Slovní spojení „provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného“ užité v § 22i zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je třeba vykládat jako podmnožinu provozovatele vozidla, jak jej zná zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, a zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.
[20] Dle § 22 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích úhradě mýtného podléhá užití zpoplatněné pozemní komunikace silničním motorovým vozidlem nejméně se čtyřmi koly, jehož největší povolená hmotnost činí více než 3,5 tuny (dále jen „vozidlo v systému elektronického mýtného“).
[21] Dle § 22i odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného povinen zajistit úhradu mýtného podle podmínek sjednaných s provozovatelem systému elektronického mýtného, nehradí-li mýtné poskytovateli evropského mýtného na základě smlouvy o poskytování evropské služby elektronického mýtného.
[22] Dle § 42b odst. 2 písm. c) zákona o pozemních komunikacích se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 22i nezajistí úhradu mýtného.
[23] V projednávaném případě je sporné, zda lze slova provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného užitá zákonem o pozemních komunikacích vykládat jako podmnožinu pojmu provozovatel vozidla, jak jej zná zákon o silničním provozu a zákon o podmínkách provozu vozidel. Při tomto posouzení je nutné vycházet z teze o racionálním zákonodárci, který při vydávání zákonů postupuje logicky a zachovává jednotu a nerozpornost právního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2007, čj. 5 Afs 96/2006-58, č. 1268/2007 Sb. NSS).
[24] Samotný zákon o pozemních komunikacích striktně užívá pojem provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného i pojem provozovatel vozidla. Například ve výše citovaném § 22i odst. 2 užívá první z daných označení a v odstavci 3 tohoto ustanovení, ve kterém hovoří o stejné osobě, užívá označení druhé. Z uvedeného nicméně neplyne, že uvedená označení vyjadřují dva nezávislé a samonosné pojmy, resp. významy. Ačkoliv má stěžovatel pravdu, že § 42b zákona o pozemních komunikacích odděluje v odstavci 2 přestupky, kterých se může dopustit pouze provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného a přestupky v odstavci 1, které může spáchat odlišný subjekt (kromě provozovatele vozidla např. provozovatel reklamního zařízení či vlastník věci umístěné), z jiných ustanovení tohoto zákona rozlišení nevyplývá. Například § 43a odst. 1 písm. b) hovoří o vybírání kaucí od řidiče motorového vozidla v případě, že provozovatel tohoto vozidla je podezřelý ze spáchání přestupků podle § 42b odst. 1 písm. s) a podle § 42b odst. 2 písm. a) až e), přičemž pro označení subjektů z obou odstavců používá shodně výraz provozovatel vozidla, ačkoliv by se dle stěžovatelova výkladu mělo jednat o dva odlišné subjekty, resp. subjekty spadající pod dva v zákoně odlišně vyjádřené pojmy. Taktéž § 40 odst. 8 písm. b) daného zákona uvádí, že celník ve stejnokroji je oprávněn zastavit vozidlo v systému elektronického mýtného, zjistit totožnost řidiče a provozovatele vozidla, není-li řidič současně jeho provozovatelem. Pokud by bylo skutečně záměrem zákonodárce rozlišovat pojem provozovatel vozidla a pojem provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného, a slova v systému elektronického mýtného by nebyla jen bližší specifikací, pak by z výše uvedeného ustanovení nebylo zřejmé, zdali je celník oprávněn zjišťovat totožnost pouze provozovatele vozidla ve smyslu zákona o podmínkách provozu vozidel anebo i provozovatele vozidla v systému elektronického mýtného.
[25] Dle stěžovatele je podstatné, že problematika mýtného byla do zákona o pozemních komunikacích zahrnuta až několik let po nabytí jeho účinnosti. Zákonodárci nicméně při novelizaci tohoto zákona nic nebránilo, aby zavedl novou legislativní zkratku, kterou by jednoznačně vymezil, pokud by to měl v úmyslu. V důvodové zprávě k zákonu č. 80/2006 Sb., kterým byla do zákona o pozemních komunikacích úprava oblasti mýtného vtělena, není zmínka o záměru tento subjekt definovat odlišně od běžné definice provozovatele vozidla. Důvodová zpráva na některých místech ohledně mýta hovoří o provozovateli „vybraného druhu vozidel“, což vyznívá více ve prospěch výkladu provedeného krajským soudem. Dále u úpravy přestupků v § 42b hovoří o provozovatelích silničních motorových vozidel na úseku zpoplatnění užívání pozemních komunikací a ohledně společných ustanovení k § 42a a § 42b stanoví, že je umožněno „ukládání pokut v blokovém řízení rovněž provozovatelům silničních motorových vozidel za správní delikty v oblasti mýtného“. I důvodová zpráva tak podporuje závěr, že zákon o pozemních komunikacích v oblasti mýta hovoří o provozovateli silničního vozidla, jak jej zná zákon o silničním provozu a zákon o podmínkách provozu vozidel.
[26] Nejvyšší správní soud nepopírá, že by konkrétní zákon mohl zavést určitý pojem či jej definovat odlišně od jiných zákonů, nicméně pro takový případ je nutné, aby bylo možné takový záměr zákonodárce z tohoto zákona jednoznačně vyvodit. Pokud zákon nestanoví, že je třeba k určitému výrazu přistupovat odlišně od jiných zákonů, které jeho význam přímo definují, tak není možné jej odlišovat pouze na základě úvahy správních orgánů. S tím souvisí i námitka, že závěr krajského soudu způsobuje plošnou nezákonnost dosavadních správních rozhodnutí v oblasti mýtného. Nesprávný závěr správních orgánů nelze akceptovat jen z důvodu, že by tím byla udržena dosavadní správní praxe. Správní soudnictví dle § 2 s. ř. s. slouží k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, přičemž v případě, že jsou tato práva zasažena rozhodovací praxí správních orgánů, pak daná praxe nemůže v soudním přezkumu obstát. Navíc dle bodu 16 rozhodnutí samotného stěžovatele postupoval původně správní orgán I. stupně tak, že za odpovědnou označil právě leasingovou společnost (toto rozhodnutí následně stěžovatel zrušil), takže o jednotné praxi správních orgánů a překvapivosti řešení přijatého krajským soudem nelze mluvit.
[27] Dle stěžovatele je třeba odlišovat situace, kdy je uzavřena smlouva s provozovatelem systému elektronického mýtného, a kdy uzavřena není. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že odpovědnost za přestupky může být dána a sankce za ně mohou být uloženy jedině zákonem, jelikož pouze zákonodárce může stanovit, kdo má být za dané protiprávní jednání sankcionován. Není možné, aby si odpovědnost za protiprávní jednání určovaly samy správní orgány, nebo aby se odpovědnost přizpůsobovala tomu, zdali v konkrétním případě byla uzavřena soukromoprávní smlouva, jelikož ta nemůže zakládat dotčené veřejnoprávní povinnosti.
[28] K tomu lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2018, čj. 1 As 222/2017-45, který se sice zabýval vztahem zákona o silničním provozu a zákona o podmínkách provozu vozidel, ale jeho obecný závěr o užívání pojmu provozovatel vozidla je možné použít i pro danou věc. V bodě 31 citovaného rozsudku Nejvyšší správní soud k jeho definici uvedl: „Ostatně odlišná definice téhož pojmu v jedné oblasti práva je krajně nevhodným prostředkem tvorby zákonů, který působí destruktivně při následné aplikaci a výkladu zákonů. Pokud je však takový rozpor dán racionálními důvody, nelze jej zcela vyloučit. V posuzované věci jde o výklad pojmu stanoveného v zákonech, které jsou zcela provázané, neboť upravují shodnou oblast (předpoklady pro provoz vozidel na pozemních komunikacích a samotný provoz vozidel na komunikacích).“ Dále v bodě 32 konstatoval: „Oproti předchozí zákonné úpravě je nyní faktický stav zcela nerozhodný, nově je východiskem stav evidovaný […].“ Shodnou oblast upravuje i zákon o pozemních komunikacích, který také stanoví předpoklady pro provoz vozidel na pozemních komunikacích. Nejsou dány racionální důvody, aby byla slova provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného vykládána podle toho, zda v daném případě došlo k soukromoprávnímu jednání, resp. zda byla uzavřena soukromoprávní smlouva, pokud v jiných zákonech upravujících shodnou oblast je za provozovatele silničního vozidla vždy považována osoba uvedená v registru vozidel nehledě na faktický stav či soukromoprávní ujednání.
[29] Dle stěžovatele je podstatný odlišný zájem chráněný zákonem o silničním provozu spočívající v ochraně života a zdraví, od zájmu, který chrání zákon o pozemních komunikacích. Nejvyšší správní soud neshledává v rozdílnosti těchto zájmů důvod pro odlišné pojetí pojmu provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného než jako podmnožinu obecně užívaného pojmu provozovatel vozidla. Jak bylo uvedeno výše, oba zákony upravují oblast provozu na pozemních komunikacích a jeho podmínky. Zákon o pozemních komunikacích používá mnoho pojmů známých i zákonu o silničním provozu, u kterých nelze říct, že by je kvůli odlišným chráněným zájmům bylo možné vykládat jinak. Tak je tomu například u slov řidič vozidla v systému elektronického mýtného užitých v § 22j zákona o pozemních komunikacích, která nelze vykládat jinak než ve shodě s definicí řidiče obsaženou v § 2 písm. d) zákona o silničním provozu, tedy že se jedná o účastníka provozu na pozemních komunikacích, který řídí motorové vozidlo (zde vozidlo v systému elektronického mýtného). I podle § 4 zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční, který i přes odlišnosti úpravy taktéž chrání „pouhý“ fiskální zájem státu, je pro určení provozovatele vozidla podstatný evidovaný stav.
[30] S námitkou, že nelze stavět na legislativní zkratce, která není důsledně užívána, se Nejvyšší správní soud v obecné rovině ztotožňuje. V projednávaném případě ale nelze dospět k závěru, že provozovatel vozidla v systému elektronického mýtného je samostatný pojem nezávislý na definicích jiných, úpravou blízkých právních předpisů. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani nedůsledné užívání jiné zkratky ve shodném zákoně. Co se týče legislativní zkratky vozidlo v systému elektronického mýtného, ta je na rozdíl od výše uvedeného označení v zákoně o pozemních komunikacích výslovně zavedena, což znamená, že zákonodárce vyjádřil svůj úmysl ji speciálně definovat. Totéž učinil například se zkratkou vozidlo v systému časového zpoplatnění v § 21 odst. 1 daného zákona. Následné nedůsledné užívání této zkratky v zákoně je sice politováníhodné, nicméně nemůže založit nesprávnost logické úvahy krajského soudu v bodě 24 napadeného rozsudku, že provozovatele vozidla v systému elektronického mýtného je třeba chápat jako provozovatele vozidla s definičními znaky uvedenými v § 22 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[31] Stěžovatel dále argumentuje úpravou evropské služby elektronického mýtného, která za uživatele této služby považuje osobu, jež fakticky uzavře smlouvu s jejím poskytovatelem. Stěžovatel ohledně ní odkázal na rozhodnutí Komise a směrnici 2019/520. Projednávaný případ se týká oblasti správního trestání provozovatelů vozidel, kterou se rozhodnutí Komise ani směrnice 2019/520 přímo nezabývají. Daná oblast je ponechána vnitrostátní úpravě, která obdobnou definici neobsahuje. Žalobce smlouvu s poskytovatelem evropské služby elektronického mýtného neuzavřel. Není tak možné použít unijní úpravu týkající se tohoto institutu, jelikož jeho základní podmínkou je právě uzavření dané smlouvy. Nejvyšší správní soud se nemohl zabývat hypotetickou situací, koho by měly správní orgány stíhat, pokud by došlo k porušení povinností provozovatele, který danou smlouvu uzavřel, jelikož tato otázka se daného případu bezprostředně netýká. Tato námitka je proto nedůvodná.
[32] Ohledně obdobné slovenské právní úpravy Nejvyšší správní soud uvádí, že není možné přebírat definici pachatele přestupku ze zahraniční právní úpravy, ač by byla sebepodobnější české právní úpravě. Pro danou věc tak není rozhodné, jak provozovatele vozidla v systému elektronického mýtného definuje slovenský zákon. Nejvyšší správní soud je při posouzení daného přestupku vázán českou právní úpravou, která u sporného označení definici neuvádí, což nemůže být zhojeno tím, že je význam označení vyjádřen definicí v cizí právní úpravě.
[33] K námitce, že na shodných principech jako odpovědnost provozovatele vozidla v systému elektronického mýtného je vybudována i odpovědnost řidičů v systému časového zpoplatnění pozemní komunikace, Nejvyšší správní soud konstatuje, že není možné vycházet z úpravy přestupků subjektu odlišného od provozovatele vozidla. Zatímco přestupky řidiče vozidla v systému elektronického mýtného jsou upraveny v § 42a odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, přestupky provozovatele tohoto vozidla jsou upraveny v § 42b odst. 2 daného zákona, přičemž tyto dvě kategorie nejsou v zákoně zaměňovány. Co se týče oblasti časového zpoplatnění, i v ní existují přestupky, které může spáchat pouze řidič daného vozidla (§ 42a odst. 2), a přestupky, které může spáchat jeho provozovatel (§ 42a odst. 7 nynějšího znění zákona). Z odpovědnosti řidiče v jedné oblasti není možné vycházet u odpovědnosti provozovatele vozidla v odlišné oblasti. Stěžovatel dále odkazuje na rozsudek čj. 9 Afs 129/2014-39, ve kterém se Nejvyšší správní soud nezabýval přímo zákonem o pozemních komunikacích, úpravou mýta a vymezením osoby provozovatele vozidla v systému elektronického mýtného. Proto z něj nelze pro projednávanou věc učinit podstatný závěr.
[34] Stěžovatel též namítá, že kvůli závěru krajského soudu bude uložena povinnost jinému subjektu než tomu, který je skutečně odpovědný. Ani s touto námitkou se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla je vždy chápána jako výraz jeho širší odpovědnosti jako vlastníka vozidla, resp. osoby, která vozidlo se souhlasem jeho vlastníka provozuje a je zapsána v registru vozidel. Odpovědnost provozovatele vozidla není spojena s fakticitou (kdo motorové vozidlo fakticky provozuje), ale se stavem zapsaným v registru. Ohledně této námitky lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2019, čj. 1 As 318/2018-41, č. 3917/2019 Sb. NSS, ve kterém byla tehdejší stěžovatelka shledána odpovědnou za přestupek, který spáchala jiná osoba, jelikož nový majitel jejího dřívějšího vozidla nenechal zapsat změny ohledně dotčeného vozidla v registru. Nejvyšší správní soud v bodě 36 tohoto rozsudku dospěl k následujícímu závěru: „V projednávané věci je tedy nerozhodné, kdo je vlastníkem vozidla ve smyslu předpisů soukromého práva, podstatné je, kdo je jako provozovatel vozidla zapsán v registru silničních vozidel. Podle karty vozidla, jež se nachází ve správním spise, byla v registru vozidel jako provozovatelka (i vlastnice) předmětného vozidla zapsána stěžovatelka. Je to tedy právě stěžovatelka, kdo je odpovědný za to, aby s tímto vozidlem nebyla porušována pravidla silničního provozu, a to bez ohledu na skutečnost, zda toto vozidlo již prodala.“ I v tehdejším případě tak byla shledána odpovědnou za přestupek osoba, která se fakticky porušování zákonných povinností nedopustila a která již nemohla zaručit, že faktický provozovatel vozidla dodrží dopravně právní předpisy. Nejvyšší správní soud proto neshledává problematickou skutečnost, že v oblasti mýta má být za přestupky odpovědný evidovaný provozovatel, ačkoliv nebude dané vozidlo fakticky provozovat.
[35] Dle stěžovatele výklad užitý krajským soudem znemožňuje, aby se evidovaný provozovatel vozidla zprostil v oblasti mýtného objektivní odpovědnosti na rozdíl od provozovatele vozidla dle zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla však nemusí mít ani dle jiných zákonů u některých přestupků možnost zprostit se své deliktní odpovědnosti uvedením osoby, která vozidlo fakticky provozuje ve chvíli, kdy jej zastaví policejní (v projednávané věci celní) hlídka. Podle § 83a odst. 2 písm. b) zákona o podmínkách provozu vozidel se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že jako provozovatel vozidla provozuje v rozporu s § 38 odst. 1 písm. a) na pozemních komunikacích vozidlo, které je technicky nezpůsobilé k provozu, přičemž za toto jednání je odpovědný evidovaný provozovatel, i když není osobou, která toto vozidlo fakticky provozuje. Dle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 1. 2018, čj. 30 A 134/2016-38, jehož závěry potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 7. 2018, čj. 1 As 32/2018-41, není liberačním důvodem skutečnost, že evidovaný provozovatel vozidla dal toto vozidlo do nájmu jiné osobě, která se zavázala, že při provozu vozidla bude dodržovat právní předpisy. Krajský soud v bodě 29 napadeného rozsudku vysvětlil, jaké možnosti má evidovaný provozovatel vozidla, pokud se chystá vozidlo zapsané v registru vozidel svěřit jiné osobě a nepřeje si být odpovědný za její jednání. V úvahu přichází zápis změny provozovatele vozidla postupem uvedeným v § 10 zákona o podmínkách provozu vozidel.
[36] S výše uvedenou námitkou souvisí i odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16, č. 116/2018 Sb. Ústavní soud v daném nálezu vyslovil závěr, že objektivní odpovědnost provozovatele vozidla zapsaného v registru vozidel nezakládá nesplnitelné povinnosti. Ústavní soud konstatoval, že objektivní odpovědnost provozovatele vozidla je „věcně opodstatněna tím, že právě na provozovateli vozidla, kterým je buď vlastník, nebo jiná osoba se souhlasem vlastníka, zpravidla závisí, kdo vozidlo užívá“. I v projednávaném případě je to evidovaný provozovatel, kdo určuje, kterému subjektu vozidlo evidované na jeho osobu svěří, přičemž má možnost s tímto subjektem uzavřít smlouvu, ve které daný subjekt zaváže k úhradě nákladů, které vzniknou v souvislosti s jeho faktickým užíváním. Pokud nebude daný subjekt plnit své povinnosti, může se evidovaný provozovatel se žalobou obrátit na civilní soudy. V projednávané věci lze takové ujednání shledat v ustanovení 2.7 leasingové smlouvy mezi žalobcem a leasingovou společností (evidovaným provozovatelem vozidla). Dle tohoto ustanovení je žalobce povinen hradit všechny pokuty za protiprávní jednání, a to i pokuty uložené za protiprávní jednání provozovatele vozidla. Evidovaný provozovatel se tak může po zaplacení pokuty domáhat uhrazení této částky po žalobci podáním žaloby u civilního soudu. V této možnosti nelze shledat porušení autonomie vůle, jelikož evidovaný provozovatel není nucen tuto smlouvu uzavřít. Může totiž svou situaci vyřešit také přepsáním osoby uvedené jako provozovatel vozidla v jejich registru. Ani tato námitka tak není důvodná.