Vnitřně rozporné odůvodnění rozhodnutí NSS k podmínce připojení na kanalizaci v územním plánu
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatele Ladislava Korába, zastoupeného Mgr. Františkem Málkem, advokátem, sídlem 17. listopadu 238, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2024, č. j. 1 As 177/2023-63, a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 8. 2023, č. j. 30 A 56/2023-210, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Hradci Králové, jako účastníků řízení, takto:
1. Stěžovatel podal žádost o vydání stavebního povolení na novostavbu rodinného domu. Městský úřad Turnov (stavební úřad) svým rozhodnutím žádost stěžovatele zamítl, neboť stavební záměr shledal v rozporu s Územním plánem města Turnov (také "ÚP"). Stěžovatel totiž nemůže splnit podmínku připojení na kanalizaci, jelikož ta v dané lokalitě neexistuje a podle územního plánu není možné ani dočasné odkanalizování jímkou. Do vzniku kanalizace v dané lokalitě není dle stavebního úřadu možné připustit jakoukoli podobnou výstavbu.
2. Odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu Krajský úřad Libereckého kraje (vedlejší účastník) svým rozhodnutím zamítl. Stěžovatel proto podal u Krajského soudu v Hradci Králové ("krajský soud") žalobu proti rozhodnutí krajského úřadu a současně podal návrh na zrušení části opatření obecné povahy, konkrétně Změny č. 2 Územního plánu Turnov ("Změna č. 2"), schválené zastupitelstvem města Turnov dne 27. 2. 2020, které nabylo účinnosti dne 24. 4. 2020. Stěžovatel žádal zrušení té části Změny č. 2, kterou byla zrušena možnost zbudovat u rodinných domů dočasné jímky, než bude kanalizace vybudována. Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou a zamítl i návrh s žalobou spojený.
3. Nejvyšší správní soud následně zamítl stěžovatelovu kasační stížnost. Uvedl, že stěžovatel nepodal při přijímání Změny č. 2 žádné námitky ani připomínky proti připravované úpravě, proto se Nejvyšší správní soud nemůže zabývat námitkami mířícími proti proporcionalitě změny funkčního využití dotčených ploch.
4. Dále konstatoval, že z Vyhodnocení vlivů Změny č. 2 na životní prostředí ("stanovisko SEA"), na které odkazuje ve svém odůvodnění Změna č. 2, vyplývají jasně definované důvody, pro které bylo potřebné zavést podmínku připojení na veřejnou kanalizaci (možnost zvýšeného zastavění dané plochy, změny charakteru území a nutnosti ochrany vod, zvýšení kapacity čističky odpadních vod). Nejvyšší správní soud tímto považuje Změnu č. 2 za dostatečně odůvodněnou a neshledal ji za vnitřně rozpornou. Požadavek připojení na veřejnou kanalizaci nepředstavuje podle Nejvyššího správního soudu omezení výstavby, které by záleželo na nepřípustném samosprávném a soukromoprávním rozhodnutí města.
5. Nejvyšší správní soud uvedl, že z jeho ustálené judikatury plyne, že podmínka připojení na splaškovou kanalizaci (či jinou veřejnou infrastrukturu) stanovená územním plánem, je přípustná (např. rozsudky ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021-53, ze dne 31. 1. 2023, č. j. 7 As 376/2020-39, nebo ze dne 18. 4. 2024, č. j. 9 As 272/2023-44). Nejde o nepřípustný požadavek podmiňující budoucí výstavbu, který by představoval omezení ve smyslu rozsudku ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 138/2017-33. S ohledem na výše citovanou judikaturu se nejedná ani o obcházení zákonné úpravy náhrady škody za změnu v území podle § 102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Přijatá regulace nemění funkční využití stěžovatelova pozemku, pouze stanovuje přípustnou podmínku výstavby.
6. Nejvyšší správní soud tedy potvrdil závěr krajského soudu o nedůvodnosti žaloby proti rozhodnutí krajského úřadu s tím, že podmínka připojení na veřejnou kanalizaci stanovená při vymezení dotčené plochy nedává žádný prostor pro interpretační volnost, ale právě naopak velmi jasně stanovuje podmínku, která neumožňuje žádný jiný výklad nebo výjimku.
II.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že jeho stavební záměr byl orgánem územního plánování vyhodnocen jako nesouladný s územním plánem města Turnov. Přijatou Změnou č. 2 (tj. ode dne 24. 4. 2020) byla totiž zavedena podmínka využití předmětného území ve znění: "Výstavba v ploše je podmíněna napojením na kanalizaci." Tato podmínka platí pro všechny způsoby stavebního využití plochy, tj. i pro hlavní využití.
8. Do nabytí účinnosti Změny č. 2 bylo možné díky mezitímnímu pravidlu v územním plánu odkanalizovat nové stavby rodinných domů dočasnými jímkami, čehož zamýšlel využít i stěžovatel. Změnou č. 2 však mezitímní pravidlo zaniklo a výstavba je v daném území vyloučena. Podmínku napojení na kanalizaci totiž není možné splnit, neboť zde není kanalizace vůbec vybudována, město ji ani budovat neplánuje a stěžovatel sám nemůže tento stav právně ani fakticky ovlivnit.
9. Proto navrhl zrušení Změny č. 2 v rámci incidenčního přezkumu ve smyslu § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Stěžovatel primárně tvrdí, že Změna č. 2 byla přijata bez řádného odůvodnění a současně namítá možné překročení limitů samosprávy městem Turnov. Podle stěžovatele je totiž nepřípustné, aby při vydávání územního plánu přijímala samospráva regulaci, která ponechává jakékoli možnosti výstavby a rozvoje konkrétního území na budoucím jednostranném (svou povahou soukromoprávním) rozhodnutí (vybudovat kanalizaci) této samosprávy, a to aniž by stanovila jakékoli termíny, limity či záruky, že tak v budoucnu učiní.
10. Stěžovatel připouští, že správní soudy sice stanovení obdobných podmínek výstavby (nutnost připojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu) v minulosti akceptovaly, šlo však pouze o výjimečné případy, které se výslovně týkaly - oproti nynějšímu případu - pouze podmíněně přípustného využití území, nikoli využití hlavního či obecně jakéhokoli využití (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021-53, a ze dne 31. 1. 2023, č. j. 7 As 376/2020-39). Podobnými podmínkami však podle stěžovatele nelze podmínit hlavní využití plochy a vyloučit tímto způsobem na neurčitou dobu jakoukoli výstavbu v území.
11. Stěžovatel je přesvědčen, že nynějším rozhodnutím, kterým Nejvyšší správní soud akceptoval jak stanovení předmětné podmínky výstavby, tak i pravomoc orgánů obce vázat možnost výstavby na jejich budoucí rozhodnutí, se Nejvyšší správní soud (v neprospěch stěžovatele) odchýlil od své dřívější rozhodovací praxe, aniž by věc postoupil rozhodnutí rozšířenému senátu.
12. Stěžovatel se současně domnívá, že Změna č. 2 měla primárně sloužit jiným zájmům a řešit jiné problémy města, než deklarovaná bezpečná likvidace odpadních vod. Napadenou regulací jsou obcházena konkrétní pravidla pro stavební uzávěry a pro etapizaci výstavby i zákonnou úpravu, která se týká povinnosti k náhradě za změnu v území (§ 102 stavebního zákona), jež by stěžovateli náležela v případě formálně přijaté stavební uzávěry či (byť jen dočasné) změně určení pozemku k zastavení. Práva vlastníků tím ztrácejí předpokládané nástroje ochrany. Přijatou podmínkou pro hlavní využití plochy přitom město vyloučilo na neurčitou dobu jakoukoli výstavbu v území, stavební využitelnost pozemků je závislá na libovůli orgánů města, neboť vstupní podmínka v územním plánu je pro vlastníky objektivně nesplnitelná. V této souvislosti upozorňuje, že v minulosti správní soudy taktéž rozhodly, že územně plánovací podmínkou zástavby nemůže být vnější okolnost závisející výhradně na vůli orgánů obce, o jejíž územní plán se jedná (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, sp. zn. 4 As 138/2017-33).
13. Správní soudy nevěnovaly stěžovatelovým námitkám dostatečnou pozornost a hodnotily je přehlíživě proto, že v průběhu pořizování nepodal proti návrhu Změny č. 2 námitky. Podle stěžovatele však až ex post vyplynula najevo skutečnost, že město neplánuje v dané lokalitě v blízké budoucnosti kanalizaci budovat, proto není namístě argumentovat skutečností, že stěžovatel proti Změně č. 2 neuplatnil námitky.
14. Z uvedených důvodů se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, a to pro porušení ústavně zaručených práv dle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod ("Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ("Úmluva") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
III.
Vyjádření účastníků řízení
15. Ústavní soud si pro účely řízení o ústavní stížnosti vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu, krajského soudu i vedlejší účastnice.
16. Nejvyšší správní soud k námitce, že se správní soudy dopustily odepření spravedlnosti, jelikož se věcně nezabývaly námitkami stěžovatele týkajícími se přiměřenosti Změny č. 2, uvádí, že oba správní soudy si při přezkumu byly velmi dobře vědomy, že takový postup lze dle dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu uplatnit pouze a výlučně pro posouzení přiměřenosti zásahu do práv stěžovatele. To plyne jak z usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, tak především z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013,
sp. zn. I. ÚS 1472/12
. Také v navazující judikatuře Ústavní soud potvrdil, že předchozí procesní pasivita stěžovatele může mít vliv na soudní přezkum "z hlediska jeho intenzity, nikoliv z hlediska jeho samotné přípustnosti. Před správními soudy tak po věcném přezkumu zpravidla nelze uspět s tvrzeními o nepřezkoumatelném, nedostatečném či nesprávném vyvážení veřejných a soukromých zájmů, pokud tyto zájmy nebyly uplatněny v procesu pořizování územního plánu." (viz usnesení ze dne 30. 8. 2021,
sp. zn. I. ÚS 1505/21
). To se pak týká nejen samotného věcného posouzení proporcionality napadeného opatření, ale též rozsahu a detailnosti jeho zdůvodnění (viz usnesení ze dne 30. 9. 2021,
sp. zn. IV. ÚS 2080/21
): "Ústavní soud neústavnost nespatřuje v základním východisku, že řízení před soudem o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) se nemá, co se týče otázek přiměřenosti zvoleného řešení, stát dodatečnou procesní platformou pro prosazování zájmů těch účastníků, kteří byli v průběhu procesu přijímání územního plánu bez objektivního důvodu pasivní. Vydávání územního plánu spadá pod výkon obecní samosprávy, jde o rozhodování o rozvoji spravovaného území, což tvoří součást územní samosprávy. Územní samospráva je přitom ústavně zaručena v čl. 8 Ústavy, přičemž o porušení práva na samosprávu jde nejen tehdy, nahrazoval-li by soud činnost subjektu nadaného samosprávou, ale i při přemrštěných požadavcích kladených soudy na detailnost a rozsah odůvodnění územního plánu či rozhodnutí o námitkách (nález ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11
, N 76/69 SbNU 291)".
17. V dané věci je podstatné především to, že jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud vztáhly tyto závěry toliko na stěžovatelovy námitky týkající se proporcionality napadeného opatření. Konkrétně na ty, v nichž stěžovatel zpochybňoval to, že Změnou č. 2 odpůrce přeřadil danou funkční plochu z režimu individuálního bydlení (rodinné domy) do režimu smíšeného bydlení (rodinné domy a bytové domy), přičemž dosavadní výjimku z povinnosti napojení na kanalizaci odpůrce zrušil jak pro rodinné domy, tak domy bytové. Stěžovatel tak až před soudy namítal, že přiměřenějším řešením by bylo ponechat tuto výjimku pro rodinné domy a zrušit ji pouze pro domy bytové (viz odůvodnění rozsudku krajského soudu v bodech 92 a 93).
18. Podle Nejvyššího správního soudu tak není pravdou, že by správní soudy přehnaně kladly stěžovateli k tíži, že byl v průběhu přijímání změny územního plánu pasivní. Tuto skutečnost při přezkumu zohlednily pouze vůči námitkám zpochybňujícím proporcionalitu zvoleného řešení. Nejvyšší správní soud nemá za to, že by se tak soudy dopustily odmítnutí spravedlnosti, nebo neústavně porušily právo stěžovatele na přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy.
19. Naopak ostatní žalobní námitky oba správní soudy posoudily věcně. S ohledem na to, že krajský soud tak učinil velmi podrobně a zevrubně a stěžovatel i v řízení o kasační stížnosti v podstatě opakoval své žalobní námitky, Nejvyšší správní soud jeho námitky vypořádal již stručněji, nicméně s věcným posouzením krajského soudu se ztotožnil. Při hodnocení těchto věcných otázek je pak třeba respektovat východiska a omezení soudního přezkumu územního plánování, které je považováno za výkon práva na územní samosprávu (srov. nález ze dne 9. 11. 2017,
sp. zn. I. ÚS 655/17
). To je třeba zohledňovat v požadavcích na rozsah a detailnost odůvodnění (viz nález ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11
), tak v tom, že neexistuje subjektivní právo jednotlivce na určitou podobu územního plánu či na to, aby pozemku byl určen určitý režim; to se odráží i v tom, že neexistuje právo na neměnnost územního plánu a bez dalšího se nelze ani dovolávat legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu (viz nález ze dne 19. 11. 2024,
sp. zn. III. ÚS 229/24
).
20. Nejvyšší správní soud má za to, že těmto východiskům a požadavkům správní soudy v rozhodované věci dostály, pokud shledaly, že odpůrce měl ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod pro změnu územního plánu a že tyto důvody dostatečně konkrétně vyjevil a neporušil ani stěžovatelovo legitimní očekávání. Jak je již uvedeno shora, pouze v tomto rozsahu je - s ohledem na předchozí pasivitu stěžovatele - možné hodnotit zákonnost zásahu do jeho práva vlastnit majetek a případně i jím namítaný nedostatek zákonného základu.
21. Konkrétně lze potom k věci uvést následující: jestliže stěžovatel namítal a nadále namítá nedostatečné zdůvodnění zvoleného řešení (tedy obecné zrušení předchozí výjimky v podobě připojení výstavby na dočasné jímky), pak krajský soud i Nejvyšší správní soud akceptovaly to, že důvody jsou podrobněji uvedeny nikoliv v samotné změně územního plánu, ale ve vyhodnocení vlivů této změny na životní prostředí (SEA) z července 2019, na které změna odkazuje (body 70 až 76 a 86 až 91 odůvodnění rozsudku krajského soudu a body 23 až 25 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu). V něm bylo uvedeno a popsáno, že využití plochy (původně pro 223 rodinných domů, na základě změny 150 - 220 rodinných domů a 20 - 25 bytových domů) za umožnění likvidace odpadních vod pomocí jímek a jejich vyvážení představuje riziko pro životní prostředí a klade naopak vyšší nároky na bezpečnou likvidaci odpadních vod.
22. Nejvyšší správní soud má nadále za to, že toto zdůvodnění dostatečně ospravedlňovalo přijaté opatření ve smyslu existence zákonných důvodů. Jak již ve svém rozsudku uvedl, podmínky připojení na splaškovou kanalizaci či jinou veřejnou infrastrukturu stanovené územním plánem jsou považovány judikaturou za přípustné (bod 30 odůvodnění a v něm uváděná předchozí judikatura).
23. Vybudování této infrastruktury pak zpravidla vždy závisí na budoucí aktivitě obce. To však nelze srovnávat s případem řešeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 138/2017-33, na který odkazoval stěžovatel jak v žalobě, tak v kasační stížnosti a nyní i v ústavní stížnosti. Správní soudy v napadených rozhodnutích vysvětlily, že v tehdejší věci šlo o situaci, kdy si obec přímo do územního plánu stanovila podmínku, že pro výstavbu bytových domů v zastavitelné ploše bude třeba vždy získat souhlasné stanovisko zastupitelstva obce. Jinak řečeno, výstavbu toho kterého záměru územní plán podmiňoval vždy souhlasem zastupitelstva. To je však jiný případ než nyní řešený, v němž jde o obecně stanovený a objektivními důvody podložený požadavek. Nebyl proto ani důvod, aby se rozhodující senát Nejvyššího správního soudu obracel v této věci na rozšířený senát, jak nyní stěžovatel namítá. V důsledku toho napadený rozsudek neporušuje ani právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny.
24. Konečně z pohledu práva na legitimní očekávání je podstatné to, že původní územní plán z roku 2014 počítal s napojením na veřejnou kanalizaci, změnou č. 1 z roku 2017 byla stanovena dočasná možnost připojení na jímky, která byla napadenou změnou č. 2 z roku 2020 zrušena. Jak bylo již uvedeno, územní plánování je kontinuálním procesem, u něhož nemůže být zcela a trvale zajištěna jeho neměnnost. Obec musí mít zachovány nástroje, jak reagovat na nově vzniklé či nově zjištěné skutečnosti, v tomto případě zjištěné riziko spojené s likvidací odpadních vod v individuálních jímkách. Porušením legitimního očekávání nemůže být ani to, že v letech 2017 až 2020 byla v této lokalitě povolena výstavba některých rodinných domů na základě tehdy existující výjimky. Stěžovatel koupil pozemek v době platnosti původního územního plánu a mohl, stejně jako jiní, využít dočasné výjimky a požádat o povolení stavby mezi lety 2017 až 2020, čehož ovšem nevyužil.
25. Nejvyšší správní soud proto navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl, případně jako nedůvodnou zamítl.
26. Krajský soud pouze odkázal na odůvodnění napadených rozsudků.
27. Ústavní soud zaslal ústavní stížnost rovněž Krajskému úřadu Libereckého kraje a městu Turnov, jako vedlejším účastníkům řízení, ti se však k ústavní stížnosti nevyjádřili. Za této situace platí fikce, že se svého postavení v řízení před Ústavním soudem vzdali, o čemž byli předem náležitě poučeni.
28. Stěžovatel možnosti repliky nevyužil.
29. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je proti rozsudku Nejvyššího správního soudu přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario). Ve vztahu k rozsudku krajského soudu je ústavní stížnost nepřípustná.
30. Ústavní soud dospěl k závěru, že není nutné nařizovat ústní jednání, neboť od něj nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
31. Ústavní soud zvážil obsah ústavní stížnosti, napadeného rozhodnutí, i průběh řízení, které mu předcházelo, a rovněž vyjádření účastníka, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
V.1. Obecná východiska
32. Ústavní soud setrvale judikuje, že postup ve správním a v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak správních soudů. Řízení o ústavní stížnosti není pokračováním řízení před (správními) soudy, nýbrž jde o zvláštní řízení, jehož předmětem je přezkum napadených soudních rozhodnutí pouze v rovině porušení základních práv či svobod zaručených ústavním pořádkem.
33. Výklad zákonodárství z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů přísluší Nejvyššímu správnímu soudu, který tak činí způsobem upraveným v § 12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ("s. ř. s."). Ústavní soud je - v souladu se zásadou zdrženlivosti a principem sebeomezení - oprávněn výklad podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny základních práv a svobod (srov. např. nález ze dne 10. 10. 2002,
sp. zn. III. ÚS 173/02
). V oblasti územního plánování, která náleží do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky, musí Ústavní soud navíc náležitě zvážit význam práva na samosprávu územního samosprávného celku. Zásahy správních soudů i Ústavního soudu do územně plánovací dokumentace jsou tudíž opodstatněné pouze v případě těžkých pochybení, která by způsobila zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod jejich adresátům.
34. Ústavní soud se ve své rozhodovací činnosti vícekrát zabýval otázkou způsobilosti územního plánu (popř. jeho změny) zasáhnout do vlastnického práva k nemovitostem v jeho obvodu. Dospěl přitom k závěru, že obecně jde o zásah ústavním pořádkem aprobovaný (srov. usnesení ze dne 19. 8. 2015,
sp. zn. IV. ÚS 2194/15
), a to za předpokladu, že je vlastnické právo omezeno v souladu se zákonem a v přiměřené míře (blíže např. nález ze dne 8. 4. 2004,
sp. zn. II. ÚS 482/02
). Vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Stávající koncepce ochrany vlastnického práva podle judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva vychází z toho, že každému je zaručeno právo vlastnit majetek a vlastnickému právu všech vlastníků je přiznán stejný zákonný obsah a ochrana. Současně však zdůrazňuje, že vlastnické právo není absolutně nedotknutelné. Naopak připouští omezení vlastnického práva zákonem z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu, kterým se rozumí zejména ochrana lidského zdraví, přírody a životního prostředí, ale též rozvoj území. Nutno podotknout, že s ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) nesmí být vlastnické právo omezeno ve větší než přípustné míře a k omezení může dojít pouze tehdy, je-li to nezbytné.
35. Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11
, též vyzdvihl, že územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Na územní plán pak v tomto smyslu nutno nahlížet právě jako na veřejný zájem (viz výše), v němž se současně odráží též suma soukromých zájmů obyvatel obce, kupř. na zachování prostředí, v němž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitostí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd., a to vyjádřených skrze jimi volené zastupitele.
36. Ti mohou pomocí nástrojů územního plánování a za aktivní účasti veřejnosti modelovat budoucí podobu té které lokality. Mezi nástroje územního plánování spadá mj. územně plánovací dokumentace, na úrovni obcí je jí právě územní plán, který obce vydávají pro celé své území formou opatření obecné povahy a regulační plán. Právní úpravou účinnou v době vydání změny územního plánu (byl schválen dne 27. 2. 2020 s účinností od 24. 4. 2020), byl zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Odůvodnění tohoto nálezu proto vychází z uvedené právní úpravy, v podobě účinné do 11. 3. 2020.
37. Podle uvedeného stavebního zákona stanoví územní plány mimo jiné základní koncepci rozvoje území obce, jeho plošného a prostorového uspořádání, koncepci veřejné infrastruktury. V územním plánu se vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. (§ 43 odst. 1). V územním plánu lze vymezit plochu nebo koridor, v němž je rozhodování o změnách v území podmíněno mj. vydáním regulačního plánu. V takovém případě však musí být splněna podmínka, že součástí územního plánu je i zadání regulačního plánu (§ 43 odst. 2).
38. Podle § 43 odst. 3 pak územní plán nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím. Výjimkou je situace, kdy zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu stanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu. Tato skutečnost ovšem musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena.
39. Náležitosti obsahu územního plánu a obecné požadavky na využívání území stanovila vyhláška č. 500/2006 Sb. o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Podle její Přílohy 7 bod I. odst. 1 obsahuje textová část územního plánu mimo jiné vymezení zastavěného území, ploch s rozdílným způsobem využití, koncepci veřejné infrastruktury, včetně podmínek pro její umísťování, vymezení ploch a koridorů pro veřejnou infrastrukturu, včetně stanovení podmínek pro jejich využití. Dále obsahuje stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití, popřípadě stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití).
40. Je-li to účelné, textová část územního plánu dále obsahuje mimo jiné vymezení ploch a koridorů, ve kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno vydáním regulačního plánu, zadání regulačního plánu, stanovení, zda se bude jednat o regulační plán z podnětu nebo na žádost, a u regulačního plánu z podnětu stanovení přiměřené lhůty pro jeho vydání [odst. 2 písm. d)]. Grafická část územního plánu obsahuje mimo jiné hlavní výkres obsahující urbanistickou koncepci, vymezení ploch s rozdílným způsobem využití, zastavěného území, zastavitelných ploch a ploch přestavby [odst. 4 písm. d)] a dle potřeby samostatný výkres části územního plánu s prvky regulačního plánu [odst. 4 písm. b)].
41. Podle § 61 odst. 1 stavebního zákona ve znění do 11. 3. 2020 platí, že regulační plán v řešené ploše stanoví mj. podrobné podmínky pro využití pozemků a pro umístění a prostorové uspořádání staveb. Náležitosti obsahu regulačního plánu stanoví opět vyhláška č. 500/2006 Sb. Podle Přílohy 11 bod I. odst. 1 obsahuje textová část regulačního plánu vždy mimo jiné vymezení řešené plochy, podrobné podmínky pro vymezení a využití pozemků, podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury či výčet územních rozhodnutí, která regulační plán nahrazuje. Podle odst. 2 obsahuje textová část regulačního plánu podle rozsahu navržené regulace, zejména podle jím nahrazovaných územních rozhodnutí například druh a účel umísťovaných staveb, podmínky pro umístění a prostorové řešení staveb (mimo veřejnou infrastrukturu), včetně urbanistických a architektonických podmínek pro zpracování projektové dokumentace (například uliční a stavební čáry, vzdálenost stavby od hranic pozemků a sousedních staveb, půdorysnou velikost stavby, nejsou-li vyjádřeny kótami v grafické části, podlažnost, výšku, objem a tvar stavby, základní údaje o kapacitě stavby, určení částí pozemku, které mohou být zastavěny, zastavitelnost pozemku dalšími stavbami). Textová část obsahuje rovněž podmínky pro napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu a podmínky pro změnu využití území.
42. Možnost učinit součástí územního plánu i prvky regulačního plánu není zcela vyloučena, avšak zastupitelstvo obce by v takovém případě muselo v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu stanovit, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu a tato skutečnost musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena (§ 43 odst. 3 stavebního zákona).
43. Pro vzájemný vztah územního a regulačního plánu zjednodušeně řečeno platí, že územní plán stanoví, co kde přibližně bude, a je závazný pro pořízení a vydání regulačního plánu, který pak zpřesňuje, jak se bude stavět (umístění, parametry apod.). Územní plán je pak závazný pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí (§ 43 odst. 5).
44. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, součástí ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit (viz např. nález ze dne 2. 6. 2020,
sp. zn. III. ÚS 3411/19
, bod 19). Smyslem odůvodnění je především seznámení účastníků řízení s úvahami, na nichž soud založil své rozhodnutí. Jeho nezbytný rozsah se odvíjí od předmětu řízení a povahy rozhodnutí, jakož i od návrhů a argumentů uplatněných účastníky řízení, s kterými se soud musí adekvátně vypořádat, aby jejich rozhodnutí byla srozumitelná, logická a přezkoumatelná (nález ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09
, či nález ze dne 12. 5. 2020,
sp. zn. IV. ÚS 3754/19
, bod 10). Nároky na odůvodnění jsou pak přirozeně o to vyšší, jestliže soud posuzuje otázku spadající do rozsahu některého ze základního práva (nález ze dne 20. 2. 2025,
sp. zn. I. ÚS 2293/23
). Dodržování povinnosti odůvodnit rozhodnutí má zaručit transparentnost, seznatelnost a kontrolovatelnost rozhodování soudů a vyloučit libovůli.
45. Pokud právní řešení bez dalšího nevyplývá ze zákonného textu, obecný (správní) soud musí v odůvodnění dostatečným způsobem vysvětlit své právní úvahy s případnou citací publikované judikatury nebo názorů právní vědy. Argumentuje-li účastník řízení názory právní vědy nebo judikatury, musí se obecný soud s názory uvedenými v těchto pramenech argumentačně vypořádat. Může případně i vysvětlit, proč je nepovažuje pro danou věc za relevantní. Jen tak může být odůvodnění rozhodnutí soudu přesvědčivé a jen tak může legitimizovat rozhodnutí samotné v tom, že správný výklad práva je právě ten výklad, který soud zvolil (srov. nález ze dne 11. 2. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 1/03
, či nález ze dne 17. 8. 2005,
sp. zn. I. ÚS 403/03
).
46. Nedostatečně vyložená a zdůvodněná právní argumentace činí rozhodnutí neúplným, nepřesvědčivým či zcela nepřezkoumatelným a zpravidla také neústavním. Chybějící řádné odůvodnění je v rozporu nejen s požadovaným účelem soudního řízení, ale též i se zásadami spravedlivého procesu, jak jim Ústavní soud rozumí (opak. nález
sp. zn. Pl. ÚS 1/03
, či ze dne 11. 11. 2009,
sp. zn. IV. ÚS 475/09
, bod 27). Zmínit lze zejména předvídatelnost soudního rozhodování, zákaz svévolného rozhodování a ochrana legitimního očekávání účastníků (srov. např. nálezy ze dne 23. 11. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 2738/10
, ze dne 3. 4. 2014,
sp. zn. III. ÚS 1561/13
, či ze dne 20. 2. 2025,
sp. zn. I. ÚS 2293/23
). Nejsou-li zřejmé důvody toho kterého rozhodnutí, může to svědčit rovněž o libovůli v soudním rozhodování, která je v rozporu se zásadou právního státu (srov. např. nález ze dne 4. 9. 2002,
sp. zn. I. ÚS 113/02
, ze dne 15. 8. 2022,
IV. ÚS 638/22
).
V.2. Aplikace obecných východisek na posuzovanou věc
47. V nyní posuzované věci zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou. Dospěl (mimo jiné) k závěru, že požadavek připojení na veřejnou kanalizaci nepředstavuje omezení výstavby, které by záleželo na nepřípustném samosprávném a soukromoprávním rozhodnutí města Turnova. Ačkoliv je vybudování veřejné kanalizace na vůli zastupitelstva města, nejedná se podle Nejvyššího správního soudu o nepřípustný požadavek, který by představoval omezení ve smyslu rozsudku ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 138/2017-33. Nejvyšší správní soud nepovažuje přijaté řešení ani za obcházení zákonné úpravy k povinnosti nahradit vlastníkům škody za změnu v území podle § 102 stavebního zákona. Přijatá regulace nemění funkční využití stěžovatelova pozemku, pouze stanovuje přípustnou podmínku výstavby. Nejvyšší správní soud přitom odkázal na svoji ustálenou judikaturu, ze které podle Nejvyššího správního soudu vyplývá, že je podmínka připojení na splaškovou kanalizaci (či jinou veřejnou infrastrukturu) stanovená v územním plánu, přípustná (např. rozsudky ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021-53, ze dne 31. 1. 2023, č. j. 7 As 376/2020-39, nebo ze dne 18. 4. 2024, č. j. 9 As 272/2023-44). Nejvyšší správní soud na své argumentaci setrval i v zaslaném vyjádření.
48. Stěžovatel v ústavní stížnosti reaguje na odkazovanou judikaturu, upozorňuje ovšem na její nesprávnou interpretaci Nejvyšším správním soudem. Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelova námitka je opodstatněná, neboť Nejvyšším správním soudem provedený výklad příslušných ustanovení stavebního zákona a jeho závěry v nyní posuzované věci se skutečně míjí se závěry v odkazované rozhodovací praxi. Nejvyšší správní soud potvrdil ve zmiňovaném rozsudku č. j. 10 As 139/2021 - 53, závěry Krajského soudu v Praze vyslovené v rozsudku ze dne 18. 3. 2021, sp. zn. 54 A 54/2020-55. Konkrétně, že textová část územního plánu může stanovit též podmíněně přípustné využití ploch (podle bodu I. odst. 1 písm. f) přílohy 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb.) a že podmínky takového využití ploch musí mít návaznost na problematiku územního plánování, přičemž nejsou vyloučeny ani takové podmínky, které by jinak spadaly do nižší úrovně územně plánovací dokumentace. Nejvyšší správní soud tehdy konstatoval, že obci nic nebrání, aby v plochách, které jsou primárně určeny pro rekreační využití, stanovilo jako kritérium pro výjimečně přípustnou výstavbu rodinného bydlení napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, a to včetně splaškové kanalizace. Podle Nejvyššího správního soudu tam, kde k tomu právní úprava dává prostor, může obec specifikovat užší množinu z možných řešení napojení na technickou a dopravní infrastrukturu, jež je pro realizaci budoucí výstavby vyžadována.
49. Na citovaná rozhodnutí pak dále odkazuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2023, sp. zn. 7 As 376/2020-39, který taktéž řeší, zda obec mohla v územním plánu podmíněně připustit výstavbu rodinných domů v plochách s primárně rekreačním využitím, mimo jiné tím, že pozemek bude připojen na sítě elektrické energie a splaškovou kanalizaci. Nejvyšší správní soud konstatoval, že ani v tomto případě obec spornou podmínkou, pakliže ji ovšem stanoví výlučně pro podmíněně přípustné využití dané plochy, nevybočí z mezí své věcné působnosti.
50. Lze tedy shrnout, že v citovaných rozhodnutích správní soudy posuzovaly povahu podmínek, které jsou obce v územních plánech oprávněny stanovit pro podmíněně přípustné využití dané lokality. Zjednodušeně řečeno jde o situaci, kdy obec ve vztahu k území, jehož primární (hlavní a přípustný) způsob využití je určen územním plánem, umožní za určitých specifických podmínek jeho užívání i jiným způsobem. Tento alternativní, tzv. podmíněně přípustný způsob využití, je tedy již ze své podstaty svázán s povinností splnit ony podmínky, které již však mohou mít - oproti využití hlavnímu a přípustnému - podobu podrobnějších podmínek, které primárně obsahují regulační plány. Omezení vyplývající z § 43 odst. 3 stavebního zákona, tedy že územní plán nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu, se právě v těchto případech neuplatní, neboť se podmínky vztahují pouze na podmíněně přípustné nové stavby. Tyto závěry odpovídají příslušné právní úpravě a z hlediska ústavněprávního nemá Ústavní soud takové interpretaci a aplikaci podústavního práva co vytknout.
51. V nyní posuzované věci jde však o situaci odlišnou a Ústavní soud dává stěžovateli za pravdu, že napadené závěry přijaté Nejvyšším správním soudem citovaná judikatura nepodporuje, či je dokonce jistým způsobem popírá. Stěžovatelovu námitku proto považuje Ústavní soud za legitimní a důvodnou.
52. Ústavní soud dospěl na základě výše uvedeného k závěru, že odůvodnění napadeného rozsudku spočívající v tvrzení, že lze hlavní využití území podmínit požadavkem připojení na veřejnou kanalizaci, že taková regulace nemění funkční využití stěžovatelova pozemku a nepředstavuje omezení výstavby v dané lokalitě, ale naopak pouze stanovuje přípustnou podmínku výstavby, je vnitřně rozporné, odkazuje na judikaturu, která tyto závěry nepodporuje, ale naopak do určité míry popírá, a proto je v rozporu s právem na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
53. Nejvyšší správní soud se dopustil pochybení, když v územním plánu nezohlednil zásadní rozdíl mezi regulací hlavního a podmíněně přípustného využití dotčené plochy. V napadeném rozsudku se spokojil s formálním odkazem na irelevantní judikaturu, aniž by se řešenou otázkou podrobněji zabýval a doplnil argumentaci o vysvětlení, proč by tato judikatura měla dopadat i na regulaci hlavního využití, resp. zda má v úmyslu ustálené právní závěry rozšířit i na hlavní či přípustné využití ploch. Za takové situace nelze zjistit, jakými úvahami byl Nejvyšší správní soud při svém rozhodování veden.
54. Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že Nejvyšší správní soud napadený rozsudek ústavně konformním způsobem neodůvodnil. Odůvodnění trpí logickými rozpory, pro které nejsou důvody nevyhovujícího rozhodnutí seznatelné, a jako takový považuje Ústavní soud napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Ústavní soud proto stěžovateli vyhověl a rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil. Nyní bude na Nejvyšším správním soudu, aby se opětovně zabýval otázkou, zda Změnou č. 2 nezavedl vedlejší účastník nezákonnou a příliš podrobnou regulaci, která je v rozporu s principy územního plánování a která nepřiměřeně zasahuje do vlastnického práva stěžovatele.
55. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že neopomenul, že Nejvyšší správní soud odkázal rovněž na svůj rozsudek ze dne 18. 4. 2024, sp. zn. 9 As 272/2023-44. Tehdy byla stěžovatelka zařazena do 2. etapy výstavby, přičemž možnost výstavby obec vázala na vybudování centrální kanalizace a napojení pozemků na ni. Nejvyšší správní soud zde přitom řešení přijaté obcí akceptoval. Zde je ovšem třeba zdůraznit zásadní odlišnost zvoleného řešení od nyní posuzované věci. V odkazovaném řízení posuzoval Nejvyšší správní soud změnu územního plánu ve smyslu etapizace. Etapizace jako taková je fakultativní náležitostí územního plánu a svojí povahou, tzn. rozložením rozvoje území v čase, je pouze dočasným řešením. Tento nástroj představuje časově omezené omezení vlastnického práva odložením možnosti výstavby, které je legitimní tehdy, je-li etapizace řádně a věcně odůvodněna a zejména je-li proporcionální. V opačném případě, obzvláště je-li vlastník vystaven dlouhodobé nejistotě ohledně využitelnosti pozemku či obec neučiní konkrétní kroky k odstranění důvodů etapizace, je jinak legitimní etapizace považována za nezákonný zásah do vlastnického práva, přičemž není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny. V daném řízení bylo jistě významné, že obec poukázala například na možnosti financování vybudování kanalizace v rámci dotačního přeshraničního programu, přičemž na její argumentaci stěžovatelka nereagovala a svá tvrzení o nemožnosti splnění sporné podmínky dále nijak nekonkretizovala. Lze tedy shrnout, že je třeba odlišit etapizaci od územním plánem stanovené podmínky napojení na kanalizaci pro hlavní využití území, a proto ani toto rozhodnutí nepodporuje napadené závěry Nejvyššího správního soudu.
56. Ústavní soud pro úplnost dodává, že se za dané situace nezabýval věcným přezkumem napadených rozhodnutí, nicméně lze přisvědčit Nejvyššímu správnímu soudu, že ve věci stěžovatele není výstavba v dotčené ploše podmíněna předchozím samosprávným a soukromoprávním rozhodnutím vedlejšího účastníka. Nejedná se o tutéž situaci, jako v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 138/2017-33, tedy o individuální rozhodování zastupitelstva obce, zda udělí či neudělí souhlasné stanovisko k výstavbě konkrétní stavby, ale o omezení obecné, dopadající na neurčitý okruh adresátů.
57. Nad rámec uvedeného lze rovněž připomenout, že nelze mít legitimní očekávání, že územní plán zůstane neměnný. Jak již výše uvedl Nejvyšší správní soud, územní plánování je kontinuálním procesem, u něhož nemůže být zcela a trvale neměnnost zajištěna. Takový závěr zcela odpovídá ustálené judikatuře Ústavního soudu, stejně jako závěr, že je-li do vlastnického práva v důsledku přijetí územního plánu zasaženo, je třeba zkoumat, zda je takový zásah opřen o ústavně legitimní a zákonný důvod, činěn v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. nález ze dne 19. 11. 2024,
sp. zn. III. ÚS 229/24
, bod 15).
58. Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud porušil stěžovatelovo ústavně zaručené právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) pro vadu plynoucí z nedostatečného odůvodnění napadeného rozsudku. Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu přikročil ke zrušení napadeného rozhodnutí a k vrácení věci Nejvyššímu správnímu soudu.
59. Ústavní soud současně konstatuje, že pro nastolení ústavně konformního stavu, tedy odstranění zásahu do práva stěžovatele, postačí zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu, jakožto konečného rozhodnutí v dané věci. Tímto krokem je Nejvyššímu správnímu soudu vytvořen procesní prostor pro nové projednání a rozhodnutí ve věci kasační stížnosti, přičemž je vázán právním názorem Ústavního soudu a je povinen své závěry ústavně konformně odůvodnit.
60. Není proto nezbytné zasahovat do rozhodnutí krajského soudu, neboť přezkum jeho zákonnosti a případná kasace náleží plně do kompetence Nejvyššího správního soudu, který tímto způsobem efektivně sjednocuje judikaturu správních soudů. Přezkum rozsudku krajského soudu Ústavním soudem by byl předčasný, a proto Ústavní soud ústavní stížnost v tomto rozsahu posoudil jako nepřípustnou (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a v souladu s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu ji odmítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 18. prosince 2025
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu