Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně zpravodajky Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatelky EUROVIA CZ, a. s., se sídlem U Michelského lesa 1581/2, Praha 4, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem, se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. listopadu 2023 č. j. 10 As 276/2021-110 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. června 2021 č. j. 10 A 223/2016-230, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Úřadu pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 727/27, Praha 7, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva podle čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1, čl. 17 odst. 1, 2, 4, čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 2 odst. 3 Ústavy.
2. Jak vyplynulo ze spisu Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), ústavní stížnosti a přiložených listin, stěžovatelka se žádostí ze dne 1. 7. 2016 domáhala podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, po Ředitelství silnic a dálnic, s. p. (dále jen "ŘSD"), poskytnutí informace vztahující se k činnosti a odměňování prof. Ing. Jana Kudrny, CSc. Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2016 č. j. 18956/2016-10300 ŘSD žádosti částečně vyhovělo. V části, v níž se stěžovatelka domáhala poskytnutí informací o výši jednotlivých ročních finančních plnění, které prof. Kudrna za své činnosti obdržel, odmítlo požadované informace poskytnout z důvodu ochrany osobních údajů. Uvedlo, že prof. Kudrna vykonával pouze činnosti související s členstvím v technické radě generálního ředitele a na žádost se vyjadřoval k odborným otázkám, přičemž tuto dlouhodobou pravidelnou činnost v rozsahu 19 až 30 hodin měsíčně prováděl na základě dohod o provedení práce a pracovní činnosti. Z tohoto důvodu se na činnosti ŘSD podílel jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstaly pochybnosti o tom, že byly veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které generální ředitel ŘSD rozhodnutím ze dne 12. 10. 2016 č. j. 20616/2016-10300 zamítl.
3. Proti rozhodnutí generálního ředitele ŘSD se stěžovatelka bránila žalobou, kterou městský soud zamítl rozsudkem ze dne 23. 6. 2020 č. j. 10 A 223/2016-130. Ten zrušil Nejvyšší správní soud pro procesní vadu rozsudkem ze dne 26. 11. 2020 č. j. 10 As 217/2020-74, neboť městský soud nereflektoval, že v průběhu soudního řízení přešla působnost rozhodovat v odvolacím řízení na Úřad pro ochranu osobních údajů, který tak měl vystupovat v řízení jako žalovaný.
4. Městský soud následně žalobu stěžovatelky zamítl napadeným rozsudkem. Městský soud vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017 sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (dále jen "platový nález") a navazující judikatury Nejvyššího správního soudu, přičemž dospěl k závěru, že stěžovatelka v řízení o žádosti nevystupovala jako subjekt, který zamýšlel získané informace sdělit veřejnosti a přispět tím k veřejné diskusi, tedy neměla postavení "společenského hlídacího psa". Stěžovatelka neprokázala, že by její zájem na poskytnutí informace převážil nad zájmem prof. Kudrny na ochraně soukromého života. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl, přičemž aproboval odůvodnění městského soudu.
5. Stěžovatelka ve velmi obsáhlé ústavní stížnosti, za podpory odborné literatury, podává především argumentaci proti prahovým kritériím vymezenými platovým nálezem. Stěžovatelka rozporuje vhodnost používání prahových kritérií coby nástrojů poměřování a upozorňuje na to, že se bez nich lze obejít i v případě poměřování dvou práv, a to provedením klasického ústavního třístupňového testu proporcionality. Stěžovatelka dále namítá, že platový nález na daný případ věcně nedopadá, s poukazem na rozsudek městského soudu ze dne 31. 5. 2018 č. j. 9 A 26/2016-48. Stěžovatelka také brojí proti závěru správních soudů, že nesplnila kritérium platového nálezu a není "společenským hlídacím psem".
6. Soudkyně zpravodajka v souladu s § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, zaslala ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení. Nejvyšší správní soud i městský soud shodně ve svých vyjádřeních odkázaly na odůvodnění napadených rozsudků, přičemž rozporovaly tvrzení stěžovatelky o porušení jejích práv a navrhly odmítnutí ústavní stížnosti pro neopodstatněnost.
7. Vzhledem k obsahu vyjádření účastníků řízení, které neobsahovaly nic podstatného pro výsledek řízení, nezaslal Ústavní soud tato vyjádření stěžovatelce na vědomí a k případné replice. Stěžovatelka po nahlížení do spisu vedeného Ústavním soudem zaslala přípis k vyjádření Nejvyššího správního soudu, kde opakovala své již uplatněné námitky.
8. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
9. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Tento příkaz platí i pro Ústavní soud. Také pro posouzení této ústavní stížnosti je klíčové, postupovaly-li obecné soudy v souladu se závěry a právními názory uvedenými v nálezech Ústavního soudu ve skutkově a právně obdobných věcech. Právní názor obsažený v odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu - má-li obecnou povahu - je závazný při řešení typově shodných případů [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02
(N 10/32 SbNU 61; č. 98/2004 Sb.)]. Mimo jiné proto, že jde v důsledku o způsob výkladu a použití norem ústavního pořádku. Ústavní soud dovodil vázanost obecných soudů právním názorem Ústavního soudu také z principu rovnosti v právech podle čl. 1 věty prvé Listiny. Rovnost v právech ve vztahu k obecným soudům zakládá kromě jiného též právo jednotlivce na předvídatelné rozhodování v obdobných případech, čímž vylučuje libovůli při aplikaci práva. Za porušení principu rovnosti nutno považovat zejména ty případy, kdy obecný soud neposkytne účastníkům ochranu jejich základních práv a svobod, ačkoli ve skutkově a právně obdobných případech v minulosti Ústavním soudem přiznána byla.
10. Rozhodnutí Ústavního soudu představují závazná interpretační vodítka pro rozhodování v obdobných věcech, od nichž je sice možné se odklonit, ovšem pouze ve výjimečných a pečlivě odůvodněných případech. Judikatura Ústavního soudu zavazuje rovněž samotný Ústavní soud, resp. jeho jednotlivé senáty. V této souvislosti lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2588/16 , bod 18, který jednoznačně potvrdil doktrinální závěry, že "soud má znát svou vlastní judikaturu, tzn. i jiných soudců téhož soudu. Skutečnost, že rozdílně rozhodují soudci, případně senáty téhož soudu, narušuje důvěru občanů v právo zcela mimořádným způsobem. Tuto judikaturu musí soud zohlednit bez ohledu na to, zda se jí strany samy dovolávají".
11. Ústavními aspekty zveřejňování informací o platech fyzických osob se Ústavní soud již zabýval v platovém nálezu, jehož nosnými důvody je, stejně jako obecné soudy, v projednávaném případě vázán a od nichž neshledal důvod se odchýlit. Důvody, které k citovanému nálezu vedly, jsou v podrobnostech obsaženy v jeho odůvodnění, na které Ústavní soud odkazuje, neboť považuje za nadbytečné je v odůvodnění tohoto usnesení opakovat.
12. Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že informace o platových poměrech zaměstnanců jsou osobní údaje spadající pod ochranu čl. 10 Listiny a čl. 8 Úmluvy, zaručujících právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a právo na informační sebeurčení, umožňující jednotlivci spoléhat na své právo na soukromí z hlediska dat, která jsou shromažďována, zpracovávána a šířena. Uvedená základní práva a svobody nejsou absolutní, z čehož plyne, že do jejich výkonu lze za podmínek primárně stanovených citovanými články Listiny a Úmluvy zasahovat, musí však být dodržen požadavek vyslovený v čl. 4 odst. 4 Listiny na respektování mezí základních práv a šetření jejich podstaty a smyslu. Je proto nutno v každém jednotlivém případě poskytnutí informací o platech fyzických osob poměřovat práva chráněná čl. 10 Listiny a čl. 8 Úmluvy s právem na svobodu projevu a s právem vyhledávat a šířit informace zaručenými čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu.
13. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je kolizi základních práv nutno řešit s použitím principu proporcionality [nález ze dne 1. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/06 , bod 28 (N 39/44 SbNU 479; 94/2007 Sb.)]. V nálezu ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04
(N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), stejně jako v nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02
(N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami, je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod.
14. Ústavní soud v platovém nálezu předestřel ústavně konformní výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a vymezil kritéria, která je třeba při vážení významu a intenzity dotčených práv v jednotlivých případech střetu ústavně zaručených základních práv zohlednit. Před poskytnutím informací o platu a odměnách zaměstnance, vyžádaných žadatelem na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, je nezbytné provést test proporcionality a v jeho rámci posoudit zejména, zda poskytnutí informací je klíčové pro výkon práva žadatele na svobodu projevu, přičemž je třeba zkoumat, zda a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu; b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. "společenského hlídacího psa"; d) informace existuje a je dostupná.
15. Při střetu základních práv je nutno vycházet z principu, že všechna základní práva jsou rovnocenná. Orgány aplikující relevantní právní úpravu - tj. v posuzovaném případě správní orgány a soudy v systému správního soudnictví - musí v každém jednotlivém případě testem proporcionality porovnat dotčená, v konfliktu stojící základní práva a zajistit, aby mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha.
16. Převážná část argumentace stěžovatelky podaná v ústavní stížnosti, stejně jako v předcházejících řízeních, zpochybňuje platový nález. Stěžovatelčin subjektivní nesouhlas, podle kterého platový nález Ústavního soudu představuje normotvorbu bez zákonného podkladu a chybně přebírá prahová kritéria z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva Magyar Helsinki Bizzottag proti Maďarsku ze dne 8. 11. 2016 č. 18030/11, není opodstatněný. Jak Ústavní soud konstatoval výše (viz body 9 a 10 tohoto usnesení), je svými nálezy ve skutkově a právně totožných případech vázán. Stejně tak jsou v nyní posuzované věci platovým nálezem vázány správní soudy, které v předcházejícím řízení neshledaly výjimečné důvody odchýlit se od platového nálezu, čímž nereflektovaly na stěžovatelčinu výzvu k nerespektování nálezu Ústavního soudu. Důvody pro odchýlení se od platového nálezu neshledává ani Ústavní soud.
17. Argumentací stěžovatelky na výše citovaný rozsudek městského soudu č. j. 9 A 26/2016-48 se správní soudy řádně zabývaly ve svých odůvodněních a osvětlily stěžovatelce, že v daném případě neshledaly takové odlišnosti, které by umožnily neaplikovat závěry platového nálezu. V nyní projednávané věci se jednalo o odměnu za dlouhodobou pravidelnou činnost na základě dohod o provedení práce a pracovní činnosti, nikoli o výjimečnou odměnu za odborné vyjádření řešenou citovaným rozsudkem městského soudu.
18. Pro Ústavní soud je podstatné, že z napadených rozhodnutí je jednoznačně patrno, jakými úvahami se soudy řídily při posouzení nynější věci. Městský soud i Nejvyšší správní soud vycházely z ustálené judikatury týkající se přezkumu rozhodnutí o (ne)poskytnutí informace o platu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2022 č. j. 6 As 188/2021-57, ze dne 27. 5. 2020 č. j. 2 As 88/2019-29, ze dne 5. 3. 2021 č. j. 5 As 440/2019-63; platový nález). Soudy vzaly v potaz, že pro posouzení, zda žadatel o informaci o platech plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti je rozhodující, jakou roli či úlohu reálně plní a zda je schopna vyvolat veřejnou debatu nebo do ní přispět.
Stěžovatelka spatřovala splnění kritéria "společenského hlídacího psa" v tom, že provozovala web "pravda o D47", kde jako zhotovitelka dopravních staveb zveřejňovala komentáře k okolnostem a událostem týkajícím se průběhu stavby, její kvality a technických parametrů a reagovala na tvrzení prezentovaná v souvislosti se stavbou úseku dálnice D47 v médiích. Stěžovatelka však v řízení před správními soudy neprokázala, že žádala o informace o platu prof. Kudrny s cílem sdělit je veřejnosti a plnit tím roli společenského hlídacího psa, přičemž nelze pominout, že sama stěžovatelka v žalobě uvedla, že požadované informace hodlala využít pouze k prokázání (ne)podjatosti prof.
Kudrny jakožto znalce ve sporech vedených s ŘSD. Ústavní soud na klíčovém závěru správních soudů - že stěžovatelka neprokázala splnění kritéria "společenského hlídacího psa", neboť neprokázala, že požadované informace o odměně prof. Kudrny hodlala sdělovat veřejnosti s cílem přispět k veřejné diskuzi - neshledal cokoliv neústavního, respektive nic, v čem by spatřoval prostor pro svůj případný kasační zásah.
19. Obsah ústavní stížnosti představuje polemiku se závěry správních orgánů i správních soudů a opakování námitek již uplatněných v předchozích řízeních, které byly již řádně vypořádány. Tím stěžovatelka nepřípustně staví Ústavní soud do role další přezkumné instance. Podle Ústavního soudu jsou právní závěry prezentované správními soudy ústavně konformní, přičemž stěžejní skutečností v dané věci je, že stěžovatelka neprokázala veřejný zájem na poskytnutí informace o výši odměny prof. Kudrny, který by převážil nad zájmem na ochraně této informace.
20. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti napadeným rozhodnutím podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 25. září 2024
Daniela Zemanová v. r. předsedkyně senátu