajícím burzovním
obchodu, ke kterým by měl přístup jeden
účastník obchodování, a mohly by jej jakkoliv
zvýhodnit.
Městský soud dezinterpretoval žalobu,
dovodil-li, že se stěžovatelka přiznala, že nedisponuje-li vlastním obchodním systémem,
jedná v rozporu se zákonem o komoditních
burzách. Stěžovatelka v žalobě i replice výslovně uvedla, že zákon o komoditních burzách
nepožaduje, aby komoditní burza vlastnila daný obchodní systém. Dále deklarovala obchodní vůli do budoucna přejít z outsourcingu na
pořízení vlastního systému proto, že k tomu
dostatek vlastních prostředků bude mít.
Záměr využívat systém společnosti eCENTRE
byl předem konzultován na zasedání burzovní komory dne 26. 6. 2012, kterého se zúčastnili burzovní komisaři za Ministerstvo zemědělství i Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Ani jeden z komisařů nic nenamítal. V této
souvislosti stěžovatelka uvedla, že obchodní
systém používaný společností eCENTRE je
používán jen pro obchodování s plynem
a elektřinou. Výtky žalovaného týkající se obchodního systému spadají do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Tato případná pochybení navíc neodůvodňují odnětí
povolení se zemědělskými komoditami, neboť obchody s těmito komoditami jsou pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
vozovány na vlastním obchodním systému
stěžovatelky.
I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, nebylo prokázáno porušení takové
intenzity, aby způsobilo neřádnost
burzovních obchodů. Nejedná se o pochybení trvající 12 měsíců před zahájením správního řízení, smlouva se společností eCENTRE
byla uzavřena až 19. 9. 2012 (méně než 12 měsíců před zahájením správního řízení).
Ohledně nahrazování závěrkových listů
bilaterálními smlouvami stěžovatelka namítla, že tyto výtky nesměřují vůči ní, ale vůči
osobám oprávněným k burzovním obchodům. Existují jasně stanovená pravidla burzovních obchodů, která upravují celý proces
sjednávání, uzavírání i vypořádání obchodů.
Pokud by byla v některých případech pravidla porušena, nejedná se o pochybení stěžovatelky, ale konkrétního obchodníka. Stěžovatelka nemá pravomoc zabránit smluvním
stranám, aby po uzavření burzovního obchodu a vyhotovení závěrkového listu tento závěrkový
list dodatkovaly nebo nahradily
smlouvou. Zákon o komoditních burzách ani
pravidla burzovních obchodů nikde nezakazují dodatkování či nahrazování závěrkových
listů. Nejedná se již o burzovní obchody a taková smlouva je uzavřena mimo režim komoditní burzy a zákona o komoditních burzách.
Závěry městského soudu se dle názoru
stěžovatelky nezakládají na podkladech založených ve spise. Není zřejmé, z čeho soud
čerpal poznatek, že smluvní strany měly měnit
cenu či kvalitu komodit oproti závěrkovému
listu. Tato spekulace není podložena žádným
důkazem. Je totiž nezbytné jinak hodnotit
případy, kdy si smluvní strany závěrkový list
nahradí pro vnitřní potřeby dokumentem se
stejným obsahem, který má formu kupní
smlouvy, a jinak případy, kdy strany provádějí pouze formální úpravy, popř. upravují dílčí
technické podmínky dodávek komodit.
Rozhodnutí správních orgánů ani rozsudek městského soudu neuvádí, kdy a k jakým
konkrétním porušením a ve kterých konkrétních případech mělo dojít. I kdyby k poruše-
ním došlo, nebylo prokázáno, že se jedná
o tak intenzivní porušení, že měla způsobit
neřádnost organizace obchodů ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení.
Stěžovatelka byla rovněž přesvědčena, že
je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal s argumenty uvedenými v replice. Následně konkrétně
uvedla jednotlivé argumenty, se kterými se
dle jejího názoru městský soud v napadeném
rozsudku nevypořádal. Odkázala na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, a ze
dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008-76.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že plně souhlasí s napadeným rozsudkem. Uvedl, že v kasační stížnosti je zaměňováno státní povolení k provozování komoditní burzy a povolení ke změně jejího statutu
spočívající v rozšíření o další komodity. Získá-li
burza státní povolení k provozování činnosti
a má-li v úmyslu provádět činnost i s dalšími
komoditami, nepotřebuje získat další povolení k provozování burzy. Oprávnění k rozšíření činnosti o další komodity získá toliko
povolením změny statutu. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu byla pouze
povolena změna statutu, nebylo vydáno nové
povolení k provozování burzy. Stěžovatelka je
držitelkou jednoho nedělitelného státního
povolení, k jehož odnětí je příslušný ten, kdo
toto povolení vydal. Tento výklad byl konzultován s Ministerstvem průmyslu a obchodu,
což je ze správního spisu zřejmé, a není proto
namístě hovořit o jeho „údajném souhlasu“.
Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách se uplatní i na situace, kdy nejsou obchody organizovány řádně.
V případě naplnění podmínek podle § 35
odst. 3 uvedeného zákona správní orgán nemá možnost správního uvážení, zda povolení
odejme (formulace „odejme vždy“). Uvedené
zákonné ustanovení nemá charakter sankce,
ale ochranného opatření. Judikatura citovaná
stěžovatelkou není relevantní. Jako nelze považovat za správní trestání situaci, kdy žadatel nezíská určité povolení, nelze považovat
za správní trestání ani situaci, kdy je mu takové povolení odejmuto. Vládou přijatá kon-
cepce reformy správního trestání (návrh věcného záměru zákona o správním trestání) ani
koncepční materiál Ministerstva vnitra „Zásady právní úpravy přestupků a jiných
správních deliktů v zákonech upravujících
výkon veřejné správy“ nezahrnují odebírání
udělených povolení pod správní trestání.
Činnost orgánu dohledu byla nepřetržitá
a komplexní a nelze ji hodnotit pouze hlediskem účasti burzovního komisaře na zasedání
burzovních orgánů. Státní dozor probíhá průběžně prostřednictvím monitoringu (např.
sledování obchodů prostřednictvím kurzů),
analýzou dokumentů, či prověřováním v sídle burzy a konzultacemi s představiteli burzy.
Burzovní komisař věděl o všech porušeních
zákona až po provedení systematické a zevrubné analýzy. Po zjištění závažnosti pochybení nebylo možné využít jiné prostředky
než odnětí povolení.
K plnění úkolů generálního sekretáře
předsedou burzovní komory žalovaný odkázal na čl. 1 odst. 7, čl. 1 odst. 5 a čl. 1 odst. 9
písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ze
kterých dovodil, že je vyloučeno spojení
funkce předsedy burzovní komory a generálního sekretáře. Stěžovatelka se snaží devalvovat roli generálního sekretáře a zaměstnanců
při kontrole.
K tvrzení, že burzovní komisaři byli seznámeni se záměrem využívat obchodní
systém společnosti eCENTRE, žalovaný uvedl,
že ze zápisu ze zasedání burzovní komory
jsou stěží odvoditelné důsledky, které byly ve
vztahu k obchodnímu systému plně identifikovány až po systematické analýze. Žalovaný
dále k obchodnímu systému podotkl, že obchody byly prostřednictvím tohoto systému
uzavírány již před datem uzavření smlouvy
(19. 9. 2012).
Stěžovatelka v replice kromě jiného poukázala na to, že v případě udělení povolení
k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami bylo posuzováno splnění podmínek pro udělení povolení dle § 5 a násl. zákona
o komoditních burzách. Pokud by rozhodnutí o rozšíření obchodování bylo pouhým rozhodnutím o změně statutu, nebylo by Minis-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
terstvo průmyslu a obchodu nuceno znovu
detailně přezkoumávat splnění všech podmínek
pro udělení povolení k provozování komoditní
burzy, včetně podmínek prokázání finančních,
materiálních, personálních a organizačních
předpokladů pro provoz burzy. Nejednalo se
o „pouhé“ schválení změny statutu.
Dopisy Ministerstva průmyslu a obchodu
nejsou správními rozhodnutími a nepředcházelo jim dokazování. V dopisech ministerstvo
navíc souhlasilo pouze se zahájením správního řízení, resp. s hodnocením některých skutečností. Žádný dopis však nevyjadřuje souhlas s odebráním povolení k provozování
burzy. Z korespondence je navíc patrné, že již
v květnu 2013 měl žalovaný výtky k činnosti
stěžovatelky, stěžovatelce je však nesdělil
a namísto toho rovnou zahájil v září 2013
správní řízení.
K argumentu žalovaného, že burzovní komisař věděl o porušeních až po zevrubné
analýze, stěžovatelka uvedla, že skutečnosti
ohledně zabezpečení kanceláře a nejmenování generálního sekretáře musely být burzovnímu komisaři známy, neboť je sama stěžovatelka komisaři notifikovala a komisař do jejího
sídla docházel. Ohledně sídla a obsazení funkce generálního sekretáře nedošlo od udělení
povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami k žádné změně. Zatímco tedy Ministerstvo průmyslu a obchodu odsouhlasilo, že burza splňuje předpoklady pro
rozšíření činností, žalovaný považoval pochybení ohledně sídla a generálního sekretáře za
natolik závažná, že kvůli nim rovnou stěžovatelce odebral povolení k provozování burzy.
Získání povolení a jeho odnětí jsou zcela
odlišné právní instituty. Stěžovatelka odkázala na úpravu trestu zrušení právnické osoby
dle § 16 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti
nim, a na zásady stanovené tímto zákonem,
které jsou na věc přímo aplikovatelné. S ohledem na zásadu ochrany nabytých práv musí
být postup vůči uchazeči o povolení a jeho
držiteli zcela odlišný.
K úkolům generálního sekretáře stěžovatelka uvedla, že z ustanovení Pravidel burzov-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ních obchodů, jež uvedl žalovaný, nevyplývá,
že by existoval jakýkoliv střet či neslučitelnost pozic mezi funkcemi generálního sekretáře a předsedy burzovní komory.
Žalovaný ve svém vyjádření k replice kromě jiného poukázal na to, jak se v průběhu
času mění argumentace stěžovatelky k jednotlivým zjištěným pochybením. Dále uvedl,
že se v případě žalobkyně nejedná o dílčí pochybení týkající se jedné nebo dvou obchodovaných komodit, ale jsou dotčeny samotné
principy fungování burzy. Mezi základní
komponenty burzy mimo jiné spadá její obchodní systém. Není rozhodující, jaká komodita je právě obchodována.
Souhlas Ministerstva průmyslu a obchodu
není zákonem předpokládán ani vyžadován,
v rámci nutné spolupráce obou ústředních
správních orgánů na úseku komoditního burzovnictví však bylo vhodné jejich činnost koordinovat. Samo Ministerstvo průmyslu a obchodu zaslalo v souvislosti se zjištěnými
pochybeními stěžovatelce návrh na odvolání
soukromého dohodce, společnosti eCENTRE.
Stěžovatelka na vyjádření žalovaného reagovala přípisem, ve kterém podrobně popsala, že její argumentace byla od počátku konzistentní. Dále poukázala na to, že žalovaný
konečně přiznává, že souhlas s dalším postupem mu byl ze strany Ministerstva průmyslu
a obchodu udělen pouze neformálně.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Městského soudu v Praze, rozhodnutí ministra zemědělství i rozhodnutí I. stupně a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
A) Nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku
[58] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí
splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že
se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je
opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé,
proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou,
že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední
povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[59] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je zcela zřejmé, proč městský soud rozhodl
tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[60] Námitka stěžovatelky, že se městský
soud nevypořádal s jejími argumenty uvedenými v replice a na jednání, není důvodná.
Dle judikatury Ústavního soudu „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na
podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém,
který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama
o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu
ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08,
N 26/52 SbNU 247, č. 26/2009 Sb. ÚS). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí
není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak
široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka
řízení (nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1.
2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, N 3/36 SbNU 19,
č. 3/2005 Sb. ÚS, ze dne 30. 5. 2006, sp. zn.
I. ÚS 116/05, N 108/41 SbNU 349,
č. 108/2006 Sb. ÚS, či ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09, N 207/54 SbNU 565,
č. 207/2009 Sb. ÚS). Městský soud se sice výslovně nevypořádal s jednotlivými argumenty, které stěžovatelka uvedla v replice, Nejvyšší správní soud však ověřil, že v žalobě
uplatněné námitky vypořádal všechny. Jeho
úvahy a ucelená argumentace jsou plně
přezkoumatelné.
B) Pravomoc žalovaného
k odnětí povolení
[61] Podle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách „[k] provozování burzy je tře-
ba státní povolení (dále jen ,povolení’) Ministerstva průmyslu a obchodu nebo Ministerstva zemědělství v oblastech jejich působnosti13) (dále jen ,příslušný orgán státní
správy‘)“. V poznámce pod čarou č. 13 je uveden odkaz na § 13 odst. 2 a § 15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev. Dle § 15 odst. 2 tohoto zákona
je Ministerstvo zemědělství
„ústředním orgánem státní správy ve věcech
komoditních burz, které organizují obchody
se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby, včetně výrobků vzniklých jeho
zpracováním“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona
je Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do
působnosti Ministerstva zemědělství“.
[62] Podle § 5 odst. 5 zákona o komoditních burzách je povolení „třeba též k návrhu
na změnu názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu a na přijetí za
člena burzy, s výjimkou člena burzy podle
§ 17 odst. 1 písm. b), jinak jsou změny nebo
vznik členství neplatné. K žádosti o povolení
změny názvu nebo statutu burza přiloží
usnesení valné hromady o změně statutu
a nové znění statutu. K žádosti o povolení
změny řádu burzovního rozhodčího soudu
burza přiloží usnesení valné hromady
o změně řádu burzovního rozhodčího soudu a nové znění řádu burzovního rozhodčího soudu. K žádosti o povolení vzniku členství na burze burza přiloží rozhodnutí
burzovní komory o přijetí člena burzy a doklady podle odstavce 4 písm. d), e), f) a h).“
[63] V § 35 odst. 3 zákona o komoditních
burzách jsou upraveny podmínky, za nichž
„příslušný orgán státní správy povolení odejme vždy“. Postup pro odnětí povolení není
nikde v zákoně o komoditních burzách podrobněji upraven. V § 37 až § 39 je pouze
upraveno zrušení, likvidace a zánik burzy.
[64] V rozhodnutí ministra zemědělství
o udělení povolení ze dne 13. 8. 2002 je ve výrokové části uvedeno, že ministr zemědělství
rozhodl o udělení státního povolení k provozování Komoditní burzy Praha. Dále jsou ve
výrokové části uvedeny komodity, které mohou být předmětem obchodu podle tohoto
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
povolení (např. dřevo a dřevní hmota, produkty rostlinné a živočišné výroby). Rovněž
je zde uvedeno, že se schvaluje Statut Komoditní burzy Praha a Řád rozhodčího soudu při
Komoditní burze Praha.
[65] V rozhodnutí Ministerstva průmyslu
a obchodu ze dne 22. 3. 2012, kterým bylo
stěžovatelce povoleno obchodovat s dalšími
komoditami, je ve výrokové části uvedeno, že
Ministerstvo průmyslu a obchodu je dle § 5
odst. 1 zákona o komoditních burzách a dle
§ 13 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev orgánem státní správy ve věcech komoditních
burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství. „Ministerstvo
dle § 5 až 7 zákona o komoditních burzách
a podle § 67 a násl. [správního řádu] rozhodlo na základě žádosti, kterou podal dne
30. 1. 2012 předseda burzovní komory Komoditní burzy Praha Milan Nejedlý na základě rozhodnutí valné hromady ze dne
30. 1. 2012 předseda burzovní komory Komoditní burzy Praha Milan Nejedlý na základě rozhodnutí valné hromady ze dne
24. 1. 2012 o rozšíření organizování burzovních obchodů se zbožím spadajícím do působnosti ministerstva takto: Uděluje se státní
povolení ke změně článku 2 odst. 1 písm. f)
až o) Statutu Komoditní burzy Praha [...] ve
znění schváleném valnou hromadou konanou dne 24. 1. 2012. Toto povolení nenahrazuje případná povolení či certifikáty nutné
k obchodování s konkrétním druhem zboží.“
[66] V odůvodnění tohoto rozhodnutí se
mj. uvádí, že „mimořádná valná hromada
Komoditní burzy Praha, konaná dne 24. 1.
2012, byla svolána pozvánkami v souladu
se statutem a projednala za přítomnosti burzovního komisaře Ministerstva zemědělství
Ing. Jiřího Velvarského, CSc. (který je oprávněn za Ministerstvo zemědělství státní povolení ke změnám statutu udělovat), změnu
statutu této burzy, která se v bodech článku 2
odst. 1 písm. f) až o) dotýká kompetencí ministerstva [pozn. dle zkratky v úvodu rozhodnutí myšleno Ministerstva průmyslu a obchodu] založených § 13 odst. 2 [zákona o zřízení
ministerstev]“. Dále se v odůvodnění uvádí
následující: „Tím bylo vyhověno podmínkám stanoveným v § 5 a násl. zákona o komoditních burzách pro udělení státního povolení ke změně statutu ministerstvem ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
vymezení předmětu burzovních obchodů
v článku 2 odst. 1 písm. f) až o) Statutu Komoditní burzy Praha ve smyslu § 4 odst. 1
písm. b) zákona o komoditních burzách.“
[67] Článek 2 odst. 1 Statutu Komoditní
burzy Praha upravuje předmět burzovních
obchodů s tím, že pod písmeny f) až o) jsou
zařazeny komodity spadající pod působnost
Ministerstva průmyslu a obchodu, tj. např.
nerostné suroviny, papír, chemické výrobky,
kovy, elektřina.
[68] Nejvyšší správní soud dospěl na základě právní úpravy obsažené v zákoně o komoditních burzách a v zákoně o zřízení ministerstev k závěru, že žalovaný byl oprávněn
k odnětí povolení k provozování komoditní
burzy pouze v rozsahu komodit spadajících
do jeho působnosti. Z § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách ve spojení s § 15 odst. 2
zákona o zřízení ministerstev je zcela jednoznačné, že žalovaný má působnost pouze ve
věcech komoditních burz, které organizují
obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. Stěžovatelce bylo výše citovaným rozhodnutím Ministerstva průmyslu
a obchodu umožněno obchodovat i s komoditami spadajícími do působnosti tohoto ministerstva. Nejednalo se již o burzu, která by
byla oprávněna obchodovat pouze se zbožím
pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby.
Žalovaný nebyl oprávněn odejmout burze
povolení v části vztahující se ke komoditám
v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť k tomu nemá žádnou zákonnou
pravomoc.
[69] Jakkoliv z výroku rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3.
2012 vyplývá, že ministerstvo udělilo výslovně povolení „pouze“ ke změně statutu, materiálně stěžovatelka získala oprávnění k obchodování s komoditami spadajícími do
působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Ve skutečnosti tedy nedošlo k „pouhé
změně statutu“, ale zejména k udělení povolení k provozování burzy s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách.
[70] Z rozhodnutí Ministerstva průmyslu
a obchodu je zcela zřejmé, že si ministerstvo
bylo vědomo toho, že obchodování s průmyslovými komoditami spadá do jeho působnosti a že je v otázce těchto komodit příslušným orgánem státní správy. Proto také
prostřednictvím jím jmenovaného burzovního komisaře vykonávalo nad stěžovatelkou
státní dozor. U stěžovatelky působili dva burzovní komisaři (jeden pro oblast komodit
spadajících do působnosti Ministerstva zemědělství a druhý pro oblast komodit spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu).
[71] Odejmout povolení k provozování
burzy je oprávněn příslušný orgán státní
správy pouze v rozsahu, v jakém povolení
udělil. V době vydání rozhodnutí I. stupně byla stěžovatelka bezesporu držitelkou dvou
povolení dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách, a to povolení Ministerstva zemědělství k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby a povolení
Ministerstva průmyslu a obchodu k obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti. Žalovaný byl oprávněn odejmout
povolení k provozování komoditní burzy
pouze v rozsahu komodit spadajících do jeho
působnosti. Bylo proto oprávněno odejmout
pouze povolení k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby.
[72] Na výše uvedených závěrech nic nemění ani to, že burzovních komisař Ministerstva průmyslu a obchodu udělil souhlas se zahájením správního řízení o odnětí povolení
k provozování burzy. Sám žalovaný tento souhlas označil za „neformální“. Žádný takový
souhlas není zákonem o komoditních burzách upraven a již vůbec nezmocňuje žalovaného k tomu, aby rozhodl o odnětí povolení
k obchodování s komoditami, které nepatří
do jeho působnosti.
[73] Z výše uvedených důvodů shledal
Nejvyšší správní soud rozsudek městského
soudu nezákonným a podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
přistoupil k jeho zrušení. Podle § 110 odst. 2
písm. a) ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud současně rozhodl i o zrušení rozhodnutí ministra zemědělství a roz-
hodnutí I. stupně, neboť pro to byly dány důvody již v řízení před městským soudem.
[74] Ke zrušení rozhodnutí I. stupně ved-
ly Nejvyšší správní soud následující důvody.
[75] Výrokem I. rozhodnutí I. stupně bylo
stěžovatelce odejmuto pouze povolení k provozování burzy udělené žalovaným dne 13. 8.
2002 (a nikoliv povolení udělené Ministerstvem průmyslu a obchodu), a proto je co do
formy tento výrok správný. Odůvodnění rozhodnutí I. stupně však s tímto výrokem nekoresponduje, neboť žalovaný důvody pro odnětí povolení odvíjel nejen ze skutečností
týkajících se obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti, ale i ze skutečností týkajících se obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva
průmyslu a obchodu (např. pochybení ohledně obchodního systému provozovaného společností eCENTRE). Žalovaný nebyl oprávněn stěžovatelce vytýkat pochybení týkající
se komodit spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť v těchto
otázkách není příslušným orgánem státní
správy.
[76] Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu lze za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost považovat též rozhodnutí, „jehož výrok je v rozporu
s odůvodněním [...] nebo jehož důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné“ (viz rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130,
č. 244/2004 Sb. NSS, či rozsudek ze dne
24. 1. 2012 o rozšíření organizování burzovních obchodů se zbožím spadajícím do působnosti ministerstva takto: Uděluje se státní
povolení ke změně článku 2 odst. 1 písm. f)
až o) Statutu Komoditní burzy Praha [...] ve
znění schváleném valnou hromadou konanou dne 24. 1. 2012. Toto povolení nenahrazuje případná povolení či certifikáty nutné
k obchodování s konkrétním druhem zboží.“
[66] V odůvodnění tohoto rozhodnutí se
mj. uvádí, že „mimořádná valná hromada
Komoditní burzy Praha, konaná dne 24. 1.
2012, byla svolána pozvánkami v souladu
se statutem a projednala za přítomnosti burzovního komisaře Ministerstva zemědělství
Ing. Jiřího Velvarského, CSc. (který je oprávněn za Ministerstvo zemědělství státní povolení ke změnám statutu udělovat), změnu
statutu této burzy, která se v bodech článku 2
odst. 1 písm. f) až o) dotýká kompetencí ministerstva [pozn. dle zkratky v úvodu rozhodnutí myšleno Ministerstva průmyslu a obchodu] založených § 13 odst. 2 [zákona o zřízení
ministerstev]“. Dále se v odůvodnění uvádí
následující: „Tím bylo vyhověno podmínkám stanoveným v § 5 a násl. zákona o komoditních burzách pro udělení státního povolení ke změně statutu ministerstvem ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
vymezení předmětu burzovních obchodů
v článku 2 odst. 1 písm. f) až o) Statutu Komoditní burzy Praha ve smyslu § 4 odst. 1
písm. b) zákona o komoditních burzách.“
[67] Článek 2 odst. 1 Statutu Komoditní
burzy Praha upravuje předmět burzovních
obchodů s tím, že pod písmeny f) až o) jsou
zařazeny komodity spadající pod působnost
Ministerstva průmyslu a obchodu, tj. např.
nerostné suroviny, papír, chemické výrobky,
kovy, elektřina.
[68] Nejvyšší správní soud dospěl na základě právní úpravy obsažené v zákoně o komoditních burzách a v zákoně o zřízení ministerstev k závěru, že žalovaný byl oprávněn
k odnětí povolení k provozování komoditní
burzy pouze v rozsahu komodit spadajících
do jeho působnosti. Z § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách ve spojení s § 15 odst. 2
zákona o zřízení ministerstev je zcela jednoznačné, že žalovaný má působnost pouze ve
věcech komoditních burz, které organizují
obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. Stěžovatelce bylo výše citovaným rozhodnutím Ministerstva průmyslu
a obchodu umožněno obchodovat i s komoditami spadajícími do působnosti tohoto ministerstva. Nejednalo se již o burzu, která by
byla oprávněna obchodovat pouze se zbožím
pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby.
Žalovaný nebyl oprávněn odejmout burze
povolení v části vztahující se ke komoditám
v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť k tomu nemá žádnou zákonnou
pravomoc.
[69] Jakkoliv z výroku rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3.
2012 vyplývá, že ministerstvo udělilo výslovně povolení „pouze“ ke změně statutu, materiálně stěžovatelka získala oprávnění k obchodování s komoditami spadajícími do
působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Ve skutečnosti tedy nedošlo k „pouhé
změně statutu“, ale zejména k udělení povolení k provozování burzy s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách.
[70] Z rozhodnutí Ministerstva průmyslu
a obchodu je zcela zřejmé, že si ministerstvo
bylo vědomo toho, že obchodování s průmyslovými komoditami spadá do jeho působnosti a že je v otázce těchto komodit příslušným orgánem státní správy. Proto také
prostřednictvím jím jmenovaného burzovního komisaře vykonávalo nad stěžovatelkou
státní dozor. U stěžovatelky působili dva burzovní komisaři (jeden pro oblast komodit
spadajících do působnosti Ministerstva zemědělství a druhý pro oblast komodit spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu).
[71] Odejmout povolení k provozování
burzy je oprávněn příslušný orgán státní
správy pouze v rozsahu, v jakém povolení
udělil. V době vydání rozhodnutí I. stupně byla stěžovatelka bezesporu držitelkou dvou
povolení dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách, a to povolení Ministerstva zemědělství k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby a povolení
Ministerstva průmyslu a obchodu k obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti. Žalovaný byl oprávněn odejmout
povolení k provozování komoditní burzy
pouze v rozsahu komodit spadajících do jeho
působnosti. Bylo proto oprávněno odejmout
pouze povolení k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby.
[72] Na výše uvedených závěrech nic nemění ani to, že burzovních komisař Ministerstva průmyslu a obchodu udělil souhlas se zahájením správního řízení o odnětí povolení
k provozování burzy. Sám žalovaný tento souhlas označil za „neformální“. Žádný takový
souhlas není zákonem o komoditních burzách upraven a již vůbec nezmocňuje žalovaného k tomu, aby rozhodl o odnětí povolení
k obchodování s komoditami, které nepatří
do jeho působnosti.
[73] Z výše uvedených důvodů shledal
Nejvyšší správní soud rozsudek městského
soudu nezákonným a podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
přistoupil k jeho zrušení. Podle § 110 odst. 2
písm. a) ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud současně rozhodl i o zrušení rozhodnutí ministra zemědělství a roz-
hodnutí I. stupně, neboť pro to byly dány důvody již v řízení před městským soudem.
[74] Ke zrušení rozhodnutí I. stupně ved-
ly Nejvyšší správní soud následující důvody.
[75] Výrokem I. rozhodnutí I. stupně bylo
stěžovatelce odejmuto pouze povolení k provozování burzy udělené žalovaným dne 13. 8.
2002 (a nikoliv povolení udělené Ministerstvem průmyslu a obchodu), a proto je co do
formy tento výrok správný. Odůvodnění rozhodnutí I. stupně však s tímto výrokem nekoresponduje, neboť žalovaný důvody pro odnětí povolení odvíjel nejen ze skutečností
týkajících se obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti, ale i ze skutečností týkajících se obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva
průmyslu a obchodu (např. pochybení ohledně obchodního systému provozovaného společností eCENTRE). Žalovaný nebyl oprávněn stěžovatelce vytýkat pochybení týkající
se komodit spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť v těchto
otázkách není příslušným orgánem státní
správy.
[76] Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu lze za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost považovat též rozhodnutí, „jehož výrok je v rozporu
s odůvodněním [...] nebo jehož důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné“ (viz rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130,
č. 244/2004 Sb. NSS, či rozsudek ze dne
13. 10. 2010, čj. 1 As 16/2010-105).
[77] Dalším důvodem pro zrušení rozhodnutí I. stupně je nezákonnost výroku II.
tohoto rozhodnutí, kterým byl stěžovatelce
jmenován likvidátor. Neměl-li žalovaný pravomoc odebrat povolení k obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, nebyl oprávněn
pouze z důvodu odebrání jím uděleného povolení poslat stěžovatelku do likvidace. K odnětí povolení ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu rozhodnutím I. stupně fakticky
ani právně nedošlo.
[78] Obiter dictum Nejvyšší správní soud
uvádí, že za situace, kdy byly komoditní burze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
uděleny dvě povolení k provozování burzy
(každé v působnosti jiného ministerstva),
jsou obě ministerstva „příslušnými orgány
státní správy“ (ve smyslu legislativní zkratky
užívané v zákoně o komoditních burzách),
každý ve své působnosti, tedy v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti. Každé
z ministerstev bude mít burzovního komisaře, bude jmenovat část členů burzovní komory (každé ministerstvo jednu šestinu členů)
apod. Co se týče schvalování změn názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu, přijetí člena burzy (§ 5 odst. 5 zákona
o komoditních burzách), bude vždy záležet
na tom, působnosti kterého ministerstva se
bude změna dotýkat. Některé změny budou
podléhat schválení pouze jednoho z ministerstev, jiné schválení ministerstev obou
(např. změna názvu burzy, či změny statutu
týkající se působnosti obou ministerstev).
C) Výklad § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách
[79] Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách „[p]říslušný orgán
státní správy povolení odejme vždy, pokud
burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o [odnětí] povolení neorganizovala burzovní obchody podle § 8a
odst. 1 písm. a)“. Podle § 8a odst. 1 písm. a)
tohoto zákona je burza povinna „řádně a průběžně organizovat burzovní obchody v rozsahu uděleného povolení“.
[80] Nejvyšší správní soud dospěl ve
shodě s městským soudem k závěru, že § 35
odst. 3 písm. f) ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a)
zákona o komoditních burzách má být vykládáno tak, že příslušný orgán státní správy je
povinen povolení odejmout i v případě, kdy
burza obchody organizuje, avšak tyto obchody nejsou po zákonem stanovenou dobu organizovány řádně, průběžně či v rozsahu
uděleného povolení.
[81] Z formulace „neorganizovala burzovní obchody podle § 8a odst. 1 písm. a)“
v návaznosti na § 8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách lze jednoznačně dovodit, že burzovní obchody musí být organizovány řádně, průběžně a v rozsahu udělené-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ho povolení. Pokud by měl zákonodárce
v úmyslu, aby bylo povolení odejmuto pouze
v případě, kdy by obchody nebyly organizovány vůbec, nebyl by v tomto ustanovení uveden dovětek „podle § 8a odst. 1 písm. a)“.
Skutečnost, že zákonodárce užil spojení slov
„neorganizovala [...] podle“ a nikoli „organizovala [...] v rozporu“, je zcela nepodstatná.
Se stěžovatelkou se nelze ztotožnit v tom, že
výraz „podle §“ je odkaz na konkrétní termín
definovaný zákonem. Pokud by zákonodárce
odkazoval na termín „burzovní obchod“, byl
by uveden odkaz na § 2 zákona o komoditních
burzách, v němž je tento termín vymezen.
burza
[82] Soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatelky teleologickým a komparativním výkladem. Ohledně důvodové zprávy
k zákonu č. 247/2011 Sb. je nutné konstatovat, že stěžovatelčina citace této důvodové
zprávy je nekompletní. V důvodové zprávě je
k § 35 uvedeno následující: „Možnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání
komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav. [V krajním případě] pokud
zjištěné
nedostatky ve stanovené lhůtě neodstraní,
může příslušný orgán státní správy povolení
k provozování burzy odejmout. Případy, kdy
správní orgán státní správy povolení odejme
vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“ K výkladu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách nelze z citované důvodové zprávy nic podrobnějšího vyčíst, s výjimkou toho,
že případy, kdy se povolení odnímá vždy, mají být „jednoznačně specifikovány“.
[83] Odnětí povolení dle § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách je vázáno na časovou podmínku, že burza obchody neorganizovala podle § 8a odst. 1 písm. a)
uvedeného zákona ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odnětí
povolení. Pochybení tedy musí trvat nejméně
uvedených 12 měsíců, přičemž se nemůže
jednat o formální nedostatky či „bagatelní“
pochybení, ale o pochybení zásadní, která
způsobují, že obchody nebyly organizovány
řádně, průběžně či v rozsahu uděleného
povolení.
[84] Předpokladem odnětí povolení dle
§ 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách není předchozí upozornění na zjištěné nedostatky. Ustanovení § 35 odst. 3 uvedeného zákona na rozdíl od předchozích
dvou odstavců míří na zcela zásadní a dlouhotrvající pochybení v činnosti burzy. V těchto
případech zákon nedává správnímu orgánu
žádnou možnost správního uvážení, zda povolení odejme, či nikoliv. Pokud shledá podmínky pro aplikaci § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách, je správní orgán povinen
povolení odejmout „vždy“. Před zahájením řízení o odnětí povolení dle tohoto ustanovení
není správní orgán povinen komoditní burzu
o zjištěných nedostatcích dopředu informovat, či jí stanovovat lhůtu k nápravě (na rozdíl
od postupu dle § 35 odst. 2 zákona o komoditních burzách).
[85] Stejně tak burzovní komisař nemá
stanovenu povinnost nedostatky svědčící
pro odnětí povolení dopředu burze vytknout
a stanovit lhůtu k jejich odstranění. Ustanovení § 34 zákona o komoditních burzách
upravuje pravomoci burzovního komisaře.
Z oprávnění burzovního komisaře vytknout
burze nedostatky a požadovat jejich odstranění ve stanovené lhůtě [srov. § 34 odst. 2
písm. a) tohoto zákona] nelze dovodit povinnost takto postupovat vždy, tedy i při naplnění důvodů pro postup dle § 35 odst. 3 písm. f)
zákona o komoditních burzách.
[86] Na výše uvedeném nic nemění ani
odkaz na principy obchodního zákoníku
v důvodové zprávě k zákonu č. 247/2011 Sb.
(„Možnosti zahájení správního řízení stojí
nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního
zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav.“). Stěžovatelka výslovně odkazuje
na § 68 odst. 7 obchodního zákoníku, dle kterého „[v] případech, kdy tento zákon umožňuje zrušení společnosti rozhodnutím soudu,
stanoví soud před rozhodnutím o zrušení
společnosti lhůtu k odstranění důvodu, pro
který bylo zrušení navrženo, jestliže je jeho
odstranění možné“. Uvedený princip je v § 35
zákona o komoditních burzách reflektován,
a to při postupu dle odstavců 1 a 2. Ustanove-
ní § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách
je však výjimkou z tohoto principu, neboť při
splnění stanovených podmínek je příslušný
orgán státní správy povinen povolení odejmout vždy. Tomu ostatně svědčí i důvodová
zpráva k zákonu č. 247/2011 Sb. („Případy, kdy
správní orgán státní správy povolení odejme
vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“).
[87] Stěžovatelkou citované pasáže komentáře k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu (Husták, Z.; Šovar, J.; Franěk, M.
a kol. Zákon o podnikání na kapitálovém
trhu. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012)
se vztahují k § 145 odst. 2 tohoto zákona, dle
kterého „Česká národní banka může odejmout povolení udělené podle tohoto zákona,
jestliže [...]“ Dle písmene d) tohoto odstavce
Česká národní banka může odejmout povolení, jestliže „osoba, které bylo uděleno, opakovaně nebo závažně porušila povinnost stanovenou tímto zákonem nebo přímo
použitelnými předpisy Evropské unie nebo
porušila podmínku nebo povinnost stanovenou ve vykonatelném rozhodnutí vydaném
podle tohoto zákona“. Z uvedeného je zřetelné, že právní úprava zákona o komoditních
burzách je odlišná za prvé v tom, že nedává
příslušnému orgánu státní správy možnost
správního uvážení, zda povolení odejme (formulace „odejme vždy“). Druhou odlišností je
časová podmínka dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Zatímco dle zákona o podnikání na kapitálovém trhu je
možné odejmout povolení již na základě jednoho závažného porušení povinnosti, dle zákona o komoditních burzách je při aplikaci
§ 35 odst. 3 písm. f) nezbytné, aby pochybení
způsobovalo, že obchody ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení
nebyly organizovány v souladu s § 8a odst. 1
písm. a) tohoto zákona. Komentáře k zákonu
o podnikání na kapitálovém trhu nejsou použitelné pro úpravu obsaženou v zákoně o komoditních burzách.
D) Zásady správního trestání a základní
zásady činnosti správních orgánů
[88] Správní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských
oprávnění, kterými mohou velmi účinně pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
sadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu porušování nebo odstranit protiprávní stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních zásahů, oprávnění
zakázat určité činnosti, vyloučit věci z užívání, zastavit provoz, zrušit, pozastavit, omezit
vydaná povolení, rozhodnout o odstranění
nepovolené stavby, vyslovit zákaz pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených
povinností). Plnění právních povinností ve
veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty. Odnětí státního
povolení k provozu komoditní burzy je nápravným institutem státního dozoru, nikoli
primárně nástrojem správního trestání [srov.
Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná
část. 5. vyd. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 249:
„Specifická skupina oprávnění navazujících
na výkon dozoru bývá formulována pro
případ zjištění nedostatků (rozdílů) mezi
zjištěným a žádoucím chováním dozorované
osoby. Tuto skupinu oprávnění dozorčího orgánu lze označit jako nápravné prostředky
dozoru. [...] Specifickými nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení
povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění.“].
[89] Rozhodnutí o uložení sankce za
správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených
opatřeních jsou zcela odlišné a samostatné
právní instituty. Jejich souběžné užití proto
není porušením zásady ne bis in idem (srov.
Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část.
13. 10. 2010, čj. 1 As 16/2010-105).
[77] Dalším důvodem pro zrušení rozhodnutí I. stupně je nezákonnost výroku II.
tohoto rozhodnutí, kterým byl stěžovatelce
jmenován likvidátor. Neměl-li žalovaný pravomoc odebrat povolení k obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, nebyl oprávněn
pouze z důvodu odebrání jím uděleného povolení poslat stěžovatelku do likvidace. K odnětí povolení ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu rozhodnutím I. stupně fakticky
ani právně nedošlo.
[78] Obiter dictum Nejvyšší správní soud
uvádí, že za situace, kdy byly komoditní burze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
uděleny dvě povolení k provozování burzy
(každé v působnosti jiného ministerstva),
jsou obě ministerstva „příslušnými orgány
státní správy“ (ve smyslu legislativní zkratky
užívané v zákoně o komoditních burzách),
každý ve své působnosti, tedy v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti. Každé
z ministerstev bude mít burzovního komisaře, bude jmenovat část členů burzovní komory (každé ministerstvo jednu šestinu členů)
apod. Co se týče schvalování změn názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu, přijetí člena burzy (§ 5 odst. 5 zákona
o komoditních burzách), bude vždy záležet
na tom, působnosti kterého ministerstva se
bude změna dotýkat. Některé změny budou
podléhat schválení pouze jednoho z ministerstev, jiné schválení ministerstev obou
(např. změna názvu burzy, či změny statutu
týkající se působnosti obou ministerstev).
C) Výklad § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách
[79] Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách „[p]říslušný orgán
státní správy povolení odejme vždy, pokud
burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o [odnětí] povolení neorganizovala burzovní obchody podle § 8a
odst. 1 písm. a)“. Podle § 8a odst. 1 písm. a)
tohoto zákona je burza povinna „řádně a průběžně organizovat burzovní obchody v rozsahu uděleného povolení“.
[80] Nejvyšší správní soud dospěl ve
shodě s městským soudem k závěru, že § 35
odst. 3 písm. f) ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a)
zákona o komoditních burzách má být vykládáno tak, že příslušný orgán státní správy je
povinen povolení odejmout i v případě, kdy
burza obchody organizuje, avšak tyto obchody nejsou po zákonem stanovenou dobu organizovány řádně, průběžně či v rozsahu
uděleného povolení.
[81] Z formulace „neorganizovala burzovní obchody podle § 8a odst. 1 písm. a)“
v návaznosti na § 8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách lze jednoznačně dovodit, že burzovní obchody musí být organizovány řádně, průběžně a v rozsahu udělené-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ho povolení. Pokud by měl zákonodárce
v úmyslu, aby bylo povolení odejmuto pouze
v případě, kdy by obchody nebyly organizovány vůbec, nebyl by v tomto ustanovení uveden dovětek „podle § 8a odst. 1 písm. a)“.
Skutečnost, že zákonodárce užil spojení slov
„neorganizovala [...] podle“ a nikoli „organizovala [...] v rozporu“, je zcela nepodstatná.
Se stěžovatelkou se nelze ztotožnit v tom, že
výraz „podle §“ je odkaz na konkrétní termín
definovaný zákonem. Pokud by zákonodárce
odkazoval na termín „burzovní obchod“, byl
by uveden odkaz na § 2 zákona o komoditních
burzách, v němž je tento termín vymezen.
burza
[82] Soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatelky teleologickým a komparativním výkladem. Ohledně důvodové zprávy
k zákonu č. 247/2011 Sb. je nutné konstatovat, že stěžovatelčina citace této důvodové
zprávy je nekompletní. V důvodové zprávě je
k § 35 uvedeno následující: „Možnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání
komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav. [V krajním případě] pokud
zjištěné
nedostatky ve stanovené lhůtě neodstraní,
může příslušný orgán státní správy povolení
k provozování burzy odejmout. Případy, kdy
správní orgán státní správy povolení odejme
vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“ K výkladu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách nelze z citované důvodové zprávy nic podrobnějšího vyčíst, s výjimkou toho,
že případy, kdy se povolení odnímá vždy, mají být „jednoznačně specifikovány“.
[83] Odnětí povolení dle § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách je vázáno na časovou podmínku, že burza obchody neorganizovala podle § 8a odst. 1 písm. a)
uvedeného zákona ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odnětí
povolení. Pochybení tedy musí trvat nejméně
uvedených 12 měsíců, přičemž se nemůže
jednat o formální nedostatky či „bagatelní“
pochybení, ale o pochybení zásadní, která
způsobují, že obchody nebyly organizovány
řádně, průběžně či v rozsahu uděleného
povolení.
[84] Předpokladem odnětí povolení dle
§ 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách není předchozí upozornění na zjištěné nedostatky. Ustanovení § 35 odst. 3 uvedeného zákona na rozdíl od předchozích
dvou odstavců míří na zcela zásadní a dlouhotrvající pochybení v činnosti burzy. V těchto
případech zákon nedává správnímu orgánu
žádnou možnost správního uvážení, zda povolení odejme, či nikoliv. Pokud shledá podmínky pro aplikaci § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách, je správní orgán povinen
povolení odejmout „vždy“. Před zahájením řízení o odnětí povolení dle tohoto ustanovení
není správní orgán povinen komoditní burzu
o zjištěných nedostatcích dopředu informovat, či jí stanovovat lhůtu k nápravě (na rozdíl
od postupu dle § 35 odst. 2 zákona o komoditních burzách).
[85] Stejně tak burzovní komisař nemá
stanovenu povinnost nedostatky svědčící
pro odnětí povolení dopředu burze vytknout
a stanovit lhůtu k jejich odstranění. Ustanovení § 34 zákona o komoditních burzách
upravuje pravomoci burzovního komisaře.
Z oprávnění burzovního komisaře vytknout
burze nedostatky a požadovat jejich odstranění ve stanovené lhůtě [srov. § 34 odst. 2
písm. a) tohoto zákona] nelze dovodit povinnost takto postupovat vždy, tedy i při naplnění důvodů pro postup dle § 35 odst. 3 písm. f)
zákona o komoditních burzách.
[86] Na výše uvedeném nic nemění ani
odkaz na principy obchodního zákoníku
v důvodové zprávě k zákonu č. 247/2011 Sb.
(„Možnosti zahájení správního řízení stojí
nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního
zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav.“). Stěžovatelka výslovně odkazuje
na § 68 odst. 7 obchodního zákoníku, dle kterého „[v] případech, kdy tento zákon umožňuje zrušení společnosti rozhodnutím soudu,
stanoví soud před rozhodnutím o zrušení
společnosti lhůtu k odstranění důvodu, pro
který bylo zrušení navrženo, jestliže je jeho
odstranění možné“. Uvedený princip je v § 35
zákona o komoditních burzách reflektován,
a to při postupu dle odstavců 1 a 2. Ustanove-
ní § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách
je však výjimkou z tohoto principu, neboť při
splnění stanovených podmínek je příslušný
orgán státní správy povinen povolení odejmout vždy. Tomu ostatně svědčí i důvodová
zpráva k zákonu č. 247/2011 Sb. („Případy, kdy
správní orgán státní správy povolení odejme
vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“).
[87] Stěžovatelkou citované pasáže komentáře k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu (Husták, Z.; Šovar, J.; Franěk, M.
a kol. Zákon o podnikání na kapitálovém
trhu. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012)
se vztahují k § 145 odst. 2 tohoto zákona, dle
kterého „Česká národní banka může odejmout povolení udělené podle tohoto zákona,
jestliže [...]“ Dle písmene d) tohoto odstavce
Česká národní banka může odejmout povolení, jestliže „osoba, které bylo uděleno, opakovaně nebo závažně porušila povinnost stanovenou tímto zákonem nebo přímo
použitelnými předpisy Evropské unie nebo
porušila podmínku nebo povinnost stanovenou ve vykonatelném rozhodnutí vydaném
podle tohoto zákona“. Z uvedeného je zřetelné, že právní úprava zákona o komoditních
burzách je odlišná za prvé v tom, že nedává
příslušnému orgánu státní správy možnost
správního uvážení, zda povolení odejme (formulace „odejme vždy“). Druhou odlišností je
časová podmínka dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Zatímco dle zákona o podnikání na kapitálovém trhu je
možné odejmout povolení již na základě jednoho závažného porušení povinnosti, dle zákona o komoditních burzách je při aplikaci
§ 35 odst. 3 písm. f) nezbytné, aby pochybení
způsobovalo, že obchody ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení
nebyly organizovány v souladu s § 8a odst. 1
písm. a) tohoto zákona. Komentáře k zákonu
o podnikání na kapitálovém trhu nejsou použitelné pro úpravu obsaženou v zákoně o komoditních burzách.
D) Zásady správního trestání a základní
zásady činnosti správních orgánů
[88] Správní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských
oprávnění, kterými mohou velmi účinně pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
sadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu porušování nebo odstranit protiprávní stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních zásahů, oprávnění
zakázat určité činnosti, vyloučit věci z užívání, zastavit provoz, zrušit, pozastavit, omezit
vydaná povolení, rozhodnout o odstranění
nepovolené stavby, vyslovit zákaz pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených
povinností). Plnění právních povinností ve
veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty. Odnětí státního
povolení k provozu komoditní burzy je nápravným institutem státního dozoru, nikoli
primárně nástrojem správního trestání [srov.
Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná
část. 5. vyd. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 249:
„Specifická skupina oprávnění navazujících
na výkon dozoru bývá formulována pro
případ zjištění nedostatků (rozdílů) mezi
zjištěným a žádoucím chováním dozorované
osoby. Tuto skupinu oprávnění dozorčího orgánu lze označit jako nápravné prostředky
dozoru. [...] Specifickými nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení
povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění.“].
[89] Rozhodnutí o uložení sankce za
správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených
opatřeních jsou zcela odlišné a samostatné
právní instituty. Jejich souběžné užití proto
není porušením zásady ne bis in idem (srov.
Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část.
7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 445). Sám
zákon o komoditních burzách nepovažuje
odnětí licence za správní delikt, ale zařazuje
jej pod státní dozor (§ 33 až § 35). Správní delikty upravuje až v navazujících ustanoveních
§ 36 až § 36b, organizování obchodů v rozporu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách ostatně považuje za správní delikt, za který je možno komoditní burze udělit
pokutu maximálně do výše 5 000 000 Kč.
[90] V této souvislosti lze odkázat také na
závěry Evropského soudu pro lidská práva,
který v rozsudku ze dne 7. 7. 1989, Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku, stížnost
č. 10873/84, Series A, č. 159, dospěl k závěru,
že odnětí povolení nabízet alkoholické nápo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
základních
je v restauračním zařízení není trestním obviněním ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně
svobod
lidských práv
(č. 209/1992 Sb.). Jakkoliv může být odnětí
povolení přísným opatřením, nemůže být považováno za sankci v trestním slova smyslu,
a to i za předpokladu, že je spojeno s chováním držitele povolení.
[91] K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2012,
čj. 4 As 39/2011-107, kde konstatoval, že zrušení rozhodnutí o povolení dovozu přípravku na
ochranu rostlin není správním trestáním.
[92] Nejvyšší správní soud se neztotožnil
ani s námitkou rozporu odnětí povolení se zásadou proporcionality. Pokud dojde v činnosti burzy k dlouhodobým zásadním pochybením, je odnětí státního povolení namístě.
V úvahu je třeba brát veřejný zájem na řádném fungování komoditních burz a zájem
účastníků burzovních obchodů na tom, aby
obchodování probíhalo v souladu se zákonem a za skutečné tržní ceny. V této souvislosti lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován
zákon o komoditních burzách, kde je uvedeno následující: „Státní dozor má podle dosavadních právních předpisů relativně slabé
možnosti odebírání licencí (státního povolení), resp. přísnější kontroly u těch komoditních burz, které porušují zákon nebo statut.
Státní dozor tak nemůže efektivně ovlivnit
existenci neobchodujících komoditních burz,
tedy možných burz pro forma, stejně jako
složitě reaguje na situace, kdy někdo sice
činnost provozuje, ale závadně. [...] Z důvodu ochrany trhu s komoditami, kde v některých případech mají komodity strategický
význam a ovlivnění trhu s nimi by mohlo
mít negativní hospodářské dopady, je zájmem, aby obchod s komoditami zastřešovaly pouze osoby, jež mají alespoň minimální
předpoklady po stránce finanční, materiální, personální a organizační.“ Rovněž lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu o komoditních burzách, kde je mj. uvedeno
následující: „Zvýšený zájem státu se projevuje nejen v metodě právní regulace, ale i v zavedení koncesního systému pro vznik burzy.
Burza může vzniknout jen v mezích státního povolení. V pravomoci státních orgánů je
i jmenovat část členů burzovní komory. Ve
státním dozoru nad činností burzy, jež je vykonáván prostřednictvím burzovního komisaře, v možnostech státu pozastavit realizaci
rozhodnutí burzovních orgánů, pozastavit
burzovní obchody, omezit či odejmout povolení k provozování burzy a v možnostech
použití správních sankcí vůči osobám zúčastněných na burzovních obchodech se projevují veřejnoprávní aspekty právní regulace postavení burzy a burzovních obchodů.
[...] V zájmu ochrany účastníků burzovních
obchodů, zvyšování důvěry k němu a vzhledem k tomu, že burza se má konstituovat jako soukromoprávní subjekt, navrhuje se zavést
státní dozor nad činností burzy
prostřednictvím institutu burzovního komisaře a jeho zástupce, který burzovního komisaře zastupuje v době jeho nepřítomnosti
v plném rozsahu jeho práv a povinností.“
[93] Odnětí povolení je adekvátním prostředkem k tomu, aby bylo zajištěno, že na
burzách organizované obchody budou probíhat v souladu se zákonem. To je v zájmu jak
státu, tak samotných účastníků burzovních
obchodů.
E) Překvapivost odnětí povolení
[94] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že
čistě ze subjektivního hlediska pro ni bylo zahájení řízení o odnětí povolení překvapivé, neboť
žádné z pochybení, jejichž posouzení náleželo
do působnosti žalovaného, nenaplnilo důvody
pro okamžité odebrání povolení (viz níže).
[95] V obecné rovině je však nutné připomenout, že v případě aplikace § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách není
správní orgán povinen komoditní burzu
před zahájením správního řízení o odnětí povolení informovat o zjištěných nedostatcích,
či stanovovat lhůtu k nápravě. Taková povinnost není uložena ani burzovnímu komisaři.
Provozovatel burzy nemá žádný „nárok“ na
to, aby byl o pochybeních majících za následek odebrání povolení před zahájením správního řízení informován a byla mu poskytnuta
lhůta k nápravě.
[96] Závěr městského soudu, že „posledním varováním“ mělo být pro stěžovatelku
zahájení správního řízení a že pokud by pochybení odstranila, mělo být řízení o odnětí
povolení zastaveno, Nejvyšší správní soud
nesdílí. Z § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je zcela jednoznačné, že
zjištěná pochybení musí způsobovat, že obchody v období 12 měsíců předcházejících
zahájení správního řízení nebyly organizovány v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách. Případné napravení
zjištěných pochybení v době po zahájení
správního řízení již nemůže mít jakýkoliv vliv
na obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Dodatečná náprava nemůže mít vliv na povinnost povolení k provozování burzy odejmout a není důvodem pro
zastavení řízení o odnětí povolení.
[97] Stěžovatelka dále namítá, že dle výkladu městského soudu by žalovaný mohl
zrušit komoditní burzu za situace, kdy by si
byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil. Takový
výklad považuje za rozporný se zásadami
správního řízení a ústavním pořádkem. Pokud se Nejvyšší správní soud s výkladem městského soudu ztotožní, navrhuje, aby věc předložil k posouzení Ústavnímu soudu z důvodu
rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách s ústavním pořádkem.
[98] Nejvyšší správní soud v prvé řadě
odkazuje na příslušnou judikaturu Ústavního
soudu. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 10. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 150/01, č. 117/2003 Sb. ÚS,
uvedl, že „[p]odstatou uplatňování veřejné
moci v demokratickém právním státu (čl. 1
odst. 1 Ústavy) je kromě jiného také princip
dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá
práva konstituovaná akty veřejné moci, ať
už v individuálním případě plynou přímo
z normativního právního aktu nebo z aktu
aplikace práva. Princip dobré víry působí
bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině
objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci.“
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
[99] „Z ústavněprávních hledisek je proto stěží akceptovatelné, pokud státní orgán
při výkonu veřejné moci, tj. v postavení vrchnostensky nadřazeného subjektu, autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve
správnost těchto skutečností a v samotný akt
státu, aby následně jednotlivce sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné a jednání jednotlivce protizákonné.
Takovým aktem totiž orgán státu narušuje
princip důvěry jednotlivce v rozhodovací
činnost státu a v akty státu. Takový postup je
z ústavněprávních hledisek tím méně přijatelný, pokud takový závěr směřuje k tíži
jednotlivce v podobě nastoupené sankce za
protiprávní stav. Nelze na jedné straně konstatovat protizákonnost jednání jednotlivce,
a na druhé straně zcela odhlížet od toho, že
takovou nezákonnost autoritativně stvrdil
stát svým rozhodnutím. Tento postup svědčí
o libovůli rozhodujícího orgánu veřejné moci a dostává se tak za meze stanovené čl. 2
odst. 2 [Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny totiž není toliko příkazem pro výkon státní moci v hranicích vymezených kompetencí,
nýbrž dopadá i na způsob jejich výkonu.“
[nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2004,
sp. zn. I. ÚS 163/02, č. 169/2004 Sb. ÚS].
[100] Z uvedeného lze dovodit, že za situace, kdy správní orgán protiprávní jednání
skutečně aprobuje, není následně možné
z důvodu tohoto jednání původce protiprávního jednání sankcionovat či mu odejmout
povolení podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách. Jak případná sankce,
tak odnětí povolení by za takové situace byly
v rozporu se zásadou ochrany dobré víry
v jednání veřejné moci. V úvahu by proto přicházelo nejprve vytknutí pochybení a až
v případě, že by toto pochybení nebylo napraveno, by bylo možné přistoupit k odnětí
povolení (musel by tedy být aplikován postup dle § 35 odst. 1 a 2 zákona o komoditních burzách). Pokud však jednáním provozovatele burzy dojde ke splnění podmínek
pro odnětí povolení, aniž by takové jednání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
bylo státní mocí jednoznačně aprobováno,
není odebrání povolení v rozporu s ústavním
pořádkem.
[101] V posuzované věci se Nejvyšší
správní soud nemusel zabývat tím, zda k uvedené situaci došlo, neboť, jak je podrobně
uvedeno v následující části odůvodnění, vytýkaná pochybení neshledal jako dostatečná
pro naplnění § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách.
F) Sídlo stěžovatelky
[102] Ve vztahu k sídlu stěžovatelky městský soud v napadeném rozsudku uvedl mj.
následující: „Žalobkyni je vytýkáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, což doslovně uvedla přímo žalobkyně (její statutární orgán). Tento fakt
přitom žalobkyně v podané žalobě nijak nezpochybnila.“
[103] Stěžovatelka v kasační stížnosti naopak namítá, že závěr o nedostatečném zajištění prostor zpochybnila, a to jak v žalobě,
tak v replice. Kancelář využívaná stěžovatelkou tvoří samostatný a stavebně oddělený
uzamykatelný prostor.
[104] V podané žalobě stěžovatelka na s. 9
uvedla mj. následující: „I přes odůvodnění
námitek proti rozhodnutí [I. stupně] uvedených v rozkladu žalobkyně, kde bylo zejména uvedeno, že kancelář, kterou žalobkyně
využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený prostor, který je možno uzamknout
(a který je pochopitelně v době nepřítomnosti burzovního aparátu uzamykán), a tím
znepřístupnit od ostatních prostor v budově,
setrvává ministr na stanovisku, že sídlo žasubjekty,
lobkyně je sdílené s dalšími
v důsledku čehož údajně nemá být možno
,zabezpečit bezpečné uložení relevantní dokumentace burzy‘. S touto dezinterpretací
žalobkyně zásadně nesouhlasí. V rámci rozkladu byly předloženy důkazy, zejména podnájemní smlouva s Českou asociací podnikatelů v lesním hospodářství, z nichž
jednoznačně vyplývá, že přestože sídlí v budově, v níž má sídlo několik dalších subjektů, jde v případě žalobkyně o samostatné nejsou stavebně
bytové
prostory,
které
odděleny od ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Pokud ministr tyto důkazy zcela
opomíjí, jedná se v dané části o rozhodnutí,
které by bylo možno zrušit i bez nařízení
jednání ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
když zcela evidentně skutkový stav, který
vzal ministr za základ rozhodnutí o rozkladu, je v rozporu se spisem.“
[105] V replice ze dne 18. 6. 2014 stěžovatelka uvedla, že „[ú]čelovost argumentace žalovaného je evidentní i ze s. 9 vyjádření, kde
žalovaný cituje konstatování předsedy burzovní komory. Žalobkyně již několikrát
uváděla, že kromě svých výlučných kancelářských prostor využívá v daném objektu
i společné prostory – toalety, chodby, kuchyňku a jednací místnost. Předseda komory
konstatoval, že v jednací místnosti nemohou
být uloženy dokumenty Komoditní burzy
Praha, neboť tato jednací místnost je sdílena
s jinými [společnostmi]. To však neplatí pro
samotné kancelářské prostory Komoditní
burzy Praha. Ty jsou užívány výlučně žalobkyní a veškeré zákonem požadované dokumenty komoditní burzy jsou také uloženy
a zamčeny v těchto prostorách.“
[106] Z výše uvedeného je zcela zřejmé,
že městský soud vyšel z nesprávného předpokladu. Závěr, že v sídle burzy nelze zajistit
bezpečné uložení dokumentace, stěžovatelka jednoznačně zpochybnila. I pokud by bylo
shledáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, nelze z tohoto
bez dalšího dovozovat, že byly naplněny důvody pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách.
[107] Soud nezpochybňuje důležitost
bezpečného uložení burzovní dokumentace
tak, aby byla vyloučena manipulace nepovolaných osob s touto dokumentací. Je však
nutno připomenout, že zákon o komoditních
burzách nikde nestanoví, že veškerá dokumentace komoditní burzy musí být uložena
v jejím sídle. Výjimkou jsou samozřejmě dokumenty v zákoně o komoditních burzách výslovně zmíněné, které musí být zpřístupněny
k nahlédnutí v sídle burzy dle § 8a odst. 1
písm. e) a g) či § 27 odst. 7 zákona o komoditních burzách (tyto dokumenty však byly
v sídle stěžovatelky burzovnímu komisaři
předloženy, jak vyplývá z protokolu ze dne
7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 445). Sám
zákon o komoditních burzách nepovažuje
odnětí licence za správní delikt, ale zařazuje
jej pod státní dozor (§ 33 až § 35). Správní delikty upravuje až v navazujících ustanoveních
§ 36 až § 36b, organizování obchodů v rozporu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách ostatně považuje za správní delikt, za který je možno komoditní burze udělit
pokutu maximálně do výše 5 000 000 Kč.
[90] V této souvislosti lze odkázat také na
závěry Evropského soudu pro lidská práva,
který v rozsudku ze dne 7. 7. 1989, Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku, stížnost
č. 10873/84, Series A, č. 159, dospěl k závěru,
že odnětí povolení nabízet alkoholické nápo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
základních
je v restauračním zařízení není trestním obviněním ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně
svobod
lidských práv
(č. 209/1992 Sb.). Jakkoliv může být odnětí
povolení přísným opatřením, nemůže být považováno za sankci v trestním slova smyslu,
a to i za předpokladu, že je spojeno s chováním držitele povolení.
[91] K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2012,
čj. 4 As 39/2011-107, kde konstatoval, že zrušení rozhodnutí o povolení dovozu přípravku na
ochranu rostlin není správním trestáním.
[92] Nejvyšší správní soud se neztotožnil
ani s námitkou rozporu odnětí povolení se zásadou proporcionality. Pokud dojde v činnosti burzy k dlouhodobým zásadním pochybením, je odnětí státního povolení namístě.
V úvahu je třeba brát veřejný zájem na řádném fungování komoditních burz a zájem
účastníků burzovních obchodů na tom, aby
obchodování probíhalo v souladu se zákonem a za skutečné tržní ceny. V této souvislosti lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován
zákon o komoditních burzách, kde je uvedeno následující: „Státní dozor má podle dosavadních právních předpisů relativně slabé
možnosti odebírání licencí (státního povolení), resp. přísnější kontroly u těch komoditních burz, které porušují zákon nebo statut.
Státní dozor tak nemůže efektivně ovlivnit
existenci neobchodujících komoditních burz,
tedy možných burz pro forma, stejně jako
složitě reaguje na situace, kdy někdo sice
činnost provozuje, ale závadně. [...] Z důvodu ochrany trhu s komoditami, kde v některých případech mají komodity strategický
význam a ovlivnění trhu s nimi by mohlo
mít negativní hospodářské dopady, je zájmem, aby obchod s komoditami zastřešovaly pouze osoby, jež mají alespoň minimální
předpoklady po stránce finanční, materiální, personální a organizační.“ Rovněž lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu o komoditních burzách, kde je mj. uvedeno
následující: „Zvýšený zájem státu se projevuje nejen v metodě právní regulace, ale i v zavedení koncesního systému pro vznik burzy.
Burza může vzniknout jen v mezích státního povolení. V pravomoci státních orgánů je
i jmenovat část členů burzovní komory. Ve
státním dozoru nad činností burzy, jež je vykonáván prostřednictvím burzovního komisaře, v možnostech státu pozastavit realizaci
rozhodnutí burzovních orgánů, pozastavit
burzovní obchody, omezit či odejmout povolení k provozování burzy a v možnostech
použití správních sankcí vůči osobám zúčastněných na burzovních obchodech se projevují veřejnoprávní aspekty právní regulace postavení burzy a burzovních obchodů.
[...] V zájmu ochrany účastníků burzovních
obchodů, zvyšování důvěry k němu a vzhledem k tomu, že burza se má konstituovat jako soukromoprávní subjekt, navrhuje se zavést
státní dozor nad činností burzy
prostřednictvím institutu burzovního komisaře a jeho zástupce, který burzovního komisaře zastupuje v době jeho nepřítomnosti
v plném rozsahu jeho práv a povinností.“
[93] Odnětí povolení je adekvátním prostředkem k tomu, aby bylo zajištěno, že na
burzách organizované obchody budou probíhat v souladu se zákonem. To je v zájmu jak
státu, tak samotných účastníků burzovních
obchodů.
E) Překvapivost odnětí povolení
[94] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že
čistě ze subjektivního hlediska pro ni bylo zahájení řízení o odnětí povolení překvapivé, neboť
žádné z pochybení, jejichž posouzení náleželo
do působnosti žalovaného, nenaplnilo důvody
pro okamžité odebrání povolení (viz níže).
[95] V obecné rovině je však nutné připomenout, že v případě aplikace § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách není
správní orgán povinen komoditní burzu
před zahájením správního řízení o odnětí povolení informovat o zjištěných nedostatcích,
či stanovovat lhůtu k nápravě. Taková povinnost není uložena ani burzovnímu komisaři.
Provozovatel burzy nemá žádný „nárok“ na
to, aby byl o pochybeních majících za následek odebrání povolení před zahájením správního řízení informován a byla mu poskytnuta
lhůta k nápravě.
[96] Závěr městského soudu, že „posledním varováním“ mělo být pro stěžovatelku
zahájení správního řízení a že pokud by pochybení odstranila, mělo být řízení o odnětí
povolení zastaveno, Nejvyšší správní soud
nesdílí. Z § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je zcela jednoznačné, že
zjištěná pochybení musí způsobovat, že obchody v období 12 měsíců předcházejících
zahájení správního řízení nebyly organizovány v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách. Případné napravení
zjištěných pochybení v době po zahájení
správního řízení již nemůže mít jakýkoliv vliv
na obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Dodatečná náprava nemůže mít vliv na povinnost povolení k provozování burzy odejmout a není důvodem pro
zastavení řízení o odnětí povolení.
[97] Stěžovatelka dále namítá, že dle výkladu městského soudu by žalovaný mohl
zrušit komoditní burzu za situace, kdy by si
byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil. Takový
výklad považuje za rozporný se zásadami
správního řízení a ústavním pořádkem. Pokud se Nejvyšší správní soud s výkladem městského soudu ztotožní, navrhuje, aby věc předložil k posouzení Ústavnímu soudu z důvodu
rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách s ústavním pořádkem.
[98] Nejvyšší správní soud v prvé řadě
odkazuje na příslušnou judikaturu Ústavního
soudu. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 10. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 150/01, č. 117/2003 Sb. ÚS,
uvedl, že „[p]odstatou uplatňování veřejné
moci v demokratickém právním státu (čl. 1
odst. 1 Ústavy) je kromě jiného také princip
dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá
práva konstituovaná akty veřejné moci, ať
už v individuálním případě plynou přímo
z normativního právního aktu nebo z aktu
aplikace práva. Princip dobré víry působí
bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině
objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci.“
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
[99] „Z ústavněprávních hledisek je proto stěží akceptovatelné, pokud státní orgán
při výkonu veřejné moci, tj. v postavení vrchnostensky nadřazeného subjektu, autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve
správnost těchto skutečností a v samotný akt
státu, aby následně jednotlivce sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné a jednání jednotlivce protizákonné.
Takovým aktem totiž orgán státu narušuje
princip důvěry jednotlivce v rozhodovací
činnost státu a v akty státu. Takový postup je
z ústavněprávních hledisek tím méně přijatelný, pokud takový závěr směřuje k tíži
jednotlivce v podobě nastoupené sankce za
protiprávní stav. Nelze na jedné straně konstatovat protizákonnost jednání jednotlivce,
a na druhé straně zcela odhlížet od toho, že
takovou nezákonnost autoritativně stvrdil
stát svým rozhodnutím. Tento postup svědčí
o libovůli rozhodujícího orgánu veřejné moci a dostává se tak za meze stanovené čl. 2
odst. 2 [Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny totiž není toliko příkazem pro výkon státní moci v hranicích vymezených kompetencí,
nýbrž dopadá i na způsob jejich výkonu.“
[nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2004,
sp. zn. I. ÚS 163/02, č. 169/2004 Sb. ÚS].
[100] Z uvedeného lze dovodit, že za situace, kdy správní orgán protiprávní jednání
skutečně aprobuje, není následně možné
z důvodu tohoto jednání původce protiprávního jednání sankcionovat či mu odejmout
povolení podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách. Jak případná sankce,
tak odnětí povolení by za takové situace byly
v rozporu se zásadou ochrany dobré víry
v jednání veřejné moci. V úvahu by proto přicházelo nejprve vytknutí pochybení a až
v případě, že by toto pochybení nebylo napraveno, by bylo možné přistoupit k odnětí
povolení (musel by tedy být aplikován postup dle § 35 odst. 1 a 2 zákona o komoditních burzách). Pokud však jednáním provozovatele burzy dojde ke splnění podmínek
pro odnětí povolení, aniž by takové jednání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
bylo státní mocí jednoznačně aprobováno,
není odebrání povolení v rozporu s ústavním
pořádkem.
[101] V posuzované věci se Nejvyšší
správní soud nemusel zabývat tím, zda k uvedené situaci došlo, neboť, jak je podrobně
uvedeno v následující části odůvodnění, vytýkaná pochybení neshledal jako dostatečná
pro naplnění § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách.
F) Sídlo stěžovatelky
[102] Ve vztahu k sídlu stěžovatelky městský soud v napadeném rozsudku uvedl mj.
následující: „Žalobkyni je vytýkáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, což doslovně uvedla přímo žalobkyně (její statutární orgán). Tento fakt
přitom žalobkyně v podané žalobě nijak nezpochybnila.“
[103] Stěžovatelka v kasační stížnosti naopak namítá, že závěr o nedostatečném zajištění prostor zpochybnila, a to jak v žalobě,
tak v replice. Kancelář využívaná stěžovatelkou tvoří samostatný a stavebně oddělený
uzamykatelný prostor.
[104] V podané žalobě stěžovatelka na s. 9
uvedla mj. následující: „I přes odůvodnění
námitek proti rozhodnutí [I. stupně] uvedených v rozkladu žalobkyně, kde bylo zejména uvedeno, že kancelář, kterou žalobkyně
využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený prostor, který je možno uzamknout
(a který je pochopitelně v době nepřítomnosti burzovního aparátu uzamykán), a tím
znepřístupnit od ostatních prostor v budově,
setrvává ministr na stanovisku, že sídlo žasubjekty,
lobkyně je sdílené s dalšími
v důsledku čehož údajně nemá být možno
,zabezpečit bezpečné uložení relevantní dokumentace burzy‘. S touto dezinterpretací
žalobkyně zásadně nesouhlasí. V rámci rozkladu byly předloženy důkazy, zejména podnájemní smlouva s Českou asociací podnikatelů v lesním hospodářství, z nichž
jednoznačně vyplývá, že přestože sídlí v budově, v níž má sídlo několik dalších subjektů, jde v případě žalobkyně o samostatné nejsou stavebně
bytové
prostory,
které
odděleny od ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Pokud ministr tyto důkazy zcela
opomíjí, jedná se v dané části o rozhodnutí,
které by bylo možno zrušit i bez nařízení
jednání ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
když zcela evidentně skutkový stav, který
vzal ministr za základ rozhodnutí o rozkladu, je v rozporu se spisem.“
[105] V replice ze dne 18. 6. 2014 stěžovatelka uvedla, že „[ú]čelovost argumentace žalovaného je evidentní i ze s. 9 vyjádření, kde
žalovaný cituje konstatování předsedy burzovní komory. Žalobkyně již několikrát
uváděla, že kromě svých výlučných kancelářských prostor využívá v daném objektu
i společné prostory – toalety, chodby, kuchyňku a jednací místnost. Předseda komory
konstatoval, že v jednací místnosti nemohou
být uloženy dokumenty Komoditní burzy
Praha, neboť tato jednací místnost je sdílena
s jinými [společnostmi]. To však neplatí pro
samotné kancelářské prostory Komoditní
burzy Praha. Ty jsou užívány výlučně žalobkyní a veškeré zákonem požadované dokumenty komoditní burzy jsou také uloženy
a zamčeny v těchto prostorách.“
[106] Z výše uvedeného je zcela zřejmé,
že městský soud vyšel z nesprávného předpokladu. Závěr, že v sídle burzy nelze zajistit
bezpečné uložení dokumentace, stěžovatelka jednoznačně zpochybnila. I pokud by bylo
shledáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, nelze z tohoto
bez dalšího dovozovat, že byly naplněny důvody pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách.
[107] Soud nezpochybňuje důležitost
bezpečného uložení burzovní dokumentace
tak, aby byla vyloučena manipulace nepovolaných osob s touto dokumentací. Je však
nutno připomenout, že zákon o komoditních
burzách nikde nestanoví, že veškerá dokumentace komoditní burzy musí být uložena
v jejím sídle. Výjimkou jsou samozřejmě dokumenty v zákoně o komoditních burzách výslovně zmíněné, které musí být zpřístupněny
k nahlédnutí v sídle burzy dle § 8a odst. 1
písm. e) a g) či § 27 odst. 7 zákona o komoditních burzách (tyto dokumenty však byly
v sídle stěžovatelky burzovnímu komisaři
předloženy, jak vyplývá z protokolu ze dne
23. 4. 2013). Dokumentaci, která nemusí být
zpřístupněna v sídle burzy, je možné bezpečně uložit i mimo toto sídlo, např. v pronajatých prostorách. Z uvedené skutečnosti proto nelze dovozovat závěr o nedostatečném
organizačním a materiálním předpokladu
pro provoz burzy.
[108] Pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách musí nastat situace, kdy burzovní obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního
řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Soud neshledal
příčinnou souvislost mezi vytýkaným pochybením spočívajícím v nedostatečném zabezpečení sídla stěžovatelky a řádností či průběžností organizace obchodů ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení.
To, že sídlo stěžovatelky není dostatečně zabezpečeno (a nebyla tam uložena veškerá
burzovní dokumentace), bez dalšího neznamená, že nebyly obchody v uvedeném časovém období organizovány řádně či průběžně
(navíc za situace, kdy obchodování probíhá
elektronicky). Správní orgány žádnou podrobnější argumentaci (a důkazní materiál)
stran vlivu nedostatečného zabezpečení sídla
na řádnost či průběžnost organizace obchodů v období 12 měsíců před zahájením správního řízení nepřináší. Správní orgány ve
svých rozhodnutích ostatně ani podrobněji
nevymezují, jaké konkrétní dokumenty nebyly z důvodu nedostatečného zabezpečení uloženy v sídle stěžovatelky.
[109] S ohledem na výše uvedené soud
neshledal naplnění podmínek § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách z důvodu nemožnosti bezpečného uložení dokumentace v sídle stěžovatelky.
G) Burzovní aparát, generální sekretář,
kontrolní činnost a čestnost burzovních
obchodů
[110] Podle § 5 odst. 2 písm. c) zákona
o komoditních burzách je podmínkou pro
udělení povolení k provozování burzy mj. to,
že „zakladatelé doloží, že burza bude mít ke
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
dni zahájení provozu dostatečné finanční,
materiální, personální a organizační předpoklady pro provozování burzy vzhledem
k předpokládanému rozsahu činnosti a zaměření burzy“.
[111] Funkce generálního sekretáře burzy je upravena v § 16 zákona o komoditních
burzách. Dle odstavce 1 tohoto ustanovení je
generální sekretář burzy „volen na zasedání
burzovní komory na návrh předsedy burzovní komory. Kandidát na funkci generálního sekretáře burzy je vybírán konkursem.“
Odstavec 2 uvádí, že „[g]enerální sekretář
burzy je zaměstnancem burzy a po dobu výkonu své funkce nesmí bez předchozího písemného souhlasu burzy provozovat podnikatelskou činnost, být v zaměstnaneckém
nebo jiném obdobném poměru ani být členem statutárních a dozorčích orgánů právnických osob zabývajících se podnikatelskou činností“. Dle odstavce 3 „[g]enerální
sekretář burzy a) řídí činnost burzovního
aparátu i všech ostatních zaměstnanců burzy, b) připravuje podklady pro zasedání burzovní komory, c) uveřejňuje závěry a sdělení burzovní komory, d) dbá na zachovávání
pořádku na burzovních shromážděních a je
oprávněn vykázat osoby, které ruší pořádek
a nedbají jeho pokynů, e) plní další úkoly,
kterými jej pověří statut, zasedání burzovní
komory nebo předseda burzovní komory“.
Dle odstavce 4 „[g]enerální sekretář burzy
má právo účastnit se s hlasem poradním zasedání valné hromady, burzovní komory
a burzovních výborů“.
[112] Funkce generálního sekretáře burzy je obligatorní funkcí pro každou burzu. Zákon o komoditních burzách funkci generálního sekretáře výslovně upravuje a uvádí, že
generální sekretář je zaměstnancem burzy.
Argumentace stěžovatelky, že funkce generálního sekretáře nemusí být zřízena či nemusí být dlouhodobě obsazena, postrádá zákonný podklad. Pokud tedy stěžovatelka
neměla generálního sekretáře od počátku roku 2011, došlo nepochybně k porušení zákona o komoditních burzách.
[113] Co se týče burzovního aparátu (personální zabezpečení burzy), musí tento s od-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
kazem na § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách odpovídat rozsahu činnosti
a zaměření burzy. Počet zaměstnanců burzy
bude záležet na konkrétních okolnostech
(např. na objemu obchodů, na tom, zda jsou
obchody organizovány elektronicky, či nikoliv). Je však nezbytné, aby byl počet zaměstnanců dostatečný pro zajištění provozu burzy v souladu se zákonem (aby byly obchody
organizovány řádně a průběžně, byla zajištěna kontrolní činnost atd.). V souladu se zákonem může být i situace, kdy má burza pouze
jednoho zaměstnance, a to generálního sekretáře, pokud tento v součinnosti s orgány
burzy zvládá zabezpečit činnost burzy.
[114] Jak již bylo několikrát uvedeno výše, pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách musí nastat stav, kdy
burzovní obchody nebyly ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu
uděleného povolení. Ač stěžovatelka porušila
zákon dlouhodobým neobsazením funkce
generálního sekretáře, správní orgány ve
svých rozhodnutích neidentifikovaly žádná
konkrétní pochybení, z nichž by vyplývalo, že
obchody nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení v uvedeném časovém období. Správní orgány nepřinesly žádná konkrétní tvrzení a důkazy o tom,
že by předseda burzovní komory nezvládal
vykonávat činnost generálního sekretáře
(předseda burzovní komory dle statutu vykonává práva a povinnosti generálního sekretáře
do doby jeho zvolení). Z napadených rozhodnutí nelze v souvislosti s neobsazením funkce
generálního sekretáře žádným způsobem dovodit, že by burzovní obchody ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení
nebyly organizovány řádně, průběžně či
v rozsahu uděleného povolení. Ustanovení
§ 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách dlouhodobým neobsazením funkce
generálního sekretáře naplněno nebylo.
[115] Ohledně kontrolní činnosti dospěly
správní orgány k závěru, že je tato ve své podstatě znemožněna v důsledku absence generálního sekretáře a dalších zaměstnanců burzy. Vycházely z čl. 10 odst. 1 Pravidel členství,
dle kterého je Komoditní burza Praha „oprávněna provádět kontrolu, zda člen dodržuje
a splňuje všechny podmínky členství stanovené Zákonem, Statutem a Pravidly členství.
Člen takovouto kontrolu pracovníkům Komoditní burzy Praha vybaveným pověřením předsedy Komory umožní.“ Městský
soud dospěl k závěru, že nelze považovat za
dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy
předseda burzovní komory, který je zároveň
zaměstnancem a členem statutárního orgánu
společnosti ENERGOWOOD CZ, na tohoto
dohodce dohlíží a kontroluje jeho činnost.
[116] Dle § 8a odst. 1 písm. c) zákona
o komoditních burzách je burza povinna průběžně kontrolovat, zda jsou členy burzy, dohodci a jinými osobami oprávněnými k burzovním obchodům, plněny povinnosti jim
stanovené zákonem, statutem a vnitřními
předpisy burzy. Jednotlivé kontrolní pravomoci zákon o komoditních burzách dává burzovní komoře [§ 12 odst. 2 písm. a), f), h) a k)
a § 32] a předsedovi burzovní komory [§ 15
odst. 1 písm. d)]. Samozřejmě má kontrolní
pravomoci i burzovní komisař jmenovaný
příslušným orgánem státní správy (§ 33
a § 34 zákona o komoditních burzách).
Pravidla členství ve výše citovaném článku
přenesla kontrolní pravomoci i na „pracovníky“ Komoditní burzy Praha. To však ještě neznamená, že by kontrolu nebyl oprávněn provádět předseda burzovní komory či jiní
členové burzovní komory, resp. burzovní komora jako celek. Z toho, že stěžovatelka nemá
žádné zaměstnance, tak nelze bez dalšího automaticky dovozovat, že by kontrola byla znemožněna nebo že by tato kontrola absentovala. Pro případný závěr o absenci kontrolní
činnosti by bylo nutné zjistit, zda je, či není
kontrolní činnost prováděna členy burzovní
komory či jejím předsedou. Ohledně této
otázky však jakékoli závěry v rozhodnutích
správních orgánů chybí.
[117] Co se týče závěru městského soudu,
je nutné konstatovat, že dohodce a člen burzy
ENERGOWOOD CZ (jehož zaměstnancem
a členem statutárního orgánu je předseda
burzovní komory) mohl být kontrolován jiným členem burzovní komory, nikoliv výluč-
ně jejím předsedou. Ostatně zákon o komoditních burzách výslovně v § 11 odst. 4 uvádí
mj. následující: „Členem burzovní komory
může být jen člen burzy. V případě člena
burzy, který je právnickou osobou, může být
členem burzovní komory jen fyzická osoba,
která je statutárním orgánem nebo členem
statutárního orgánu této právnické osoby.“
Z uvedeného je zřejmé, že člen burzovní komory bude mít vždy vazbu na některého člena burzy. Je tedy zcela v souladu se zákonem,
pokud je předseda burzovní komory zároveň
členem statutárního orgánu člena burzy.
[118] Správní orgány z absence kontrolní
činnosti dovozovaly porušení § 8a odst. 1
písm. c) zákona o komoditních burzách. Porušení tohoto ustanovení není důvodem pro
odnětí povolení bez předchozího upozornění dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Odejmout povolení podle uvedeného ustanovení lze pouze v případě, že ve
12 měsících předcházejících zahájení správního řízení nebyly obchody organizovány
v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách, tj. řádně, průběžně
a v rozsahu uděleného povolení.
[119] Čestnost burzovních obchodů je
upravena v § 25 zákona o komoditních burzách. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení
musí být při burzovních obchodech „všem
účastníkům dostupné ve stejnou dobu stejné
informace o skutečnostech významných pro
vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno“.
[120] Žalovaný v rozhodnutí I. stupně
ohledně čestnosti burzovních obchodů uvedl
následující: „Úkoly spojené s osobou generálního sekretáře plní předseda burzovní komory Komoditní burzy Praha, který je v pracovním nebo jiném smluvním vztahu se
členem burzy (HLDS). Přitom v čl. 1 odst. 7
Pravidel burzovních obchodů je uvedeno, že
,[g]enerální sekretář burzy a zaměstnanci Komoditní burzy Praha mají právo na veškeré
informace související se zabezpečením průběhu a zpracováním výsledků burzovního
shromáždění‘. Kdežto členové komory (viz
čl. 1 odst. 5 Pravidel burzovních obchodů)
,mají v rámci burzovního shromáždění právo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
na získávání průběžných a závěrečných informací výsledků obchodování a informací vyplývajících z jejich pravomocí stanovenými
Zákonem, Statutem a Pravidly Komoditní
burzy Praha‘. Tímto jasně definovaným přístupem k informacím je vyloučeno spojení
funkce předsedy burzovní komory s funkcí
generálního sekretáře burzy v záležitostech,
které jsou vyhrazeny, s ohledem na dodržení
principu čestnosti obchodů a zajištění důvěrnosti a mlčenlivosti, jen a pouze burzovnímu aparátu, což dále podtrhuje čl. 1 odst. 9
písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ve
kterém je uvedeno, že ,[č]estnost burzovních
obchodů je na Komoditní burze Praha zajištěna monitorováním jednotlivých transakcí
ze strany Komoditní burzy Praha a systémem
kontroly dodržování zákona zaměstnanci Komoditní burzy Praha‘. Burza se dopouští
v rozporu s § 25 zákona o komoditních burzách porušení principu čestnosti burzovních
obchodů, a to vzhledem ke zřejmému střetu
zájmů spočívajícím ve výkonu činností náležejících ze zákona o komoditních burzách
generálnímu sekretáři jinou osobou, navíc
při úplné absenci jakýchkoliv dalších zaměstnanců burzy, kteří by měli zajišťovat
výkon jednotlivých činností burzy. Střet zájmů se dotýká článku 9 (Vztah k zaměstnancům Komoditní burzy Praha) Pravidel
členství, ve kterém je zakotveno, že ,člen nezaměstná v pracovním nebo jiném smluvním
poměru zaměstnance Komoditní burzy Praha, a to bez ohledu na to, zda je v rámci takovéhoto vztahu vyplácena mzda nebo odměna, či nikoli‘. Z tohoto ustanovení vyplývá, že
Komoditní burza Praha, resp. její orgány, si
je plně vědoma rizika střetu zájmů spočívajících v zaměstnání zaměstnance Komoditní burzy Praha členem burzy. Stejné riziko
ovšem nastává i v případě, kdy Komoditní
burza Praha nemá zaměstnance a vše vykonává předseda burzovní komory, který je zaměstnancem člena burzy.“
[121] V rozhodnutí ministra zemědělství
je ve vztahu k čestnosti burzovních obchodů
uvedeno: „V souvislosti s čestností burzovních obchodů [Komoditní burzy Praha]
v rozkladu podotýká, že ,[m]inisterstvo v té-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
to části odůvodnění rozhodnutí neuvádí žádný konkrétní případ, kdy by došlo k porušení
čestnosti burzovního obchodu‘ a popsaný
stav považuje za ,abstraktní‘. Nutno podotknout, že s přihlédnutím k funkci a postavení komoditní burzy, tedy prostředí, kde mají
být organizovány obchody na zcela transparentní a stabilní bázi, nelze žádnou skutečnost týkající se čestnosti burzovních obchodů považovat za abstraktní. Popřen by tím
totiž byl samotný princip fungování komoditní burzy. Záležitosti týkající se čestnosti
burzovních obchodů jsou v případě [Komoditní burzy Praha] systémovým porušením,
jak je podrobně a ilustrativním způsobem
(odkazem na zákon o komoditních burzách
a jednotlivé interní předpisy) analyzováno
v odůvodnění rozhodnutí ministerstva. Pokud [Komoditní burza Praha] neshledává
střet zájmů v situaci, kdy činnost generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory, který je zároveň zaměstnancem člena
a soukromého dohodce burzy, čímž je narušena čestnost burzovních obchodů s ohledem
na možné využívání získaných informací ve
prospěch třetích osob a dochází tím k faktickému porušování nejen zákona o komoditních
burzách, ale i vlastních interních burzovních
předpisů, je činnost takové burzy ohrožením
komoditního trhu jako takového.“
[122] Městský soud vyšel v napadeném
rozsudku z úvahy, že stav, kdy „činnost členů
burzy a dohodců v podstatě není kontrolována (resp. jejich kontrola je toliko navenek
deklarována), pak nepochybně znamená
porušení principu čestnosti burzovních
obchodů“.
[123] Podle § 25 odst. 3 zákona o komoditních burzách „[o]soby, které mají ze svého
zaměstnání nebo postavení na burze dříve
než ostatní účastníci burzovního obchodu
informace o skutečnostech, které mohou
ovlivnit vývoj kursů komodit a komoditních
derivátů, s nimiž je na burze obchodováno,
nesmějí uzavírat obchody s těmito komoditami a komoditními deriváty nebo tyto informace využít ve prospěch jiných osob, dokud se tyto informace nestanou veřejně
známými; dále nesmějí vědomě rozšiřovat
nepravdivé zprávy, které by mohly mít vliv
na vývoj kursů komodit a komoditních derivátů, s nimiž je na burze obchodováno, nebo poškodit účastníky trhu“.
[124] Podle § 25 odst. 4 zákona o komoditních burzách „[č]lenové burzy a burzovní
komory, jakož i zaměstnanci burzy jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které získali ze svého postavení a které
mají význam pro vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno“.
[125] Čestnost burzovních obchodů považuje Nejvyšší správní soud za jeden ze stěžejních principů fungování komoditních
burz. Pokud dojde k narušení čestnosti burzovních obchodů, nepochybně to znamená,
že takovéto obchody nebyly organizovány
řádně ve smyslu § 8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách. V případě zjištění
rozsáhlého porušení čestnosti burzovních obchodů v období 12 měsíců předcházejících
zahájení správního řízení by bezesporu byly
naplněny podmínky pro aplikaci § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách.
[126] Úvaha městského soudu, že absentující kontrolní činnost sama o sobě znamená
porušení principu čestnosti burzovních obchodů, je poněkud zjednodušující. To, že není činnost členů burzy a dohodců kontrolována prostřednictvím zaměstnanců burzy, totiž
automaticky neznamená, že by někteří účastníci burzovních obchodů měli přednostní
přístup k informacím, nebo že by osoby, které
mají ze svého zaměstnání nebo postavení na
burze přednostní přístup k informacím, tyto
informace využívali ve prospěch jiných osob
či sami uzavírali obchody.
[127] Správní orgány vyšly při svém závěru o porušení čestnosti burzovních obchodů
z několika ustanovení Pravidel burzovních
obchodů, z nichž dovozovaly, že rozdílným
přístupem k informacím zakotveným v těchto ustanoveních mezi zaměstnanci stěžovatelky (včetně generálního sekretáře) a členy
burzovní komory je vyloučeno spojení funkce generálního sekretáře a předsedy burzovní komory. Jelikož předseda burzovní komory vykonával práva a povinnosti generálního
sekretáře, došlo k narušení čestnosti burzovních obchodů.
[128] Takové závěry jsou nedostatečné
a nepřezkoumatelné. Pouze ze znění tří ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze
dovozovat, že fakticky došlo k porušení čestnosti burzovních obchodů organizovaných
ve 12 měsících před zahájením správního řízení. Správní orgány se nijak nezabývaly skutečným stavem, tj. k jakým konkrétním informacím měl předseda burzovní komory tím,
že vykonával současně i funkci generálního
sekretáře burzy, přednostní přístup, zda tyto
informace využíval ve prospěch jiných osob,
či zda sám uzavíral obchody (jakým způsobem tedy docházelo k porušení § 25 zákona
o komoditních burzách). Z pouhého znění
několika ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze bez zjištění skutečného stavu věci dospět k závěru, že organizované burzovní
obchody nebyly čestné.
[129] Správní orgány na jedné straně připouští, že je možné, aby funkce generálního
sekretáře burzy byla krátkodobě neobsazena
s tím, že práva a povinnosti generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory
(ustanovení tohoto znění je obsaženo ve statutu burzy schváleném žalovaným), na druhé
straně dovozují porušení čestnosti burzovních obchodů z toho, že předseda burzovní
komory vykonává činnost generálního sekretáře. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, z jakého důvodu v případě krátkodobého
výkonu funkce generálního sekretáře předsedou burzovní komory k narušení čestnosti
burzovních obchodů nedochází.
[130] Nad rámec uvedeného považuje
soud za nutné poukázat na to, že postup žalovaného u pochybení týkajícího se obsazení
funkce generálního sekretáře naplňuje znaky
situace rozporné se zásadou ochrany dobré
víry. Generální sekretář burzy byl ze své funkce odvolán na zasedání burzovní komory dne
23. 4. 2013). Dokumentaci, která nemusí být
zpřístupněna v sídle burzy, je možné bezpečně uložit i mimo toto sídlo, např. v pronajatých prostorách. Z uvedené skutečnosti proto nelze dovozovat závěr o nedostatečném
organizačním a materiálním předpokladu
pro provoz burzy.
[108] Pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách musí nastat situace, kdy burzovní obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního
řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Soud neshledal
příčinnou souvislost mezi vytýkaným pochybením spočívajícím v nedostatečném zabezpečení sídla stěžovatelky a řádností či průběžností organizace obchodů ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení.
To, že sídlo stěžovatelky není dostatečně zabezpečeno (a nebyla tam uložena veškerá
burzovní dokumentace), bez dalšího neznamená, že nebyly obchody v uvedeném časovém období organizovány řádně či průběžně
(navíc za situace, kdy obchodování probíhá
elektronicky). Správní orgány žádnou podrobnější argumentaci (a důkazní materiál)
stran vlivu nedostatečného zabezpečení sídla
na řádnost či průběžnost organizace obchodů v období 12 měsíců před zahájením správního řízení nepřináší. Správní orgány ve
svých rozhodnutích ostatně ani podrobněji
nevymezují, jaké konkrétní dokumenty nebyly z důvodu nedostatečného zabezpečení uloženy v sídle stěžovatelky.
[109] S ohledem na výše uvedené soud
neshledal naplnění podmínek § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách z důvodu nemožnosti bezpečného uložení dokumentace v sídle stěžovatelky.
G) Burzovní aparát, generální sekretář,
kontrolní činnost a čestnost burzovních
obchodů
[110] Podle § 5 odst. 2 písm. c) zákona
o komoditních burzách je podmínkou pro
udělení povolení k provozování burzy mj. to,
že „zakladatelé doloží, že burza bude mít ke
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
dni zahájení provozu dostatečné finanční,
materiální, personální a organizační předpoklady pro provozování burzy vzhledem
k předpokládanému rozsahu činnosti a zaměření burzy“.
[111] Funkce generálního sekretáře burzy je upravena v § 16 zákona o komoditních
burzách. Dle odstavce 1 tohoto ustanovení je
generální sekretář burzy „volen na zasedání
burzovní komory na návrh předsedy burzovní komory. Kandidát na funkci generálního sekretáře burzy je vybírán konkursem.“
Odstavec 2 uvádí, že „[g]enerální sekretář
burzy je zaměstnancem burzy a po dobu výkonu své funkce nesmí bez předchozího písemného souhlasu burzy provozovat podnikatelskou činnost, být v zaměstnaneckém
nebo jiném obdobném poměru ani být členem statutárních a dozorčích orgánů právnických osob zabývajících se podnikatelskou činností“. Dle odstavce 3 „[g]enerální
sekretář burzy a) řídí činnost burzovního
aparátu i všech ostatních zaměstnanců burzy, b) připravuje podklady pro zasedání burzovní komory, c) uveřejňuje závěry a sdělení burzovní komory, d) dbá na zachovávání
pořádku na burzovních shromážděních a je
oprávněn vykázat osoby, které ruší pořádek
a nedbají jeho pokynů, e) plní další úkoly,
kterými jej pověří statut, zasedání burzovní
komory nebo předseda burzovní komory“.
Dle odstavce 4 „[g]enerální sekretář burzy
má právo účastnit se s hlasem poradním zasedání valné hromady, burzovní komory
a burzovních výborů“.
[112] Funkce generálního sekretáře burzy je obligatorní funkcí pro každou burzu. Zákon o komoditních burzách funkci generálního sekretáře výslovně upravuje a uvádí, že
generální sekretář je zaměstnancem burzy.
Argumentace stěžovatelky, že funkce generálního sekretáře nemusí být zřízena či nemusí být dlouhodobě obsazena, postrádá zákonný podklad. Pokud tedy stěžovatelka
neměla generálního sekretáře od počátku roku 2011, došlo nepochybně k porušení zákona o komoditních burzách.
[113] Co se týče burzovního aparátu (personální zabezpečení burzy), musí tento s od-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
kazem na § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách odpovídat rozsahu činnosti
a zaměření burzy. Počet zaměstnanců burzy
bude záležet na konkrétních okolnostech
(např. na objemu obchodů, na tom, zda jsou
obchody organizovány elektronicky, či nikoliv). Je však nezbytné, aby byl počet zaměstnanců dostatečný pro zajištění provozu burzy v souladu se zákonem (aby byly obchody
organizovány řádně a průběžně, byla zajištěna kontrolní činnost atd.). V souladu se zákonem může být i situace, kdy má burza pouze
jednoho zaměstnance, a to generálního sekretáře, pokud tento v součinnosti s orgány
burzy zvládá zabezpečit činnost burzy.
[114] Jak již bylo několikrát uvedeno výše, pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona
o komoditních burzách musí nastat stav, kdy
burzovní obchody nebyly ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu
uděleného povolení. Ač stěžovatelka porušila
zákon dlouhodobým neobsazením funkce
generálního sekretáře, správní orgány ve
svých rozhodnutích neidentifikovaly žádná
konkrétní pochybení, z nichž by vyplývalo, že
obchody nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení v uvedeném časovém období. Správní orgány nepřinesly žádná konkrétní tvrzení a důkazy o tom,
že by předseda burzovní komory nezvládal
vykonávat činnost generálního sekretáře
(předseda burzovní komory dle statutu vykonává práva a povinnosti generálního sekretáře
do doby jeho zvolení). Z napadených rozhodnutí nelze v souvislosti s neobsazením funkce
generálního sekretáře žádným způsobem dovodit, že by burzovní obchody ve 12 měsících
předcházejících zahájení správního řízení
nebyly organizovány řádně, průběžně či
v rozsahu uděleného povolení. Ustanovení
§ 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních
burzách dlouhodobým neobsazením funkce
generálního sekretáře naplněno nebylo.
[115] Ohledně kontrolní činnosti dospěly
správní orgány k závěru, že je tato ve své podstatě znemožněna v důsledku absence generálního sekretáře a dalších zaměstnanců burzy. Vycházely z čl. 10 odst. 1 Pravidel členství,
dle kterého je Komoditní burza Praha „oprávněna provádět kontrolu, zda člen dodržuje
a splňuje všechny podmínky členství stanovené Zákonem, Statutem a Pravidly členství.
Člen takovouto kontrolu pracovníkům Komoditní burzy Praha vybaveným pověřením předsedy Komory umožní.“ Městský
soud dospěl k závěru, že nelze považovat za
dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy
předseda burzovní komory, který je zároveň
zaměstnancem a členem statutárního orgánu
společnosti ENERGOWOOD CZ, na tohoto
dohodce dohlíží a kontroluje jeho činnost.
[116] Dle § 8a odst. 1 písm. c) zákona
o komoditních burzách je burza povinna průběžně kontrolovat, zda jsou členy burzy, dohodci a jinými osobami oprávněnými k burzovním obchodům, plněny povinnosti jim
stanovené zákonem, statutem a vnitřními
předpisy burzy. Jednotlivé kontrolní pravomoci zákon o komoditních burzách dává burzovní komoře [§ 12 odst. 2 písm. a), f), h) a k)
a § 32] a předsedovi burzovní komory [§ 15
odst. 1 písm. d)]. Samozřejmě má kontrolní
pravomoci i burzovní komisař jmenovaný
příslušným orgánem státní správy (§ 33
a § 34 zákona o komoditních burzách).
Pravidla členství ve výše citovaném článku
přenesla kontrolní pravomoci i na „pracovníky“ Komoditní burzy Praha. To však ještě neznamená, že by kontrolu nebyl oprávněn provádět předseda burzovní komory či jiní
členové burzovní komory, resp. burzovní komora jako celek. Z toho, že stěžovatelka nemá
žádné zaměstnance, tak nelze bez dalšího automaticky dovozovat, že by kontrola byla znemožněna nebo že by tato kontrola absentovala. Pro případný závěr o absenci kontrolní
činnosti by bylo nutné zjistit, zda je, či není
kontrolní činnost prováděna členy burzovní
komory či jejím předsedou. Ohledně této
otázky však jakékoli závěry v rozhodnutích
správních orgánů chybí.
[117] Co se týče závěru městského soudu,
je nutné konstatovat, že dohodce a člen burzy
ENERGOWOOD CZ (jehož zaměstnancem
a členem statutárního orgánu je předseda
burzovní komory) mohl být kontrolován jiným členem burzovní komory, nikoliv výluč-
ně jejím předsedou. Ostatně zákon o komoditních burzách výslovně v § 11 odst. 4 uvádí
mj. následující: „Členem burzovní komory
může být jen člen burzy. V případě člena
burzy, který je právnickou osobou, může být
členem burzovní komory jen fyzická osoba,
která je statutárním orgánem nebo členem
statutárního orgánu této právnické osoby.“
Z uvedeného je zřejmé, že člen burzovní komory bude mít vždy vazbu na některého člena burzy. Je tedy zcela v souladu se zákonem,
pokud je předseda burzovní komory zároveň
členem statutárního orgánu člena burzy.
[118] Správní orgány z absence kontrolní
činnosti dovozovaly porušení § 8a odst. 1
písm. c) zákona o komoditních burzách. Porušení tohoto ustanovení není důvodem pro
odnětí povolení bez předchozího upozornění dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Odejmout povolení podle uvedeného ustanovení lze pouze v případě, že ve
12 měsících předcházejících zahájení správního řízení nebyly obchody organizovány
v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách, tj. řádně, průběžně
a v rozsahu uděleného povolení.
[119] Čestnost burzovních obchodů je
upravena v § 25 zákona o komoditních burzách. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení
musí být při burzovních obchodech „všem
účastníkům dostupné ve stejnou dobu stejné
informace o skutečnostech významných pro
vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno“.
[120] Žalovaný v rozhodnutí I. stupně
ohledně čestnosti burzovních obchodů uvedl
následující: „Úkoly spojené s osobou generálního sekretáře plní předseda burzovní komory Komoditní burzy Praha, který je v pracovním nebo jiném smluvním vztahu se
členem burzy (HLDS). Přitom v čl. 1 odst. 7
Pravidel burzovních obchodů je uvedeno, že
,[g]enerální sekretář burzy a zaměstnanci Komoditní burzy Praha mají právo na veškeré
informace související se zabezpečením průběhu a zpracováním výsledků burzovního
shromáždění‘. Kdežto členové komory (viz
čl. 1 odst. 5 Pravidel burzovních obchodů)
,mají v rámci burzovního shromáždění právo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
na získávání průběžných a závěrečných informací výsledků obchodování a informací vyplývajících z jejich pravomocí stanovenými
Zákonem, Statutem a Pravidly Komoditní
burzy Praha‘. Tímto jasně definovaným přístupem k informacím je vyloučeno spojení
funkce předsedy burzovní komory s funkcí
generálního sekretáře burzy v záležitostech,
které jsou vyhrazeny, s ohledem na dodržení
principu čestnosti obchodů a zajištění důvěrnosti a mlčenlivosti, jen a pouze burzovnímu aparátu, což dále podtrhuje čl. 1 odst. 9
písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ve
kterém je uvedeno, že ,[č]estnost burzovních
obchodů je na Komoditní burze Praha zajištěna monitorováním jednotlivých transakcí
ze strany Komoditní burzy Praha a systémem
kontroly dodržování zákona zaměstnanci Komoditní burzy Praha‘. Burza se dopouští
v rozporu s § 25 zákona o komoditních burzách porušení principu čestnosti burzovních
obchodů, a to vzhledem ke zřejmému střetu
zájmů spočívajícím ve výkonu činností náležejících ze zákona o komoditních burzách
generálnímu sekretáři jinou osobou, navíc
při úplné absenci jakýchkoliv dalších zaměstnanců burzy, kteří by měli zajišťovat
výkon jednotlivých činností burzy. Střet zájmů se dotýká článku 9 (Vztah k zaměstnancům Komoditní burzy Praha) Pravidel
členství, ve kterém je zakotveno, že ,člen nezaměstná v pracovním nebo jiném smluvním
poměru zaměstnance Komoditní burzy Praha, a to bez ohledu na to, zda je v rámci takovéhoto vztahu vyplácena mzda nebo odměna, či nikoli‘. Z tohoto ustanovení vyplývá, že
Komoditní burza Praha, resp. její orgány, si
je plně vědoma rizika střetu zájmů spočívajících v zaměstnání zaměstnance Komoditní burzy Praha členem burzy. Stejné riziko
ovšem nastává i v případě, kdy Komoditní
burza Praha nemá zaměstnance a vše vykonává předseda burzovní komory, který je zaměstnancem člena burzy.“
[121] V rozhodnutí ministra zemědělství
je ve vztahu k čestnosti burzovních obchodů
uvedeno: „V souvislosti s čestností burzovních obchodů [Komoditní burzy Praha]
v rozkladu podotýká, že ,[m]inisterstvo v té-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
to části odůvodnění rozhodnutí neuvádí žádný konkrétní případ, kdy by došlo k porušení
čestnosti burzovního obchodu‘ a popsaný
stav považuje za ,abstraktní‘. Nutno podotknout, že s přihlédnutím k funkci a postavení komoditní burzy, tedy prostředí, kde mají
být organizovány obchody na zcela transparentní a stabilní bázi, nelze žádnou skutečnost týkající se čestnosti burzovních obchodů považovat za abstraktní. Popřen by tím
totiž byl samotný princip fungování komoditní burzy. Záležitosti týkající se čestnosti
burzovních obchodů jsou v případě [Komoditní burzy Praha] systémovým porušením,
jak je podrobně a ilustrativním způsobem
(odkazem na zákon o komoditních burzách
a jednotlivé interní předpisy) analyzováno
v odůvodnění rozhodnutí ministerstva. Pokud [Komoditní burza Praha] neshledává
střet zájmů v situaci, kdy činnost generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory, který je zároveň zaměstnancem člena
a soukromého dohodce burzy, čímž je narušena čestnost burzovních obchodů s ohledem
na možné využívání získaných informací ve
prospěch třetích osob a dochází tím k faktickému porušování nejen zákona o komoditních
burzách, ale i vlastních interních burzovních
předpisů, je činnost takové burzy ohrožením
komoditního trhu jako takového.“
[122] Městský soud vyšel v napadeném
rozsudku z úvahy, že stav, kdy „činnost členů
burzy a dohodců v podstatě není kontrolována (resp. jejich kontrola je toliko navenek
deklarována), pak nepochybně znamená
porušení principu čestnosti burzovních
obchodů“.
[123] Podle § 25 odst. 3 zákona o komoditních burzách „[o]soby, které mají ze svého
zaměstnání nebo postavení na burze dříve
než ostatní účastníci burzovního obchodu
informace o skutečnostech, které mohou
ovlivnit vývoj kursů komodit a komoditních
derivátů, s nimiž je na burze obchodováno,
nesmějí uzavírat obchody s těmito komoditami a komoditními deriváty nebo tyto informace využít ve prospěch jiných osob, dokud se tyto informace nestanou veřejně
známými; dále nesmějí vědomě rozšiřovat
nepravdivé zprávy, které by mohly mít vliv
na vývoj kursů komodit a komoditních derivátů, s nimiž je na burze obchodováno, nebo poškodit účastníky trhu“.
[124] Podle § 25 odst. 4 zákona o komoditních burzách „[č]lenové burzy a burzovní
komory, jakož i zaměstnanci burzy jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které získali ze svého postavení a které
mají význam pro vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno“.
[125] Čestnost burzovních obchodů považuje Nejvyšší správní soud za jeden ze stěžejních principů fungování komoditních
burz. Pokud dojde k narušení čestnosti burzovních obchodů, nepochybně to znamená,
že takovéto obchody nebyly organizovány
řádně ve smyslu § 8a odst. 1 písm. a) zákona
o komoditních burzách. V případě zjištění
rozsáhlého porušení čestnosti burzovních obchodů v období 12 měsíců předcházejících
zahájení správního řízení by bezesporu byly
naplněny podmínky pro aplikaci § 35 odst. 3
písm. f) zákona o komoditních burzách.
[126] Úvaha městského soudu, že absentující kontrolní činnost sama o sobě znamená
porušení principu čestnosti burzovních obchodů, je poněkud zjednodušující. To, že není činnost členů burzy a dohodců kontrolována prostřednictvím zaměstnanců burzy, totiž
automaticky neznamená, že by někteří účastníci burzovních obchodů měli přednostní
přístup k informacím, nebo že by osoby, které
mají ze svého zaměstnání nebo postavení na
burze přednostní přístup k informacím, tyto
informace využívali ve prospěch jiných osob
či sami uzavírali obchody.
[127] Správní orgány vyšly při svém závěru o porušení čestnosti burzovních obchodů
z několika ustanovení Pravidel burzovních
obchodů, z nichž dovozovaly, že rozdílným
přístupem k informacím zakotveným v těchto ustanoveních mezi zaměstnanci stěžovatelky (včetně generálního sekretáře) a členy
burzovní komory je vyloučeno spojení funkce generálního sekretáře a předsedy burzovní komory. Jelikož předseda burzovní komory vykonával práva a povinnosti generálního
sekretáře, došlo k narušení čestnosti burzovních obchodů.
[128] Takové závěry jsou nedostatečné
a nepřezkoumatelné. Pouze ze znění tří ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze
dovozovat, že fakticky došlo k porušení čestnosti burzovních obchodů organizovaných
ve 12 měsících před zahájením správního řízení. Správní orgány se nijak nezabývaly skutečným stavem, tj. k jakým konkrétním informacím měl předseda burzovní komory tím,
že vykonával současně i funkci generálního
sekretáře burzy, přednostní přístup, zda tyto
informace využíval ve prospěch jiných osob,
či zda sám uzavíral obchody (jakým způsobem tedy docházelo k porušení § 25 zákona
o komoditních burzách). Z pouhého znění
několika ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze bez zjištění skutečného stavu věci dospět k závěru, že organizované burzovní
obchody nebyly čestné.
[129] Správní orgány na jedné straně připouští, že je možné, aby funkce generálního
sekretáře burzy byla krátkodobě neobsazena
s tím, že práva a povinnosti generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory
(ustanovení tohoto znění je obsaženo ve statutu burzy schváleném žalovaným), na druhé
straně dovozují porušení čestnosti burzovních obchodů z toho, že předseda burzovní
komory vykonává činnost generálního sekretáře. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, z jakého důvodu v případě krátkodobého
výkonu funkce generálního sekretáře předsedou burzovní komory k narušení čestnosti
burzovních obchodů nedochází.
[130] Nad rámec uvedeného považuje
soud za nutné poukázat na to, že postup žalovaného u pochybení týkajícího se obsazení
funkce generálního sekretáře naplňuje znaky
situace rozporné se zásadou ochrany dobré
víry. Generální sekretář burzy byl ze své funkce odvolán na zasedání burzovní komory dne
18. 1. 2011, pro jeho odvolání hlasovali i členové
burzovní komory jmenovaní žalovaným. Rovněž burzovní komisař jmenovaný žalovaným
byl tomuto jednání přítomen. V následujících
letech pak ani burzovní komisař, ani žádný
z členů burzovní komory jmenovaných žalo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Komoditní burza Praha proti Ministerstvu zemědělství, za účasti akciové společnosti
eCENTRE, o odnětí státního povolení k provozování komoditní burzy, o kasační stížnosti žalobkyně. *) S účinností od 1. 5. 2014 změněn zákonem č. 64/2014 Sb., s účinností od 1. 1. 2015 změněn zákonem č. 250/2014 Sb. a s účinností od 1. 1. 2017 změněn zákonem č. 267/2006 Sb. č. 247/2011 Sb.