některých zákonů, ve znění zákonů č. 217/2002 Sb., č. 428/2005 Sb. a č. 379/2007 Sb. (v tex- tu též „zákon o pobytu cizinců“)
I. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince (podle $ 124 odst. 1 záko- na č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) má soud povinnost konat veškeré procesní úkony bez jakýchkoliv odkladů (tyto úkony na sebe zároveň musí bezprostředně navazovat) tak, aby bylo možno o žalobě rozhodnout přednost- ně a urychleně ($ 56 odst. 2 s. ř. s.).
II. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince (podle $ 124 odst. 1 záko- na č. 326/1999 Sb., © pobytu cizinců na území České republiky) soud zároveň nemů- že stanovovat nadměrně dlouhé lhůty k úkonům, k jejichž vykonání účastníky vyzý- vá. Je zde totiž třeba hledat vhodný kompromis a vyvažovat na jedné straně procesní práva účastníků řízení a na straně druhé právo na osobní svobodu, respektive prá- vo zajištěného cizince na to, aby bylo co nejrychleji soudem určeno, zda je omezen na svobodě v souladu se zákonem.
III. C.
[9] Nejprve považoval Nejvyšší správ- ní soud za vhodné vyjádřit se obecně k pova- ze soudního přezkumu rozhodnutí o zajiště- ní cizince za účelem správního vyhoštění podle $ 124 zákona o pobytu cizinců. Soudní řád správní neobsahuje žádnou speciální úpravu řízení o žalobě proti takovému roz- hodnutí, a tak je nutno postupovat podle obecných ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ($ 65 a násl. s. ř. s.). Jediné speciální ustanovení je obsaže- no v $ 56 odst. 2 s. ř. s., podle nějž soud před- nostně vyřizuje žaloby ve věcech rozhodnutí o zajištění cizince.
[10] Tuto bezpochyby sporou zákonnou úpravu je nicméně nutno vykládat ve světle patřičných ustanovení právních předpisů vyšší právní síly, tj. jednak Listiny, jednak me- zinárodních smluv, kterými je Česká republi- ka vázána. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny je osobní svoboda zaručena. ČI. 8 odst. 2 Listiny stano- ví, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, kte- rý stanoví zákon. Zároveň je třeba vyjít z čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svo- bod musí být šetřeno jejich podstaty a smys- lu.
Či. 8 odst. 2 je přitom zjevně ustanovením o mezi základní svobody. Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy „[klaždý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbave- ní svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné“ Nejvyšší správní soud ostatně na uvedenou povinnost rozhodovat v případě takových žalob „přednostně a urychleně“ upozornil městský soud již ve svém rozsudku ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009-61, č. 1850/2009 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správní- ho soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[11] K citovanému čl. 5 Úmluvy konstant- ně judikuje ESLP, že požadavek Úmluvy, aby zbavení osobní svobody podléhalo nezávislé- mu soudnímu přezkumu, má zásadní význam z hlediska cíle článku 5 Úmluvy, kterým je ochrana před svévolí. V určitých případech může být soudní přezkum zahrnut v rozhod- nutí o internaci, je-li toto vydáno orgánem považovaným za „soud“ ve smyslu článku 5 odst. 4 Úmluvy. Aby mohl být takový orgán považován za „souď“, musí být nezávislý na výkonné moci a na účastnících řízení.
Musí také poskytovat základní procesní záruky uplatňované ve věcech zbavení osobní svo- body. Pokud řízení, podle kterého postupuje příslušný orgán, který internaci nařizuje, tyto záruky neposkytuje, je stát povinen umožnit podání účinného právního prostředku ná- pravy k jinému orgánu, který ztělesňuje všechny záruky soudního řízení [rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 25. 3. 1999 Niko- lova proti Bulharsku, stížnost č. 31195/96, ECHR 1999-II, $ 58; rozsudek ESLP ze dne 13. 9. 1999 Varbanov proti Bulharsku, stíž- nost č. 31365/96, ECHR 2000-X, $ 58; všech- na zde uváděná rozhodnutí ESLP jsou dostup- ná na http://echr.coe.int].
ESLP v mnoha svých rozhodnutích rovněž zdůraznil význam rych- losti soudního přezkumu. Z rozhodnutí, v ni- chž konstatoval porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy přímo ve vztahu k České republice, lze odká- zat např. na rozsudek ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, či na rozsudek ze dne 25. 1. 2005, Singh proti České republice, stížnost č. 60538/00. Např. v posledně citované věci shledal ESLP poru- šení čl. 5 odst. 4 v situaci, kdy řízení trvalo na dvou stupních necelé tři měsíce a doručová- ní rozhodnutí soudu druhé instance si vyžá- dalo ještě další měsíc.
ESLP zde sice hodnotil soudní přezkum v případě umístění žadatelů do vyhošťovací vazby podle $ 350c a násl. zá- kona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soud- ním, zdejší soud však považuje závěry ESLP za relevantní i pro nyní posuzovanou věc.
[12] Podpůrně lze odkázat rovněž na srovnání úpravy zajištění cizince podle záko- na o pobytu cizinců s jinými formami omeze- ní práva na osobní svobodu obsaženými v českém právním řádu. Například podle čl. 8 odst. 5 Listiny „[nlikdo nesmí být vzat do vazby, leč z důvodů a na dobu stanovenou zákonem a na základě rozhodnutí soudu.“ O vzetí do vazby tak musí být rozhodnuto pouze soudem a nikoliv správním orgánem. Podle čl. 8 odst. 6 Listiny „[zlákon stanoví, ve kterých případech může být osoba převzata nebo držena v ústavní zdravotnické péči bez svého souhlasu.
Takové opatření musí být do 24 hodin oznámeno soudu, který o tomto umístění rozhodne do 7 dnů.“ V případě za- držení osoby v ústavní zdravotnické péči bez jejího souhlasu tedy soud fakticky rozhodne do osmi dnů od počátku omezení osobní svo- body dané osoby. ČI. 8 odst. 3 Listiny dále sta- noví, že „[oJbviněného nebo podezřelého z trestného činu je možno zadržet jen v pří- padech stanovených v zákoně. Zadržená osoba musí být ihned seznámena s důvody zadržení, vyslechnuta a nejpozději do 48 ho- din propuštěna na svobodu nebo odevzdá- na soudu.
Soudce musí zadrženou osobu do 24 hodin od převzetí vyslechnout a rozhod- nout o vazbě, nebo ji propustit na svobodu“ Je tedy zřejmé, že také v případě zadržení lze osobu omezit na svobodě bez souhlasu sou- du pouze na velmi krátkou dobu.
[13] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že legislativní úprava řízení o za- jištění cizince za účelem správního vyhoštění a následného soudního přezkumu je v České republice značně nedokonalá. Avšak v situa- ci, kdy Ústavní soud nálezem ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. PI. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb. (http://nalus.usoud.cz) zamítl návrh na vy- slovení protiústavnosti $ 124 odst. 1 zákona 209 1999 o pobytu. cizinců, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., je nutno hledat takový ústav- ně konformní výklad stávajících právních předpisů, který bude ctít právo zajištěných cizinců na osobní svobodu v maximální mož- né míře. Takový výklad musí trvat na povin- nosti soudů konat v řízeních o předmětných žalobách veškeré procesní úkony bez jakých- koliv odkladů (tyto úkony na sebe zároveň musí bezprostředně navazovat) tak, aby bylo možno o žalobách rozhodovat ve velice krát- kém časovém horizontu po jejich podání.
[14] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní posuzované věci městský soud uvede- ným požadavkům nedostál. Nelze přehléd- nout, že mezi podáním žaloby (učiněným 11. 8. 2009) a prvním úkonem soudce ve věci (pokyn vyššímu soudnímu úředníkovi ze dne 21. 9. 2009), uplynula doba delší než jeden měsíc. K realizaci těchto pokynů vyšším soudním úředníkem navíc došlo s nemalým zpožděním, např. k zaslání kopie žaloby k vy- jádření žalovanému a k vyžádání úplného spi- sového materiálu od žalovaného přistoupil městský soud až za další měsíc (dne 22.
10. 2009). Městský soud navíc stanovoval nad- měrně dlouhé lhůty k úkonům, k jejichž vy- konání účastníky vyzýval. Například stanove- ní patnáctidenní lhůty žalovanému k zaslání úplného spisového materiálu a vyjádření k ža- lobě je namístě ve „standardních“ řízeních, nikoli však v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince. Jak již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře připustil, jistá omeze- ní procesního standardu účastníků řízení ve správním soudnictví mohou být v určitých ří- zeních nezbytná.
Jedná se o řízení, v nichž existuje výrazný právní zájem na rychlosti soudního rozhodování, typicky řízení podle hlavy II. dílu 4. s. ř. s. (soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního referenda), anebo řízení o žalobě proti rozhodnutí o zákazu shromáždění podle $ 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Obdobně je tomu v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, v němž je také třeba hledat vhodný kompromis a vyvažovat na jedné straně pro- cesní práva účastníků řízení a na straně dru- hé právo na osobní svobodu, respektive prá- vo zajištěného cizince na to, aby bylo co nejrychleji soudem určeno, zda je omezen na svobodě v souladu se zákonem.
IV.
[15] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o opráv- něnosti podaného návrhu, a proto určil lhůtu pro provedení procesního úkonu, u něhož jsou v návrhu namítány průtahy. Touto lhů- tou, ve které byla stanovena povinnost měst- ského soudu ve věci nařídit jednání tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 31. 12. 2009, je městský soud vázán. Pokud nicméně městský soud shledá, že jsou dány podmínky pro vy- dání rozhodnutí, jímž se řízení končí, i bez jednání (viz např. $ 51 s.
ř. s. nebo $ 76 s. ř. s.), vydá v téže lhůtě takové rozhodnutí. 1999 Ochrana zemědělského půdního fondu: rozhodnutí v pochybnostech Řízení před soudem: rozhodnutí předběžné povahy; kompetenční výluka k $ 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu k $ 65 a $ 70 písm. b) soudního řádu správního Rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s. a není rozhod- nutím předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s.
ř. s., a proto podléhá soudnímu pře- zkumu ve správním soudnictví. 210
Maka G. (Gruzie - Abcházie) proti Policii České republiky, oblastnímu ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha, o zajištění cizince, o návrhu žalobkyně na určení lhůty k provedení procesního úkonu.
[6] Podle § 174a odst. 1 zákona o soudech a soudcích má-li účastník nebo ten, kdo je stranou řízení, za to, že jeho stížnost na průtahy v řízení, kterou podal u příslušného orgánu státní správy soudů, jím nebyla řádně vyřízena, může podat návrh soudu, aby určil lhůtu pro provedení procesního úkonu, u kterého podle jeho názoru dochází k průtahům v řízení (dále jen „návrh na určení lhůty“).
[7] Podle odstavce 8 citovaného zákona dospěje-li příslušný soud k závěru, že návrh na určení lhůty je oprávněný, protože s ohledem na složitost věci, význam předmětu řízení pro navrhovatele, postup účastníků nebo stran řízení a na dosavadní postup soudu dochází v řízení k průtahům, určí lhůtu pro provedení procesního úkonu, u něhož jsou v návrhu namítány průtahy; touto lhůtou je soud, příslušný k provedení procesního úkonu, vázán. Je-li návrh uznán jako oprávněný, hradí náklady řízení o něm stát.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil návrh navrhovatelky na určení lhůty k provedení procesního úkonu a dospěl k závěru, že je důvodný.
[9] Nejprve považoval Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se obecně k povaze soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Soudní řád správní neobsahuje žádnou speciální úpravu řízení o žalobě proti takovému rozhodnutí, a tak je nutno postupovat podle obecných ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§§ 65 a násl. s. ř. s.). Jediné speciální ustanovení je obsaženo v § 56 odst. 2 s. ř. s., podle nějž soud přednostně vyřizuje žaloby ve věcech rozhodnutí o zajištění cizince.
[10] Tuto bezpochyby sporou zákonnou úpravu je nicméně nutno vykládat ve světle patřičných ustanovení právních předpisů vyšší právní síly, tj. jednak Listiny, jednak mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny je osobní svoboda zaručena. Čl. 8 odst. 2 Listiny stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Zároveň je třeba vyjít z čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Čl. 8 odst. 2 je přitom zjevně ustanovením o mezi základní svobody. Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“ Nejvyšší správní soud ostatně na uvedenou povinnost rozhodovat v případě takových žalob „přednostně a urychleně“ upozornil městský soud již ve svém rozsudku ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009-61, publikovaném ve Sb. NSS pod č. 1850/2009 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[11] K citovanému čl. 5 Úmluvy konstantně judikuje ESLP, že požadavek Úmluvy, aby zbavení osobní svobody podléhalo nezávislému soudnímu přezkumu, má zásadní význam z hlediska cíle článku 5 Úmluvy, kterým je ochrana před svévolí. V určitých případech může být soudní přezkum zahrnut v rozhodnutí o internaci, je-li toto vydáno orgánem považovaným za „soud“ ve smyslu článku 5 odst. 4 Úmluvy. Aby mohl být takový orgán považován za „soud“, musí být nezávislý na výkonné moci a na účastnících řízení. Musí také poskytovat základní procesní záruky uplatňované ve věcech zbavení osobní svobody.
Pokud řízení, podle kterého postupuje příslušný orgán, který internaci nařizuje, tyto záruky neposkytuje, je stát povinen umožnit podání účinného právního prostředku nápravy k jinému orgánu, který ztělesňuje všechny záruky soudního řízení [Nikolova proti Bulharsku (velký senát), stížnost č. 31195/96, § 58, ESLP 1999-II; Varbanov proti Bulharsku, stížnost č. 31365/96, § 58, ESLP 2000-X; všechna zde uváděná rozhodnutí ESLP jsou dostupná na http://echr.coe.int]. ESLP v mnoha svých rozhodnutích rovněž zdůraznil význam rychlosti soudního přezkumu.
Z rozhodnutí, v nichž konstatoval porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy přímo ve vztahu k České republice, lze odkázat např. na rozsudek ze dne 27. 11. 2008, ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, či na rozsudek ze dne 25. 1. 2005, ve věci Singh proti České republice, stížnost č. 60538/00. Např. v posledně citované věci shledal ESLP porušení čl. 5 odst. 4 v situaci, kdy řízení trvalo na dvou stupních necelé tři měsíce a doručování rozhodnutí soudu druhé instance si vyžádalo ještě další měsíc.
ESLP zde sice hodnotil soudní přezkum v případě umístění žadatelů do vyhošťovací vazby podle §§ 350c a násl. zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen „trestní řád“), zdejší soud však považuje závěry ESLP za relevantní i pro nyní posuzovanou věc.
[12] Podpůrně lze odkázat rovněž na srovnání úpravy zajištění cizince podle zákona o pobytu cizinců s jinými formami omezení práva na osobní svobodu obsaženými v českém právním řádu. Například podle čl. 8 odst. 5 Listiny „nikdo nesmí být vzat do vazby, leč z důvodů a na dobu stanovenou zákonem a na základě rozhodnutí soudu.“ O vzetí do vazby tak musí být rozhodnuto pouze soudem a nikoliv správním orgánem. Podle čl. 8 odst. 6 Listiny „zákon stanoví, ve kterých případech může být osoba převzata nebo držena v ústavní zdravotnické péči bez svého souhlasu.
Takové opatření musí být do 24 hodin oznámeno soudu, který o tomto umístění rozhodne do 7 dnů.“ V případě zadržení osoby v ústavní zdravotnické péči bez jejího souhlasu tedy soud fakticky rozhodne do osmi dnů od počátku omezení osobní svobody dané osoby. Čl. 8 odst. 3 Listiny dále stanoví, že „obviněného nebo podezřelého z trestného činu je možno zadržet jen v případech stanovených v zákoně. Zadržená osoba musí být ihned seznámena s důvody zadržení, vyslechnuta a nejpozději do 48 hodin propuštěna na svobodu nebo odevzdána soudu.
Soudce musí zadrženou osobu do 24 hodin od převzetí vyslechnout a rozhodnout o vazbě, nebo ji propustit na svobodu.“ Je tedy zřejmé, že také v případě zadržení lze osobu omezit na svobodě bez souhlasu soudu pouze na velmi krátkou dobu.
[13] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že legislativní úprava řízení o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění a následného soudního přezkumu je v České republice značně nedokonalá. Avšak v situaci, kdy Ústavní soud nálezem ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08 (http://nalus.usoud.cz), zamítl návrh na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., je nutno hledat takový ústavněkonformní výklad stávajících právních předpisů, který bude ctít právo zajištěných cizinců na osobní svobodu v maximální možné míře. Takový výklad musí trvat na povinnosti soudů konat v řízeních o předmětných žalobách veškeré procesní úkony bez jakýchkoliv odkladů (tyto úkony na sebe zároveň musí bezprostředně navazovat) tak, aby bylo možno o žalobách rozhodovat ve velice krátkém časovém horizontu po jejich podání.
[14] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní posuzované věci městský soud uvedeným požadavkům nedostál. Nelze přehlédnout, že mezi podáním žaloby (učiněným 11. 8. 2009) a prvním úkonem soudce ve věci (pokyn vyššímu soudnímu úředníkovi ze dne 21. 9. 2009), uplynula doba delší než jeden měsíc. K realizaci těchto pokynů vyšším soudním úředníkem navíc došlo s nemalým zpožděním, např. k zaslání kopie žaloby k vyjádření žalovanému a k vyžádání úplného spisového materiálu od žalovaného přistoupil městský soud až za další měsíc (dne 22.
10. 2009). Městský soud navíc stanovoval nadměrně dlouhé lhůty k úkonům, k jejichž vykonání účastníky vyzýval. Například stanovení patnáctidenní lhůty žalovanému k zaslání úplného spisového materiálu a vyjádření k žalobě je na místě ve „standardních“ řízeních, nikoli však v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince. Jak již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře připustil, jistá omezení procesního standardu účastníků řízení ve správním soudnictví mohou být v určitých řízeních nezbytná.
Jedná se o řízení, v nichž existuje výrazný právní zájem na rychlosti soudního rozhodování, typicky řízení podle Hlavy II., Dílu 4. s. ř. s. (soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního referenda), anebo řízení o žalobě proti rozhodnutí o zákazu shromáždění podle § 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Obdobně je tomu v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, v němž je také třeba hledat vhodný kompromis a vyvažovat na jedné straně procesní práva účastníků řízení a na straně druhé právo na osobní svobodu, respektive právo zajištěného cizince na to, aby bylo co nejrychleji soudem určeno, zda je omezen na svobodě v souladu se zákonem.
IV.
[15] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o oprávněnosti podaného návrhu, a proto určil lhůtu pro provedení procesního úkonu, u něhož jsou v návrhu namítány průtahy. Touto lhůtou, ve které byla stanovena povinnost městského soudu ve věci nařídit jednání tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 31. 12. 2009, je městský soud vázán. Pokud nicméně městský soud shledá, že jsou dány podmínky pro vydání rozhodnutí, jímž se řízení končí, i bez jednání (viz např. § 51 s. ř. s. nebo § 76 s. ř. s.), vydá v téže lhůtě takové rozhodnutí.
[16] Návrh navrhovatelky byl uznán jako oprávněný, takže ve smyslu poslední věty § 174a odst. 7 zákona o soudech a soudcích hradí náklady řízení o něm stát. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka náhradu žádných nákladů řízení neuplatňovala a vznik takovýchto nákladů z obsahu spisu ani nevyplývá, soud rozhodl tak, že se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává. P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 174a odst. 9, věta druhá, zákona o soudech a soudcích). V Brně dne 1. prosince 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu