Základní služby poskytované držitelem poštovní licence v podrobnějším rozlišení, než jak jsou vymezeny v jeho poštovní licenci, respektive v § 3 odst. 1 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, nejsou skupinou služeb, u níž by se mělo samostatně vykazovat dodržování povinnosti poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny. Tyto služby jako samostatná kategorie proto nepodléhají dohledu Českého telekomunikačního úřadu ve smyslu § 37 odst. 1 zákona o poštovních službách. Český telekomunikační úřad není při dohledu nad plněním povinnosti držitele poštovní licence poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny povinen shromažďovat údaje o nákladech na skupiny poštovních služeb spadajících do základních služeb v jiném rozlišení, než jak jsou tyto skupiny definovány v poštovní licenci, respektive v zákoně o poštovních službách.
[22] Jádrem sporu je otázka, zda je žalovaný v rámci dohledu nad dodržováním zásady nákladově orientovaných cen poštovních služeb poskytovaných v rámci základních služeb povinen shromažďovat údaje o nákladech na skupiny poštovních služeb spadajících do základních služeb v jiném rozlišení, než jak jsou tyto skupiny definovány v zákoně o poštovních službách – v daném případě v rozlišení odpovídajícím struktuře služeb, jak jsou nabízeny Českou poštou.
[23] Pojem nákladově orientovaná cena patří mezi klíčové pojmy, jejichž pomocí je v rámci Evropské unie řízena cenotvorba provozovatelů poštovních služeb pověřených poskytováním všeobecných, resp., v terminologii zákona o poštovních službách, základních služeb. Povinnost poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny má původ v právní úpravě přijaté na evropské úrovni. V devadesátých letech minulého století byly zahájeny snahy o sladění postupného a řízeného otevírání poštovního trhu hospodářské soutěži s trvalou zárukou poskytování všeobecných služeb. Ve vztahu k poštovním službám byly přijaty celkem tři směrnice, a to 1) směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, 2) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření poštovních služeb Společenství hospodářské soutěži, a 3) směrnice 2008/6/ES. Současný regulační rámec tzv. všeobecných či univerzálních poštovních služeb je primárně tvořen směrnicí 97/67/ES ve znění směrnic 2002/39/ES a 2008/6/ES (dále také jako „poštovní směrnice“).
[24] Účelem přijetí výše uvedených směrnic bylo všeobecné zajištění přístupu k poštovním službám určité kvality a za dostupné ceny, a to i ve venkovských a řídce obydlených oblastech, kde tarify nutně nemusí pokrývat náklady na poskytování služby. Z tohoto důvodu bylo záměrem vyhradit určité poštovní služby pro poskytovatele všeobecných služeb, který by tak nebyl vystaven žádné konkurenci v tomto odvětví. Tato opatření byla přijata ve formě směrnice 97/67/ES. V dalším kroku při postupném otevírání vnitrostátních poštovních trhů omezila směrnice 2002/39/ES ve větším rozsahu služby, které mohou být vyhrazeny poskytovateli všeobecných služeb, a rovněž výslovně zavedla zákaz křížových dotací z vyhrazené oblasti do nevyhrazené oblasti. Směrnice 2008/6/ES potom zrušila všechny vyhrazené služby a otevřela celý poštovní trh (včetně služeb, které spadají do rámce povinnosti poskytovat všeobecné služby) hospodářské soutěži.
[25] Povinnost poskytovat všeobecné služby, tak jak je v současné době vymezena v poštovní směrnici, zahrnuje trvalé poskytování poštovní služby za dostupné ceny ve stanovené kvalitě na celém území členského státu, a to přinejmenším pro poštovní zásilky do 2 kilogramů a poštovní balíky do 10 kilogramů, jakož i služby týkající se doporučených a cenných zásilek. Všeobecná poštovní služba dále zahrnuje poskytování styčných a přístupových míst podle potřeb uživatelů. Poštovní služby, konkrétně výběr a dodání, musí být zaručeny nejméně pět pracovních dnů v týdnu, s výjimkou mimořádných okolností (viz článek 3 poštovní směrnice).
[26] Podle článku 12 poštovní směrnice: „Členské státy přijmou opatření, kterými zajistí, že sazby pro každou ze služeb tvořících součást všeobecných služeb budou v souladu s těmito zásadami:
– ceny musí být přijatelné a musí být takové, aby nezávisle na zeměpisné poloze a s ohledem na specifické vnitrostátní podmínky měli k poskytovaným službám přístup všichni uživatelé. Členské státy mohou ponechat v platnosti nebo zavést poskytování bezplatné poštovní služby pro potřeby nevidomých a slabozrakých,
– ceny musí vycházet z nákladů a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Je-li to nutné z důvodů veřejného zájmu, mohou členské státy rozhodnout, že by u služeb s cenou stanovenou za kus a pro jiné poštovní zásilky měla být uplatňována jednotná sazba na celém jejich území nebo pro přeshraniční poskytování služby,
– uplatňování jednotných sazeb nevylučuje právo poskytovatele či poskytovatelů všeobecných služeb uzavírat s uživateli individuální dohody o cenách,
– sazby musí být transparentní a nediskriminační,
– pokud poskytovatelé všeobecných služeb uplatňují zvláštní sazby, například u služeb pro podniky, odesílatele hromadných zásilek nebo subjekty sjednocující zásilky pocházející od různých uživatelů, uplatní zásady transparentnosti a nediskriminace jak u sazeb, tak i u souvisejících podmínek. Tyto sazby se spolu se souvisejícími podmínkami použijí stejně mezi různými třetími stranami i mezi třetími stranami a poskytovateli všeobecné poštovní služby poskytujícími rovnocenné služby. Všechny tyto sazby jsou rovněž k dispozici uživatelům, zejména jednotlivým uživatelům a malým a středním podnikům, posílajícím zásilky za srovnatelných podmínek.“
[27] Otázka výkladu čl. 12 poštovní směrnice byla předmětem řízení o předběžné otázce vedeného před Soudním dvorem Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) ve věci Sand BV proti Autorient Consument en Markt (usnesení ze dne 2. 7. 2018, C-256/17). Sám Soudní dvůr výklad tohoto článku ve vztahu k nákladové orientaci cen služeb poskytovaných v rámci všeobecné služby nepřijal (věc byla vyškrtnuta z rejstříku Soudního dvora), touto otázkou se však zabýval generální advokát Nils Wahl ve svém stanovisku v předmětné věci předneseném dne 20. 6. 2018.
[28] Generální advokát mj. odpověděl na otázku, zda článek 12 této směrnice brání křížovým dotacím mezi různými službami a produkty poskytovanými v rámci povinnosti poskytovat všeobecné služby, tedy zda ve smyslu uvedeného článku musí být sazby za jednotlivé služby poskytované v rámci povinnosti poskytovat všeobecné služby přiměřené nákladům.
[29] Generální advokát dovodil, že ze znění a struktury článku 12 je zřejmé, že zásady v něm uvedené musí být uplatňovány kumulativně. Ve stanovisku uvedl: „[e]xistuje určitý rozpor mezi zásadou, že ceny musí být nákladově orientované, a zásadou, že musí být dostupné. Jestliže by byl výpočet sazeb založený výlučně na nákladech, potom v oblastech, kde jsou vysoké náklady, by poštovní služby nebyly považovány za dostupné. Právě v tomto rébusu spočívá důvod pro zachování povinnosti poskytovat všeobecné služby navzdory postupné liberalizaci poštovních trhů. Předpokladem povinnosti poskytovat všeobecné služby je, že dotyčné služby nebo produkty nebudou na celém území členského státu nabízeny za tržních podmínek. Poskytování některých služeb v rámci všeobecných služeb tedy lze splnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy. To je důvod, proč směrnice 97/67 stanoví mechanismy pro financování čistých nákladů na všeobecné služby, kdy náklady nemohou být pokryty jen prostřednictvím samotných sazeb. Při výpočtu čistých nákladů na všeobecnou službu se použijí nejenom účetní zásady, ale jsou zohledněny rovněž nehmotné a tržní výhody. Dále je třeba mít na paměti, že článek 12 zmiňuje zásadu, že ceny musí být nákladově orientované společně se zásadou, že ceny musí vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Ze slova “pobídka“ vyplývá, že poskytovatelé všeobecných služeb by neměli dosahovat pouze pokrytí nákladů. Z toho vyplývá, že zásada nákladové orientace nemůže být vykládána striktně, a navíc nemůže být vyjádřena jen jako pouhý účetní úkon (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). […] Myšlenka dotací – buď ve formě křížových dotací mezi různými poštovními službami poskytovanými poskytovatelem všeobecných služeb, nebo formou kompenzačního mechanismu – je tak inherentní struktuře povinnosti poskytovat všeobecné služby, kterou stanoví směrnice 97/67. To je potvrzeno také v článku 7 uvedené směrnice, který stanoví různé způsoby financování poskytování všeobecné služby. Po zrušení vyhrazené oblasti by mohly být pro takové financování přijatelné dokonce i křížové dotace z jiných odvětví do všeobecného odvětví, pokud nebudou mít nepříznivý vliv na hospodářskou soutěž. Směrnice 2008/6 dokonce výslovně uvádí, že zisky z činností mimo rozsah všeobecné služby mohou být použity na financování všeobecných služeb, pokud se tak bude dít v souladu se Smlouvou. Použitím křížových dotací je všeobecná služba nezávislá na financování z externích zdrojů, což v konečném důsledku zajišťuje konkurenceschopnost poskytovatele všeobecné služby, ale i dlouhodobou životaschopnost všeobecné služby jako takové. […] Dokud trvá potřeba existence povinnosti poskytovat všeobecné služby, není možné poskytovat poštovní služby za ceny, které jsou striktně přiměřené nákladům na každou jednotlivou službu (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).“
[29] Generální advokát dovodil, že ze znění a struktury článku 12 je zřejmé, že zásady v něm uvedené musí být uplatňovány kumulativně. Ve stanovisku uvedl: „[e]xistuje určitý rozpor mezi zásadou, že ceny musí být nákladově orientované, a zásadou, že musí být dostupné. Jestliže by byl výpočet sazeb založený výlučně na nákladech, potom v oblastech, kde jsou vysoké náklady, by poštovní služby nebyly považovány za dostupné. Právě v tomto rébusu spočívá důvod pro zachování povinnosti poskytovat všeobecné služby navzdory postupné liberalizaci poštovních trhů. Předpokladem povinnosti poskytovat všeobecné služby je, že dotyčné služby nebo produkty nebudou na celém území členského státu nabízeny za tržních podmínek. Poskytování některých služeb v rámci všeobecných služeb tedy lze splnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy. To je důvod, proč směrnice 97/67 stanoví mechanismy pro financování čistých nákladů na všeobecné služby, kdy náklady nemohou být pokryty jen prostřednictvím samotných sazeb. Při výpočtu čistých nákladů na všeobecnou službu se použijí nejenom účetní zásady, ale jsou zohledněny rovněž nehmotné a tržní výhody. Dále je třeba mít na paměti, že článek 12 zmiňuje zásadu, že ceny musí být nákladově orientované společně se zásadou, že ceny musí vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Ze slova “pobídka“ vyplývá, že poskytovatelé všeobecných služeb by neměli dosahovat pouze pokrytí nákladů. Z toho vyplývá, že zásada nákladové orientace nemůže být vykládána striktně, a navíc nemůže být vyjádřena jen jako pouhý účetní úkon (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). […] Myšlenka dotací – buď ve formě křížových dotací mezi různými poštovními službami poskytovanými poskytovatelem všeobecných služeb, nebo formou kompenzačního mechanismu – je tak inherentní struktuře povinnosti poskytovat všeobecné služby, kterou stanoví směrnice 97/67. To je potvrzeno také v článku 7 uvedené směrnice, který stanoví různé způsoby financování poskytování všeobecné služby. Po zrušení vyhrazené oblasti by mohly být pro takové financování přijatelné dokonce i křížové dotace z jiných odvětví do všeobecného odvětví, pokud nebudou mít nepříznivý vliv na hospodářskou soutěž. Směrnice 2008/6 dokonce výslovně uvádí, že zisky z činností mimo rozsah všeobecné služby mohou být použity na financování všeobecných služeb, pokud se tak bude dít v souladu se Smlouvou. Použitím křížových dotací je všeobecná služba nezávislá na financování z externích zdrojů, což v konečném důsledku zajišťuje konkurenceschopnost poskytovatele všeobecné služby, ale i dlouhodobou životaschopnost všeobecné služby jako takové. […] Dokud trvá potřeba existence povinnosti poskytovat všeobecné služby, není možné poskytovat poštovní služby za ceny, které jsou striktně přiměřené nákladům na každou jednotlivou službu (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).“
[30] Generální advokát zároveň posuzoval skutkový stav spočívající v tom, že poskytovatel všeobecné služby nabízí své služby pro komerční uživatele za poměrně nízké ceny, zatímco jím uplatňované ceny známek v průběhu doby neustále rostou. V tomto ohledu konstatoval (viz odst. 68 a 87 stanoviska), že podle nového znění směrnice 97/67/ES mají mít poskytovatelé všeobecných služeb „větší cenovou flexibilitu, v souladu se zásadou nákladové orientace“, a tedy i prostor k jednání s určitými skupinami zákazníků.
[31] Generální advokát dospěl k závěru, že „článek 12 směrnice 97/67 nelze vykládat v tom smyslu, že ukládá povinnost poskytovatelům všeobecných služeb, aby každá jednotlivá služba, která je součástí všeobecných služeb, byla nákladově orientovaná. Členské státy nebo jejich vnitrostátní regulační orgány však mohou takovouto povinnost poskytovatelům všeobecných služeb uložit.“
[32] Ze shora uvedeného výkladu poštovní směrnice, který je dle názoru Nejvyššího správního soudu souladný s účelem a cíli, jichž mělo být na evropské úrovni dosaženo, vyplývá, že regulace trhu s poštovními službami směřuje k tomu, aby byly zajištěny poštovní služby všem uživatelům, tedy aby fyzické a právnické osoby mohly posílat listovní zásilky a drobné balíky do všech částí Evropské unie a aby jim takové služby zároveň byly časově, místně i finančně dostupné. Regulace zároveň směřuje k otevření trhu s poštovními službami tak, aby bylo vytvořeno plně konkurenční prostředí a redukováno monopolní postavení národních poštovních operátorů v jednotlivých zemích Evropské unie. Z žádného ustanovení poštovní směrnice (včetně její preambule) neplyne, že by záměrem sledovaným na evropské úrovni bylo stanovení povinnosti poskytovat každou jednotlivou službu, která je součástí všeobecných služeb, striktně za nákladově orientovanou cenu. Zároveň se ze směrnice nepodává, že by regulační orgány měly striktně stanoveno, jakým způsobem mají sledovat provádění článku 12 poštovní směrnice. Naopak v tomto ohledu mají značnou volnost (srovnej bod 40 odůvodnění směrnice 2008/06/ES).
[33] Poštovní směrnice byla transponována do zákona o poštovních službách. Co do rozsahu základních služeb převzal zákon o poštovních službách minimální úpravu stanovenou směrnicí, kterou dále rozšířil. Podle § 3 odst. 1 písm. a), b), c) zákona o poštovních službách základní služby zahrnují mimo jiné
a) službu dodání poštovních zásilek do 2 kg
b) službu dodání poštovních balíků do 10 kg,
c) službu dodání peněžní částky poštovním poukazem.
(2) Podle § 3 odst. 2 zákona o poštovních službách musí být základní služby poskytovány:
a) trvale na celém území České republiky prostřednictvím sítě provozoven, jejichž minimální počet stanoví na návrh Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „Úřad“) vláda nařízením; do tohoto počtu se započítávají i provozovny vedené třetí stranou jménem a na účet držitele poštovní licence,
b) ve stanovené kvalitě, která je v souladu s potřebami veřejnosti,
c) za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob,
d) každý pracovní den a musí umožnit v těchto dnech nejméně jedno poštovní podání a dále alespoň jedno dodání na adresu každé fyzické nebo právnické osoby, nebo ve výjimečných případech, zejména je-li místo dodání nebezpečné nebo neúměrně obtížně dostupné, které jsou stanoveny prováděcím právním předpisem podle odstavce 3, jedno dodání do vhodného zařízení nebo dodávací schrány,
e) způsobem, který odpovídá požadavkům úředního doručování písemností podle zvláštního právního předpisu.
Podle odst. 3 tohoto ustanovení „prováděcí právní předpis stanoví podrobnou technickou specifikaci jednotlivých základních služeb včetně rozměrů poštovních balíků a jiných poštovních zásilek a dále stanoví podle odstavce 2 způsob poskytování a zajišťování základních služeb tak, aby byl realizován v kvalitě, jež je ve veřejném zájmu nezbytná. Základní kvalitativní požadavky zabezpečí zejména rychlost, spolehlivost a pravidelnost základních služeb, dostatečnou hustotu obslužných míst zajišťujících poštovní podání, jakož i nezbytnou úroveň informovanosti uživatelů o způsobu zajištění základních služeb.“
[33] Poštovní směrnice byla transponována do zákona o poštovních službách. Co do rozsahu základních služeb převzal zákon o poštovních službách minimální úpravu stanovenou směrnicí, kterou dále rozšířil. Podle § 3 odst. 1 písm. a), b), c) zákona o poštovních službách základní služby zahrnují mimo jiné
a) službu dodání poštovních zásilek do 2 kg
b) službu dodání poštovních balíků do 10 kg,
c) službu dodání peněžní částky poštovním poukazem.
(2) Podle § 3 odst. 2 zákona o poštovních službách musí být základní služby poskytovány:
a) trvale na celém území České republiky prostřednictvím sítě provozoven, jejichž minimální počet stanoví na návrh Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „Úřad“) vláda nařízením; do tohoto počtu se započítávají i provozovny vedené třetí stranou jménem a na účet držitele poštovní licence,
b) ve stanovené kvalitě, která je v souladu s potřebami veřejnosti,
c) za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob,
d) každý pracovní den a musí umožnit v těchto dnech nejméně jedno poštovní podání a dále alespoň jedno dodání na adresu každé fyzické nebo právnické osoby, nebo ve výjimečných případech, zejména je-li místo dodání nebezpečné nebo neúměrně obtížně dostupné, které jsou stanoveny prováděcím právním předpisem podle odstavce 3, jedno dodání do vhodného zařízení nebo dodávací schrány,
e) způsobem, který odpovídá požadavkům úředního doručování písemností podle zvláštního právního předpisu.
Podle odst. 3 tohoto ustanovení „prováděcí právní předpis stanoví podrobnou technickou specifikaci jednotlivých základních služeb včetně rozměrů poštovních balíků a jiných poštovních zásilek a dále stanoví podle odstavce 2 způsob poskytování a zajišťování základních služeb tak, aby byl realizován v kvalitě, jež je ve veřejném zájmu nezbytná. Základní kvalitativní požadavky zabezpečí zejména rychlost, spolehlivost a pravidelnost základních služeb, dostatečnou hustotu obslužných míst zajišťujících poštovní podání, jakož i nezbytnou úroveň informovanosti uživatelů o způsobu zajištění základních služeb.“
[34] Podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách „má držitel poštovní licence povinnost poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny s výjimkou podle odstavce 6, § 3 odst. 1 písm. f) a § 34a. Nákladově orientovanou cenou se rozumí cena, která zahrnuje efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk a která se stanovuje tak, aby zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika.“
[35] Podle konstantní judikatury Soudního dvora jsou všechny orgány členských států, včetně soudů, povinny při uplatňování vnitrostátního práva vykládat toto právo v souladu se zněním a účelem směrnice či jiného právního předpisu Evropské unie, k jejichž implementaci slouží (srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen, 14/84, Recueil, s. I-1891, nebo ze dne 13. 11. 1990, Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA, C-106/89, Recueil, s. I-04135). Obdobně dospěl Ústavní soud k závěru, že povinností soudní moci je interpretovat a aplikovat vnitrostátní právo eurokonformním způsobem, tedy při více výkladových variantách volit tu, jež bude v souladu s právem Evropské unie (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13, č. 130/2015 Sb. ÚS).
[36] S ohledem na fakt, že zákon o poštovních službách pojem „nákladově orientovaná cena“ definuje pouze obecně, přičemž zároveň blíže neurčuje, jak má být povinnost poskytovat služby za nákladově orientované ceny plněna, vycházel Nejvyšší správní soud ze znění poštovní směrnice, a to i ve světle výše uvedených závěrů přijatých generálním advokátem; rovněž zohlednil, že samotná úprava rozsahu základních služeb provedená v zákoně o poštovních službách odpovídá znění směrnice.
[37] Z výše uvedené evropské právní úpravy vyplývá, že povinnost poskytovatele základních služeb dodržovat nákladovou orientaci cen spočívá zásadně v dodržování racionální vazby ceny poštovní služby a nákladů na její poskytnutí. Vazba ceny a nákladů pak je podmíněna především situací na trhu poštovních služeb a výší čistých (výnosy nepokrytých) nákladů na poskytování základních služeb. Povinnost poskytování základních služeb uložená držiteli poštovní licence vychází, obecně řečeno, z předpokladu, že plnění této povinnosti nelze zajistit tržními mechanismy. Držitel poštovní licence je totiž zatížen řadou povinností neslučitelných s ekonomicky efektivním poskytováním poštovních služeb, nelze tedy očekávat, že ceny příslušných poštovních služeb budou odpovídat všem vynaloženým nákladům. Držitel poštovní licence jako subjekt pohybující se v konkurenčním prostředí musí logicky ceny stanovit způsobem směřujícím k co nejlepšímu hospodářskému výsledku, tedy tak, aby byly náklady základní služby pokryty v maximální možné míře. Ceny jsou proto stanovovány způsobem, který musí zohledňovat poptávku po poštovních službách, přitom jejich stanovení je výsledkem komplexního vyhodnocení reálné situace na trhu v určitém časovém úseku. Nejedná a nemůže se proto jednat o jednu konkrétní cenu každé poskytnuté služby, která by mohla být objektivně jako nákladově orientovaná určena. Pro účely posouzení dodržení povinnosti nákladově orientované ceny jsou relevantní účelně vynaložené náklady směřující k tomu, aby poskytované základní služby v rozsahu uvedeném v licenci byly efektivní a současně neobsahovaly zjevně nadbytečné výdaje držitele poštovní licence.
[38] Obecně stanovenou povinnost držitele poštovní licence v § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách tedy nelze vykládat rigidně tak, že cena každé poskytované služby má zahrnovat veškeré efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk. Je totiž zároveň nutné respektovat, že držitel poštovní licence musí obstát i v konkurenci na trhu s poštovními službami. Pokud by takto vypočítaná nákladově orientovaná cena základních služeb poskytovaných držitelem poštovní licence nebyla konkurenceschopná vůči cenám služeb poskytovaných jinými poskytovateli poštovních služeb, kteří povinnostmi vyplývajícími z poskytování základních služeb zatíženi nejsou, hrozí nebezpečí vytlačení držitele poštovní licence z finančně atraktivních oblastí trhu. S tím je spojen pokles příjmů a v důsledku nutné zvyšování cen služeb poskytovaných v rámci základních služeb (a tedy další ztrátu konkurenceschopnosti).
[39] Na základě výše uvedené právní úpravy se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje s názorem stěžovatele, že každá z cen platných pro skupiny služeb poskytovaných držitelem poštovní licence v rámci základních služeb musí být nákladově orientovaná.
[40] Výše uvedeným principům, od nichž se odvíjí stanovená povinnost poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny, odpovídá i rozsah a způsob dohledové činnosti žalovaného. Poštovní licence udělená poskytovateli základních služeb, České poště, obsahuje základní služby ve formě odpovídající znění poštovní směrnice a § 3 odst. 1 zákona o poštovních službách (tj. službu dodání poštovních zásilek do 2 kg, službu dodání poštovních balíků do 10 kg, službu dodání peněžní částky poštovním poukazem atd.). Slovy zákona, právě takto v licenci definované skupiny základních služeb mají být podle textu zákona poskytovány za nákladově orientované ceny (k tomu však viz zároveň výše popsanou problematiku stanovování nákladově orientovaných cen). Logicky se pak také k takto rozlišeným základním službám vztahuje dohledová činnost žalovaného, resp. informační povinnost České pošty. Tomu odpovídá i znění vyhlášky č. 465/2012 Sb. Podle § 1 odst. 1 věta první a druhá uvedené vyhlášky „držitel poštovní licence člení náklady a výnosy podle účelu, na který byly vynaloženy nebo se kterým souvisí. Toto členění je alespoň tak podrobné, aby každá základní služba obsažená v jeho poštovní licenci byla sledována odděleně“. V § 2 odst. 1 citované vyhlášky je pak stanoven minimální standard evidence. Podle tohoto ustanovení „držitel poštovní licence vede oddělenou evidenci nákladů a výnosů takovým způsobem, aby bylo možné zřetelně rozlišovat náklady a výnosy na jednotlivé základní služby obsažené v jeho poštovní licenci a na ostatní poštovní služby“. V tomto směru se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s obdobným závěrem městského soudu uvedeným v jeho rozsudku. Podrobněji rozlišené služby v rámci jednotlivých skupin základních služeb, jak jsou nabízeny Českou poštou, pak nejsou z pohledu zákona nezbytnou relevantní veličinou, která by měla být samostatně (odděleně od skupin základních služeb, jak jsou definovány zákonem) držitelem poštovní licence vykazována. Nutně se proto neupíná k takto podrobněji rozlišeným službám ani dohled žalovaného nad dodržováním nákladově orientovaných cen.
[41] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že se lze v této souvislosti ztotožnit se stěžovatelovou námitkou, že městský soud použil nepřípadně termín „cena základní služby jako takové“, ovšem nejde o zásadní nedostatek, který by činil závěry městského soudu nelogickými. Pojednání městského soudu o nezbytnosti zachování dostupnosti poštovních služeb pak bylo uvedeno v kontextu úvah soudu o podstatě základních služeb. Jakkoliv i zde lze dát za pravdu stěžovateli, že dohled žalovaného nad nákladovou orientací cen základních služeb není dohledem nad jejich cenovou dostupností a že úvahy městského soudu tyto pojmy jednoznačně nerozlišují, zásadní závěr městského soudu o tom, jakými informacemi je žalovaný povinen disponovat, v kontextu celého odůvodnění rozsudku obstojí.
[42] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s názorem stěžovatele, že dohledová činnost žalovaného vycházející z porovnávání nákladů a výnosů základní služby je v rozporu s § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách. Toto ustanovení upravuje obecnou povinnost držitele poštovní licence poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny. Jak je uvedeno výše, stěžovatel z tohoto ustanovení mylně dovozuje, že každá z cen platných pro skupiny služeb poskytovaných držitelem poštovní licence v rámci základních služeb musí být nákladově orientovaná. Na základě tohoto názoru stěžovatel ovšem - rovněž mylně - dovozuje, že dohledová činnost žalovaného nad dodržováním povinnosti poskytování základních služeb nákladově orientovaných cen má vycházet z posouzení jednotlivých uplatněných cen. Jak je uvedeno výše, otázka, zda je určitá cena nákladově orientovaná, je věcí komplexního posouzení důvodů, které držitele poštovní licence vedly ke stanovení konkrétních cen. Pro účely posouzení dodržení povinnosti nákladově orientované ceny jsou rozhodující efektivně a účelně vynaložené náklady směřující k tomu, aby poskytování základních služeb v rozsahu uvedeném v licenci bylo efektivní a současně základní služby nezahrnovaly neoprávněné výdaje držitele poštovní licence. Ze skutkových okolností věci se nepodává, že by dohled žalovaného takové parametry nesplňoval. Zároveň je nutné poukázat na výše citovaná ustanovení vyhlášky č. 465/2012 Sb., v nichž je obecně stanoven skutkový rámec dohledu žalovaného nad plněním povinností držitele poštovní licence jako poskytovatele základních služeb.
[43] Nejvyšší správní soud se proto neztotožňuje ani s názorem stěžovatele na účel vyhlášky č. 465/2012 Sb., pokud uvádí, že tato vyhláška nemá s nákladovou orientací cen nic společného. Držitel poštovní licence je podle § 33a odst. 1 zákona o poštovních službách povinen vést v souladu s prováděcím právním předpisem podle odstavce 2 tohoto ustanovení oddělenou evidenci nákladů a výnosů spojených s poskytováním jednotlivých základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatních služeb tak, aby byly zajištěny podklady pro výpočet čistých nákladů pro jednotlivé základní služby, pro regulaci cen základních služeb a pro prokázání skutečnosti, že nedochází ke křížovému financování mezi základními službami, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatními službami. Tímto předpisem je vyhláška č. 465/2012 Sb. K oddělené evidenci je potřeba vztáhnout bod 41 odůvodnění směrnice 2008/6/ES, v němž je k vedení odděleného účetnictví uvedeno: „Vzhledem k přechodu k plně konkurenčnímu trhu, a aby se předešlo tomu, že by křížové dotace nepříznivě ovlivňovaly hospodářskou soutěž, je vhodné nadále požadovat, aby členské státy zachovaly povinnost poskytovatelů všeobecných služeb vést oddělené a transparentní účetnictví, s výhradou nezbytných úprav. Na základě této povinnosti by národní regulační orgány, orgány pro hospodářskou soutěž a Komise měly získat informace nezbytné k přijetí rozhodnutí týkajících se všeobecných služeb a ke sledování spravedlivých tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže. Spolupráce národních regulačních orgánů při dalším určování kritérií a pokynů v této oblasti by měla přispět k harmonizovanému uplatňování těchto pravidel.
Oddělené vedení účtů a jejich transparentnost by měly poskytnout členským státům a jejich národním regulačním orgánům dostatečně podrobné informace o účetnictví: - pro účely přijímaní rozhodnutí souvisejících se všeobecnými službami,
- jež budou sloužit jako podklad při určování, zda jsou povinnosti všeobecných služeb spojeny se vznikem čistých nákladů a zda pro poskytovatele všeobecných služeb představují nespravedlivou finanční zátěž,
- pro zajištění toho, aby sazby používané pro všeobecné služby byly v souladu se zásadami tvorby sazeb stanovenými v této směrnici (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem),
- pro zajištění souladu se zásadami konečných poplatků stanovenými v této směrnici a pro účely sledování tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže.“ Je zřejmé, že zákon v souladu se směrnicí považuje oddělenou evidenci za základní podklad pro ověření nákladů vynaložených držitelem poštovní licence v souvislosti s poskytováním základních služeb. Nejvyšší správní soud tedy neshledává důvodným obecné tvrzení stěžovatele, že shora uvedená vyhláška a postupy v ní upravené nejsou relevantní pro dohled žalovaného nad plněním povinnosti nákladové orientace cen.
[43] Nejvyšší správní soud se proto neztotožňuje ani s názorem stěžovatele na účel vyhlášky č. 465/2012 Sb., pokud uvádí, že tato vyhláška nemá s nákladovou orientací cen nic společného. Držitel poštovní licence je podle § 33a odst. 1 zákona o poštovních službách povinen vést v souladu s prováděcím právním předpisem podle odstavce 2 tohoto ustanovení oddělenou evidenci nákladů a výnosů spojených s poskytováním jednotlivých základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatních služeb tak, aby byly zajištěny podklady pro výpočet čistých nákladů pro jednotlivé základní služby, pro regulaci cen základních služeb a pro prokázání skutečnosti, že nedochází ke křížovému financování mezi základními službami, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatními službami. Tímto předpisem je vyhláška č. 465/2012 Sb. K oddělené evidenci je potřeba vztáhnout bod 41 odůvodnění směrnice 2008/6/ES, v němž je k vedení odděleného účetnictví uvedeno: „Vzhledem k přechodu k plně konkurenčnímu trhu, a aby se předešlo tomu, že by křížové dotace nepříznivě ovlivňovaly hospodářskou soutěž, je vhodné nadále požadovat, aby členské státy zachovaly povinnost poskytovatelů všeobecných služeb vést oddělené a transparentní účetnictví, s výhradou nezbytných úprav. Na základě této povinnosti by národní regulační orgány, orgány pro hospodářskou soutěž a Komise měly získat informace nezbytné k přijetí rozhodnutí týkajících se všeobecných služeb a ke sledování spravedlivých tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže. Spolupráce národních regulačních orgánů při dalším určování kritérií a pokynů v této oblasti by měla přispět k harmonizovanému uplatňování těchto pravidel.
Oddělené vedení účtů a jejich transparentnost by měly poskytnout členským státům a jejich národním regulačním orgánům dostatečně podrobné informace o účetnictví: - pro účely přijímaní rozhodnutí souvisejících se všeobecnými službami,
- jež budou sloužit jako podklad při určování, zda jsou povinnosti všeobecných služeb spojeny se vznikem čistých nákladů a zda pro poskytovatele všeobecných služeb představují nespravedlivou finanční zátěž,
- pro zajištění toho, aby sazby používané pro všeobecné služby byly v souladu se zásadami tvorby sazeb stanovenými v této směrnici (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem),
- pro zajištění souladu se zásadami konečných poplatků stanovenými v této směrnici a pro účely sledování tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže.“ Je zřejmé, že zákon v souladu se směrnicí považuje oddělenou evidenci za základní podklad pro ověření nákladů vynaložených držitelem poštovní licence v souvislosti s poskytováním základních služeb. Nejvyšší správní soud tedy neshledává důvodným obecné tvrzení stěžovatele, že shora uvedená vyhláška a postupy v ní upravené nejsou relevantní pro dohled žalovaného nad plněním povinnosti nákladové orientace cen.
[44] K tvrzení stěžovatele, že držitel poštovní licence uplatňuje nerovný přístup k jednotlivým skupinám zákazníků (v daném případě k běžným odesílatelům oproti uživatelům výplatních strojů), Nejvyšší správní soud uvádí, že zákaz neodůvodněného zvýhodňování nebo znevýhodňování zájemců o základní služby zakotvený v § 33 odst. 4 písm. a) zákona o poštovních službách (vycházející z čl. 5 odst. 1 poštovní směrnice) neznamená, že by držitel poštovní licence k zájemcům o základní služby nemohl přistupovat rozdílně. Podle tohoto ustanovení je držitel poštovní licence povinen zajistit, aby nedocházelo k neodůvodněnému zvýhodňování nebo znevýhodňování zájemců o základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci. Ze znění čl. 5 odst. 1 poštovní směrnice (povinnost držitele poštovní licence nabízet stejné služby uživatelům za srovnatelných podmínek, a zajistit dostupnost služeb bez diskriminace v jakékoli podobě, zvláště bez diskriminace na základě politických, náboženských nebo ideologických důvodů) je zřejmé, že je zapovězena diskriminace vycházející z charakteristiky zájemců jako takových. Je-li však takový přístup odůvodněn provozními důvody, tj. konkrétní výhoda není navázána přímo na určitou cílovou skupinu odesílatelů, nýbrž např. na určitý způsob podání, dodání, platby za poštovní služby apod. (jak je tomu ve stěžovatelem namítnutém příkladu), o diskriminaci se nejedná.
[45] Podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se „povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací“.
[46] Jak konstatoval městský soud, v řízení není sporu o tom, že žalovaný požadovanými informacemi fakticky nedisponuje. Na základě výše uvedených závěrů se Nejvyšší správní soud ztotožňuje i s názorem městského soudu, že žalovaný takovými informacemi disponovat povinen není. Přiléhavý je i závěr městského soudu, že informace, které má žalovaný od České pošty, nejsou „zdrojovými informacemi“, z nichž by bylo možné v zásadě mechanickým způsobem informace požadované stěžovatelem sestavit. Nejvyšší správní soud zde pro stručnost odkazuje na odůvodnění rozsudku městského soudu (body 44 až 48 odůvodnění). Stěžovatel se mýlí, pokud povinnost žalovaného informacemi disponovat bez dalšího odvozuje z obecné dohledové pravomoci žalovaného podle § 37 odst. 1 zákona o poštovních službách, respektive z § 32a odst. 1 tohoto zákona, podle kterého je „provozovatel povinen na písemnou žádost poskytovat Úřadu ve stanovené lhůtě, formě a rozsahu úplné a pravdivé informace, včetně finančních informací, a údaje a podklady, které jsou nezbytné k plnění činností, k nimž má podle tohoto zákona Úřad působnost. Součástí žádosti Úřadu je odůvodnění včetně uvedení účelu, pro který Úřad informace, údaje a podklady vyžaduje. Úřad vyžaduje informace, údaje a podklady od provozovatelů rovněž na žádost Evropské komise. Úřad nevyžaduje více informací, než je přiměřené účelu, pro který jsou získávány.“ Jak je uvedeno výše, podrobněji rozlišené služby v rámci jednotlivých skupin základních služeb v ceníku České pošty nejsou z pohledu zákona veličinou, která by měla samostatně (odděleně od komplexu poskytovaných základních služeb) vykazovat dodržování nákladově orientovaných cen, a neupíná se k nim proto jako k samostatné kategorii ani dohled žalovaného nad dodržováním nákladově orientovaných cen. Tedy, obecně vzato, k okruhu těchto okolností nebude žalovaný vydávat rozhodnutí, jímž by o poskytnutí informací žádal, a na základě takového postupu informacemi disponoval.
[47] Otázka zvýšení cen pak souvisí s posuzováním cenové dostupnosti základní služby, nikoliv primárně s dodržováním nákladově orientovaných cen. Oznámení zvýšení cen žalovanému podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách (držitel poštovní licence je povinen písemně Úřadu oznámit zvýšení cen základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci) není zdrojem informací o nákladech základních služeb, jak je požadoval stěžovatel v žádosti o poskytnutí informace.
[48] Zamítl-li tedy předseda Rady rozklad stěžovatele, jedná se o rozhodnutí se zákonem souladné. Žalovaný informacemi nedisponoval, nebyl jimi povinen disponovat, nemohl je ani sestavit z informací, které má k dispozici. Žádost o poskytnutí informací byla odmítnuta v souladu se zákonem, neboť žalovaný by za daných okolností musel vytvořit informaci novou. Na takovou informaci se však informační povinnost podle zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje.
(…)