Cizince pracujícího na základě povolení k zaměstnání (§ 92 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti) lze vyslat na pracovní cestu. Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce, nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu ale musí být časově omezené (§ 42 zákoníku práce z roku 2006) a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu místa výkonu práce. dě právní předpis nižší právní síly je zrušen právním předpisem vyšší právní síly pro rozpor s předpisem vyšší právní síly, neobstojí.
Za existence federativního uspořádání státu, tj. po 1. 1. 1969, měl soulad zákonů s Ústavou posuzovat Ústavní soud ČSSR (viz hlava šestá ústavního zákon o federaci), který byl zřízen až v roce 1991 (viz ústavní zákon č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky*)). Článek 111 odst. 2 Ústavy Československé socialistické republiky byl ústavním zákonem o federaci s účinností k 1. 1. 1969 zrušen. Navíc jeho dikce („Zákony ani jiné právní předpisy nesmějí odporovat ústavě.
Výklad a používání všech právních předpisů musí být v souladu s ústavou.“) nasvědčuje spíše tomu, že nejde o ustanovení zakládající derogační pravidlo lex superior derogat legi inferiori, ale spíše o přímo nevynutitelný pokyn ústavodárce zákonodárci, jaký obsah mají mít jím vydávané zákony, a pokyn těm, kdo vykládají a aplikují právo, jak mají postupovat. V ústavní úpravě účinné od 1. 1. 1969 rovněž nelze pravidlo lex superior derogat legi inferiori v přísné podobě nalézt.
Odstranit zákon z právního řádu bylo tedy možno po 1. 1. 1969 pouze jeho derogací přímou nebo nepřímou, včetně případného zásahu Ústavního soudu poté, co byl ustaven. Jelikož však zákon č. 39/1969 Sb. až do účinnosti zákona č. 40/1993 Sb., jenž jej výslovně derogoval, zrušen nebyl a článek 5 odst. 1 a 3 ústavního zákona o federaci opět představuje č. 73/2011 Sb. a č. 367/2011 Sb. k § 42 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce *) S účinností od 1. 1. 1993 zrušen Ústavou. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013 spíše pokyn ústavodárce zákonodárci, jakými zásadami se má úprava státního občanství řídit, bez přímých derogačních účinků, nelze považovat zákon č. 39/1969 Sb. za neaplikovatelný na věc stěžovatele.
Naopak skutečnost, že důsledky § 2 odst. 2 věty druhé citovaného zákona v podobě, v jaké dopadly na stěžovatele, jsou spíše úzkými výjimkami z pravidla, že každý československý státní občan má být občanem některé z republik, nasvědčuje tomu, že pokud zákonodárce zavedl jen omezené výjimky z tohoto pravidla, navíc doprovázené možností jejich účinky eliminovat, nejednalo se u zákona č. 39/1969 Sb. o úpravu, která by byla pro svůj rozpor s čl. 5 odst. 1 a 3 ústavního zákona o federaci těmito články nepřímo derogována.
K otázce hodnotové diskontinuity mezi právem komunistického režimu a právem po listopadu 1989 lze poznamenat pouze to, že v oblasti státního občanství nelze, vyjma zákazu zbavení státního občanství proti vůli jednotlivce, najít zásadní obsahové posuny.
Tento zákaz nebyl úpravou v § 2 odst. 2 větě druhé zákona č. 39/1969 Sb. v souvislosti s pojmem „rodičů“ porušen, jak již bylo výše vyloženo. Tato úprava nezbavovala československé státní občany tohoto občanství, pouze jim jejich občanství znemožnila předat potomkům podle zásady ius sanguinis. Výše uvedená úprava tedy obstojí i ve světle hodnot, na nichž je založena ústavní úprava státního občanství od roku 1991, resp. 1993. (...)
Cizince pracujícího na základě povolení k zaměstnání (§ 92 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti) lze vyslat na pracovní cestu. Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce, nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu ale musí být časově omezené (§ 42 zákoníku práce z roku 2006) a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu místa výkonu práce. dě právní předpis nižší právní síly je zrušen právním předpisem vyšší právní síly pro rozpor s předpisem vyšší právní síly, neobstojí.
Za existence federativního uspořádání státu, tj. po 1. 1. 1969, měl soulad zákonů s Ústavou posuzovat Ústavní soud ČSSR (viz hlava šestá ústavního zákon o federaci), který byl zřízen až v roce 1991 (viz ústavní zákon č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky*)). Článek 111 odst. 2 Ústavy Československé socialistické republiky byl ústavním zákonem o federaci s účinností k 1. 1. 1969 zrušen. Navíc jeho dikce („Zákony ani jiné právní předpisy nesmějí odporovat ústavě.
Výklad a používání všech právních předpisů musí být v souladu s ústavou.“) nasvědčuje spíše tomu, že nejde o ustanovení zakládající derogační pravidlo lex superior derogat legi inferiori, ale spíše o přímo nevynutitelný pokyn ústavodárce zákonodárci, jaký obsah mají mít jím vydávané zákony, a pokyn těm, kdo vykládají a aplikují právo, jak mají postupovat. V ústavní úpravě účinné od 1. 1. 1969 rovněž nelze pravidlo lex superior derogat legi inferiori v přísné podobě nalézt.
Odstranit zákon z právního řádu bylo tedy možno po 1. 1. 1969 pouze jeho derogací přímou nebo nepřímou, včetně případného zásahu Ústavního soudu poté, co byl ustaven. Jelikož však zákon č. 39/1969 Sb. až do účinnosti zákona č. 40/1993 Sb., jenž jej výslovně derogoval, zrušen nebyl a článek 5 odst. 1 a 3 ústavního zákona o federaci opět představuje č. 73/2011 Sb. a č. 367/2011 Sb. k § 42 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce *) S účinností od 1. 1. 1993 zrušen Ústavou. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013 spíše pokyn ústavodárce zákonodárci, jakými zásadami se má úprava státního občanství řídit, bez přímých derogačních účinků, nelze považovat zákon č. 39/1969 Sb. za neaplikovatelný na věc stěžovatele.
Naopak skutečnost, že důsledky § 2 odst. 2 věty druhé citovaného zákona v podobě, v jaké dopadly na stěžovatele, jsou spíše úzkými výjimkami z pravidla, že každý československý státní občan má být občanem některé z republik, nasvědčuje tomu, že pokud zákonodárce zavedl jen omezené výjimky z tohoto pravidla, navíc doprovázené možností jejich účinky eliminovat, nejednalo se u zákona č. 39/1969 Sb. o úpravu, která by byla pro svůj rozpor s čl. 5 odst. 1 a 3 ústavního zákona o federaci těmito články nepřímo derogována.
K otázce hodnotové diskontinuity mezi právem komunistického režimu a právem po listopadu 1989 lze poznamenat pouze to, že v oblasti státního občanství nelze, vyjma zákazu zbavení státního občanství proti vůli jednotlivce, najít zásadní obsahové posuny.
Tento zákaz nebyl úpravou v § 2 odst. 2 větě druhé zákona č. 39/1969 Sb. v souvislosti s pojmem „rodičů“ porušen, jak již bylo výše vyloženo. Tato úprava nezbavovala československé státní občany tohoto občanství, pouze jim jejich občanství znemožnila předat potomkům podle zásady ius sanguinis. Výše uvedená úprava tedy obstojí i ve světle hodnot, na nichž je založena ústavní úprava státního občanství od roku 1991, resp. 1993. (...)
26. 3. 2013, čj. 44 A 4/2013-35 a čj. 44 A 8/2013-35, a na právní závěry v nich učiněné. Ke konstatované výpovědi žalobkyně učiněné do protokolu o výpovědi účastnice řízení o správním vyhoštění o tom, že ve společnosti Lonza Biotec pracovala po dobu jednoho roku, uvedl, že šlo o několik na sebe navazujících pracovních cest, a to na základě smluv, které uzavřelo Družstvo Pohled se společností APOLIDE, s. r. o., a tato společnost následně se společností Lonza Biotec. Žalobkyně tak u společnosti Lonza Biotec nepracovala nepřetržitě celý rok, ale byla tam opakovaně vyslána na pracovní cesty, které byly vždy kratší než třicet dnů.
Krajský soud žalobkyni rozsudkem ze dne
12. 4. 2013, čj. 44 A 9/2013-52, částečně přisvědčil. Při posuzování žaloby vycházel ze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
jména ze závěrů uvedených ve shora citovaném rozsudku čj. 44 A 31/2012-50, který spornou právní otázku za obdobných skutkových okolností řešil a od jehož závěrů neshledal žádný důvod se v projednávané věci odchýlit.
V souladu s § 178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců dle krajského soudu bylo zřejmé, že žalobkyně i jako členka družstva mohla v České republice vykonávat zaměstnání jen na základě povolení k zaměstnání (případně zelené karty nebo modré karty). Obdobně podmínku, aby cizinec byl „přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání“, zakotvuje § 89 zákona o zaměstnanosti. Z druhé části věty tohoto ustanovení vyplývá, že „za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných [...] členem družstva.“ Skupiny cizinců, kteří nepodléhají povinnosti získat povolení k zaměstnání, jsou vymezeny zejména v § 98 téhož zákona.
Podle § 145 zákona o zaměstnanosti „[z]áměr zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce projedná a povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá Úřad práce po vyjádření krajské pobočky Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má být zaměstnání vykonáváno“. Uvedené ustanovení je pouze kompetenčním ustanovením určujícím, která krajská pobočka Úřadu práce je místně příslušná k vyjádření se k záměru zaměstnavatele zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce, nikoli ustanovením vylučujícím možnost použití § 42 zákona zákoníku práce z roku 2006.
Vymezení místa výkonu práce v povolení k zaměstnání tak nelze chápat jako absolutní omezení i pro případné vykonání pracovní cesty, jak se nesprávně domnívá žalovaná. Pojmovým znakem pracovní cesty je právě vyslání zaměstnance k výkonu práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce.
Vyslání cizince mimo místo výkonu práce je proto možné, avšak pouze za podmínek stanovených pro pracovní cestu zákoníkem práce z roku 2006 (§ 42). Zákoník práce z roku 2006 platí také pro pracovní vztahy mezi
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
družstvem a jeho členy (srov. § 5 odst. 3 téhož zákona a § 226 odst. 2 obchodního zákoníku). Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu však musí být krátkodobé a nesmí znamenat fakticky trvalou změnu místa (popřípadě též druhu) výkonu práce. Dle krajského soudu není žádný racionální důvod i přes zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti, neakceptovat přiměřenost trvání pracovní cesty v délce maximálně 30 kalendářních dnů.
V opačném případě by se skutečně jednalo o obcházení zákona a o práci konanou bez vydaného pracovního povolení. Tímto směrem však žalovaná v souzené věci dokazování nevedla. Její závěr, že žalobkyně byla na území České republiky zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, proto nemá oporu ve zjištěném skutkovém stavu, což představuje vadu řízení, pro kterou soud zruší napadené rozhodnutí bez jednání rozsudkem [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. K závěru, který žalovaná učinila, totiž není možné dospět pouze na základě toho, že žalobkyně na základě vyslání na pracovní cestu vykonávala práci mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání (v jiném okrese), aniž by bylo odpovídajícím způsobem zjištěno, že šlo o pracovní cesty neodpovídající limitům stanoveným zákoníkem práce z roku 2006 nebo o jejich dlouhodobé opakování, které by již mohlo znamenat obcházení zákona.
V kasační stížnosti žalovaná (stěžovatelka) nesouhlasila se závěrem krajského soudu, dle kterého nebyl náležitě zjištěn skutkový stav. Pro vydání napadeného rozhodnutí totiž plně postačovalo zjištění, že žalobkyně svou pracovní činnost vykonávala v rozhodné době v místě, které nekorespondovalo s místem uvedeným v povolení k zaměstnání.
Zkoumání naplnění obsahu pracovní cesty, ke kterému stěžovatelku krajský soud zavázal, nebylo namístě, neboť žalobkyně nevykonávala práci na základě pracovněprávního vztahu, který by její vyslání na pracovní cestu
zaměstnavatelem umožňoval. Z obsahu povolení k zaměstnání bylo jednoznačně zjištěno, že toto bylo žalobkyni vydáno na základě jejího členského poměru k družstvu, tj. na základě obchodněprávního vztahu, nikoli vztahu pracovněprávního. Jakkoliv byl výkon pracovní činnosti žalobkyně v souladu s § 89 zákona o zaměstnanosti a § 178 b odst. 1 zákona o pobytu cizinců označován za zaměstnání, bylo zřejmé, že se jednalo o činnost, která stála mimo pracovní vztah. V takovém případě nemůže být ani ohlášené volné pracovní místo dostupné všem uchazečům o zaměstnání, ale pouze členům zmíněného družstva, kteří hodlají plnit úkoly vyplývající z předmětu družstva.
I v případě, že by členství žalobkyně v družstvu bylo podmíněno existencí jejího pracovního vztahu k družstvu, nemohla by být na pracovní cestu vyslána, neboť žalobkyně pracovním povolením nedisponovala. Z § 42 zákoníku práce z roku 2006 vyplývá, že vyslání na pracovní cestu je možné pouze po dohodě zaměstnance a zaměstnavatele. V rámci takové dohody by žalobkyně jistě musela namítnout, že pro práci v okrese Kolín pracovním povolením nedisponuje. Stěžovatelka tedy měla za to, že žalobkyně platným povolením k zaměstnání pro práci uklízečky ve společnosti Lonza Biotec v okrese Kolín nedisponovala.
Stěžovatelka dále považovala za podstatné, že období zaměstnání žalobkyně v projednávané věci překročilo dobu 30 dnů, kterou si krajský soud stanovil v souladu se zrušeným § 93 zákona o zaměstnanosti jako limitní. V této souvislosti odkázala na shora citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze čj. 44 A 31/2012-50.
Krajský soud dle jejího názoru nepostupoval v souladu s vlastní rozhodovací praxí, pokud na jedné straně bez opory v zákoně vymezil mantinely pro vyslání cizince na pracovní cestu, čímž ospravedlnil změnu místa výkonu zaměstnání a na druhou stranu v projednávané věci akceptuje jakési řetězení pracovních cest po dobu cca 1 roku, aniž by v souladu se závěry, které deklaroval ve shora uvedeném rozsudku, takové pracovní cesty označil za dlouhodobé a pravidelné zneužívá-
ní institutu pracovní cesty a obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání. Právní názor krajského soudu se tak stává zcela nečitelným a právo v jeho rukou nástrojem zcela nevyzpytatelným. Stěžovatelka odkázala na další rozsudek krajského soudu ze dne 13. 3. 2013, čj. 44 A 2/2013-40, který v právně a skutkově obdobné věci žalobu zamítl.
Stěžovatelka měla dále za to, že § 93 zákona o zaměstnanosti účinný do 31. 12. 2008 nebyl ve vztahu k vyslání cizinců mimo místo výkonu práce omezením, ale výjimkou z povinnosti cizince striktně dodržovat místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Po zrušení tohoto ustanovení mohou cizinci vykonávat pracovní činnost pouze v místě, ke kterému je činěn test trhu práce. Pokud cizinci hodlají pracovat na více místech, musí pro všechna tato místa disponovat platným pracovním povolením, jak je podrobně upraveno v § 145 zákona o zaměstnanosti. Dle názoru stěžovatelky i Ministerstva práce a sociálních věcí nelze cizince vyslat na pracovní cestu mimo místo uvedené v pracovním povolení. Zákon o zaměstnanosti institut pracovní cesty nezná, přičemž zrušením § 93 nedošlo k liberalizaci právní úpravy zaměstnávání cizinců, ale právě naopak k její deliberalizaci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Z právní úpravy vyplývá, že „[c]izinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem zelené karty [...], pokud není stanoveno jinak; za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo.“ O vydání povolení k zaměstnání žádá cizinec písemně úřad práce zpravidla před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
svým příchodem na území České republiky sám nebo prostřednictvím zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán. K žádosti o vydání povolení je nutno přiložit také vyjádření zaměstnavatele, že cizince zaměstná. Povolení k zaměstnání může vydat úřad práce za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak.
Lze přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že v obecné rovině lze výkon práce cizincem v obvodu územní působnosti jiného úřadu práce, než který povolení k zaměstnání vydal, považovat za výkon práce bez platného povolení k zaměstnání. Cílem zákonné úpravy zaměstnávání cizinců je zajistit primární uspokojení potřeby zaměstnání pro občany České republiky (srovnej také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2007, čj. 7 As 28/2006-51 a čj. 7 As 46/2006-56, a ze dne
12. 4. 2013, čj. 44 A 9/2013-52, částečně přisvědčil. Při posuzování žaloby vycházel ze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
jména ze závěrů uvedených ve shora citovaném rozsudku čj. 44 A 31/2012-50, který spornou právní otázku za obdobných skutkových okolností řešil a od jehož závěrů neshledal žádný důvod se v projednávané věci odchýlit.
V souladu s § 178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců dle krajského soudu bylo zřejmé, že žalobkyně i jako členka družstva mohla v České republice vykonávat zaměstnání jen na základě povolení k zaměstnání (případně zelené karty nebo modré karty). Obdobně podmínku, aby cizinec byl „přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání“, zakotvuje § 89 zákona o zaměstnanosti. Z druhé části věty tohoto ustanovení vyplývá, že „za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných [...] členem družstva.“ Skupiny cizinců, kteří nepodléhají povinnosti získat povolení k zaměstnání, jsou vymezeny zejména v § 98 téhož zákona.
Podle § 145 zákona o zaměstnanosti „[z]áměr zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce projedná a povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá Úřad práce po vyjádření krajské pobočky Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má být zaměstnání vykonáváno“. Uvedené ustanovení je pouze kompetenčním ustanovením určujícím, která krajská pobočka Úřadu práce je místně příslušná k vyjádření se k záměru zaměstnavatele zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce, nikoli ustanovením vylučujícím možnost použití § 42 zákona zákoníku práce z roku 2006.
Vymezení místa výkonu práce v povolení k zaměstnání tak nelze chápat jako absolutní omezení i pro případné vykonání pracovní cesty, jak se nesprávně domnívá žalovaná. Pojmovým znakem pracovní cesty je právě vyslání zaměstnance k výkonu práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce.
Vyslání cizince mimo místo výkonu práce je proto možné, avšak pouze za podmínek stanovených pro pracovní cestu zákoníkem práce z roku 2006 (§ 42). Zákoník práce z roku 2006 platí také pro pracovní vztahy mezi
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
družstvem a jeho členy (srov. § 5 odst. 3 téhož zákona a § 226 odst. 2 obchodního zákoníku). Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu však musí být krátkodobé a nesmí znamenat fakticky trvalou změnu místa (popřípadě též druhu) výkonu práce. Dle krajského soudu není žádný racionální důvod i přes zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti, neakceptovat přiměřenost trvání pracovní cesty v délce maximálně 30 kalendářních dnů.
V opačném případě by se skutečně jednalo o obcházení zákona a o práci konanou bez vydaného pracovního povolení. Tímto směrem však žalovaná v souzené věci dokazování nevedla. Její závěr, že žalobkyně byla na území České republiky zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, proto nemá oporu ve zjištěném skutkovém stavu, což představuje vadu řízení, pro kterou soud zruší napadené rozhodnutí bez jednání rozsudkem [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. K závěru, který žalovaná učinila, totiž není možné dospět pouze na základě toho, že žalobkyně na základě vyslání na pracovní cestu vykonávala práci mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání (v jiném okrese), aniž by bylo odpovídajícím způsobem zjištěno, že šlo o pracovní cesty neodpovídající limitům stanoveným zákoníkem práce z roku 2006 nebo o jejich dlouhodobé opakování, které by již mohlo znamenat obcházení zákona.
V kasační stížnosti žalovaná (stěžovatelka) nesouhlasila se závěrem krajského soudu, dle kterého nebyl náležitě zjištěn skutkový stav. Pro vydání napadeného rozhodnutí totiž plně postačovalo zjištění, že žalobkyně svou pracovní činnost vykonávala v rozhodné době v místě, které nekorespondovalo s místem uvedeným v povolení k zaměstnání.
Zkoumání naplnění obsahu pracovní cesty, ke kterému stěžovatelku krajský soud zavázal, nebylo namístě, neboť žalobkyně nevykonávala práci na základě pracovněprávního vztahu, který by její vyslání na pracovní cestu
zaměstnavatelem umožňoval. Z obsahu povolení k zaměstnání bylo jednoznačně zjištěno, že toto bylo žalobkyni vydáno na základě jejího členského poměru k družstvu, tj. na základě obchodněprávního vztahu, nikoli vztahu pracovněprávního. Jakkoliv byl výkon pracovní činnosti žalobkyně v souladu s § 89 zákona o zaměstnanosti a § 178 b odst. 1 zákona o pobytu cizinců označován za zaměstnání, bylo zřejmé, že se jednalo o činnost, která stála mimo pracovní vztah. V takovém případě nemůže být ani ohlášené volné pracovní místo dostupné všem uchazečům o zaměstnání, ale pouze členům zmíněného družstva, kteří hodlají plnit úkoly vyplývající z předmětu družstva.
I v případě, že by členství žalobkyně v družstvu bylo podmíněno existencí jejího pracovního vztahu k družstvu, nemohla by být na pracovní cestu vyslána, neboť žalobkyně pracovním povolením nedisponovala. Z § 42 zákoníku práce z roku 2006 vyplývá, že vyslání na pracovní cestu je možné pouze po dohodě zaměstnance a zaměstnavatele. V rámci takové dohody by žalobkyně jistě musela namítnout, že pro práci v okrese Kolín pracovním povolením nedisponuje. Stěžovatelka tedy měla za to, že žalobkyně platným povolením k zaměstnání pro práci uklízečky ve společnosti Lonza Biotec v okrese Kolín nedisponovala.
Stěžovatelka dále považovala za podstatné, že období zaměstnání žalobkyně v projednávané věci překročilo dobu 30 dnů, kterou si krajský soud stanovil v souladu se zrušeným § 93 zákona o zaměstnanosti jako limitní. V této souvislosti odkázala na shora citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze čj. 44 A 31/2012-50.
Krajský soud dle jejího názoru nepostupoval v souladu s vlastní rozhodovací praxí, pokud na jedné straně bez opory v zákoně vymezil mantinely pro vyslání cizince na pracovní cestu, čímž ospravedlnil změnu místa výkonu zaměstnání a na druhou stranu v projednávané věci akceptuje jakési řetězení pracovních cest po dobu cca 1 roku, aniž by v souladu se závěry, které deklaroval ve shora uvedeném rozsudku, takové pracovní cesty označil za dlouhodobé a pravidelné zneužívá-
ní institutu pracovní cesty a obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání. Právní názor krajského soudu se tak stává zcela nečitelným a právo v jeho rukou nástrojem zcela nevyzpytatelným. Stěžovatelka odkázala na další rozsudek krajského soudu ze dne 13. 3. 2013, čj. 44 A 2/2013-40, který v právně a skutkově obdobné věci žalobu zamítl.
Stěžovatelka měla dále za to, že § 93 zákona o zaměstnanosti účinný do 31. 12. 2008 nebyl ve vztahu k vyslání cizinců mimo místo výkonu práce omezením, ale výjimkou z povinnosti cizince striktně dodržovat místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Po zrušení tohoto ustanovení mohou cizinci vykonávat pracovní činnost pouze v místě, ke kterému je činěn test trhu práce. Pokud cizinci hodlají pracovat na více místech, musí pro všechna tato místa disponovat platným pracovním povolením, jak je podrobně upraveno v § 145 zákona o zaměstnanosti. Dle názoru stěžovatelky i Ministerstva práce a sociálních věcí nelze cizince vyslat na pracovní cestu mimo místo uvedené v pracovním povolení. Zákon o zaměstnanosti institut pracovní cesty nezná, přičemž zrušením § 93 nedošlo k liberalizaci právní úpravy zaměstnávání cizinců, ale právě naopak k její deliberalizaci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Z právní úpravy vyplývá, že „[c]izinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem zelené karty [...], pokud není stanoveno jinak; za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo.“ O vydání povolení k zaměstnání žádá cizinec písemně úřad práce zpravidla před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
svým příchodem na území České republiky sám nebo prostřednictvím zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán. K žádosti o vydání povolení je nutno přiložit také vyjádření zaměstnavatele, že cizince zaměstná. Povolení k zaměstnání může vydat úřad práce za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak.
Lze přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že v obecné rovině lze výkon práce cizincem v obvodu územní působnosti jiného úřadu práce, než který povolení k zaměstnání vydal, považovat za výkon práce bez platného povolení k zaměstnání. Cílem zákonné úpravy zaměstnávání cizinců je zajistit primární uspokojení potřeby zaměstnání pro občany České republiky (srovnej také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2007, čj. 7 As 28/2006-51 a čj. 7 As 46/2006-56, a ze dne
25. 10. 2007, čj. 6 As 54/2006-66).
Při vydávání povolení k zaměstnání cizince se proto posuzuje konkrétní situace v určitém místě; místní poměry se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic, tak z časového hlediska. Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu samotného povolení zaměstnání cizince, které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§ 92 odst. 3 písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání u úřadu práce, v jehož obvodu je nízká nezaměstnanost a nedostatek pracovních sil, a s takto uděleným povolením by cizinec mohl bez další regulace pracovat též v oblastech vyznačujících se vysokou nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento cíl naplněn. Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2011, čj. 6 Ads 139/2011-82, č. 2579/2012 Sb. NSS, přístup k zaměstnávání cizinců (s výjimkou vysoce kvalifikovaných zaměstnanců) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v jejích členských státech, poměrně restriktivní, Českou republiku nevyjímaje.
Tato restriktivní úprava zaměstnávání cizinců, jejímž účelem je zajistit ochranu trhu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
práce v České republice tak, aby cizinci mohli být zaměstnáváni pouze na místech, na která nelze přijmout uchazeče o zaměstnání evidovaného na úřadu práce, nepochybně nemůže být vykládána v tom smyslu, že by se na vzájemné vztahy mezi zaměstnavateli a jimi zaměstnávanými cizinci nevztahovaly obecné právní předpisy, včetně zákoníku práce z roku 2006. Zákon o zaměstnanosti naopak v § 3 odst. 1 písm. b) výslovně stanoví, že způsobilost být zaměstnancem podle zákoníku práce z roku 2006 mají cizinci za stejných podmínek jako státní občané České republiky. Cizinci mají tedy vedle specifických povinností stanovených zvláštními zákony naprosto stejná práva a povinnosti jako ostatní zaměstnanci.
Zaměstnanec včetně cizince může být svým zaměstnavatelem za podmínek stanovených zákoníkem práce z roku 2006 vyslán na pracovní cestu. Zákaz vyslání cizince na pracovní cestu nelze z právní úpravy, stanovující zvláštní podmínky pro zaměstnávání cizinců, dovodit, přičemž argumentaci stěžovatelky, dle které tento zákaz vyplývá ze zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti, zdejší soud nesdílí.
Uvedené ustanovení nebylo v roce 2004 do zákona o zaměstnanosti zakotveno jako liberační ustanovení, které by nad rámec dosavadní právní úpravy umožnilo zaměstnavatelům vysílat své zaměstnance – cizince – na pracovní cesty, ale naopak jako omezující ustanovení, které mělo zabránit častému obcházení dosavadní právní úpravy. To v souladu s důvodovou zprávou k tomuto ustanovení (dostupnou na www.psp.cz, digitální repozitář, IV. volební období Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk č. 527/0) spočívalo v účelovém získávání povolení k zaměstnání u úřadů práce, v jejichž obvodu situace na regionálním trhu práce umožňovala povolení získat, a následném vysílání cizinců k výkonu práce (nejčastěji formou pracovní cesty) do regionů, kde by povolení k jejich zaměstnání vydáno nebylo. Nově koncipovaný § 93 zákona o zaměstnanosti měl uvedené praxi zabránit.
Zákonodárce proto omezil dobu, po kterou může být cizinec vyslán do jiného místa výkonu práce tak, že bez vědomí úřadu práce
bylo takové vyslání možné pouze do 7 kalendářních dnů a s vědomím úřadu práce o tom, kam je cizinec vyslán, maximálně do 30 kalendářních dnů. Při pracovní cestě nad 30 kalendářních dnů bylo třeba povolení k zaměstnání vydaného úřadem práce místně příslušným podle nového místa výkonu práce.
Doba 30 dnů byla stanovena s ohledem na zákonem stanovenou povinnost cizince hlásit změnu svého pobytu na území České republiky, pokud tato změna bude delší než 30 dnů.
Ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti však bylo s účinností od 1. 1. 2009 zákonem č. 382/2008 Sb. bez dalšího zrušeno, přičemž důvodová zpráva k tomuto zrušení (dostupná na www.psp.cz, digitální repozitář, V. volební období Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk č. 382/08) uvedla, že dosavadní právní úprava nemá podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu a zrušením tohoto ustanovení dojde rovněž ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů.
Z výše uvedené rekapitulace vývoje právní úpravy nevyplývá úmysl zákonodárce dosavadní úpravu zpřísnit, jak tvrdí stěžovatelka, ale spíše vyhodnocení stávajícího omezení, jako z hlediska ochrany pracovního trhu nadbytečného.
Cizinec tak může být vyslán na pracovní cestu i mimo místo výkonu práce, které má uvedeno v povolení k zaměstnání, takové vyslání ale musí svým obsahem skutečně pracovní cestě odpovídat. Jinými slovy i přes zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti nelze prostřednictvím pracovní cesty zastírat faktický výkon práce cizince v jiném místě, než v místě uvedeném v povolení k zaměstnání. Nejvyšší správní soud nesdílí závěr krajského soudu, dle kterého lze i nadále za maximálně přípustnou dobu pracovní cesty považovat 30 dnů. Maximální dobu trvání pracovní cesty právní předpisy neomezují, zákoník práce z roku 2006 pouze stanoví, že jde o „dobu nezbytné potřeby“. Pracovní cesta není limitována ani prostorově. Jejím cílem může být jiná organizační jednotka zaměstnavatele, ale i jiná právnická či fyzická osoba. Při posuzo-
vání obsahového naplnění pracovní cesty cizince bude tedy vždy záležet na konkrétních skutkových okolnostech takového vyslání.
Vyslání cizince k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce v žádném případě nelze používat dlouhodobě či pravidelně a zneužívat jej tak k obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání. Je-li navíc od samého počátku zřejmé, že charakter práce, kterou má cizinec vykonávat bude předpokládat častý pohyb cizince po více místech, nelze povolení pro více míst výkonu práce (§ 145 zákona o zaměstnanosti) obcházet prostřednictvím opakovaného vysílání cizince na pracovní cesty.
Dlouhodobý či pravidelně se opakující výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání či zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti by nepochybně nemohly být hodnoceny jinak, než jako práce nelegální ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, přičitatelné vedle zaměstnavatele i samotnému cizinci ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, tedy jako výkon práce bez povolení k zaměstnání.
Skutečnost, že v projednávané věci byla žalobkyně členkou družstva, není podstatná. Ačkoliv je právní úprava družstva svěřena obchodnímu zákoníku, může být na pracovní cestu nepochybně vyslán i člen družstva, neboť vzhledem k § 5 odst. 3 zákoníku práce z roku 2006 ve spojení s § 226 odst. 2 obchodního zákoníku není žádný racionální důvod, pro který by člen družstva nemohl být družstvem vyslán na pracovní cestu. Je-li podle stanov podmínkou členství též pracovní vztah člena k družstvu, mohou stanovy obsahovat úpravu tohoto vztahu. Tato úprava nesmí odporovat pracovněprávním předpisům, ledaže je pro člena výhodnější. Není-li zvláštní úprava ve stanovách, platí pracovněprávní předpisy. I když je činnost družstev upravena v obchodním zákoníku, řídí se výkon práce jejich členů pro družstvo převážně pracovněprávními předpisy. Námitky stěžovatelky dovolávající se obchodněprávního vztahu mezi žalobkyní a Družstvem Pohled proto nejsou důvodné.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
Svitlana K. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní