Soudní ochrana návrhu přípravného výboru dle § 57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je výslovně určena pro situace, kdy se přípravný výbor marně domáhá vyhlášení místního referenda zastupitelstvem obce. Je-li tohoto výsledku dosaženo, rozhodnutí soudu o návrzích podaných podle § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. již nemůže vyvolat v procesu vyhlášení místního referenda žádné účinky. Soud takové návrhy odmítne, neboť není splněna základní podmínka řízení – potřeba ochrany práv.
[18] Při rozhodování o ochraně návrhu přípravného výboru dle § 57 zákona o míst-
ním referendu správní soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí . Soudní řád správní toto sice explicitně nestanoví, ale vyplývá to z povahy řízení . Správní soud v něm má dle § 57 odst . 3 zákona o místním referendu a § 91a odst . 1 písm . b) s . ř . s . jinak zcela výjimečné oprávnění vyhlásit místní referendum, tj . rozhodnout o předmětu původního řízení . Je zřejmé, že v případě využití této možnosti a vyhlášení místního referenda rozhodnutím soudu musí mít soud možnost ke dni takového rozhodnutí ověřit splnění veškerých zákonem stanovených požadavků a podmínek a přihlédnout ke všem v tomto smyslu relevantním okolnostem, které mohly nastat až v průběhu soudního řízení . Pravomoc správního soudu rozhodnout o vyhlášení místního referenda, tj . nahradit rozhodnutí svěřené zastupitelstvu obce (či statutárního města), a to i v řízení o kasační stížnosti, odlišuje tento typ soudní ochrany od ostatních ve správním soudnictví .
[19] Možnost vyhlásit referendum Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti byla potvrzena např . v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31 . 10 . 2012, čj . Ars 2/2012 43, č . 2799/2013 Sb . NSS . Pro úplnost se konstatuje, že ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla usnesením Ústavního soudu ze dne 9 . 1 . 2013, sp . zn . I . ÚS 4908/12, pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta .
[20] V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného dle § 91a s . ř . s . není jediným účelem řízení u Nejvyššího správního soudu přezkum rozhodnutí krajského soudu, ale přistupuje k němu i výjimečné oprávnění, jinak výhradně kasačního soudu, pozitivně a s konečnou platností rozhodnout o původním návrhu přípravného výboru . Tím se řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutím krajského soudu vydaným o ochraně návrhu přípravného výboru dle § 57 odst . 1 zákona o místním referendu zásadně obsahově i formálně odlišují od jiných řízení, včetně blízkého řízení o žalobě proti nečinnosti (v němž může správní soud v případě důvodnosti žaloby pouze uložit
správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí namísto jeho přímého vydání) . Kasační soud se na rozdíl od přezkumu rozhodnutí o žalobách proti nečinnosti neomezuje na přezkum zákonnosti rozhodnutí krajského soudu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14 . 1 . 2014, čj . 7 Ans 10/2012-46, č . 3013/2014 Sb . NSS) a jeho řízení nese v určitém rozsahu i prvky apelačního procesu .
[21] Obecně je možno konstatovat, že ve věcech přezkumu věcí volebních a místního referenda je právní úprava koncipována tak, aby každý orgán, který v řízení rozhoduje, měl (za splnění zákonných podmínek) možnost vydat rozhodnutí zajišťující komplexní vyřešení věci, a naplnit tak primární cíl řízení bez nutnosti provedení dalších dílčích kroků . Názorným důkazem této koncepce je právě § 57 odst . 3 zákona o místním referendu .
[22] Na základě výše uvedeného lze shrnout, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného v řízení o žalobě podané dle § 57 zákona o místním referendu je Nejvyšší správní soud vázán skutkovým i právním stavem ke dni jeho rozhodnutí, přitom, přihlíží ke všem skutečnostem, které ve věci návrhu přípravného výboru nastanou, a v řízení je oprávněn vydat i taková rozhodnutí, která v jiných řízeních kasační princip vylučuje .
[23] Tyto závěry se vztahují na oba druhy návrhů přípravného výboru upravené § 57 odst . 1 zákona o místním referendu – tedy nejen na vyhlášení místního referenda, ale též na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky . Je nutno zdůraznit, že od předložení návrhu přípravného výboru obecnímu úřadu dle § 12 odst . 1 zákona o místním referendu může postup, který je nakonec završen vyhlášením místního referenda, probíhat mnoha způsoby a po různou dobu . Obecní úřad při přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru může, a nemusí shledat nedostatky, přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět, či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo v projednávané věci), přičemž tato situace může nastat opa-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
kovaně . Řízení o jednom návrhu na vyhlášení referenda se může následně rozpadnout do několika různých částí, jak je graficky znázorněno v následujícím grafu .
[24] Úkony přípravného výboru (OV – odstranění vad návrhu; Ž – podání žaloby ke správnímu soudu) jsou v grafu vyznačeny modře, červeným písmem jsou zvýrazněna rozhodnutí správního soudu (NNN – rozhodnutí, že návrh přípravného výboru nemá nedostatky; NMN – zamítnutí návrhu na deklaraci bezchybnosti návrhu; VMR – vyhlášení místního referenda; NMR – zamítnutí či odmítnutí návrhu na vyhlášení místního referenda) . Ostatní úkony (černá barva písma) činí obecní úřad či zastupitelstvo (NNN – vyrozumění, že návrh nemá nedostatky; FB – fikce bezvadnosti návrhu; PN – posouzení návrhu; JOZ – jednání obecního zastupitelstva; VOV – výzva k odstranění vad; VMR – vyhlášení místního referenda; NMR – nevyhlášení místního referenda) .
[25] Jak je z grafu zřejmé, důsledkem více možností postupu přípravného výboru v různých fázích projednávání jeho návrhu jsou situace, kdy může být vedeno několik soudních řízení, přičemž společným předmětem všech je soudní ochrana jednoho návrhu přípravné-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
ho výboru dle § 57 odst . 1 zákona o místním referendu . Tato řízení mohou probíhat v různých časových úsecích, nikoliv pouze souběžně či návazně . Nelze tedy vyloučit možnost,
že správní soud bude rozhodovat o splnění zákonných podmínek pro vyhlášení místního referenda, včetně skutečnosti, zda návrh přípravného výboru je bez vad, i za situace, kdy bezvadnost návrhu bude předmětem jiného, před soudem zahájeného a neukončeného řízení . V takovém případě nelze vy loučit, že by bezvadnost návrhu musela být v soudním řízení posouzena jako předběžná otázka, a to jak v řízení před krajským, tak i Nejvyšším správním soudem (viz též bod [48] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 10 . 2014, čj . Ars 4/2014- 99, č . 2799/2013 Sb . NSS) . I zde by bylo na- místě aplikovat zásadu, dle které je v soudním řízení o ochraně voleb a místního referenda nutno zajistit pokud možno komplexní rozhodnutí obsahující bez dalších dílčích rozhodnutí žádaný výsledek (viz bod [22]) .
[26] V projednávané věci jsou předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o zamítnutí návrhu přípravného výbo-
ru, že návrh na vyhlášení místního referenda ze dne 1 . 8 . 2014 nemá nedostatky, a proti odmítnutí návrhu na vyhlášení referenda na základě stejného návrhu . Jak je již výše uvedeno, místní referendum o otázkách navržených přípravným výborem, v jím požadovaném termínu, bylo zastupitelstvem odpůrce vyhlášeno . Tuto skutečnost Nejvyšší správní soud při rozhodnutí v souladu s výše uvedenými závěry o postupu soudu při přezkumu věcí volebních a místního referenda zohlednil, zejména ve vztahu k praktickým důsledkům a účinkům jeho rozhodnutí .
[27] Ze shora uvedeného plyne, že účelem soudní ochrany ve volebních věcech a věcech místního referenda je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s . ř . s .) . Podmínkou pro využití těchto práv je skutečné, v okamžiku soudního rozhodnutí existující právo .
[28] Právě uvedené závěry nejsou rozporné ani s právem na soudní ochranu a spravedlivý proces, jak jsou garantována čl . 36 odst . 1 Listiny základních práv a svobod a čl . 6 odst . 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod . K tomu lze odkázat zejména na nález Ústavního soudu ze dne 10 . 8 . 2004, sp . zn . II . ÚS 656/02, č . 111/2002 Sb . ÚS: „Je zřejmé, že obě tato ustanovení [pozn . NSS: míněn čl . 36 odst . 1 Listiny a čl . 6 odst . 1 Úmluvy] konstruují základní právo na soudní ochranu skutečných, nikoli hypotetických práv, resp. garantují každému soudní ochranu před skutečným, nikoli jen teoretickým porušením jeho práv. I z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku vyplývá, že stěžovatel, který se dovolává ochrany čl. 6 odst. 1 Úmluvy, musí být v prvé řadě schopen doložit, že v daném případě jde (resp. šlo) o skutečný, nikoli jen hypotetický spor týkající se občanských práv a závazků (srov. slova ‚contestations sur ses droits et obligation de caractere civile‘ v autentickém francouzském znění Úmluvy nebo slova ‚determination of his civil rights and obligations‘ v autentickém anglickém znění Úmluvy). Tento požadavek Evropský soud podrobně vyložil ve svém rozhodnutí ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii ze dne
23. 6. 1981, A.43, § 45 48. Soud interpretoval požadavek existence skutečného sporu tak, že občanská práva a závazky musí být jednak předmětem takového sporu mezi stranami a že výsledek soudního řízení musí mít na sporné právo přímý rozhodující dopad.“
[29] Shodný názor Ústavní soud vyslovil i v dalších rozhodnutích . V usnesení ze dne 11 . 10 . 2006, sp . zn . IV . ÚS 224/99, uvedl: „Nastala tedy situace, za které se spor stává čistě akademickým a kdy se teorie i praxe jiných ústavních soudů jednoznačně přiklání k odmítnutí v takové věci rozhodovat, neboť zde chybí možnost bezprostředního a přítomného zásahu, který by mohl mít vliv na situaci stěžovatelky. Jinak řečeno, je-li namítáno především porušení základního práva na spravedlivý proces, pak musí být tento zásah odstranitelný případným zrušením rozhodnutí, které je napadáno, což v posuzované věci dáno není, resp. tento stav již dávno odezněl.“ Obdobně Ústavní soud judikoval ve svých usneseních ze dne 11 . 4 . 2001, sp . zn . I . ÚS 690/2000, ze dne 8 . 9 . 1999, sp . zn . IV . ÚS 122/99, č . 56/1999 Sb . ÚS, ze dne 7 . 8 . 2006, sp . zn . II . ÚS 137/04 .
[30] Předmětem soudní ochrany v této věci je politické právo občanů přímo se podílet na správě věcí veřejných (čl . 21 odst . 1 Listiny základních práv a svobod) prostřednictvím vyhlášení místního referenda . Konkrétně se jedná o ochranu procesů předcházejících vyhlášení místního referenda, jediným cílem této kontroly je zajistit ochranu návrhu přípravného výboru, aby za splnění všech zákonných podmínek bylo vyhlášeno místní referendum . Tohoto výsledku v projednávané věci bylo dosaženo . Místní referendum bylo zastupitelstvem vyhlášeno, jak potvrdil sám navrhovatel, stalo se tak přesně podle jeho návrhu, včetně žádaného termínu . Jakákoliv rozhodnutí soudu o návrzích podaných přípravným výborem dle § 91a odst . 1 písm . a) a b) s . ř . s . již nemohou vyvolat v procesu vyhlášení místního referenda žádné účinky . Jinými slovy, soudní ochrana návrhu přípravného výboru je po vyhlášení místního referenda bezpředmětná a nemůže přinést přípravnému výboru ani jiné osobě žádné
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
Přípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně proti Statutárnímu městu Brnu o vyhlášení místního referenda, o kasačních stížnostech navrhovatele . vání podle odstavce 1 pořizovat a uchovávat záznamy . Původní právní úprava byla dle názoru soudu bezzubá, sama však neumožňuje správnímu orgánu stanovit rozsah a způsob vybavenosti sledovacím zařízením nad rámec zákona . (…)