10 As 276/2021- 110 - text
10 As 276/2021 - 113
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Lenky Oulíkové v právní věci žalobkyně: EUROVIA CS, a.s., U Michelského lesa 1581/2, Praha 4, zastoupené advokátem Mgr. Radkem Pokorným, Klimentská 1216/46, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, Pplk. Sochora 727/27, Praha 7, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. prof. Ing. J. K., CSc., II. Ředitelství silnic a dálnic ČR, Na Pankráci 546/56, Praha 4, zastoupeného advokátem JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M., Křižovnické náměstí 1/193, Praha 1, proti rozhodnutí generálního ředitele Ředitelství silnic a dálnic ČR ze dne 12. 10. 2016, č. j. 20616/2016
10300, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2021, č. j. 10 A 223/2016
230,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se žádostí ze dne 1. 7. 2016 domáhala podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, po Ředitelství silnic a dálnic ČR poskytnutí informace vztahující se k činnosti a odměňování prof. Ing. J. K., CSc. Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2016 Ředitelství silnic a dálnic ČR žádosti částečně vyhovělo a v části, v níž se žalobkyně domáhala poskytnutí informací o výši jednotlivých ročních finančních plnění, které prof. K. za své činnosti obdržel, odmítlo požadované informace poskytnout z důvodu ochrany osobních údajů. Uvedlo, že prof. K. vykonává pouze činnosti související s členstvím v technické radě generálního ředitele a na žádost se vyjadřuje k odborným otázkám. S odkazem na rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012
62, dospělo k závěru, že prof. K. se na jeho činnosti podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají pochybnosti o tom, že jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně odvolala, generální ředitel Ředitelství silnic a dálnic ČR dne 12. 10. 2016 rozhodnutím uvedeným v záhlaví odvolání zamítl. S odkazem na vyjádření prof. K. doplnil, že poskytnutí informace by navíc bylo v rozporu se zásadou zákazu zneužití práva.
[2] Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou, kterou městský soud napadeným rozsudkem zamítl. Vycházeje z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (tzv. platový nález), a navazující judikatury NSS dospěl krajský soud k závěru, že žalobkyně v řízení o žádosti nevystupovala jako subjekt, který zamýšlel získané informace sdělit veřejnosti a přispět tím k veřejné diskusi. Žalobkyně nepodala žádost o informace v postavení „společenského hlídacího psa“. Neprokázala, že by její zájem na poskytnutí informace převážil nad zájmem prof. K. na ochraně soukromého života, a nebyl proto důvod pro poskytnutí informace dle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[3] Proti rozsudku městského soudu žalobkyně (stěžovatelka) podala kasační stížnost z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Brojila zejména proti aplikaci platového nálezu a uplatňování čtyř podmínek, při jejichž nesplnění lze dle Ústavního soudu poskytnutí informace odmítnout. Namítla, že zavedení čtyř kritérií je v rozporu se zákonem, představuje nepřípustnou soudcovskou tvorbu práva a vychází z nesprávného výkladu rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 11. 2016, Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11. Právo na soukromí a právo na informace lze poměřovat, je
li to nezbytné, i bez těchto kritérií. Dále namítla, že i pokud by se měla vymezená kritéria aplikovat, městský soud nesprávně vyložil kritérium tzv. „společenského hlídacího psa“. Vytýká městskému soudu, že se nevypořádal s její argumentací a odkazy na právní zdroje. Navrhla, aby NSS rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení I se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
[5] Osoba zúčastněná na řízení II navrhla, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[6] V dalších podáních stěžovatelka i osoba zúčastněná na řízení II setrvaly na svých stanoviscích.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] NSS konstatuje, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a má požadované náležitosti.
[8] Kasační stížnost je přípustná, byť se jedná o opakovanou kasační stížnost. NSS rozsudkem ze dne 26. 11. 2020, č. j. 10 As 217/2020
74, zrušil předchozí rozsudek městského soudu pro procesní vadu, neboť městský soud jednal jako s žalovaným s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR, ačkoli jeho působnost přešla na Úřad pro ochranu osobních údajů. Jelikož se NSS posouzením věci samé z důvodu vady řízení dosud nezabýval, je kasační stížnost přípustná (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05).
[9] NSS přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. jsa vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[10] NSS se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
[11] Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám, kvůli nimž skutečně nelze rozhodnutí věcně přezkoumat (např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012
45, bod 28). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být „vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006
74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Soud nemusí reagovat na každou dílčí námitku. Může vystavět vlastní argumentaci, v jejíž konkurenci námitky účastníků neobstojí (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014
43). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů má proto místo zejména tehdy, opomene
li soud na námitku účastníka zcela, tedy i implicitně reagovat (srov. např. výše uvedený rozsudek NSS č. j. 1 Afs 92/2012, nověji rozsudek NSS ze dne 17. 8. 2023, č. j. 1 Afs 66/2023
79, bod 23).
[12] Aplikace kasačního důvodu dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy připadá v úvahu výjimečně, není
li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí, z jehož odůvodnění lze byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016
123).
[13] Napadený rozsudek výše uvedená kritéria přezkoumatelnosti splňuje. Z jeho odůvodnění je zřejmé, k jakým závěrům a na základě jakých důkazů a úvah městský soud dospěl a proč nepovažoval žalobní námitky za důvodné. Povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že by městský soud musel reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, musí se však vypořádat s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. např. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013
19), což učinil.
[13] Napadený rozsudek výše uvedená kritéria přezkoumatelnosti splňuje. Z jeho odůvodnění je zřejmé, k jakým závěrům a na základě jakých důkazů a úvah městský soud dospěl a proč nepovažoval žalobní námitky za důvodné. Povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že by městský soud musel reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, musí se však vypořádat s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. např. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013
19), což učinil.
[14] Městský soud se s argumentací směřující proti aplikaci kritérií vymezených Ústavním soudem vypořádal. Popsal, že platovým nálezem byly revidovány závěry rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012
62, jímž byla sjednocena předchozí judikatura správních soudů k otázce poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků dle § 8b informačního zákona. Odkázal na navazující ustálenou judikaturu NSS, která ctí závaznost platového nálezu a opakovaně se k jeho východiskům a závěrům přihlásila. Jejím prostřednictvím poukázal též na judikaturu k precedenční závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu. Za dané situace neshledal důvody platový nález a v něm vymezený test proporcionality neaplikovat. Současně věcně reagoval na argumentaci stěžovatelky, s níž se neztotožnil, směřující proti platovému nálezu, včetně namítané neaplikovatelnosti závěrů rozsudku ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság a nepřípustné soudcovské normotvorby (body 97 až 105). Odůvodnil, proč bylo v posuzované věci třeba poměřovat dvě proti sobě stojící základní práva s využitím kritérií vymezených platovým nálezem a v čem spatřoval podstatnou skutkovou odlišnost oproti věci řešené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2018, č. j. 9 A 26/2016
48. Nesouhlas stěžovatelky s argumentací a odůvodněním napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. NSS s ohledem na výše uvedené neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
[15] K právní otázce poskytování informací o platech a odměnách zaměstnanců placených z veřejných prostředků ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím se Ústavní soud vyjádřil opakovaně. NSS odkazuje zejména na body 125 až 130 platového nálezu, jehož závěry byly poté potvrzeny též v nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1200/16.
[15] K právní otázce poskytování informací o platech a odměnách zaměstnanců placených z veřejných prostředků ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím se Ústavní soud vyjádřil opakovaně. NSS odkazuje zejména na body 125 až 130 platového nálezu, jehož závěry byly poté potvrzeny též v nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1200/16.
[16] Ústavní soud se mnohokrát vyslovil k otázce závaznosti svých nálezů (k rekapitulaci této judikatury viz např. body 98 a násl. nálezu ze dne 19. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 20/15). Z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecné soudy povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezech, tedy povinnost sledovat ratio decidendi, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral (nález ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, obdobně nález ze dne 18. 11. 2014, sp. zn. II. ÚS 2127/14). Kromě argumentů založených na čl. 89 odst. 2 Ústavy Ústavní soud poukázal též na smysl a účel efektivního a smysluplného koncentrovaného (specializovaného) ústavního soudnictví a jeho funkci při sjednocování judikatury v oblasti ústavní (čl. 83 Ústavy). Obecná justice tedy musí nálezy Ústavního soudu v zásadě respektovat. Ústavněprávní výklad Ústavního soudu může neaplikovat pouze za naprosto výjimečných podmínek ospravedlňujících takový postup (viz např. body 104 a 105 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/15, a rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020
80, body 43 až 50).
[17] NSS stejně jako městský soud neshledává výjimečné důvody pro to, aby nerespektoval rozhodovací praxi Ústavního soudu k poskytování informací o platech a odměnách zaměstnanců placených z veřejných prostředků a odchýlil se od své ustálené judikatury, která z ní vychází a která výzvy k jejímu nerespektování odmítá (viz např. rozsudek NSS ze dne 3. 2. 2021, č. j. 10 As 411/2020
34).
[18] NSS považuje za významné, že platový nález přezkoumával rozsudek rozšířeného senátu, v němž již NSS svůj náhled na výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím podrobně odůvodnil. Ústavní soud se však s jeho právním názorem neztotožnil. Ústavní soud se v nálezu zabýval vztahem čl. 17 a čl. 10 Listiny a výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Vyšel z judikatury ESLP, Soudního dvora i vlastní judikatury. Odůvodnil, že při zveřejňování osobních dat je třeba vždy zvažovat i právo na ochranu soukromí dotčených osob. Dospěl k závěru, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je ústavně konformně vyložitelný tak, aby byla zajištěna spravedlivá rovnováha mezi dodržováním základního práva na svobodu projevu a v jeho rámci práva na informace ve veřejném zájmu, které jsou chráněny čl. 17 Listiny a čl. 10 EÚLP, na straně jedné a dodržováním práva na soukromí chráněného dle čl. 10 Listiny a čl. 8 EÚLP na straně druhé. Zdůraznil, že soudy a jiné orgány veřejné moci musí v každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv vážit význam a intenzitu dotčených práv. NSS tento výklad akceptuje.
[18] NSS považuje za významné, že platový nález přezkoumával rozsudek rozšířeného senátu, v němž již NSS svůj náhled na výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím podrobně odůvodnil. Ústavní soud se však s jeho právním názorem neztotožnil. Ústavní soud se v nálezu zabýval vztahem čl. 17 a čl. 10 Listiny a výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Vyšel z judikatury ESLP, Soudního dvora i vlastní judikatury. Odůvodnil, že při zveřejňování osobních dat je třeba vždy zvažovat i právo na ochranu soukromí dotčených osob. Dospěl k závěru, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je ústavně konformně vyložitelný tak, aby byla zajištěna spravedlivá rovnováha mezi dodržováním základního práva na svobodu projevu a v jeho rámci práva na informace ve veřejném zájmu, které jsou chráněny čl. 17 Listiny a čl. 10 EÚLP, na straně jedné a dodržováním práva na soukromí chráněného dle čl. 10 Listiny a čl. 8 EÚLP na straně druhé. Zdůraznil, že soudy a jiné orgány veřejné moci musí v každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv vážit význam a intenzitu dotčených práv. NSS tento výklad akceptuje.
[19] Podle nálezu Ústavního soudu je nutno při poměřování práva na informace a práva na ochranu soukromého života zkoumat, zda: „a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu, b) informace samotná se týká veřejného zájmu, c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ‚společenského hlídacího psa‘, d) informace existuje a je dostupná.“ Ústavní soud vyšel při formulování kritérií z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), v níž se obdobné podmínky objevily poprvé (viz body 84 až 94 a body 123 až 125 a v nálezu odkazovaný rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016, Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11, body 157 až 170).
[19] Podle nálezu Ústavního soudu je nutno při poměřování práva na informace a práva na ochranu soukromého života zkoumat, zda: „a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu, b) informace samotná se týká veřejného zájmu, c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ‚společenského hlídacího psa‘, d) informace existuje a je dostupná.“ Ústavní soud vyšel při formulování kritérií z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), v níž se obdobné podmínky objevily poprvé (viz body 84 až 94 a body 123 až 125 a v nálezu odkazovaný rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016, Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11, body 157 až 170).
[20] NSS souhlasí se stěžovatelkou, že vyjmenované podmínky plnily v judikatuře ESLP poněkud odlišnou funkci. Na rozdíl od čl. 17 Listiny totiž čl. 10 Úmluvy výslovně negarantuje právo na informace, které je z něj nutno dovozovat výkladem. Uvedené podmínky tedy slouží jako prahová kritéria pro zhodnocení, zda v konkrétním případě z Úmluvy vůbec vyplývá právo na informace (viz bod 157 rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság). Teprve poté se přezkoumává, zda došlo k zásahu do tohoto práva a zda byl tento zásah stanoven zákonem, sledoval legitimní cíl a byl nezbytný v demokratické společnosti. K tomuto poměřování se však již uvedené podmínky nevyužívají (body 181 až 200, tamtéž). Úmluva tedy garantuje pouze „omezené právo na informace“ v případech, kdy jsou čtyři prahová kritéria splněna, jak připomněl rovněž Ústavní soud v platovém nálezu (viz bod 94). Oproti tomu v rámci Listiny tyto podmínky nemají (a nemohou mít) povahu prahových kritérií, neboť právo na informace je garantováno výslovně, a tedy není třeba je dovozovat výkladem. Namísto toho mají podle Ústavního soudu sloužit k poměřování střetu práva na informace a práva na ochranu soukromí. Tato odlišnost ovšem neznamená, že je není možné využít při vážení významu a intenzity dotčených práv tak, jak vyložil Ústavní soud. Podle NSS je z nálezu Ústavního soudu patrné, že si byl funkce kritérií v rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság vědom, stejně jako znění čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy. NSS neshledává v uvedené odlišnosti důvod, pro který by neměl obecně závazný nález Ústavního soudu respektovat. Při výkladu kritérií je však třeba tuto proměnu jejich funkce reflektovat (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2022, č. j. 6 As 188/2021
57).
[20] NSS souhlasí se stěžovatelkou, že vyjmenované podmínky plnily v judikatuře ESLP poněkud odlišnou funkci. Na rozdíl od čl. 17 Listiny totiž čl. 10 Úmluvy výslovně negarantuje právo na informace, které je z něj nutno dovozovat výkladem. Uvedené podmínky tedy slouží jako prahová kritéria pro zhodnocení, zda v konkrétním případě z Úmluvy vůbec vyplývá právo na informace (viz bod 157 rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság). Teprve poté se přezkoumává, zda došlo k zásahu do tohoto práva a zda byl tento zásah stanoven zákonem, sledoval legitimní cíl a byl nezbytný v demokratické společnosti. K tomuto poměřování se však již uvedené podmínky nevyužívají (body 181 až 200, tamtéž). Úmluva tedy garantuje pouze „omezené právo na informace“ v případech, kdy jsou čtyři prahová kritéria splněna, jak připomněl rovněž Ústavní soud v platovém nálezu (viz bod 94). Oproti tomu v rámci Listiny tyto podmínky nemají (a nemohou mít) povahu prahových kritérií, neboť právo na informace je garantováno výslovně, a tedy není třeba je dovozovat výkladem. Namísto toho mají podle Ústavního soudu sloužit k poměřování střetu práva na informace a práva na ochranu soukromí. Tato odlišnost ovšem neznamená, že je není možné využít při vážení významu a intenzity dotčených práv tak, jak vyložil Ústavní soud. Podle NSS je z nálezu Ústavního soudu patrné, že si byl funkce kritérií v rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság vědom, stejně jako znění čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy. NSS neshledává v uvedené odlišnosti důvod, pro který by neměl obecně závazný nález Ústavního soudu respektovat. Při výkladu kritérií je však třeba tuto proměnu jejich funkce reflektovat (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2022, č. j. 6 As 188/2021
57).
[21] Ústavní soud tedy v platovém nálezu předestřel ústavně konformní výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a vymezil kritéria, která je třeba při vážení významu a intenzity dotčených práv v jednotlivých případech střetu ústavně zaručených základních práv zohlednit. Tato kritéria zahrnují též účel informace a roli žadatele. Žadatel o informace je musí vyjevit, má
li jeho právo na informace převážit nad právem na ochranu soukromí a informačního sebeurčení, jíž se informace týká. NSS nepovažuje tento postup Ústavního soudu jakožto orgánu ochrany ústavnosti za nepřípustnou normotvorbu, která by měla vést k nerespektování jeho obecně závazných nálezů. NSS nepochybuje o tom, že Ústavní soud znění Listiny základních práv a svobod i zákona o svobodném přístupu k informacím při svém ústavněprávním výkladu uvážil, a neshledává proto na základě argumentace stěžovatelky důvod pro jeho odmítnutí a další ústavněprávní dialog, k němuž by bylo možné přistoupit pouze za zcela výjimečných okolností, které stěžovatelka nepředestřela. K překonání výkladu poskytnutého Ústavním soudem nespatřuje NSS důvod tím spíše, že zákonodárce vycházeje z platového nálezu a navazující judikatury již zakotvil zákonná pravidla pro poskytnutí informací o platech a odměnách fyzických osob (§ 8c zákona o poskytování informací ve znění účinném od 1. 1. 2023). Námitky, jimiž stěžovatelka polemizuje s nálezem Ústavního soudu, který musí obecná justice v zásadě respektovat, tedy NSS nepovažuje za důvodné (námitky absence zákonné opory kritérií, nepřípustnosti rozlišování mezi žadateli a požadavku na odůvodnění žádosti).
[21] Ústavní soud tedy v platovém nálezu předestřel ústavně konformní výklad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a vymezil kritéria, která je třeba při vážení významu a intenzity dotčených práv v jednotlivých případech střetu ústavně zaručených základních práv zohlednit. Tato kritéria zahrnují též účel informace a roli žadatele. Žadatel o informace je musí vyjevit, má
li jeho právo na informace převážit nad právem na ochranu soukromí a informačního sebeurčení, jíž se informace týká. NSS nepovažuje tento postup Ústavního soudu jakožto orgánu ochrany ústavnosti za nepřípustnou normotvorbu, která by měla vést k nerespektování jeho obecně závazných nálezů. NSS nepochybuje o tom, že Ústavní soud znění Listiny základních práv a svobod i zákona o svobodném přístupu k informacím při svém ústavněprávním výkladu uvážil, a neshledává proto na základě argumentace stěžovatelky důvod pro jeho odmítnutí a další ústavněprávní dialog, k němuž by bylo možné přistoupit pouze za zcela výjimečných okolností, které stěžovatelka nepředestřela. K překonání výkladu poskytnutého Ústavním soudem nespatřuje NSS důvod tím spíše, že zákonodárce vycházeje z platového nálezu a navazující judikatury již zakotvil zákonná pravidla pro poskytnutí informací o platech a odměnách fyzických osob (§ 8c zákona o poskytování informací ve znění účinném od 1. 1. 2023). Námitky, jimiž stěžovatelka polemizuje s nálezem Ústavního soudu, který musí obecná justice v zásadě respektovat, tedy NSS nepovažuje za důvodné (námitky absence zákonné opory kritérií, nepřípustnosti rozlišování mezi žadateli a požadavku na odůvodnění žádosti).
[22] Stěžovatelka dále brojila proti závěru městského soudu, že neplní roli tzv. „společenského hlídacího psa“. Pojem „společenský hlídací pes“ byl převzat z judikatury ESLP, která jím rozumí novináře, neziskové organizace, ale také jednotlivce z akademické sféry, autory literatury týkající se záležitostí veřejného zájmu a s ohledem na význam internetové komunikace také tzv. blogery či populární uživatele sociálních sítí (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság, bod 168). Na toto pojetí navázal NSS v rozsudku ze dne 27. 5. 2020, č. j. 2 As 88/2019
29 (viz bod 30), dle kterého roli „společenského hlídacího psa“ vedle novinářů, neziskových organizací a spolků věnujících se transparentnosti, hospodaření a odměňování v rámci veřejné správy mohou naplňovat také „jednotlivci (např. nejrůznější političtí aktivisté, blogeři či jinak se o veřejné záležitosti zajímající lidé), kteří relativně koncentrovaně (ať už v dlouhodobějším časovém horizontu nebo v širším záběru ‚hlídaných‘ povinných subjektů) do veřejného prostoru jakýmkoli kvalifikovaným způsobem vnášejí informace či názory ohledně fungování veřejného života, díky čemuž o nich může být zahájena a vedena diskuse, případně se s nimi širší veřejnost alespoň může seznámit. Podmínkou pro naplnění role tzv. ‚společenského hlídacího psa‘ tedy je, aby si žadatel jemu dříve poskytnuté informace (zde o příjemcích veřejných prostředků) nenechával výlučně pro sebe a svou vlastní soukromou potřebu, nýbrž s nimi veřejně ‚pracoval‘ (typicky s nimi seznamoval veřejnost, komentoval je apod.).“
[22] Stěžovatelka dále brojila proti závěru městského soudu, že neplní roli tzv. „společenského hlídacího psa“. Pojem „společenský hlídací pes“ byl převzat z judikatury ESLP, která jím rozumí novináře, neziskové organizace, ale také jednotlivce z akademické sféry, autory literatury týkající se záležitostí veřejného zájmu a s ohledem na význam internetové komunikace také tzv. blogery či populární uživatele sociálních sítí (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság, bod 168). Na toto pojetí navázal NSS v rozsudku ze dne 27. 5. 2020, č. j. 2 As 88/2019
29 (viz bod 30), dle kterého roli „společenského hlídacího psa“ vedle novinářů, neziskových organizací a spolků věnujících se transparentnosti, hospodaření a odměňování v rámci veřejné správy mohou naplňovat také „jednotlivci (např. nejrůznější političtí aktivisté, blogeři či jinak se o veřejné záležitosti zajímající lidé), kteří relativně koncentrovaně (ať už v dlouhodobějším časovém horizontu nebo v širším záběru ‚hlídaných‘ povinných subjektů) do veřejného prostoru jakýmkoli kvalifikovaným způsobem vnášejí informace či názory ohledně fungování veřejného života, díky čemuž o nich může být zahájena a vedena diskuse, případně se s nimi širší veřejnost alespoň může seznámit. Podmínkou pro naplnění role tzv. ‚společenského hlídacího psa‘ tedy je, aby si žadatel jemu dříve poskytnuté informace (zde o příjemcích veřejných prostředků) nenechával výlučně pro sebe a svou vlastní soukromou potřebu, nýbrž s nimi veřejně ‚pracoval‘ (typicky s nimi seznamoval veřejnost, komentoval je apod.).“
[23] Pro posouzení, zda žadatel o informaci o platech plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“ není rozhodující jeho právní status nebo charakteristiky, nýbrž to, jakou roli či úlohu reálně plní (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2022, č. j. 6 As 188/2021
57). Není proto podstatné, zda o informace požádal např. novinář, nýbrž zda „o informace žádal v rámci výkonu své profese“ (rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2021, č. j. 5 As 440/2019
63, bod 35). Kritérium tak může naplnit i subjekt, který obecně není „společenským hlídacím psem“. V konkrétní věci ovšem musí platit, že plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti, musí se tedy stát „společenským hlídacím psem“ ad hoc. Podstatná je míra, v níž je schopen vyvolat veřejnou debatu nebo do ní přispět (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2022, č. j. 6 As 188/2021
57, body 47 až 50).
[23] Pro posouzení, zda žadatel o informaci o platech plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“ není rozhodující jeho právní status nebo charakteristiky, nýbrž to, jakou roli či úlohu reálně plní (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2022, č. j. 6 As 188/2021
57). Není proto podstatné, zda o informace požádal např. novinář, nýbrž zda „o informace žádal v rámci výkonu své profese“ (rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2021, č. j. 5 As 440/2019
63, bod 35). Kritérium tak může naplnit i subjekt, který obecně není „společenským hlídacím psem“. V konkrétní věci ovšem musí platit, že plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti, musí se tedy stát „společenským hlídacím psem“ ad hoc. Podstatná je míra, v níž je schopen vyvolat veřejnou debatu nebo do ní přispět (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2022, č. j. 6 As 188/2021
57, body 47 až 50).
[24] NSS se neztotožňuje se stěžovatelkou, že by kritérium „společenského hlídacího psa“ městský soud nepřípustně zúžil. Městský soud správně vyšel z výše citované judikatury NSS když posuzoval, zda stěžovatel reálně plní roli tzv. „společenského hlídacího psa“ v konkrétní věci. Připustil, že nález Ústavního soudu ani navazující judikatura správních soudů obecně nevylučuje, že by stěžovatelka, obchodní společnost podnikající v oblasti stavebnictví, mohla být „společenským hlídacím psem“. V rámci hodnocení kritérií a) a b) též připustil, že jedním z aspektů ekonomické závislosti prof. K. mohla být i otázka hospodárnosti vynaložených prostředků na jeho odměnu. Stěžovatelka však neprokázala, že by žádala o informace s cílem je sdělit veřejnosti a plnit tím roli společenského dohledu. Tzv. „společenského hlídacího psa“ z ní nečinila pouze skutečnost, že jako zhotovitel dopravních staveb provozovala web „pravda o D47“, na němž zveřejňovala komentáře k okolnostem a událostem týkajícím se průběhu stavby, její kvality a technických parametrů, a reagovala na tvrzení prezentovaná v souvislosti se stavbou D47 v médiích. Stěžovatelka nezpochybňuje zjištění městského soudu, že z žádné části webu nevyplývalo, že by komentovala či zamýšlela komentovat odměňování ve veřejné správě nebo veřejně hodnotila ekonomickou závislost prof. K. na Ředitelství silnic a dálnic ČR. Dle městského soudu skutečnost, že by skutečně zamýšlela sdělit informace veřejnosti, nevyplývala z provedeného dokazování, z obsahu správního spisu ani z povahy její běžné činnosti. Pokud městský soud na základě provedeného dokazování a obsahu správního spisu dospěl k závěru, že nevystupovala v řízení o žádosti jako subjekt, který skutečně zamýšlel získané informace sdělit veřejnosti a přispět k diskusi o transparentnosti veřejné sféry, nelze závěru o nesplnění kritéria plnění úkolů či poslání dozoru veřejnosti, resp. role tzv. „společenského hlídacího psa“ nic vytknout.
[24] NSS se neztotožňuje se stěžovatelkou, že by kritérium „společenského hlídacího psa“ městský soud nepřípustně zúžil. Městský soud správně vyšel z výše citované judikatury NSS když posuzoval, zda stěžovatel reálně plní roli tzv. „společenského hlídacího psa“ v konkrétní věci. Připustil, že nález Ústavního soudu ani navazující judikatura správních soudů obecně nevylučuje, že by stěžovatelka, obchodní společnost podnikající v oblasti stavebnictví, mohla být „společenským hlídacím psem“. V rámci hodnocení kritérií a) a b) též připustil, že jedním z aspektů ekonomické závislosti prof. K. mohla být i otázka hospodárnosti vynaložených prostředků na jeho odměnu. Stěžovatelka však neprokázala, že by žádala o informace s cílem je sdělit veřejnosti a plnit tím roli společenského dohledu. Tzv. „společenského hlídacího psa“ z ní nečinila pouze skutečnost, že jako zhotovitel dopravních staveb provozovala web „pravda o D47“, na němž zveřejňovala komentáře k okolnostem a událostem týkajícím se průběhu stavby, její kvality a technických parametrů, a reagovala na tvrzení prezentovaná v souvislosti se stavbou D47 v médiích. Stěžovatelka nezpochybňuje zjištění městského soudu, že z žádné části webu nevyplývalo, že by komentovala či zamýšlela komentovat odměňování ve veřejné správě nebo veřejně hodnotila ekonomickou závislost prof. K. na Ředitelství silnic a dálnic ČR. Dle městského soudu skutečnost, že by skutečně zamýšlela sdělit informace veřejnosti, nevyplývala z provedeného dokazování, z obsahu správního spisu ani z povahy její běžné činnosti. Pokud městský soud na základě provedeného dokazování a obsahu správního spisu dospěl k závěru, že nevystupovala v řízení o žádosti jako subjekt, který skutečně zamýšlel získané informace sdělit veřejnosti a přispět k diskusi o transparentnosti veřejné sféry, nelze závěru o nesplnění kritéria plnění úkolů či poslání dozoru veřejnosti, resp. role tzv. „společenského hlídacího psa“ nic vytknout.
[25] Sama stěžovatelka ani konkrétně netvrdila a neprokazovala, že zamýšlela informace o odměně sdělit veřejnosti nebo s nimi veřejně pracovat a jakým způsobem. V žalobě naopak tvrdila, že informace hodlala využít pouze k prokázání pochybnosti o nepodjatosti prof. K.. Tento záměr stěžovatelky potvrdilo dokazování provedené před městským soudem, z nějž vyplynulo, že ve sporech s osobou zúčastněnou na řízení II v soudním a rozhodčím řízení opakovaně uplatnila námitku podjatosti prof. K., resp. znaleckých ústavů Vysokého účetní technického v Brně a Dopravní fakulty Jana Pernera Univerzity Pardubice, za které prof. K. znalecké posudky zpracovával. Po vydání platového nálezu pak tvrdila, že se její žádost týkala nakládání s veřejnými prostředky, jehož kontrola je věcí veřejného zájmu, a argumentovala, že by se kritérium hlídacího psa nemělo uplatnit, resp. že by jím měl být každý žadatel o informace. Následně doplnila, že v době podání žádosti a vydání napadeného rozhodnutí provozovala webové stránky o D47, což z ní činí „společenského hlídacího psa“. Obsah webových stránek byl však natolik vzdálen od otázky odměňování prof. K., že nelze na jejich základě, navíc bez jakéhokoli konkrétního tvrzení stěžovatelky, dovodit, že hodlala s informací o výši odměny veřejně pracovat či na jejím podkladě diskutovat účelnost nakládání s veřejnými prostředky. Na tom nic nemění skutečnost, že některé z řady činností prof. K. pro Ředitelství silnic a dálnic ČR se dotýkaly též dálnice D47 (např. ve výkazu práce za květen 2015 bylo uvedeno „studium zadání D47“, v dubnu 2016 byl prof. K. náhradníkem za člena poroty za Ředitelství silnic a dálnic ČR v soutěži o návrh opravy některých staveb D47). Na jiné své zapojení do veřejné diskuse stěžovatelka nepoukazovala. NSS souhlasí s městským soudem, že ani z obsahu spisu neplyne, že by žádost o informace přesahovala její soukromý zájem a že by při jejím podání vystupovala jako „společenský hlídací pes“.
[25] Sama stěžovatelka ani konkrétně netvrdila a neprokazovala, že zamýšlela informace o odměně sdělit veřejnosti nebo s nimi veřejně pracovat a jakým způsobem. V žalobě naopak tvrdila, že informace hodlala využít pouze k prokázání pochybnosti o nepodjatosti prof. K.. Tento záměr stěžovatelky potvrdilo dokazování provedené před městským soudem, z nějž vyplynulo, že ve sporech s osobou zúčastněnou na řízení II v soudním a rozhodčím řízení opakovaně uplatnila námitku podjatosti prof. K., resp. znaleckých ústavů Vysokého účetní technického v Brně a Dopravní fakulty Jana Pernera Univerzity Pardubice, za které prof. K. znalecké posudky zpracovával. Po vydání platového nálezu pak tvrdila, že se její žádost týkala nakládání s veřejnými prostředky, jehož kontrola je věcí veřejného zájmu, a argumentovala, že by se kritérium hlídacího psa nemělo uplatnit, resp. že by jím měl být každý žadatel o informace. Následně doplnila, že v době podání žádosti a vydání napadeného rozhodnutí provozovala webové stránky o D47, což z ní činí „společenského hlídacího psa“. Obsah webových stránek byl však natolik vzdálen od otázky odměňování prof. K., že nelze na jejich základě, navíc bez jakéhokoli konkrétního tvrzení stěžovatelky, dovodit, že hodlala s informací o výši odměny veřejně pracovat či na jejím podkladě diskutovat účelnost nakládání s veřejnými prostředky. Na tom nic nemění skutečnost, že některé z řady činností prof. K. pro Ředitelství silnic a dálnic ČR se dotýkaly též dálnice D47 (např. ve výkazu práce za květen 2015 bylo uvedeno „studium zadání D47“, v dubnu 2016 byl prof. K. náhradníkem za člena poroty za Ředitelství silnic a dálnic ČR v soutěži o návrh opravy některých staveb D47). Na jiné své zapojení do veřejné diskuse stěžovatelka nepoukazovala. NSS souhlasí s městským soudem, že ani z obsahu spisu neplyne, že by žádost o informace přesahovala její soukromý zájem a že by při jejím podání vystupovala jako „společenský hlídací pes“.
[26] NSS neshledal důvodnou ani námitku stěžovatelky, že na posuzovaný případ neměl být aplikován platový nález s ohledem na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2018, č. j. 9 A 26/2016
48. Městský soud odůvodnil, že oproti věci řešené v uvedeném rozsudku nejsou v nyní projednávané věci dány takové odlišnosti, pro které by bylo možné závěry nálezu Ústavního soudu neaplikovat. V odkazované věci se jednalo o informaci o jednorázové výjimečné odměně za odborné vyjádření. Městský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že prof. K. pro Ředitelství silnic a dálnic ČR na základě dohod o provedení práce a pracovní činnosti vykonával po dobu několika let pravidelnou činnost v rozsahu 19 až 30 hodin měsíčně. NSS souhlasí s městským soudem, že informace o dlouhodobě pravidelně poskytované měsíční odměně vypovídá o majetkových poměrech a představuje zásah do práva na ochranu soukromí a informačního sebeurčení, byť má dotčená osoba i jiné zdroje příjmů a plnění poskytované za danou činnost označila za symbolické finanční plnění. Takovou výpovědní hodnotu má i ve spojení s tím, že z pohledu příjemce je taková odměna hodnocena jako „symbolická“. Městský soud proto správně poměřoval střet práv způsobem předestřeným Ústavním soudem.
[26] NSS neshledal důvodnou ani námitku stěžovatelky, že na posuzovaný případ neměl být aplikován platový nález s ohledem na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2018, č. j. 9 A 26/2016
48. Městský soud odůvodnil, že oproti věci řešené v uvedeném rozsudku nejsou v nyní projednávané věci dány takové odlišnosti, pro které by bylo možné závěry nálezu Ústavního soudu neaplikovat. V odkazované věci se jednalo o informaci o jednorázové výjimečné odměně za odborné vyjádření. Městský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že prof. K. pro Ředitelství silnic a dálnic ČR na základě dohod o provedení práce a pracovní činnosti vykonával po dobu několika let pravidelnou činnost v rozsahu 19 až 30 hodin měsíčně. NSS souhlasí s městským soudem, že informace o dlouhodobě pravidelně poskytované měsíční odměně vypovídá o majetkových poměrech a představuje zásah do práva na ochranu soukromí a informačního sebeurčení, byť má dotčená osoba i jiné zdroje příjmů a plnění poskytované za danou činnost označila za symbolické finanční plnění. Takovou výpovědní hodnotu má i ve spojení s tím, že z pohledu příjemce je taková odměna hodnocena jako „symbolická“. Městský soud proto správně poměřoval střet práv způsobem předestřeným Ústavním soudem.
[27] Námitku týkající se zásahu do legitimního očekávání a retrospektivní aplikace nálezu Ústavního soudu stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti ze dne 24. 8. 2021 neuplatnila, poprvé ji vznesla až v doplňujícím vyjádření ze dne 12. 7. 2022 a následně v replice ze dne 16. 1. 2023. Jedná se o nový důvod uplatněný až po uplynutí měsíční lhůty stanovené stěžovatelce k doplnění kasační stížnosti dle § 106 odst. 3 s. ř. s. usnesením č. j. 10 As 276/2021
23, které jí bylo doručeno dne 28. 7. 2021. K novým důvodům uplatněným po uplynutí této lhůty nelze přihlížet (viz např. usnesení NSS ze dne 28. 4. 2009, č. j. 2 As 28/2009
28).
[28] K argumentaci osoby zúčastněné na řízení II, že s ohledem na povahu činnosti prof. K. nebylo naplněno ani kritérium, aby se informace samotná týkala veřejného zájmu, NSS dodává, že z napadeného rozsudku je patrné, že toto kritérium měl městský soud za splněné (viz body 118 až 120). Tento závěr NSS věcně nepřezkoumával, neboť je vázán důvody, které uplatnila stěžovatelka v kasační stížnosti.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[29] NSS s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nejsou důvodné. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1, in fine, s. ř. s.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl NSS podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v tomto kasačním řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl NSS podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v tomto kasačním řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly.
[31] Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jí soud uložil (§ 60 odst. 5 s. ř. s.). Osobě zúčastněné na řízení I NSS žádnou povinnost neuložil. Osobě zúčastněné na řízení II byla uložena pouze povinnost předložit správní spis, žádné náklady však neuplatnila a ani z obsahu spisu neplyne, že by jí v souvislosti s touto povinností vznikly. Soud proto rozhodl, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. listopadu 2023
Ondřej Mrákota
předseda senátu