církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a nábo- ženských společnostech) Učinit výjimku a přiznat oprávnění ke zvláštním právům podle $ 7 odst. 1 ve spoje- ní s $ 27 odst. 8 zákona č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech, lze na zá- kladě návrhu podaného do 5 let od nabytí účinnosti citovaného zákona, tj. do 7. 1. 2007.
církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a nábo- ženských společnostech) Učinit výjimku a přiznat oprávnění ke zvláštním právům podle $ 7 odst. 1 ve spoje- ní s $ 27 odst. 8 zákona č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech, lze na zá- kladě návrhu podaného do 5 let od nabytí účinnosti citovaného zákona, tj. do 7. 1. 2007.
Registrovaná církev a náboženská společ- nost může k plnění svého poslání získat oprávnění k výkonu zvláštních práv, jejichž taxativní výčet je uveden v $ 7 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech a jedná se o: - právo vyučovat náboženství na státních školách - písm. 4); - právo na výkon duchovní služby v ozbrojených silách České republiky, v mís- tech, kde se vykonává vazba, trest odnětí svo- body, zabezpečovací detence, ochranné léče- ní a ochranná výchova - písm. b); - právo na financování ze státního rozpo- čtu podle zvláštního předpisu - písm. c); - právo na uzavírání občanskoprávně platných církevních sňatků podle zvláštního předpisu - písm. d); - právo zřizovat církevní školy - písm. e); - právo zachovávat povinnost mlčenlivos- ti duchovními za předpokladu, že toto právo je tradiční součástí učení církve a nábožen- ské společnosti nejméně 50 let - písm. £f). Oprávnění k výkonu vyjmenovaných práv umožňují již registrovaným církvím a nábo- ženským společnostem působit v některých vybraných oblastech veřejnoprávního pro- storu, přičemž podmínky a další náležitosti, za kterých mohou získat oprávnění k těmto tzv. zvláštním právům, jsou stanoveny v $ 11 téhož zákona. Podle tohoto ustanovení může návrh na přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv podat registrovaná církev a náboženská spo- lečnost, která: a) je registrována podle tohoto zákona nepřetržitě ke dni podání návrhu nej- méně 10 let, b) zveřejňovala každoročně 10 let před podáním tohoto návrhu výroční zprávy o činnosti za kalendářní rok a c) plní řádně závazky vůči státu a třetím osobám (viz $ li odst. 1). (..) Z uvedeného je tedy patrný určitý dvojstup- ňový režim, neboť k přiznání tzv. zvláštních práv církvím a náboženským společnostem do- chází nikoli jejich registrací, ale vyhodnoce- ním jejich další činnosti. V důvodové zprávě k zákonu o církvích a náboženských společ- nostech je k tomu uvedeno, že zvláštní práva mohou využívat jen ty církve a náboženské společnosti, u nichž lze na základě jejich del- ší činnosti do značné míry garantovat serióz- nost v tomto působení, ale též patřičné od- borné zázemí pro takovou činnost (viz sněmovní tisk č. 919/0, 3. volební období 1998-2002, digitální repozitář, www.psp.cz). S ohledem na respektování kontinuity práv a povinností církví a náboženských spo- lečností uznaných v České republice byla v $ 28 odst. 1 zákona o církvích a nábožen- ských společnostech provedena recepce stá- vajících registrovaných církví a náboženských společností s tím, že se jim současně přizná- vají také oprávnění k výkonu zvláštních práv. Rozsah oprávnění k výkonu zvláštních práv, který měly tyto církve a náboženské společ- nosti ke dni nabytí účinnosti citovaného zá- kona, přitom zůstal zachován. To znamená, že oprávnění k výkonu zvlášt- ních práv, která církve a náboženské společ- nosti ke dni účinnosti zákona o církvích a ná- boženských společnostech nevykonávaly, a nebyla tak předmětem shora zmíněné re- cepce, mohou nabýt pouze řízením podle $ 11 tohoto zákona. Podle již citovaného $ 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnos- tech však „[m]inisterstvo se souhlasem vlády může učinil výjimku a přiznat oprávnění ke zvláštním právům podle S 7 odst. 1 církvím a náboženským společnostem, které repre- zentují významné světové náboženství s dlouhou historickou tradicí, působí na úze- mí České republiky a jsou registrovány podle tohoto zákona. V tomto případě se nevyža- duje splnění podmínek podle f 11 odst 1a4. Návrh na přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv může podat registrovaná cír- kev a náboženská společnost, která plní řád- ně závazky vůči státu a třetím osobám. Vý- Jimku podle tohoto odstavce lze udělit pouze 7) do 5 let od nabytí účinnosti tohoto zákonáa“. Je tedy patrné, že oproti standardnímu procesnímu režimu podle $ 11 zákona o círk- vích a náboženských společnostech byla tím- též zákonem dána také možnost určitého vý- jimečného procesního režimu ve vztahu k přiznání oprávnění ke zvláštním právům, který primárně spočívá v tom, že se nevyža- duje splnění podmínek podle $ 11 odst. 1a4 tohoto zákona. Dotčená církev či náboženská společnost tak například nemusí být nejmé- ně 10 let zaregistrována nebo nemusí ke své- mu návrhu dokládat splnění tzv. početního cenzu osob hlásících se k této církvi či nábo- ženské společnosti, jehož výše činí nejméně 1 promile obyvatel České republiky podle posledního sčítání lidu. Stěžovatel na základě naznačené recepce dle $ 28 odst. 1 zákona o církvích a nábožen- ských společnostech má oprávnění k výkonu 933 2400 zvláštních práv podle $ 7 odst. 1 písm. c), d) a £) tohoto zákona, přičemž ve zbytku, tj. pro přiznání zvláštních práv podle $ 7 odst. a), b) a e) citovaného zákona, využil právě onen vý- jimečný procesní režim v $ 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech. S odkazem na toto ustanovení, ve spojení s $ 66 odst. 1 písm. h) správního řádu, však žalovaný ve svém rozhodnutí řízení v dané věci zastavil s tím, že dne 7. 1. 2007 došlo k uplynutí zákonem stanovené pětileté lhůty pro udělení požadované výjimky. Interpretace a aplikace $ 27 odst. 8 záko- na o církvích a náboženských společnostech je tak podstatou projednávané věci. Nejvyšší správní soud k tomu předesílá, že se jedná pře- devším o kompetenční ustanovení, které ve vztahu k žalovanému zakládá jeho pravomoc učinit výjimku a přiznat oprávnění ke zvlášt- ním právům, což podmiňuje jednak věcně v podobě souhlasu vlády a jednak časově v podobě omezení na dobu pěti let od nabytí účinnosti zákona, tj. do 7. 1. 2007. Ve vztahu ke svým adresátům, tj. registrovaným církvím a náboženským společnostem, pak stanoví pouze základní hmotněprávní podmínky, dle kterých musí: (i) reprezentovat významné světové náboženství s dlouhou historickou tradicí, (ii) působit na území České republiky a Giii) plnit řádně závazky vůči státu a třetím osobám. Z hlediska posouzení případu stěžovatele je zásadním zejména zmíněný časový aspekt a s ním související odpověď na otázku, zda lze návrh podaný před 7. 1. 2007 věcně projed- nat i po uplynutí uvedeného data. Podle stě- žovatele tomu tak je a odkazuje přitom mj. ina vyjádření náměstkyně ministra kultu- ry Mgr. Kalistové, dle kterého postačí, je-li ná- vrh podán nejpozději do 7. 1. 2007. Naproti tomu rozhodující správní orgány a městský soud přijaly závěr, že naznačený postup mož- ný není s tím, že uvedenou lhůtu pro udělo- vání předmětných výjimek nelze překročit. Na základě jazykového výkladu poslední věty $ 27 odst. 8 zákona o církvích a nábožen- ských společnostech by bylo možné přisvědčit rozhodujícím správním orgánům a městské- mu soudu, že se jedná o pravomoc žalované- 934 ho, která se uplynutím času objektivně vyčer- pá. Nicméně vůči adresátům dané právní normy by tato interpretace představovala vy- tvoření velmi neurčitého a nejasného právní- ho prostředí ohledně podání a především projednání jejich návrhu na udělení výjimky a přiznání oprávnění ke zvláštním právům. Tyto skutečnosti totiž předmětné ustanovení nijak neřeší a nejistota navrhovatelů je zesíle- na i potřebou předchozího souhlasu vlády. Tato konstrukce není ve vrchnostenských vztazích realizovaných při výkonu veřejné správy zcela typická, neboť funkce vlády spo- čívá především v obecné a koncepční realiza- ci vládní moci, nikoli v rozhodování konkrét- ních záležitostí. Vláda v souladu se svým vymezením v čl. 67 a násl. Ústavy ČR předsta- vuje kolegiální, vrcholný orgán moci výkon- né, který má obecnou působnost v této oblas- ti. Vláda rozhoduje ve sboru a k přijetí usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční větši- ny všech jejích členů. V rámci zmíněné obec- né pravomoci vlády v oblasti moci výkonné je přitom nutno lišit ty pravomoci, které odpo- vídají jejímu funkčnímu vymezení, jež se vůči ministerstvům realizuje primárně ve formě řízení, kontroly a sjednocování jejich činnos- ti ($ 28 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky). Nicméně v někte- rých případech je vládě zákonem svěřen i vý- kon konkrétní správní agendy, příp. partici- pace na tomto výkonu, jako je tomu právě v projednávané věci. Obdobně je předchozí souhlas vlády nutný například pro povolení vyvézt archiválii prohlášenou za národní kul- turní památku podle $ 29 odst. 7 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové služ- bě. V případě výjimek ze zákazů ve zvlášť chrá- něných územích, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, pak tyto výjimky schvaluje přímo vláda svým usnesením v každém jednotlivém případě (viz $ 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Těmto pravomocem, které vláda provádí formou úkonů v oblasti veřejné správy, tedy odpovídá postavení vlády jako „správního úřadu“ sui generis. Učiněný závěr je v soula- du s judikaturou zdejšího soudu, například s rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, který se sice týkal postavení prezidenta republiky jako součásti moci výkonné, ale obecné východis- ko odlišení jeho pravomocí, které mají pova- hu a realizují se ve formě ústavních aktů na jedné straně a ve formě správních úkonů na straně druhé, lze analogicky vztáhnout i na postavení vlády. Ostatně i v odborné literatu- ře se, v rozporu s tvrzením žalovaného v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, uvádí, že nelze zabránit výjimečným situacím, kdy speciální zákony svěří vládě výkon konkrétní agendy (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 25). Specifický charakter rozhodování vlády a z něho vyplývající vyšší náročnost přípravy a předkládání materiálů pro jednání schůze vlády, včetně předchozího připomínkového řízení, jež v podrobnostech upravuje jednací řád vlády (schválený usnesením vlády ze dne 16. září 1998, č. 610 ve znění pozdějších usne- sení, která jej mění a doplňují, dostupné z http;//www.vlada.cz), však podle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže být k tíži účastníka daného správního řízení. To platí tím spíš, pokud je ve vztahu k němu předmět- ná právní norma z hlediska procesněpráv- ních podmínek týkajících se podání a projed- nání věci zcela nekonkrétní tak, jako je tomu u $ 27 odst. 8 zákona o církvích a nábožen- ských společnostech (na rozdíl třeba od výše uvedeného $ 43 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., který předmětný procesní postup jasně fixu- je alespoň stanovením konkrétních lhůt). Městský soud v tomto směru poznamenal, že návrh stěžovatele je ze dne 20. 11. 2006, proto si měl být vědom, že při tak pozdním podání nemusí dojít k jeho věcnému projed- nání do 7. 1. 2007, jak vyplývá z jazykového výkladu $ 27 odst. 8 zákona o církvích a ná- boženských společnostech. Je však otázkou s jak velkým časovým předstihem tedy měl stěžovatel počítat, pokud takový časový úsek není zákonem upraven. Ministr kultury ve svém rozhodnutí k uvedenému konstatoval, že v souvislosti s časovou a procesní nároč- ností přípravy materiálů pro jednání schůze vlády je nutno počítat se lhůtou v řádech mě- síců. Tato náročnost, která je do předmětné- ho správního řízení vnesena nepochybně atypickou nutností vyslovení souhlasu vlády, však nemůže ovlivňovat právní jistotu stěžo- vatele jako účastníka řízení. Pokud se stěžova- tel nedopustil žádného procesního pochybe- ní způsobujícího výrazné prodloužení řízení, svůj návrh podal v době, kdy ministerstvo kul- tury mělo zákonem danou pravomoc rozho- dovat o výjimkách podle $ 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech, musí být o tomto návrhu věcně rozhodnuto. Jazykový výklad citovaného ustanovení tedy není sám o sobě dostačující, což ostatně plyne nejen z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. např. nálezy ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. PI ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., či ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. PL. ÚS 24/06, č. 519/2006 Sb.), ale též z judikatury zdejšího soudu (srov. na- př. rozsudek ze dne 5. 2. 2009, čj. 9 Ans 5/2008-107, č. 1829/2009 Sb. NSS). Je proto namístě posuzovat věc širší per- spektivou naznačenou výše, nikoli jen pro- střednictvím čtení textu zákona bez souvis- lostí. Soud není vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, které mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. V daném případě je tímto důvodem ze- jména princip právní jistoty, který neodděli- telně patří ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty, přičemž jeho nepomi- nutelným komponentem je mj. legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné mo- ci. Právě s ohledem na tento požadavek je tře- ba interpretovat $ 27 odst. 8 zákona o círk- vích a náboženských společnostech tak, že výjimku podle citovaného ustanovení lze udělit na základě návrhu podaného do 5 let od nabytí účinnosti zákona o církvích a nábo- ženských společnostech, tj. do 7. 1. 2007. Pouze tak Ize dostát požadavku právní jis- toty adresátů dané právní normy, která byla do zákona o církvích a náboženských společ- nostech (hlavy VII společná, přechodná, 935 2400 zmocňovací a závěrečná ustanovení) doplně- na během projednávání v Poslanecké sně- movně Parlamentu ČR, a to na základě po- změňovacího návrhu poslance Jana Zahradila. Smysl a účel této změny zjevně směřoval k to- mu, aby po určitou dobu měly vybrané církve a náboženské společnosti zjednodušený pří- stup ke zvláštním právům (blíže k tomu viz podrobná rozprava v rámci druhého čtení a sněmovní tisk č. 9-19/2, pozměňovací návrhy, bod G. 1., 3. volební období 1998-2002, digi- tální repozitář, www.psp.cz). Doba pěti let však byla legislativně vymezena tak, že zasa- huje (resp. může zasáhnout) do právní jistoty dotčených církví a náboženských společnos- tí. To se stalo právě v projednávané věci, kdy se stěžovatel ve výsledku stal zcela závislým na postupu ministerstva kultury, zejména na době, v jaké stihne jeho návrh zpracovat (ze- jména ve vztahu k vládě). Takový stav, zvláště za situace, kdy stěžovatel nijak nepochybil a svůj návrh podal v době, kdy ministerstvo kultury bylo vybaveno zákonnou kompetencí o něm věcně rozhodnout, nelze akceptovat. Proto Nejvyšší správní soud zaujal shora zmí- něný interpretační závěr s tím, že se nijak ne- 936 vymyká účelu zákona ani historii jeho vzniku a systematickým souvislostem. Svědčí o tom ostatně nejen okolnosti a způsob, jakým byl $ 27 odst. 8 do zákona o církvích a nábožen- ských společnostech vložen, ale též jeho vý- klad zastávaný samotnou náměstkyní minist- ra kultury Mgr. Kalistovou, jak vyplývá ze zápisu z jednání s církvemi dne 29. 5. 2006, dle kterého: „Ing. J. Gabriel (představitel ná- boženské společnosti českých unitářů, pozn. Nejvyššího správního soudu) vyjádřil z hle- diska zvláštních práv zájem zejména o pří- stup do věznic. Současný církevní zákon označil za vyhovující s tou výhradou, že ne- vědí, jak získat ke zvláštním právům pří- stup. Náměstkyně ministra Mgr. Kalistová je upozornila, že si o ně mají zažádat na odbo- ru církví nejpozději do 7. 1. 2007, protože se nacházejí ve zvláštní skupině církví a nábo- ženských společností“ Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů přisvědčil námitce stěžovatele, dle které byl jeho návrh podán včas, a proto o něm mělo být dle $ 27 odst. 8 zákona o círk- vích a náboženských společnostech meritor- ně rozhodnuto. -2402 II. PRÁVNÍ VĚTY Daň z přidané hodnoty: vyměření nadměrného odpočtu daně Daňové řízení: vrácení finančních prostředků plátci daně k $ 105 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty k $ 59 a $ 64 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 35/1993 Sb., č. 255/1994 Sb., č. 29/2000 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 444/2005 Sb. a č. 230/2006 Sb.» L. K dispozici s nadměrným odpočtem, respektive s finančními prostředky před- stavujícími pohledávku daňového subjektu vůči státnímu rozpočtu, nepostačí pou- hé uplatnění nadměrného odpočtu v příslušném přiznání k dani. Dispozici s těmito finančními prostředky je nutno odvíjet od autoritativního stvrzení jejich výše, tj. vy- měření nadměrného odpočtu za určité zdaňovací období. II. Je-li na daňovém účtu plátce daně evidován vyměřený nadměrný odpočet, je správce daně oprávněn s finančními prostředky disponovat, a to buď postupem dle $ 59 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, nebo dle $ 64 odst. 2 téhož práv- ního předpisu, nestanovíli zákon pro určité specifické situace jinak (např. kon- kurs). Nejsou-li splněny podmínky ani pro postup dle $ 59 zákona č. 337/1992 Sb., ani pro postup dle $ 64 citovaného zákona, vrátí správce daně finanční prostředky plátci daně bez žádosti do třiceti dnů ode dne vyměření.
Náboženská společnost českých unitářů p
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Registrovaná církev a náboženská společnost může k plnění svého poslání získat oprávnění k výkonu zvláštních práv, jejichž taxativní výčet je uveden v § 7 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech a jedná se o:
- právo vyučovat náboženství na státních školách - písm. a);
- právo na výkon duchovní služby v ozbrojených silách České republiky, v místech, kde se vykonává vazba, trest odnětí svobody, zabezpečovací detence, ochranné léčení a ochranná výchova – písm. b);
- právo na financování ze státního rozpočtu podle zvláštního předpisu písm. c);
- právo na uzavírání občanskoprávně platných církevních sňatků podle zvláštního předpisu – písm. d);
- právo zřizovat církevní školy – písm. e);
- právo zachovávat povinnost mlčenlivosti duchovními za předpokladu, že toto právo je tradiční součástí učení církve a náboženské společnosti nejméně 50 let – písm. f).
Oprávnění k výkonu vyjmenovaných práv umožňují již registrovaným církvím a náboženským společnostem působit v některých vybraných oblastech veřejnoprávního prostoru, přičemž podmínky a další náležitosti, za kterých mohou získat oprávnění k těmto tzv. zvláštním právům, jsou stanoveny v § 11 zákona o církvích a náboženských společnostech.
Podle tohoto ustanovení může návrh na přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv podat registrovaná církev a náboženská společnost, která: a) je registrována podle tohoto zákona nepřetržitě ke dni podání návrhu nejméně 10 let, b) zveřejňovala každoročně 10 let před podáním tohoto návrhu výroční zprávy o činnosti za kalendářní rok a c) plní řádně závazky vůči státu a třetím osobám (viz § 11 odst. 1); daný návrh musí přitom obsahovat: a) v originále podpisy tolika zletilých občanů České republiky nebo cizinců s trvalým pobytem v České republice hlásících se k této církvi a náboženské společnosti, kolik činí nejméně 1 promile obyvatel České republiky podle posledního sčítání lidu, s uvedením jejich osobních údajů podle tohoto zákona a s uvedením totožného textu na každém podpisovém archu, který uvádí plný název církve a náboženské společnosti, která sbírá podpisy pro účel její registrace, a z něhož je patrné, že podpisový arch je podepisován pouze osobou hlásící se k této církvi a náboženské společnosti, b) prohlášení, že její dosavadní činnost jako právnické osoby podle tohoto zákona neodporuje podmínkám stanoveným tímto zákonem a že vyhovuje podmínkám podle odstavce 1 písm. c) texty výročních zpráv podle odstavce 1 písm. b) a účetních závěrek za dobu 10 let předcházející podání tohoto návrhu (viz § 11 odst. 4).
Z uvedeného je tedy patrný určitý dvojstupňový režim, neboť k přiznání tzv. zvláštních práv církvím a náboženským společnostem dochází nikoli jejich registrací, ale vyhodnocením jejich další činnosti. V důvodové zprávě k zákonu o církvích a náboženských společnostech je k tomu uvedeno, že zvláštní práva mohou využívat jen ty církve a náboženské společnosti, u nichž lze na základě jejich delší činnosti do značné míry garantovat serióznost v tomto působení, ale též patřičné odborné zázemí pro takovou činnost (viz sněmovní tisk č. 919/0, 3. volební období 1998
2002, digitální repozitář, www.psp.cz).
S ohledem na respektování kontinuity práv a povinností církví a náboženských společností uznaných v České republice byla v § 28 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech provedena recepce stávajících registrovaných církví a náboženských společností s tím, že se jim současně přiznávají také oprávnění k výkonu zvláštních práv. Rozsah oprávnění k výkonu zvláštních práv, který měly tyto církve a náboženské společnosti ke dni nabytí účinnosti citovaného zákona, přitom zůstal zachován.
To znamená, že oprávnění k výkonu zvláštních práv, která církve a náboženské společnosti ke dni účinnosti zákona o církvích a náboženských společnostech nevykonávaly a nebyla tak předmětem shora zmíněné recepce, mohou nabýt pouze řízením podle § 11 tohoto zákona. Podle již citovaného ustanovení § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech však „Ministerstvo se souhlasem vlády může učinit výjimku a přiznat oprávnění ke zvláštním právům podle § 7 odst. 1 církvím a náboženským společnostem, které reprezentují významné světové náboženství s dlouhou historickou tradicí, působí na území České republiky a jsou registrovány podle tohoto zákona. V tomto případě se nevyžaduje splnění podmínek podle § 11 odst. 1 a 4. Návrh na přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv může podat registrovaná církev a náboženská společnost, která plní řádně závazky vůči státu a třetím osobám. Výjimku podle tohoto odstavce lze udělit pouze do 5 let od nabytí účinnosti tohoto zákona“.
Je tedy patrné, že oproti standardnímu procesnímu režimu podle § 11 zákona o církvích a náboženských společnostech byla tímtéž zákonem dána také možnost určitého výjimečného procesního režimu ve vztahu k přiznání oprávnění ke zvláštním právům, který primárně spočívá v tom, že se nevyžaduje splnění podmínek podle § 11 odst. 1 a 4. Dotčená církev či náboženská společnost tak například nemusí být nejméně 10 let zaregistrována nebo nemusí ke svému návrhu dokládat splnění tzv. početního cenzu osob hlásících se k této církvi či náboženské společnosti, jehož výše činí nejméně 1 promile obyvatel České republiky podle posledního sčítání lidu (jednotlivé podmínky viz výše).
Stěžovatel na základě naznačené recepce dle § 28 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech má oprávnění k výkonu zvláštních práv podle ustanovení § 7 odst. 1 písm. c, d) a f) tohoto zákona, přičemž ve zbytku, tj. pro přiznání zvláštních práv podle § 7 odst. a), b) a e) citovaného zákona, využil právě onen výjimečný procesní režim v § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech. S odkazem na toto ustanovení, ve spojení s § 66 odst. 1 písm. h) správního řádu, však ministerstvo kultury ve svém rozhodnutí řízení v dané věci zastavilo s tím, že dne 7. 1. 2007 došlo k uplynutí zákonem stanovené pětileté lhůty pro udělení požadované výjimky.
Interpretace a aplikace ustanovení § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech je tak podstatou projednávané věci. Nejvyšší správní soud k tomu předesílá, že se jedná především o kompetenční ustanovení, které ve vztahu k ministerstvu kultury zakládá jeho pravomoc učinit výjimku a přiznat oprávnění ke zvláštním právům, což podmiňuje jednak věcně v podobě souhlasu vlády a jednak časově v podobě omezení na dobu pěti let od nabytí účinnosti zákona, tj. do 7. 1. 2007. Ve vztahu ke svým adresátům, tj. registrovaným církvím a náboženským společnostem, pak stanoví pouze základní hmotněprávní podmínky, dle kterých musí: (i) reprezentovat významné světové náboženství s dlouhou historickou tradicí, (ii) působit na území České republiky a (iii) plnit řádně závazky vůči státu a třetím osobám.
Z hlediska posouzení případu stěžovatele je zásadním zejména zmíněný časový aspekt a s ním související odpověď na otázku, zda lze návrh podaný před 7. 1. 2007 věcně projednat i po uplynutí uvedeného data. Podle stěžovatele tomu tak je a odkazuje přitom mj. i na vyjádření náměstkyně ministra kultury Mgr. Kalistové, dle kterého postačí, je-li návrh podán nejpozději do 7. 1. 2007. Naproti tomu rozhodující správní orgány a městský soud přijaly závěr, že naznačený postup možný není s tím, že uvedenou lhůtu pro udělování předmětných výjimek nelze překročit.
Na základě jazykového výkladu poslední věty ustanovení § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech by bylo možné přisvědčit rozhodujícím správním orgánům a městskému soudu s tím, že se jedná o pravomoc ministerstva kultury, která se uplynutím času objektivně vyčerpá. Nicméně vůči adresátům dané právní normy by tato interpretace představovala vytvoření velmi neurčitého a nejasného právního prostředí ohledně podání a především projednání jejich návrhu na udělení výjimky a přiznání oprávnění ke zvláštním právům. Tyto skutečnosti totiž předmětné ustanovení nijak neřeší a nejistota navrhovatelů je zesílena i potřebou předchozího souhlasu vlády.
Tato konstrukce není ve vrchnostenských vztazích realizovaných při výkonu veřejné správy zcela typická, neboť funkce vlády spočívá především v obecné a koncepční realizaci vládní moci, nikoli v rozhodování konkrétních záležitostí. Vláda v souladu se svým vymezením v čl. 67 a násl. Ústavy ČR představuje kolegiální, vrcholný orgán moci výkonné, který má obecnou působnost v této oblasti. Vláda rozhoduje ve sboru a k přijetí usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. V rámci zmíněné obecné pravomoci vlády v oblasti moci výkonné je přitom nutno lišit ty pravomoci, které odpovídají jejímu funkčnímu vymezení, jež se vůči ministerstvům realizuje primárně ve formě řízení, kontroly a sjednocování jejich činnosti (§ 28 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Nicméně v některých případech je vládě zákonem svěřen i výkon konkrétní správní agendy, příp. participace na tomto výkonu, jako je tomu právě v projednávané věci. Obdobně je předchozí souhlas vlády nutný například pro povolení vyvézt archiválii prohlášenou za národní kulturní památku podle § 29 odst. 7 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V případě výjimek ze zákazů ve zvlášť chráněných územích, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, pak tyto výjimky schvaluje přímo vláda svým usnesením v každém jednotlivém případě (viz § 43 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů).
Těmto pravomocem, které vláda provádí formou úkonů v oblasti veřejné správy tedy odpovídá postavení vlády jako „správního úřadu“ sui generis. Učiněný závěr je v souladu s judikaturou zdejšího soudu, například s rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 – 35, publikovaným pod č. 905/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, který se sice týkal postavení prezidenta republiky jako součásti moci výkonné, ale obecné východisko odlišení jeho pravomocí, které mají povahu a realizují se ve formě ústavních aktů na jedné straně a ve formě správních úkonů na straně druhé, lze analogicky vztáhnout i na postavení vlády. Ostatně i v odborné literatuře se, v rozporu s tvrzením ministerstva kultury v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, uvádí, že nelze zabránit výjimečným situacím, kdy speciální zákony svěří vládě výkon konkrétní agendy (viz Vedral, J., Správní řád. Komentář. Praha 2006, s. 25).
Specifický charakter rozhodování vlády a z něho vyplývající vyšší náročnost přípravy a předkládání materiálů pro jednání schůze vlády, včetně předchozího připomínkového řízení, jež v podrobnostech upravuje jednací řád vlády (schválený usnesením vlády ze dne 16. září 1998 č. 610, ve znění pozdějších usnesení, která jej mění a doplňují, dostupné z http://www.vlada.cz), však podle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže být k tíži účastníka daného správního řízení. To platí tím spíš, pokud je ve vztahu k němu předmětná právní norma z hlediska procesněprávních podmínek týkajících se podání a projednání věci zcela nekonkrétní tak, jako je tomu u § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech (na rozdíl třeba od výše uvedeného § 43 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., který předmětný procesní postup jasně fixuje alespoň stanovením konkrétních lhůt).
Městský soud v tomto směru poznamenal, že návrh stěžovatele je ze dne 20. 11. 2006, proto si měl být vědom, že při tak pozdním podání nemusí dojít k jeho věcnému projednání do 7. 1. 2007, jak vyplývá z jazykového výkladu § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech. Je však otázkou s jak velkým časovým předstihem tedy měl stěžovatel počítat, pokud takový časový úsek není zákonem upraven. Ministr kultury ve svém rozhodnutí k uvedenému konstatoval, že v souvislosti s časovou a procesní náročností přípravy materiálů pro jednání schůze vlády je nutno počítat se lhůtou v řádech měsíců. Tato náročnost, která je do předmětného správního řízení vnesena nepochybně atypickou nutností vyslovení souhlasu vlády, však nemůže ovlivňovat právní jistotu stěžovatele jako účastníka řízení. Pokud se stěžovatel nedopustil žádného procesního pochybení způsobujícího výrazné prodloužení řízení, svůj návrh podal v době, kdy ministerstvo kultury mělo zákonem danou pravomoc rozhodovat o výjimkách podle § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech, musí být o tomto návrhu věcně rozhodnuto.
Jazykový výklad citovaného ustanovení tedy není sám o sobě dostačující, což ostatně plyne nejen z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. např. plenární nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, publikovaný pod č. 30/1998 Sb., či plenární nález ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 24/06, publikovaný pod č. 519/2006 Sb., oba dostupné též na http://nalus.usoud.cz US), ale též z judikatury zdejšího soudu (srov. např. rozsudek ze dne 5. 2. 2009, č. j. 9 Ans 5/2008 – 107, publikovaný pod č. 1829/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Je proto namístě posuzovat věc širší perspektivou naznačenou výše, nikoli jen prostřednictvím čtení textu zákona bez souvislostí. Soud není vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, které mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. V daném případě je tímto důvodem zejména princip právní jistoty, který neoddělitelně patří ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty, přičemž jeho nepominutelným komponentem je mj. legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci. Právě s ohledem na tento požadavek je třeba interpretovat § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech tak, že výjimku podle citovaného ustanovení lze udělit na základě návrhu podaného do 5 let od nabytí účinnosti zákona o církvích a náboženských společnostech, tj. do 7. 1. 2007.
Pouze tak lze dostát požadavku právní jistoty adresátů dané právní normy, která byla do zákona o církvích a náboženských společnostech (hlavy VII, společná, přechodná, zmocňovací a závěrečná ustanovení) doplněna během projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, a to na základě pozměňovacího návrhu poslance Jana Zahradila. Smysl a účel této změny zjevně směřoval k tomu, aby po určitou dobu měly vybrané církve a náboženské společnosti zjednodušený přístup ke zvláštním právům (blíže k tomu viz podrobná rozprava v rámci druhého čtení a sněmovní tisk č. 919/2, pozměňovací návrhy, bod G. 1., 3. volební období 1998
2002, digitální repozitář, www.psp.cz). Doba pěti let však byla legislativně vymezena tak, že zasahuje (resp. může zasáhnout) do právní jistoty dotčených církví a náboženských společností. To se stalo právě v projednávané věci, kdy se stěžovatel ve výsledku stal zcela závislým na postupu ministerstva kultury, zejména na době, v jaké stihne jeho návrh zpracovat (zejména ve vztahu k vládě). Takový stav, zvláště za situace, kdy stěžovatel nijak nepochybil a svůj návrh podal v době, kdy ministerstvo kultury bylo vybaveno zákonnou kompetencí o něm věcně rozhodnout, nelze akceptovat. Proto Nejvyšší správní soud zaujal shora zmíněný interpretační závěr s tím, že se nijak nevymyká účelu zákona ani historii jeho vzniku a systematickým souvislostem. Svědčí o tom ostatně nejen okolnosti a způsob, jakým byl § 27 odst. 8 do zákona o církvích a náboženských společnostech vložen, ale též jeho výklad zastávaný samotnou náměstkyní ministra kultury Mgr. Kalistovou, jak vyplývá ze zápisu z jednání s církvemi dne 29. 5. 2006, dle kterého: „Ing. J. Gabriel (představitel náboženské společnosti českých unitářů, pozn. Nejvyššího správního soudu) vyjádřil z hlediska zvláštních práv zájem zejména o přístup do věznic. Současný církevní zákon označil za vyhovující s tou výhradou, že nevědí, jak získat ke zvláštním právům přístup. Náměstkyně ministra Mgr. Kalistová je upozornila, že si o ně mají zažádat na odboru církví nejpozději do 7. 1. 2007, protože se nacházejí ve zvláštní skupině církví a náboženský společností“.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů přisvědčil námitce stěžovatele, dle které byl jeho návrh podán včas a proto o něm mělo být dle § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech meritorně rozhodnuto.
K ostatním námitkám, v nichž se stěžovatel dovolává aplikace správního řádu, Nejvyšší správní soud s odkazem na svůj předchozí rozbor pouze v krátkosti připomíná, že vláda v předmětném řízení vystupuje z pozice správního úřadu sui generis. Na její postup a zejména pak na postup ministerstva kultury, který předložení věci k souhlasu vládě předchází, lze proto přiměřeně s přihlédnutím k povaze věci aplikovat správní řád, včetně základních zásad činnosti správních orgánů, mezi které patří i vyřízení věci bez zbytečných průtahů, jehož se stěžovatel dovolává prostřednictvím odkazu na § 71 správního řádu. Naproti tomu odkaz stěžovatele na § 13 správního řádu, který upravuje institut dožádání, v daném případě aplikovat nelze. Předmětem dožádání je pouze procesní úkon, k jehož provedení je kompetentní dožadující správní orgán, tj. ministerstvo kultury; tím však souhlas vlády rozhodně není. Typicky se jedná např. o provedení důkazu svědeckou výpovědí nebo místní šetření, ke kterému je kompetentní dožadující orgán, avšak sám by tento úkon mohl provést jen s obtížemi nebo s neúčelnými náklady, případně by ho nemohl provést vůbec (nikoli však proto, že jeho provedení je v kompetenci jiného orgánu - vlády).
S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu