9 As 236/2024- 29 - text
9 As 236/2024 - 31 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: S. I., zast. JUDr. Ladislavem Salvetem, advokátem se sídlem Sedlčanská 1044/18, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, ve věci ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2024, č. j. 5 A 73/2024 41,
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2024, č. j. 5 A 73/2024 41, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Žalobkyně podala dne 12. 4. 2023 k Magistrátu hlavního města Prahy podání označené jako „Námitka podjatosti podle ust. § 14 správního řádu“, ve kterém namítala podjatost všech úředních osob městské části Petrovice, Úřadu městské části Praha 15 a magistrátu v řízeních vedených ohledně objektu „zámek Petrovice“, který je ve vlastnictví žalobkyně. Žalobkyně námitkami podjatosti reagovala na celkem osm úkonů (výzev či rozhodnutí) Úřadu městské části Praha 15 a magistrátu vydaných v různých řízeních v období od května 2021 do února 2023. Žalovaný sdělením ze dne 21. 2. 2024, č. j. MMR 1394/2024 83, vrátil námitku podjatosti magistrátu s tím, že žalobkyně neuplatnila námitku včas a nebyly dány důvody k tomu, aby žalovaný o námitce podjatosti rozhodoval. Dle žalobkyně představoval tento úkon materiálně rozhodnutí, proto proti němu podala dne 4. 4. 2024 rozklad. Spojila jej rovněž s podnětem k přijetí opatření proti nečinnosti dle § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „správní řád“). Uvedla, že její námitku podjatosti všech úředních osob magistrátu totiž žalovaný nevypořádal zákonem předpokládaným způsobem. Žalovaný následně sdělením ze dne 13. 6. 2024, č. j. MMR 44731/2024 83, ani rozkladu, ani podnětu žalobkyně nevyhověl a své předchozí sdělení ze dne 21. 2. 2024 ponechal v platnosti.
[2] V mezidobí vydal magistrát sdělení ze dne 3. 4. 2024, č. j. MHMP 600286/2024, ve kterém dospěl k závěru, že se v daném případě o námitky „systémové podjatosti“ nejedná a že podání neobsahuje žádné relevantní důkazy svědčící o možné systémové podjatosti. Jelikož dle žalobkyně vydal magistrát materiálně usnesení, napadla jej dne 13. 5. 2024 odvoláním. Odvolání magistrát nevyhověl a ve sdělení ze dne 26. 6. 2024, č. j. MHMP 1155614/2024, uvedl, že v případě jeho předchozího sdělení ze dne 3. 4. 2024 se o rozhodnutí nejedná, není tak možné se proti němu odvolat. Důvody pro jeho zrušení pak neshledal ani postupem dle § 156 odst. 2 správního řádu. Odvolání proto ani nepředal žalovanému.
[3] Žalobkyně podala k městskému soudu žalobu, kterou se domáhala ochrany před nezákonným zásahem magistrátu spočívajícím v jeho nečinnosti. Magistrát totiž odvolání žalobkyně proti jeho sdělení ze dne 3. 4. 2024 nepředal k rozhodnutí nadřízenému správnímu orgánu. Jako žalovaný orgán v záhlaví žaloby označila ministerstvo, zatímco za původce nezákonného zásahu označila magistrát.
[4] Městský soud žalobkyni usnesením ze dne 23. 9. 2024, č. j. 5 A 73/2024 35, vyzval k odstranění vad podání. Na základě podané žaloby totiž dospěl k závěru, že označení správních orgánů v žalobě bylo vnitřně rozporné a petit byl formulovaný jako v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti. Současně městský soud žalobkyni upozornil na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2023, č. j. 3 As 347/2021 66, ohledně možnosti podání tzv. zásahové žaloby v případě, kdy žalovaný správní orgán nerozhodl o námitce podjatosti.
[5] Žalobkyně na výzvu soudu reagovala tak, že jako žalovaný správní orgán označila ministerstvo a doplnila žalobní tvrzení. V případě petitu setrvala na svém původním návrhu a požadovala přikázat žalovanému, aby o odvolání ze dne 13. 5. 2024 rozhodl, jelikož se dle ní jedná o zásah spočívající ve faktické nečinnosti správního orgánu. Pro případ, že městský soud nebude nadále původní petit akceptovat, navrhla výrok rozsudku, kterým by městský soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování práva žalobkyně na vydání rozhodnutí o odvolání.
[6] Městský soud napadeným usnesením žalobu odmítl z důvodu, že žalobkyně měla, respektive bude mít k dispozici jiné právní prostředky k ochraně svého hmotného práva. Dle městského soudu nebyl na projednávanou věc přiléhavý žalobkyní odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015 47, jelikož se zabýval velmi specifickou situací, kdy se tamní stěžovatelka nemohla domoci vydání rozhodnutí jiným způsobem, a řízení bylo v důsledku nečinnosti tamního správního orgánu paralyzováno. V nynější věci bude mít žalobkyně prostor namítat zákonnost jednotlivých procesních postupů správního orgánu až v řízení o žalobě proti konečnému meritornímu rozhodnutí. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla výše označené usnesení městského soudu kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), na základě kterého požadovala napadené usnesení zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatelka nejprve shrnula podmínky, za jejichž splnění se lze domáhat ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu. Následně ve vztahu ke každé z nich uvedla, z jakých důvodů je považuje za splněné, a tedy proč měl městský žalobu věcně projednat.
[9] Stěžovatelka poukázala na nesrozumitelnost usnesení městského soudu, který hovořil o „alternativně namítaném nezákonném zásahu spočívajícím v nerozhodnutí žalovaného o odvolání žalobkyně“. Stěžovatelce není známo, co městský soud myslel slovem „alternativně“.
[10] Dále uvedla, že proti zásahu žalovaného nemohla uplatnit jiné opravné prostředky. Zároveň je přesvědčena o tom, že postupovala v souladu s právními předpisy a též s citovaným rozsudkem č. j. 9 As 244/2015 47. Městský soud však pouze obecně konstatoval, že stěžovatelka bude mít k dispozici jiné prostředky k ochraně svých práv, ačkoliv neuvedl, o jaké se konkrétně jedná. Proto je dle stěžovatelky napadené usnesení nepřezkoumatelné, či nedostatečně odůvodněné, přičemž se jedná o vadu mající vliv na zákonnost napadeného usnesení.
[11] K odkazu městského soudu na rozsudek č. j. 3 As 247/2021 66 stěžovatelka uvedla, že situace v uvedeném rozsudku řešená se od nyní projednávané věci značně liší. Tamní správní orgán o námitce podjatosti rozhodl s půlročním zpožděním, a zásah tak již v době vydání usnesení tamního krajského soudu netrval. Jednalo se o deklaratorní zásahovou žalobu. V nynějším případě však zásah stále trvá, žalovaný o odvolání stěžovatelky nerozhodl. Stěžovatelka se navíc nedomáhá určení, že zásah je nezákonný, nýbrž toho, aby žalovaný o jejím odvolání rozhodl.
[12] Dle stěžovatelky se městský soud odchýlil od svého dřívějšího rozsudku ze dne 17. 2. 2020, č. j. 10 A 101/2017 36, ve věci nerozhodnutí příslušného ministerstva o námitce podjatosti. O námitce podjatosti ministerstvo rozhodlo v průběhu soudního řízení. Uvedeným rozsudkem městský soud tamní žalobě vyhověl, a proto měl dle stěžovatelky tím spíše vyhovět i její žalobě. Stěžovatelka proto namítla, že městský soud rozhodl v rozporu s jejím legitimním očekáváním, které plynulo jednak z uvedeného rozsudku městského soudu, jednak z rozsudku č. j. 9 As 244/2015 47. Městský soud se nevypořádal s tím, proč se od svého dřívějšího rozsudku odchýlil, a proto je napadené usnesení nepřezkoumatelné.
[13] Žalovaný ve vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou. Podání žalobkyně ze dne 4. 4. 2024 posoudil dle jeho obsahu jako nesouhlas se sdělením žalovaného ze dne 21. 2. 2024, a nikoliv jako rozklad a opatření proti nečinnosti. Navíc žalovaný uvedl, že žalobkyně podala námitku podjatosti opožděně, zároveň nebylo v dané věci zjištěno riziko tzv. systémové podjatosti. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností napadla usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o důvody vyplývající z § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz například rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 98, č. 625/2005 Sb. NSS). Ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. konzumuje důvody kasační stížnosti jinak podřaditelné i pod § 103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s. (viz např. rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2016, č. j. 9 As 47/2016 39, odst. [16]). Předmětem posouzení kasačního soudu je tak výlučně otázka, zda městský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobu stěžovatelky bez jejího věcného projednání odmítl.
[17] Nejprve se kasační soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností, respektive nedostatečným odůvodněním napadeného usnesení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že napadené usnesení je nedostatečně odůvodněné stran jiných právních prostředků k ochraně jejích práv, jelikož městský soud neuvedl, o jaké konkrétní prostředky se má jednat. Dle stěžovatelky působí nepřezkoumatelnost napadeného usnesení též skutečnost, že se městský soud nevypořádal s vlastními závěry dříve vyslovenými v jiné věci. Zároveň poukázala na nesrozumitelnost napadeného usnesení, konkrétně tvrzení o „alternativně namítaném nezákonném zásahu spočívajícím v nerozhodnutí žalovaného o odvolání žalobkyně“. Námitky jsou částečně důvodné.
[18] Podle § 85 s. ř. s. [ž]aloba je nepřípustná, lze li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Z uvedeného plyne, že vyčerpání jiných opravných prostředků je třeba zkoumat toliko v případě tzv. zápůrčí zásahové žaloby, tj. směřující proti stále trvajícímu zásahu (srov. též usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 42, č. 3686/2018 Sb. NSS, odst. [49], nebo rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2022, č. j. 9 Afs 6/2022 32, odst. [20]). Zápůrčí zásahovou žalobu podala stěžovatelka právě v projednávané věci, neboť brojí proti tomu, že žalovaný dosud nerozhodl o jejím odvolání ze dne 13. 5. 2024.
[19] Městský soud odmítl žalobu s odkazem na § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s., tedy s odůvodněním, že na rozdíl od rozsudku č. j. 9 As 244/2015 47 bude mít stěžovatelka k dispozici jiné právní prostředky k ochraně svého veřejného subjektivního práva. Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovatelce, že městský soud přezkoumatelným způsobem nevysvětlil, o jaké jiné právní prostředky obrany se v jednotlivých případech jedná. Konkrétně se nezabýval ani tím, zda jsou takové právní prostředky dle právního řádu objektivně přípustné. Tím spíše za situace, kdy stěžovatelka vznesla námitku podjatosti vůči celkem osmi různým úkonům stavebního úřadu či magistrátu, které nebyly učiněny v jediném řízení.
[20] Městský soud se nezabýval posouzením přípustnosti podané žaloby ve smyslu § 85 s. ř. s. dostatečně, tedy tím, zda stěžovatelka má nějaké v úvahu připadající jiné prostředky právní ochrany a zda je využila, či nikoliv. Napadené usnesení je tedy v tomto směru nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a pro nedostatečné zjištění skutkového stavu ohledně splnění uvedené podmínky přípustnosti žaloby.
[21] Zbývající námitky nepřezkoumatelnosti, potažmo nesrozumitelnosti napadeného usnesení jsou nedůvodné. Ve vztahu k použitému výrazu „alternativně“ kasační soud uvádí, že ačkoliv městský soud tento výraz použil v kontextu stěžovatelkou citované věty nevhodně, reagoval tak na její podání – reakci na usnesení městského soudu č. j. 5 A 73/2024 35 k odstranění vad žaloby, v němž stěžovatelka uvedla druhou verzi petitu. Zároveň stěžovatelka v žalobě vůbec neargumentovala rozsudkem městského soudu č. j. 10 A 101/2017 36, týkajícím se dle ní obdobné věci, a tedy se nejedná o vadu nepřezkoumatelnosti. Výše shledaná nepřezkoumatelnost brání meritornímu posouzení dalších kasačních námitek. IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto usnesení městského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu zde uvedeným (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Zejména se tedy městský soud bude znovu zabývat otázkou, zda byla splněna podmínka subsidiarity zásahové žaloby ve smyslu § 85 s. ř. s., jaké jiné právní prostředky ochrany měla či má stěžovatelka k dispozici, a to ve vztahu ke všem úkonům, vůči kterým stěžovatelka podjatost úředních osob namítala. Městský soud své závěry přezkoumatelně odůvodní.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 9. října 2025
JUDr. Radan Malík předseda senátu