Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Bayton Ltd, se sídlem 9 Empire Stadium Street, Gzira, Malta, zastoupené Mgr. Ing. Markétou Císařovou, advokátkou se sídlem Karolínská 707/7, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2022 č. j. 5 As 6/2021-35, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, neboť má za to, že jím bylo porušeno její právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a právo na zákonného soudce zaručené čl. 38 odst. 1 Listiny.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a připojených rozhodnutí, stěžovatelka je obchodní společností usazenou na Maltě, která na území České republiky provozuje internetové hazardní hry. Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 6. 9. 2018 č. j. MF-16727/2017/3404-20 byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 30 000 000 Kč za spáchání deliktů dle § 123 odst. 1 písm. b) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen "zákon o hazardních hrách"), jichž se stěžovatelka dopustila tím, že v rozporu s § 7 odst. 2 písm. b) téhož zákona bez povolení provozovala hazardní hru na internetu. Ministryně financí rozhodnutím ze dne 12. 8. 2019 č. j. MFCR-16727/2017/3404-24 zamítla rozklad stěžovatelky a potvrdila prvostupňové správní rozhodnutí. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 12. 2020 č. j. 14 Af 50/2019-77 zamítl stěžovatelčinu žalobu; Nejvyšší správní soud pak v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky.
3. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, samotným účastníkům řízení jsou všechny skutečnosti známy.
4. V podané ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že je držitelkou licence k provozování online hazardních her udělenou maltským Úřadem pro hry a do 1. 1. 2017, tedy před přijetím nového právního rámce v oblasti regulace hazardních her, provozovala na území České republiky svou činnost na základě volného pohybu služeb podle čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU"). Následně byla připravena podat žádost o udělení základního povolení dle zákona o hazardních hrách tak, aby od 1. 1. 2017 mohla kontinuálně pokračovat v provozování své činnosti. Žádost však nebylo možné včas podat, neboť nebyla připravena sekundární legislativa, pokračovala proto v provozování své činnosti bez povolení v přesvědčení, že do doby, než bude možné podat žádost o udělení základního povolení, má právo pokračovat v provozování své činnosti na základě čl. 56 SFEU. Udělení pokuty ve výši 30 000 000 Kč považuje za rozporné s unijním právem, neboť právní režim platný pro provozování hazardních her prostřednictvím internetu na území České republiky od 1. 1. 2017 je diskriminačního charakteru. V řízení o kasační stížnosti z tohoto důvodu navrhovala položení předběžné otázky, Nejvyšší správní soud tak však neučinil. Stěžovatelka proto namítá, že Nejvyšší správní soud porušil její právo na zákonného soudce, neboť nepoložil předběžnou otázku k Soudnímu dvoru, ačkoli rozhodnutí věci záviselo na řádném výkladu a aplikaci čl. 52 a 56 SFEU a na posuzovanou věc nebylo možné aplikovat žádnou z výjimek z povinnosti předběžnou otázku položit. Nepoložení předběžné otázky Nejvyšší správní soud vůbec neodůvodnil.
5. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že správních deliktů, za které jí byla uložena výše uvedená pokuta, se stěžovatelka dopustila tím, že bez povolení provozovala hazardní hru na internetu. Nejvyšší správní soud se v napadeném rozsudku podrobně zabýval jak zákonností napadeného správního rozhodnutí, tak i tvrzeným diskriminačním charakterem aplikované právní úpravy. Svoboda pohybu služeb není absolutní, přičemž v případě provozování hazardních her je legitimním důvodem pro její omezení ochrana veřejného pořádku. Oblast provozování hazardních her není v rámci Evropské unie harmonizována, z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že omezení v podobě povolovacího režimu je akceptovatelné, pokud takový režim není svévolný, nepřiměřený či diskriminační. Dle názoru Nejvyššího správního soudu předmětná právní úprava uvedeným požadavkům vyhovuje. Ve vztahu k nepoložení předběžné otázky Nejvyšší správní soud uvádí, že pochybnosti ohledně diskriminační povahy právního rámce regulace hazardních her v rozhodné době neměl a právní otázku formulovanou stěžovatelkou v rámci návrhu na položení předběžné otázky považoval za tzv. acte clair, což z odůvodnění napadeného rozsudku jasně vyplývá. Stěžovatelka ostatně návrh na podání předběžné otázky podala podmíněně. S ohledem na uvedené má Nejvyšší správní soud za to, že ačkoli výslovně neuvedl, že k položení předběžné otázky nebyl důvod, z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že se jedná o otázku interpretačně jasnou. Absence explicitní reakce na nepoložení předběžné otázky proto dle Nejvyššího správního soudu nedosahuje intenzity svévole při aplikaci unijního práva. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 86/2022 se týkal významně jiných skutkových okolností. Stěžovatelka žádost o povolení nepodala a pokutována byla za jednání spadající do období, kdy již základní povolení zahraničním provozovatelům byla vydávána.
6. Stěžovatelka v replice na vyjádření Nejvyššího správního soudu opakuje, že nepoložení předběžné otázky nebylo v napadeném rozhodnutí odůvodněno. Dále má stěžovatelka za to, že posuzovanou věc nelze podřadit pod dosavadní judikaturu Soudního dvora.
7. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
8. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního a ve které může Ústavní soud rozhodnout jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
9. Podle čl. 83 Ústavy je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti. V řízení o ústavní stížnosti je tudíž jeho pravomoc založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti. Ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu pokládá unijní právo za právní systém paralelní k právu vnitrostátnímu, k jehož výkladu není Ústavní soud příslušný [za všechny nález ze dne 29. 11. 2011 sp. zn. II. ÚS 1658/11 (N 202/63 SbNU 357)]. Nicméně, navzdory tomu, že je věcí unijního práva autonomně posoudit, zda obecné soudy naplňují podmínky pokládání předběžných otázek, Ústavní soud dovodil, že za určitých okolností může být nepoložení předběžné otázky rovněž porušením ústavně zaručených práv na spravedlivý proces či na zákonného soudce [viz např. nálezy ze dne 29. 11. 2011 sp. zn. II. ÚS 1658/11 (N 202/63 SbNU 357), ze dne 8. 1. 2009 sp. zn. II. ÚS 1009/08 (N 6/52 SbNU 57) nebo ze dne 26. 9. 2017 sp. zn. II. ÚS 4255/16 (N 181/86 SbNU 869)].
10. V obecné rovině lze uvést, že unijní právo, jako jakýkoliv jiný právní systém, by mělo být správně a jednotně vykládáno. Nezastupitelnou roli v zajištění uvedeného cíle má úzká spolupráce a dialog mezi Soudním dvorem, který je jediný oprávněný konečně a autoritativně vykládat obsah unijního práva, a vnitrostátními soudy, které unijní právo (přímo či nepřímo) aplikují. Institut předběžné otázky upravený čl. 267 SFEU tvoří nástroj procesně zprůchodňující vyžadovanou spolupráci: jestliže kterýkoliv vnitrostátní soud považuje výklad primárního nebo sekundárního práva Evropské unie za nezbytný k vynesení svého rozhodnutí, je oprávněn nejprve požádat o výklad unijního práva Soudní dvůr (v otázce jeho platnosti pak povinen). V případě, že ve stejné situaci není proti předmětnému rozhodnutí dostupný opravný prostředek, vnitrostátní soud je povinen předběžnou otázku podat [viz blíže nález sp. zn. II. ÚS 1608/19 ze dne 5. 9. 2019 (N 158/96 SbNU 47)].
11. Soudní dvůr ve své rozhodovací praxi zdůrazňuje, že rozhodnutí o tom, zda je pro potřeby vynesení rozsudku předkládajícího soudu nezbytné rozhodnutí Soudního dvora, musí vždy učinit výlučně předkládající soud. Pouhá okolnost, že strana sporu v původním řízení poukázala na určité problémy unijního práva, tak nestačí k tomu, aby dotyčný soud musel mít za to, že vyvstala otázka ve smyslu článku 267 SFEU, v jejímž důsledku se podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce stalo povinné (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci CILFIT a další, č. 283/81, bod 9). Vnitrostátní soud posledního stupně není povinen podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu unijního práva, pokud již toto ustanovení bylo Soudním dvorem vyloženo (acte éclairé) nebo dřívější rozhodnutí Soudního dvora vydaná v kterémkoli druhu řízení již poskytla dostatečná výkladová vodítka umožňující vnitrostátnímu soudu s jistotou vyřešit problém, který mu byl předložen, na základě stávající judikatury (acte clair) (viz blíže stanovisko generálního advokáta Michala Bobka ze dne 15. 4. 2021 ve věci Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA proti Rete Ferroviaria Italiana SpA, č. C-561/19, bod 160).
12. S ohledem na uvedené může rozhodnutí obecného soudu o nepoložení předběžné otázky obstát při ústavním přezkumu tehdy, pokud: 1. obecný soud se úmyslně neodchýlil od ustáleného výkladu unijního práva, který již Soudní dvůr v souvislosti s jinou předběžnou otázkou učinil; 2. obecný soud neaplikoval unijní právo svévolným či neudržitelným způsobem a 3. obecný soud dostatečně odůvodnil, proč nepoložil předběžnou otázku, ačkoliv to účastník navrhoval. Uvedená kritéria platí zejména tehdy, pokud obecným soudem posuzovaná záležitost není bezvýznamná z hlediska jednoty, soudržnosti a vývoje práva EU [nález Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2018 sp. zn. II. ÚS 3432/17 (N 153/90 SbNU 483)].
13. Ústavní soud aplikoval výše uvedené na posuzovanou věc a dospěl k závěru, že nepoložení předběžné otázky Nejvyšším správním soudem je z hlediska přezkumu ústavnosti udržitelné. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí vysvětlil, že neměl pochybnost o nediskriminační povaze v rozhodné době platných českých právních předpisů. Oblast hazardních her představuje Evropskou unií neharmonizovanou oblast, ve které mohou členské státy s ohledem na veřejný pořádek a ochranu spotřebitele vymezit vlastní politiky a úroveň ochrany za předpokladu, že jsou tyto prostředky v souladu s primárním právem Evropské unie. Novou právní úpravou zavedený povolovací systém dle Nejvyššího správního soudu omezuje svobodu volného pohybu služeb přiměřeně a s ohledem na legitimní účel ochrany veřejného pořádku, ochrany spotřebitele a předcházení společensky nebezpečnému patologickému hráčství. Zahraniční subjekty nová právní úprava nijak nediskriminuje, naopak narovnává předchozí nerovnost mezi domácími a zahraničními provozovateli internetových hazardních her. Namítá-li stěžovatelka, že na rozdíl od na území České republiky dlouhodobě podnikajících domácích provozovatelů nemohla kontinuálně pokračovat ve své činnosti, Nejvyšší správní soud vysvětlil, že se jako zahraniční provozovatelka bez žádného tuzemského povolení stěžovatelka dostala do pozice nového žadatele o povolení, a nebyla tak ve srovnatelném postavení. Své závěry Nejvyšší správní soud opřel o relevantní judikaturu Soudního dvora.
14. Ústavní soud k odůvodnění Nejvyššího správního soudu doplňuje, že v posuzovaném případě v zásadě ani otázka nejasného výkladu ustanovení unijního práva nevznikla, stěžovatelka měla pouze z podrobněji nespecifikovaných důvodů pochybnosti o správné aplikaci českého právního předpisu ve světle unijního práva. Taková aplikační situace však nezakládá povinnost (ani potřebu) předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, neboť účelem tohoto specifického institutu unijního práva je zajistit jednotu výkladu obecných a pro více aplikačních situací relevantních otázek unijního práva. Nejvyšší správní soud ve věci zohlednil dosavadní judikaturu Soudního dvora a dospěl k závěru, že k vyřešení případu není položení předběžné otázky nutné. Zachoval se tak jako odpovědný a racionálně jednající unijní soud. Navzdory výše uvedenému by nicméně bylo pro právní jistotu účastníků řízení do budoucna vhodné, aby Nejvyšší správní soud svou podrobnou argumentaci týkající se aplikace unijního práva shrnul do srozumitelné a explicitní odpovědi na účastníkem řízení vznesený návrh na položení předběžné otázky.
15. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud uzavírá, že namítaná základní práva stěžovatelky napadeným rozhodnutím porušena nebyla. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 18. července 2023
Jiří Zemánek, v. r. předseda senátu