I. Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zásadně poskytují. II. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném
z veřejných prostředků (§ 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného
subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné
prostředky vynakládány hospodárně.
I. Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zásadně poskytují. II. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném
z veřejných prostředků (§ 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného
subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné
prostředky vynakládány hospodárně.
27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, ve kterém Nejvyšší správní soud vymezil pojmy příjemce
veřejných prostředků a veřejné prostředky.
Zaměstnanec, jehož odměna se vyplácí z veřejného rozpočtu, je příjemcem veřejných
prostředků a výši jeho platu nebo odměny lze
zveřejnit. Základní osobní údaje o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, se podle Nejvyššího správního soudu poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny
předpisy o ochraně osobních údajů. Stanoví-li
zákon o svobodném přístupu k informacím
povinnost poskytnout některé osobní údaje,
jedná se o jejich poskytnutí podle práva,
tj. o poskytnutí oprávněné. Podle Nejvyššího
správního soudu není nutné posuzovat střet
práva na svobodný přístup k informacím
a práva na ochranu osobních údajů individuálně podle všech okolností případu. Krajský soud proto s ohledem na judikatorní závěry Nejvyššího správního soudu uznal
důvodnost podané žaloby.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek
krajského soudu kasační stížností. Namítl, že
krajský soud zrušil jeho rozhodnutí, aniž by
s ohledem na okolnosti případu specifikoval,
jak v dané věci pochybil. Soud sice obsáhle citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 57/2010-79, neaplikoval jej však na posuzovaný případ. Takový postup má podle
stěžovatele za následek nepřezkoumatelnost
rozsudku. Krajský soud, na rozdíl od stěžovatele, neprovedl test proporcionality dvou
protichůdných základních práv. Stěžovatel
zdůvodnil, proč provedený test vyzněl ve prospěch dotčené osoby a proč nebylo možné informaci poskytnout. Krajský soud nevysvětlil,
proč nepovažoval argumentaci stěžovatele za
správnou. Soud měl podle stěžovatele postupovat podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím, a pokud dospěl k závěru, že je třeba zrušit stěžovatelovo rozhodnutí, měl sám posoudit, zda existují důvody
pro odmítnutí žádosti o informace. Pokud by
tyto důvody nebyly dány, měl soud sám nařídit povinnému subjektu poskytnutí požadované informace. Stěžovatel konstatoval, že
krajský soud se sice nepřímo ztotožnil s jeho
názory, avšak s ohledem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
57/2010-79 nakonec rozhodl jinak.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu
po předběžné poradě dospěl k závěru, že je
věc třeba předložit rozšířenému senátu k posouzení, zda povinný subjekt při rozhodování o poskytnutí základních osobních údajů
o osobě, které poskytl veřejné prostředky
(podle § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím), je povinen provést test proporcionality, kterým posoudí střet práva na informace a práva na ochranu osobních údajů.
V první řadě osmý senát poukázal na rozhodná ustanovení ústavní povahy a relevantní judikaturu Ústavního soudu. Podle čl. 17
odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány
územní samosprávy povinny přiměřeným
způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
Článek 7 odst. 1 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí. Článek 10
odst. 3 Listiny zakotvuje právo každého na
ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním
údajů o své osobě. Základní právo na ochranu
soukromého života lze omezit za účelem
ochrany základních práv jiných osob, anebo
za účelem ochrany veřejného zájmu, který je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
v podobě principu či hodnoty obsažen
v ústavním pořádku (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06,
č. 229/2006 Sb. ÚS). Zásahy do základního
práva musí odrážet specifika každého jednotlivého případu. V případě kolize jednotlivých
ústavně garantovaných práv je namístě přistoupit k aplikaci testu proporcionality spočívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti
a poměřování (viz nález pléna Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94,
č. 214/1994 Sb.).
informacím
inkorporováno
Právo na ochranu osobních údajů není
podle osmého senátu neomezené. Výjimky
vymezuje zákon tak, že stanoví kritéria, za
kterých lze určité osobní údaje poskytnout.
Zákonné zakotvení poskytování informací
a ochrany osobních údajů obsahuje zákon
o svobodném přístupu k informacím. Podle
§ 8b odst. 1 tohoto zákona povinný subjekt
poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Těmito základními osobními údaji jsou podle § 8b odst. 3
zákona o svobodném přístupu k informacím
jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má
příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky
poskytnutých veřejných prostředků. Podle
§ 8a téhož zákona lze osobní údaje poskytnout jen v souladu s předpisy upravujícími jejich ochranu, tj. v souladu se zákonem
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů
a o změně některých zákonů. Ustanovení
§ 8b bylo do zákona o svobodném přístupu
zákonem
k
č. 61/2006 Sb. v souvislosti s implementací
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2003/98/ES o opakovaném použití informací
veřejného sektoru. Dle rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu bylo jeho účelem „napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout
i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto jsou příjemci veřejných prostředků“ (srov. citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 64/2008-155).
Osmý senát poukázal na to, že Nejvyšší
správní soud se otázkou sdělování údajů o vý-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
ši poskytovaných veřejných prostředků zabýval v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79,
ve kterém dospěl k závěru, že zaměstnanec,
jemuž je odměna za práci vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace
o konkrétní odměně takového konkrétního
zaměstnance, a to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu
vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona.
V uvedeném rozsudku se dále praví, že základní osobní údaje se o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny
předpisy o ochraně osobních údajů. K možnému střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů
se v něm uvádí, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, neboť podle
čl. 10 odst. 3 Listiny má každý právo na ochranu před „neoprávněným“ shromažďováním,
zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů
o své osobě. Stanoví-li zákon o svobodném
přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné
zákonem o ochraně osobních údajů), jedná
se o jejich poskytnutí podle práva. Pátý senát
Nejvyššího správního soudu v uvedeném rozsudku uzavřel, že není třeba posuzovat střet
práva na svobodný přístup k informacím
a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností
případu.
Osmý senát se s uvedenými závěry neztotožnil. Naopak měl za to, že i v případech, kdy
je požadovanou informací údaj o výši poskytnuté odměny či prostředků z veřejného rozpočtu, je třeba přistoupit k testu proporcionality a posoudit tak, zda se poskytnutí
základních osobních údajů vymezených
v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím nedostane do kolize s právem
na ochranu osobních údajů dotčeného subjektu. Požaduje-li žadatel informaci o výši poskytnuté odměny, nežádá pouze informaci
o částce vydané povinným subjektem z veřejných prostředků, ale současně žádá i další
údaje soukromého charakteru konkrétní oso-
by – příjemce takových prostředků. Povinný
subjekt by proto měl být povinen poskytnout
informaci o konkrétní výši vydaných veřejných prostředků (platu, odměny) teprve po
posouzení střetu práva na informace a práva
na ochranu osobních údajů, a to při zohlednění konkrétních souvislostí daného případu.
Osmý senát měl za to, že skutečnost, že
§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím obsahuje „plošnou“ výjimku
z poskytování údajů o příjemcích veřejných
prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných
prostředků je v ostatních případech absolutní. Stejně tak se domníval, že ani znění § 8b
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není schopné bez dalšího zcela popřít
právo příjemců veřejných prostředků na
ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny. Jinými slovy,
ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat
za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
Podle osmého senátu by podstatou poskytování základních osobních údajů o příjemcích veřejných prostředků neměl být
de facto ničím nekontrolovatelný a žádnými
pravidly neomezený přístup k údajům o výši
a podmínkách poskytování veřejných prostředků a k dalším základním osobním údajům dotčených subjektů, kterými jsou ve
smyslu rozhodnutí pátého senátu jak zaměstnanci veřejné správy, tak i osoby stojící mimo
zaměstnanecký, služební či obdobný poměr
(tj. adresáti různých dotací, subvencí a veřejných zakázek, smluvní strany při uzavření veřejnoprávních či jiných smluv povinným subjektem). Lze mít pochybnosti o tom, zda
paušální poskytování informací o odměňování kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy
(tj. údaje o měsíčním platu, osobním ohodnocení, příplatcích za vedení, mimořádných
odměnách aj.) ve všech situacích naplňuje veřejný zájem na informovanosti o využívání veřejných prostředků.
Poskytování informací o poskytnutých
odměnách (ale i dalších základních osobních
údajů) by podle osmého senátu mělo zásadně
sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě by však
i v těchto případech měl být chráněn obecný
princip zákazu zneužití práva. Tomu by podle
osmého senátu mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy
práva žadatele na informace a práva jiné osoby na ochranu soukromí v každém jednotlivém případě. Přezkoumatelné a přesvědčivé
rozhodnutí by proto mělo obsahovat úvahy,
proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze
shora uvedených ústavně zaručených práv
před druhým, a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo
naopak odmítl sdělit požadované informace.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj. 5 As 57/2010-79 úvahy obdobného
druhu neobsahuje. Naopak z něj lze dovodit,
že není třeba poměřovat právo na ochranu
soukromí s právem na informace. Osmý senát měl oproti tomu za to, že v případě kolize
práva žadatele na informace s právem jiného
subjektu na ochranu soukromí je nutno tato
vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality. Odchýlit se od závěrů vyslovených v rozsudku pátého senátu
však za této situace mohl pouze rozšířený senát, a proto mu osmý senát postoupil věc
k rozhodnutí.
Stěžovatel se na výzvu vyjádřil k právnímu názoru postupujícího senátu souhlasně.
Vedle již uplatněné argumentace poukázal na
judikaturu Ústavního soudu (nález pléna ze
dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11,
č. 43/2012 Sb.), z níž podle jeho názoru plyne
nutnost posuzovat proporcionalitu mezi právem na informace a zásahem do soukromí
a povinnost státu respektovat právo na informační sebeurčení osob. Poukázal rovněž na
judikaturu Soudního dvora, konkrétně na
rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2010,
Volker und Markus Schecke a Eifert, C-92/09
a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063, jakož i na judikaturu mu předcházející, a sice na rozsudek
ze dne 20. 5. 2003, Österreichischer Rundfunk a další, C-465/00, C-138/01 a C-139/01,
Recueil, s. I-4989. Upozornil, že samotná judikatura Nejvyššího správního soudu nepřímo
pracuje s uplatněním principu proporcionality
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (v této souvislosti zmínil
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, ve kterém Nejvyšší správní soud vymezil pojmy příjemce
veřejných prostředků a veřejné prostředky.
Zaměstnanec, jehož odměna se vyplácí z veřejného rozpočtu, je příjemcem veřejných
prostředků a výši jeho platu nebo odměny lze
zveřejnit. Základní osobní údaje o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, se podle Nejvyššího správního soudu poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny
předpisy o ochraně osobních údajů. Stanoví-li
zákon o svobodném přístupu k informacím
povinnost poskytnout některé osobní údaje,
jedná se o jejich poskytnutí podle práva,
tj. o poskytnutí oprávněné. Podle Nejvyššího
správního soudu není nutné posuzovat střet
práva na svobodný přístup k informacím
a práva na ochranu osobních údajů individuálně podle všech okolností případu. Krajský soud proto s ohledem na judikatorní závěry Nejvyššího správního soudu uznal
důvodnost podané žaloby.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek
krajského soudu kasační stížností. Namítl, že
krajský soud zrušil jeho rozhodnutí, aniž by
s ohledem na okolnosti případu specifikoval,
jak v dané věci pochybil. Soud sice obsáhle citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 57/2010-79, neaplikoval jej však na posuzovaný případ. Takový postup má podle
stěžovatele za následek nepřezkoumatelnost
rozsudku. Krajský soud, na rozdíl od stěžovatele, neprovedl test proporcionality dvou
protichůdných základních práv. Stěžovatel
zdůvodnil, proč provedený test vyzněl ve prospěch dotčené osoby a proč nebylo možné informaci poskytnout. Krajský soud nevysvětlil,
proč nepovažoval argumentaci stěžovatele za
správnou. Soud měl podle stěžovatele postupovat podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím, a pokud dospěl k závěru, že je třeba zrušit stěžovatelovo rozhodnutí, měl sám posoudit, zda existují důvody
pro odmítnutí žádosti o informace. Pokud by
tyto důvody nebyly dány, měl soud sám nařídit povinnému subjektu poskytnutí požadované informace. Stěžovatel konstatoval, že
krajský soud se sice nepřímo ztotožnil s jeho
názory, avšak s ohledem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
57/2010-79 nakonec rozhodl jinak.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu
po předběžné poradě dospěl k závěru, že je
věc třeba předložit rozšířenému senátu k posouzení, zda povinný subjekt při rozhodování o poskytnutí základních osobních údajů
o osobě, které poskytl veřejné prostředky
(podle § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím), je povinen provést test proporcionality, kterým posoudí střet práva na informace a práva na ochranu osobních údajů.
V první řadě osmý senát poukázal na rozhodná ustanovení ústavní povahy a relevantní judikaturu Ústavního soudu. Podle čl. 17
odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány
územní samosprávy povinny přiměřeným
způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
Článek 7 odst. 1 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí. Článek 10
odst. 3 Listiny zakotvuje právo každého na
ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním
údajů o své osobě. Základní právo na ochranu
soukromého života lze omezit za účelem
ochrany základních práv jiných osob, anebo
za účelem ochrany veřejného zájmu, který je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
v podobě principu či hodnoty obsažen
v ústavním pořádku (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06,
č. 229/2006 Sb. ÚS). Zásahy do základního
práva musí odrážet specifika každého jednotlivého případu. V případě kolize jednotlivých
ústavně garantovaných práv je namístě přistoupit k aplikaci testu proporcionality spočívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti
a poměřování (viz nález pléna Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94,
č. 214/1994 Sb.).
informacím
inkorporováno
Právo na ochranu osobních údajů není
podle osmého senátu neomezené. Výjimky
vymezuje zákon tak, že stanoví kritéria, za
kterých lze určité osobní údaje poskytnout.
Zákonné zakotvení poskytování informací
a ochrany osobních údajů obsahuje zákon
o svobodném přístupu k informacím. Podle
§ 8b odst. 1 tohoto zákona povinný subjekt
poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Těmito základními osobními údaji jsou podle § 8b odst. 3
zákona o svobodném přístupu k informacím
jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má
příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky
poskytnutých veřejných prostředků. Podle
§ 8a téhož zákona lze osobní údaje poskytnout jen v souladu s předpisy upravujícími jejich ochranu, tj. v souladu se zákonem
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů
a o změně některých zákonů. Ustanovení
§ 8b bylo do zákona o svobodném přístupu
zákonem
k
č. 61/2006 Sb. v souvislosti s implementací
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2003/98/ES o opakovaném použití informací
veřejného sektoru. Dle rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu bylo jeho účelem „napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout
i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto jsou příjemci veřejných prostředků“ (srov. citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 64/2008-155).
Osmý senát poukázal na to, že Nejvyšší
správní soud se otázkou sdělování údajů o vý-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
ši poskytovaných veřejných prostředků zabýval v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79,
ve kterém dospěl k závěru, že zaměstnanec,
jemuž je odměna za práci vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace
o konkrétní odměně takového konkrétního
zaměstnance, a to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu
vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona.
V uvedeném rozsudku se dále praví, že základní osobní údaje se o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny
předpisy o ochraně osobních údajů. K možnému střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů
se v něm uvádí, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, neboť podle
čl. 10 odst. 3 Listiny má každý právo na ochranu před „neoprávněným“ shromažďováním,
zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů
o své osobě. Stanoví-li zákon o svobodném
přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné
zákonem o ochraně osobních údajů), jedná
se o jejich poskytnutí podle práva. Pátý senát
Nejvyššího správního soudu v uvedeném rozsudku uzavřel, že není třeba posuzovat střet
práva na svobodný přístup k informacím
a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností
případu.
Osmý senát se s uvedenými závěry neztotožnil. Naopak měl za to, že i v případech, kdy
je požadovanou informací údaj o výši poskytnuté odměny či prostředků z veřejného rozpočtu, je třeba přistoupit k testu proporcionality a posoudit tak, zda se poskytnutí
základních osobních údajů vymezených
v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím nedostane do kolize s právem
na ochranu osobních údajů dotčeného subjektu. Požaduje-li žadatel informaci o výši poskytnuté odměny, nežádá pouze informaci
o částce vydané povinným subjektem z veřejných prostředků, ale současně žádá i další
údaje soukromého charakteru konkrétní oso-
by – příjemce takových prostředků. Povinný
subjekt by proto měl být povinen poskytnout
informaci o konkrétní výši vydaných veřejných prostředků (platu, odměny) teprve po
posouzení střetu práva na informace a práva
na ochranu osobních údajů, a to při zohlednění konkrétních souvislostí daného případu.
Osmý senát měl za to, že skutečnost, že
§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím obsahuje „plošnou“ výjimku
z poskytování údajů o příjemcích veřejných
prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných
prostředků je v ostatních případech absolutní. Stejně tak se domníval, že ani znění § 8b
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není schopné bez dalšího zcela popřít
právo příjemců veřejných prostředků na
ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny. Jinými slovy,
ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat
za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
Podle osmého senátu by podstatou poskytování základních osobních údajů o příjemcích veřejných prostředků neměl být
de facto ničím nekontrolovatelný a žádnými
pravidly neomezený přístup k údajům o výši
a podmínkách poskytování veřejných prostředků a k dalším základním osobním údajům dotčených subjektů, kterými jsou ve
smyslu rozhodnutí pátého senátu jak zaměstnanci veřejné správy, tak i osoby stojící mimo
zaměstnanecký, služební či obdobný poměr
(tj. adresáti různých dotací, subvencí a veřejných zakázek, smluvní strany při uzavření veřejnoprávních či jiných smluv povinným subjektem). Lze mít pochybnosti o tom, zda
paušální poskytování informací o odměňování kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy
(tj. údaje o měsíčním platu, osobním ohodnocení, příplatcích za vedení, mimořádných
odměnách aj.) ve všech situacích naplňuje veřejný zájem na informovanosti o využívání veřejných prostředků.
Poskytování informací o poskytnutých
odměnách (ale i dalších základních osobních
údajů) by podle osmého senátu mělo zásadně
sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě by však
i v těchto případech měl být chráněn obecný
princip zákazu zneužití práva. Tomu by podle
osmého senátu mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy
práva žadatele na informace a práva jiné osoby na ochranu soukromí v každém jednotlivém případě. Přezkoumatelné a přesvědčivé
rozhodnutí by proto mělo obsahovat úvahy,
proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze
shora uvedených ústavně zaručených práv
před druhým, a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo
naopak odmítl sdělit požadované informace.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj. 5 As 57/2010-79 úvahy obdobného
druhu neobsahuje. Naopak z něj lze dovodit,
že není třeba poměřovat právo na ochranu
soukromí s právem na informace. Osmý senát měl oproti tomu za to, že v případě kolize
práva žadatele na informace s právem jiného
subjektu na ochranu soukromí je nutno tato
vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality. Odchýlit se od závěrů vyslovených v rozsudku pátého senátu
však za této situace mohl pouze rozšířený senát, a proto mu osmý senát postoupil věc
k rozhodnutí.
Stěžovatel se na výzvu vyjádřil k právnímu názoru postupujícího senátu souhlasně.
Vedle již uplatněné argumentace poukázal na
judikaturu Ústavního soudu (nález pléna ze
dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11,
č. 43/2012 Sb.), z níž podle jeho názoru plyne
nutnost posuzovat proporcionalitu mezi právem na informace a zásahem do soukromí
a povinnost státu respektovat právo na informační sebeurčení osob. Poukázal rovněž na
judikaturu Soudního dvora, konkrétně na
rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2010,
Volker und Markus Schecke a Eifert, C-92/09
a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063, jakož i na judikaturu mu předcházející, a sice na rozsudek
ze dne 20. 5. 2003, Österreichischer Rundfunk a další, C-465/00, C-138/01 a C-139/01,
Recueil, s. I-4989. Upozornil, že samotná judikatura Nejvyššího správního soudu nepřímo
pracuje s uplatněním principu proporcionality
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (v této souvislosti zmínil
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 11. 2011, čj. 4 As 40/2010-60, a ze dne
11. 11. 2011, čj. 4 As 40/2010-60, a ze dne
6. 12. 2012, čj. 1 As 169/2012-38).
Stěžovatel ve prospěch svého názoru zmínil rovněž soudobé úvahy o případné novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím takovým způsobem, aby povinnost
zkoumat dopad zveřejnění informace do
práv osoby, o níž se informace zveřejňuje, byla do tohoto zákona vtělena. Konečně poukázal na vztah zákona o svobodném přístupu
k informacím a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Podle stěžovatele skutečnost, že zákon o střetu zájmů nepožaduje po veřejných
funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši
svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Závěrem zmínil, že zveřejnění
informace o platu poskytovaném z veřejných
prostředků může mít různé dopady za různých podmínek – minimální v anonymitě velkoměsta a značné v prostředí malého města
či vesnice.
Žalobce se k důvodům postoupení věci
rozšířenému senátu vyjádřil tak, že v první řadě poukázal na stále přítomné nebezpečí, že
pokud bude test proporcionality prováděn,
bude mít veřejná správa, jež rozhoduje o poskytnutí údajů o zaměstnancích jí samotné,
tendence informace spíše neposkytnout než
poskytnout. Dále měl za to, že zásah do soukromí ředitele školy poskytnutím informace
o jeho odměně je více než vyvážen veřejným
zájmem na kontrole hospodárnosti nakládání
vedení obce Lhota u Vsetína, konkrétně její
starostky, veřejnými prostředky. Žalobce měl
za to, že i vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem by test proporcionality v daném případě vyzněl ve prospěch poskytnutí
informace. Podle žalobce měl ředitel školy,
o jehož odměně měla být poskytnuta informace, podporovat starostku, jež mu odměnu
poskytla, v komunální volební kampani roku
2010 (volební materiály starostky se údajně
objevily ve škole), zatímco starostka osočova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
la žalobce, jenž byl starostou obce v letech
2002–2010, z nehospodárností při výkonu jeho tehdejší funkce, a slibovala, že na rozdíl od
žalobce ona bude při výkonu funkce úzkostlivě šetřit.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
III. 1. 1. Rozhodná právní úprava
[27] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s.,
„[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již
vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
III. 1. 2. Relevantní právní názory vyslo-
vené Nejvyšším správním soudem
[28] V citovaném rozsudku čj. 5 As
57/2010-79 Nejvyšší správní soud vyslovil následující (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„Podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném
přístupu k informacím základní osobní
údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze
v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných
prostředků.
Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení
se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými
v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím), jsou údaji, které povinný
subjekt žadateli poskytne.
Stěžovateli lze přisvědčit, že odkazy krajského soudu na rozsudky Nejvyššího správního soudu z dřívější doby jsou nepřípadné,
neboť tato rozhodnutí vycházela z jiného
stavu zákonné úpravy poskytování informací, tj. ze znění před novelizací provede-
nou zákonem č. 61/2006 Sb., kterou byl do
zákona o svobodném přístupu k informacím vtělen právě § 8b.
Co do střetu práva na svobodný přístup
k informacím a práva na ochranu osobních
údajů Nejvyšší správní soud konstatuje, že
právo na ochranu osobních údajů není
neomezené, když [poznámka rozšířeného
senátu: v původním textu rozsudku bylo zřejmě na tomto místě omylem vynecháno slovo
„podle“] čl. 10 odst. 3 Listiny [...] má každý
právo na ochranu před neoprávněným
shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li pak zákon o svobodném přístupu
k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se
o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné.
S ohledem na tyto závěry Nejvyššího
správního soudu je nedůvodným stížní
bod 2) o nutnosti posuzovat střet práva
na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu.“
[29] Osmý senát ve shora přiblíženém
předkládacím usnesení uvádí (zvýraznění
přidal rozšířený senát):
„[S]kutečnost, že § 8b odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím obsahuje ,plošnou‘ výjimku z poskytování údajů
o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je
v ostatních případech absolutní. [...] ani
znění § 8b odst. 1 zákona není schopné
bez dalšího zcela popřít právo příjemců
veřejných dotací na ochranu soukromí
dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10
odst. 3 Listiny [...]. Jinými slovy řečeno,
ustanovení § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím nelze bez dalšího
považovat za speciální ustanovení, které
vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
[...]
Poskytování informací o poskytnutých
odměnách (ale i dalších základních osobních údajů) by mělo zásadně sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě i v těchto případech
by však měl být chráněn obecný princip zákazu zneužití práva. Tomu by mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy práva žadatele na
informace a práva jiné osoby na ochranu
soukromí v každém jednotlivém případě.
Přezkoumatelné a přesvědčivé rozhodnutí
by proto podle předkládajícího senátu mělo
obsahovat úvahy, proč povinný subjekt
upřednostnil jedno ze shora uvedených
ústavně zaručených práv před druhým,
a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo naopak
odmítl sdělit požadované informace.“
[30] Vedle pátého a osmého senátu se
k otázce posuzování proporcionality při poskytování informace o platech nebo jiných
peněžních plněních placených z veřejných
prostředků určitým způsobem vyjádřil i čtvrtý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As
40/2010-60, a sice v rámci pokynu krajskému
soudu ohledně jeho dalšího postupu poté, co
Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti povinného subjektu rozsudek krajského soudu
zrušil (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„V dalším řízení se tedy bude krajský
soud zabývat aplikací § 8b [zákona o svobodném přístupu k informacím] na posuzovanou žádost stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 8. 10. 2008. Přitom vezme v úvahu,
že v mezidobí zaujal k výkladu tohoto ustanovení právní názor Nejvyšší správní soud
v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79 [...].
Krajský soud tedy může z tohoto judikátu vycházet a i pro danou věc akceptovat závěr v něm učiněný, podle něhož se musí bezvýjimečně poskytovat informace o odměně
za práci u všech zaměstnanců placených
z veřejných rozpočtů a bez ohledu na povahu a výši takové odměny. V dalším řízení
však může krajský soud zvážit i možnost odchýlit se od tohoto judikátu s ohledem na
skutečnost, že v dané věci dochází ke střetu ústavně zaručených práv na svobodný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
přístup k informacím a na ochranu osobních údajů, a je tak třeba dát na základě
testu proporcionality prostor na posouzení, které z těchto ústavních práv má
s ohledem na skutkový stav věci přednost. V takovém případě krajský soud vysvětlí, zda provedení testu proporcionality lze dosáhnout ústavně konformním
či eurokonformním výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím,
nebo přímou aplikací ústavní normy, nebo předložením věci Ústavnímu soudu
s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy [...].
Při případném provedení testu proporcionality krajský soud uvede, proč dává jednomu
ze zmíněných ústavně zaručených práv
přednost před druhým. V případě odchýlení
se od právního názoru vysloveného v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79, je však každopádně krajský soud povinen důkladně objasnit důvody tohoto postupu.“
[31] Dalším rozhodnutím, které se zabývalo otázkou proporcionality při poskytování
informací o platech nebo jiných peněžních
plněních placených z veřejných prostředků,
byl shora citovaný rozsudek prvního senátu
Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
169/2012-38, v němž se uvádí (zvýraznění
přidal rozšířený senát):
„[24] [...] Skutkový základ, na němž v nynější věci posuzuje otázku, zda je nutné poskytnout žalobcem požadované informace,
je v zásadě shodný jako ve věci, o níž bylo
u zdejšího soudu vedeno řízení pod sp. zn.
5 As 57/2010. V nynější věci se jedná o výši
základního měsíčního platu a odměn tajemnice městského úřadu a vedoucích
dvou odborů městského úřadu (odboru životního prostředí a odboru dopravy a správních agend), ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 se
jednalo o odměny poskytnuté vedoucímu
oddělení informačních systémů Magistrátu
města Zlína. V obou případech zároveň žadatelé o poskytnutí předmětných informací
zdůvodňovali své žádosti tím, že v případě dotčených úředníků panují pochybnosti o tom, zda jsou jim vypláceny odměny z legitimních důvodů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku
čj. 5 As 57/2010-79 vyšel z velmi široké koncepce práva na informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy, kdy pravidlem je, že takové informace by na
základě žádosti podle zákona o svobodném
přístupu k informacím měly být poskytnuty,
přičemž výjimky z tohoto pravidla představují pouze v zákoně výslovně uvedené případy. Nejvyšší správní soud tedy v zásadě
dovodil, že test proporcionality provedl
již zákonodárce tím, že v citovaném zákoně stanovil okruh případů, v nichž je
třeba poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků,
respektive taxativním způsobem vymezil
výluku z jinak obecně platného pravidla,
podle nějž je nutno poskytovat základní
osobní informace o příjemcích veřejných
prostředků. Jestliže příjemce veřejných prostředků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí takových informací, do této výluky nespadá,
pak je třeba žadateli tyto informace poskytnout. Tato kritéria přitom dotčení zaměstnanci městského úřadu bezpochyby splňují,
a tak byl závěr krajského soudu o nutnosti
poskytnout žalobcem požadované informace namístě.“
[32] Nejvyšší správní soud se dále proporcionalitou v souvislosti s poskytováním
informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval i v rozsudku prvního senátu ze dne 30. 10. 2012, čj. 1 As
142/2012-32. Po skutkové stránce se sice nejednalo o poskytnutí informací o platu nebo
jiném peněžitém plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků, nýbrž o poskytování informace o tom, komu bylo prominuto příslušenství daně (prominutí daně
shledal Nejvyšší správní soud poskytnutím
veřejných prostředků v citovaném rozsudku
čj. 5 As 64/2008-155), nicméně okruh právních otázek byl v podstatných rysech stejný
jako v nyní řešené věci, a sice zda a za jakých
podmínek se má provádět při poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků
ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím test proporcionality. Soud k tomu uvedl (zvýraznění přidal rozšířený senát):
*) S účinností od 1. 1. 2011 byl nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.
„[32] Z dosavadního průběhu věci je
zjevné, že mezi stranami není sporu o tom,
že prominutí daně či příslušenství daně podle § 55a zákona [č. 337/1992 Sb.,] o správě
daní a poplatků*) [dále jen daňový řád z roku
1992,] je nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona
o [svobodném přístupu k informacím]. Podle
odstavce 1 tohoto ustanovení povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě,
které poskytl veřejné prostředky, a to v rozsahu stanoveném odstavcem 3.
[33] Sporné mezi stranami je, zda se
povinnost povinného subjektu (zde finančního úřadu) poskytnout základní
osobní údaje o osobách, kterým prominul příslušenství daně, vztahuje jak na fyzické, tak právnické osoby (tento postoj
zastává žalobce i krajský soud), či pouze
na osoby právnické (postoj stěžovatele).
[34] Krajský soud i žalovaný zcela správně vnímají nyní řešený spor v jeho ústavněprávní rovině – dochází zde ke střetu
dvou ústavně zaručených práv, tedy práva žalobce na informace (článek 17 Listiny) s právem jiných osob na ochranu
soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny). Zatímco žalovaný má za to, že v dotčené věci nemůže převážit právo na informace nad právem na ochranu soukromí,
krajský soud dospěl k závěru opačnému.
[35] V situaci, kdy dochází ke konfliktu dvou ústavně zaručených práv, je vždy
třeba vážit konkurující si práva s ohledem na konkrétně utvořený skutkový základ a případné omezení jednoho či více
z nich je nutné zdůvodnit, zejména za
použití testu proporcionality (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., ze dne 21. 3.
2002, sp. zn. III. ÚS 256/01, č. 37/2002 Sb. ÚS,
či ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02,
č. 405/2002 Sb.). Tento test je prováděn ve
třech stupních: (1) test vhodnosti, v rámci
něhož je hledána odpověď na otázku, zda
institut omezující určité základní právo
umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test
potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní
právo nebo svobodu s jinými opatřeními
umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak
nedotýkajícími se základních práv a svobod;
je tedy hledána odpověď na otázku, zda jde
ve vztahu k dotčeným základním právům
o nejšetrnější z více prostředků umožňujících
dosažení sledovaného cíle; (3) test poměřování, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojících
základních práv a svobod.
[36] Krajský soud při provádění testu
proporcionality ve velké míře vycházel ze
závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
64/2008-155]. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu zde dovodil, že existuje
silný veřejný zájem na transparentnosti
poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné veřejné kontroly. K naplnění tohoto cíle směřuje ve svém § 8b
zákon o svobodném přístupu k informacím (poskytnutí informací o příjemcích
veřejných prostředků), splňuje tudíž test
vhodnosti. Stejně tak je splněn test potřebnosti, neboť není jiného institutu, který by naplnění zmíněného cíle umožňoval.
Rozšířený senát prováděl i test poměřování. Konstatoval, že i v případě poskytování veřejných prostředků platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před
neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních
údajů podle článku 10 Listiny a zákona
[o ochraně osobních údajů], jehož limity
jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím.
Zdůraznil, že zákonodárce zohlednil
specifické postavení příjemců veřejných
prostředků, povahu poskytovaných veřejných prostředků, postup správního
orgánu při jejich poskytování a dospěl
k závěru, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím, rozhodující je pouze skutečnost, zda se požadovaná informace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
skutečně týká poskytování veřejných
prostředků a zda jejímu sdělení nebrání
výluka obsažená v § 8b odst. 2 [citovaného
zákona].
prováděcí
pravidla
[37] Nejvyšší správní soud má ve shodě
s krajským soudem za to, že rozsudek Soudního dvora nebrání použití závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155].
Na jedné straně je nutno vnímat skutkové
odlišnosti obou případů. Rozsudek [Volker
und Markus Schecke a Eifert] se zabýval platností čl. 42 bod 8b a čl. 44a nařízení Rady
(ES) č. 1290/2005 [...] o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení
Rady (ES) č. 1437/2007 [...], jakož i nařízení
Komise (ES) č. 259/2008 [...], kterým se stanoví
nařízení
č. 1290/2005, pokud jde o zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků
z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Dospěl k závěru, že zmíněné články jsou neplatné
v rozsahu, v němž pokud jde o fyzické osoby, které jsou příjemci podpor z EZZF
a EZFRV, tato ustanovení vyžadují zveřejňování osobních údajů o všech příjemcích, aniž činí rozdíl podle takových
relevantních kritérií, jako je doba, po
kterou takové podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typ a výše. Šlo
tedy o situaci, kdy příslušné normy evropského práva zavazovaly členské státy
k ,obecnému zveřejňování‘ příjemců
prostředků z EZZF a EZFRV (tedy nikoli
na základě žádosti), a to na jediné internetové stránce v každém členském státě
s nástrojem vyhledávání. V uvedené věci
bylo dále podstatné, že částky, které dotčení příjemci dostávají, představují část
(často značnou) jejich příjmů – zveřejnění informací o poskytovaných částkách
tak umožňuje třetím osobám činit závěry ohledně jejich celkových příjmů.
[38] Naproti tomu v nyní posuzované
věci se nejedná o ,obecné zveřejňování‘
údajů všech osob, kterým byly poskytnuty
veřejné prostředky, ale o poskytování infor-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
mací na žádost konkrétního subjektu. Povinný subjekt – tedy finanční úřad – byl
v rozhodném období (rok 2010) podle § 1
odst. 1 vyhlášky Ministerstva financí
č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní
finanční orgány k promíjení příslušenství
daně, oprávněn pouze k promíjení příslušenství daně a současně omezen výší možného prominutí v běžném kalendářním roce
(tedy slovy Soudního dvora zde existuje filtr
podle typu a výše poskytnutých veřejných
prostředků). Podstatné je též, že s ohledem
na povahu poskytovaných veřejných prostředků (příslušenství daně v omezené výši)
nelze z výše poskytnuté částky usuzovat
na celkové majetkové poměry příjemců
těchto prostředků. Nadto jsou tyto prostředky poskytovány nahodile, bez známek pravidelnosti, na rozdíl od příspěvků ze shora jmenovaných evropských
fondů.
[39] I přes zmíněné skutkové odlišnosti
(které jsou však podstatné z hlediska závěrů z nich vyplývajících) se však oba rozsudky vzájemně doplňují, a to zejména
v obecných východiscích vztahujících se k řešení kolize práva na informace a práva na
ochranu soukromí. Oba judikáty totiž vycházejí z nutnosti provést test proporcionality, přičemž oba rozsudky shodně potvrdily,
že je nutno vždy zvažovat zejména povahu poskytovaných veřejných prostředků,
tedy z jakého titulu jsou prostředky pocharakter poskytovaných
skytovány,
prostředků a zejména, zda lze na základě informace o výši poskytnuté částky
usuzovat na majetkové poměry příjemců
veřejných prostředků.
[40] Ve věci souzené Soudním dvorem
bylo potvrzeno, že zveřejnění údajů o příjemcích a přesných částkách, které obdrželi,
představuje zásah do jejich soukromého života ve smyslu článku 7 Listiny základních
práv Evropské unie [dále jen „Listina EU“]
(srov. čl. 58 rozsudku). Soudní dvůr dále
uvedl, že je třeba zkoumat, zda je uvedený
zásah odůvodněný s ohledem na čl. 52 odst. 1
[Listiny EU], který připouští, že výkon takových práv, jako jsou práva zakotvená v je-
jích článcích 7 a 8, může být omezen za
předpokladu, že tato omezení jsou stanovena zákonem, respektují podstatu uvedených
práv a svobod a, při dodržení zásady proporcionality, jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává
Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod
druhého.
[41] Při tomto zkoumání dospěl k závěru, že se jedná o zásah ,stanovený zákonem‘, který ovšem sleduje cíl obecného
zájmu uznávaný Unií (čl. 66 a násl.), tedy
zásadu transparentnosti, která umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům
v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Soudní dvůr
tedy jinými slovy konstatoval, že zkoumaná ustanovení splňují test vhodnosti
a potřebnosti. Ke stejným závěrům dospěl ve vztahu k poskytování informací
podle § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím i rozšířený senát (srov.
bod [36] výše).
[42] Ve vztahu k testu poměřování uvedl
(ve stěžovatelem dovolávaném čl. 85), že orgány jsou povinny před zveřejněním informací týkajících se fyzických osob poměřit
zájem Unie na zajištění transparentnosti jejích kroků a zásah do práv přiznaných články 7 a 8 [Listiny EU]. Cíli transparentnosti
nelze přitom přiznat automatickou
přednost před právem na ochranu osobních údajů, i když jsou ve hře významné
ekonomické zájmy. Dle názoru Nejvyššího správního soudu tento významný závěr není v žádném rozporu se závěry rozšířeného senátu. Nevyplývá z něj totiž nic
jiného, než nutnost v rámci provádění
testu proporcionality zvažovat (poměřovat) význam obou kolidujících práv, přičemž tyto úvahy musejí vyústit v závěr
o tom, které z dotčených práv převáží.
[43] S ohledem na všechny skutkové
okolnosti Soudní dvůr v jím řešené věci dospěl k závěru, že příslušné orgány před
přijetím posuzovaných předpisů neuvažovaly o způsobech zveřejňování infor-
mací o dotčených příjemcích, které by
odpovídaly cíli takového zveřejňování
a přitom by představovaly menší zásah
do práva těchto příjemců na respektování
jejich soukromého života obecně
a konkrétně na ochranu jejich osobních
údajů, jako je omezení zveřejnění jmenovitých údajů o uvedených příjemcích podle doby, po kterou podpory dostávali,
frekvence podpor nebo jejich typu a výše.
[44] V rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]
však k poměření obou kolidujících práv došlo, přičemž rozšířený senát dospěl k závěru, že v případě poskytování veřejných
prostředků formou prominutí daně
(resp. jejího příslušenství) je třeba dát
přednost právu na informace. Závěr
Soudního dvora ohledně nerespektování zásady proporcionality se proto v posuzované
věci neuplatní.
[45] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že právní úprava poskyinformací o příjemcích veřejných
tování
prostředků v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je proporcionální ve
vztahu k ochraně osobních údajů těchto příjemců. Nejvyšší správní soud má na základě
výše uvedeného za to, že tato úvaha je v souladu jak se závěry rozšířeného senátu vyjádřenými v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155],
tak se závěry Soudního dvora obsaženými
v rozsudku [Volker und Markus Schecke
a Eifert].“
[33] Jak je patrné z předchozí citace rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
142/2012-32, tento se významně opírá o závěry vyslovené v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 64/2008-155. V něm se uvádí (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát):
„[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím].[14] Ustanovení § 10 tohoto zákona je
dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti majetkových poměrů a konkrétně sta-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
*) S účinností od 1. 1. 2012 zrušen zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním
noví, že informace o majetkových poměrech
osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění
anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8) jsou pak příkladmo
uvedeny odkazy na § 24 daňového řádu
[z roku 1992], § 23 zákona č. 592/1992 Sb.,
o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, § 24a
zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, a zákon
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[15] Poznámky pod čarou sice nemají
normativní charakter, mohou však sloužit
jako určité vodítko při interpretaci právní
normy. Z výše citovaných ustanovení jiných
právních předpisů lze dovodit, že za informace, které podléhají obecné výluce z informační povinnosti, je nutno považovat především údaje, které se v průběhu daňového
řízení dozvěděl příslušný správce daně o poměrech daňových subjektů, a to jak osobních, tak souvisejících s podnikáním. Obdobně to platí o údajích, které zjistily příslušné
orgány sociálního zabezpečení o poplatnících pojistného na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zdravotní pojišťovny o plátcích zdravotního pojištění či úřady práce o žadatelích
o dávky státní sociální podpory.
[16] Uvedeným ustanovením je od počátku účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím realizováno právo fyzických osob na ochranu soukromí a ochranu
před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů
o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny, provedeného posléze zákonem [...]
o ochraně osobních údajů.
[17] Oproti tomu § 8b byl do zákona
o svobodném přístupu k informacím inkorporován až zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 22. 3. 2006 v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu
postižením a o změně souvisejících zákonů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití
informací veřejného sektoru a jeho účelem
bylo napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout
i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto osoby jsou příjemci veřejných
prostředků. Zde je nutno připomenout, že
důvodová zpráva k původnímu znění zákona o svobodném přístupu k informacím
s uvedenou možností v komentáři k výlukovým ustanovením § 6 až § 11 tohoto zákona
počítala, příslušná úprava však v daném zákoně až do zmiňované novely chyběla. Uvedeným ustanovením tak bylo dále konkretizováno právo na informace podle čl. 17
odst. 1 a odst. 5 Listiny.
[18] V současné době tedy § 8b odst. 3 zákona [o svobodném přístupu k informacím]
výslovně ukládá subjektům povinnost sdělit
žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu jejich jména, příjmení, roku narození, obce, kde mají trvalé
bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto případy
však platí
imperativ ochrany soukromí
a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny
a zákona [o ochraně osobních údajů]; proto
i zde má poskytování informací svoje limity,
které jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona
[o svobodném přístupu k informacím]. Podle
tohoto ustanovení neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků v oblasti sociální,
poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně
v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé zákonné úpravy, konkrétně zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení*), zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění [a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů],
zákon č. [96/1993] Sb., o stavebním spoření
a státní podpoře stavebního spoření atd.
[19] Při posuzování vzájemného vztahu
obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl
každého z nich je odlišný. Zatímco § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím]
formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící
k ochraně údajů o majetkových poměrech
třetích osob, na jehož základě nesmí povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace,
které se dozvěděl během své úřední činnosti
(typicky např. údaje z daňových přiznání,
z přehledů o příjmech pro účely plateb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na
státní politiku zaměstnanosti, z dokladů
o příjmech pro testované dávky státní sociální podpory apod.), zakotvuje § 8b tohoto zákona primárně povinnost subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti
poskytování veřejných prostředků, a to včetně
vybraných osobních údajů jejich příjemců.
[20] Výluka z informační povinnosti
je v druhém případě upravena autonomně, a to v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím], byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecný
§ 10 tohoto zákona. Rozdílná míra
ochrany zakotvená v obou ustanoveních
a v tomto směru poněkud slabší postavení příjemce veřejných prostředků je dáno především zájmem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků
a nutností jeho účinné veřejné kontroly.
Zákonodárce tak při střetu ústavního
práva na informace podle čl. 17 odst. 1
Listiny a ústavního práva na ochranu
soukromí podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků a sdělení
některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto připustil. Ochranu zachoval
pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný zájem. Ve výluce
se tak ocitla převážně jen nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok
vzniká ze zákona a správní orgán nemá
prostor k vlastnímu uvážení. Typicky tedy povinný subjekt neposkytuje informa-
ce o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky důchodového pojištění, dávky státní
sociální podpory či dávky pomoci
v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši
vyplatil podporu v nezaměstnanosti.
Rovněž tak například neposkytuje ve
vztahu ke konkrétním osobám údaje
o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory stavebního spoření.
[21] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace
podle § 8b zákona [o svobodném přístupu
k informacím], § 10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující pro posouzení žádosti bude pouze skutečnost, zda se
požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená
v odstavci 2.“
III. 1. 3. Sporné právní otázky
[34] Z výše citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou patrny dvě
konkurující si linie právních názorů na rozhodné právní otázky.
[35] V citovaném rozsudku rozšířeného
senátu čj. 5 As 64/2008-155byl jasně formulován závěr, že pokud se poskytuje informace
podle § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím, možnost ji neposkytnout je
omezena jen na úzký okruh výluk stanovených v odstavci 2 tohoto paragrafu. Z rozsudku rozšířeného senátu lze vyvodit, že úvahu
o tom, co u dané skupiny případů (tj. příjemců veřejných prostředků) má přednost, a sice
zda právo na informace, anebo právo na
ochranu soukromí, učinil již zákonodárce
tím, že obecně připustil poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, specifickým způsobem stanovil rozsah poskytování těchto informací a stejně tak specifickým
způsobem (v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) stanovil rozsah
výluk z práva na informace v těchto případech. To tedy znamená, že samotný zákonodárce provedl v obecné rovině „test proporcionality“ a vyřešil jej v případě příjemců
veřejných prostředků zásadně (až na stanove-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
né výjimky) ve prospěch práva na informace.
Rozšířený senát podle všeho neměl pochyb
o ústavní konformitě uvedeného rozhodnutí
zákonodárce ani o jeho souladu s právem Evropské unie.
[36] Pátý senát se v citovaném rozsudku
čj. 5 As 57/2010-79 v podstatě implicitně přihlásil k „filosofii“ rozhodnutí rozšířeného senátu, dospěv stručnou úvahou k závěru, že
jestliže § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím stanoví rozsah a podmínky poskytnutí informací o příjemcích veřejných
prostředků, není zde prostor k individuálnímu posuzování, zda poskytnout informaci, či
nikoli.
je poskytnuta
[37] K výše uvedenému závěru rozšířeného senátu se přihlásil v zásadě i první senát
v citovaném rozsudku čj. 1 As 142/2012-32.
Při vypořádávání se s rozsudkem Soudního
dvora ve věci Volker und Markus Schecke
a Eifert však vyslovil některé závěry, které
jsou relevantní i pro nyní projednávanou věc
a v konkrétní rovině významně zužují abstraktní úvahu vyslovenou rozšířeným senátem v době, kdy ještě zmíněné rozhodnutí
Soudního dvora nebylo vydáno. V první řadě
tím, že se judikaturou Soudního dvora opírající se o Listinu EU zabýval i v případě, že šlo
o poskytnutí informací o prominutí příslušenství daně, připustil vnitrostátní aplikovatelnost Listiny EU na případy této povahy, tedy na posuzování souladnosti vnitrostátního
zákona o poskytování informací, nikoli aktu
Evropské unie (konkrétně nařízení Rady a nařízení Komise), s Listinou EU. Dále zdůraznil
skutkové odlišnosti vnitrostátního případu
od věcí projednávaných Soudním dvorem,
a sice že údaje o subjektech, kterým bylo prominuto příslušenství daně, nejsou podle české úpravy zveřejňovány v podobě „obecného
zveřejňování“ příjemců prostředků na jediné internetové stránce s nástrojem vyhledávání a dále že částky prominutého příslušenství, o nichž
informace,
zásadně neumožňují třetím osobám činit závěry ohledně celkových příjmů fyzických
osob, jimž se dobrodiní prominutí dostalo.
[38] Druhou linii judikatury představuje
citovaný rozsudek čtvrtého senátu čj. 4 As
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
40/2010-60, z jehož pokynu krajskému soudu
k dalšímu postupu je patrné, že čtvrtým senátem není bez výhrad sdílen závěr o tom, že
otázku proporcionality vyřešil na úrovni abstraktní, tedy při formulování podmínek poskytnutí informací o příjemcích veřejných
prostředků, samotný zákonodárce. Naopak,
z názoru čtvrtého senátu vyplývá, že považuje za přinejmenším uváženíhodnou výkladovou alternativu, že poměřování mezi právem
na informace a právem na ochranu soukromí
má v každém jednotlivém případě činit
správní orgán při rozhodování o poskytnutí
informace. Zároveň nastoluje otázku eurokonformity a ústavní konformity § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím.
[39] Explicitně se pak k této druhé názorové linii přihlásil osmý senát v předkládacím
usnesení. Z odůvodnění usnesení lze soudit,
jakkoli to výslovně není takto řečeno, že osmý senát popírá závěr rozšířeného senátu
o tom, že střet výše uvedených konkurujících
si práv vyřešil zákonodárce upřednostněním
jednoho z nich. Naopak, osmý senát se hlásí
k tezi, že § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím nelze chápat jako lex specialis
ve vztahu k § 8a tohoto zákona, podle něhož
„[i]nformace týkající se osobnosti, projevů
fyzické osoby
soukromí
osobní povahy,
a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen
v souladu s právními předpisy, upravujícími
jejich ochranu.“ Osmý senát tedy zřejmě má
za to, že poměřování konkurujících si základních práv je nutno provádět v každém jednotlivém případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, přičemž za
klíčové kritérium tohoto poměřování patrně
považuje intenzitu veřejného zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky
v konkrétním případě.
[40] Z výše uvedeného přehledu je patrná existence dvou konkurujících si náhledů
na rozhodnou právní otázku. Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
III. 2. 1. Rozhodná právní úprava
a její obsah
III. 2. 1. 1. Znění a systematika § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím
[41] V projednávané věci jde o střet dvou
základních práv podle Listiny, a sice práva na
informace podle článku 17 Listiny a práva na
ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle
článku 10 Listiny.
státu,
[42] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]voboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“ Podle jeho odstavce 2 „[k]aždý má
právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat
a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu
na hranice státu.“ Podle odstavce 4 „[s]vobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná
pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost
veřejnou bezpečnost,
ochranu veřejného zdraví a mravnosti.“
Podle odstavce 5 pak „[s]tátní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny
přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“ I právo na informace,
a nejen svoboda projevu, je obecně považováno za subjektivní základní právo, nikoli
pouze za ústavní hodnotu, jež má být objektivním právem chráněna a podporována (viz
např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1.
2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, č. 10/2003 Sb. ÚS,
ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10,
č. 123/2010 Sb., a ze dne 15. 11. 2010, sp. zn.
I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, aj.)
[43] Podle čl. 10 odst. 1 Listiny „[k]aždý
má právo, aby byla zachována jeho lidská
důstojnost, osobní čest, dobrá pověst
a chráněno jeho jméno.“ Podle odstavce 2
„[k]aždý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.“ Podle odstavce 3 pak „[k]aždý
má právo na ochranu před neoprávněným
shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.“
[44] Doplňme, že podle čl. 8 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8
(č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k]aždý
má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.“ Podle odstavce 2 „[s]tátní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat
kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné
bezpečnosti, hospodářského blahobytu
země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo
ochrany práv a svobod jiných.“
[45] Na úrovni „jednoduchého“ práva je
jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo na informace, zákon
o svobodném přístupu k informacím. Pro
projednávanou věc je rozhodné, že po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla
do zákona o svobodném přístupu k informacím vedle dalších změn přidána nová ustanovení § 8a a § 8b, která znějí:
㤠8a
Informace týkající se osobnosti, projevů
osobní povahy,
fyzické osoby
soukromí
a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen
v souladu s právními předpisy, upravujícími
jejich ochranu4a).
§ 8b
Příjemci veřejných prostředků
(1) Povinný subjekt poskytne základní
osobní údaje4b) o osobě, které poskytl veřejné
prostředky.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje
na poskytování veřejných prostředků podle
zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního
spoření a státní pomoci při obnově území4c).
(3) Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu:
jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má
příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky
poskytnutých veřejných prostředků.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
pozdějších
předpisů,
––––––––––––
4a) Například § 11 až 16 občanského zákoníku, § 5
a 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.
4b) § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.
4c) Například zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním
spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve
zákon
znění
č. 12/2001 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou
a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů (zákon
o státní pomoci při obnově území).“
[46] I nadále nezměněn zůstal (po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb.) součástí zákona o svobodném přístupu k informacím jeho § 10, který zní:
㤠10
Ochrana důvěrnosti majetkových
poměrů
Informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané
na základě zákonů o daních, poplatcích,
penzijním nebo zdravotním pojištění anebo
sociálním zabezpečení8) povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne.
––––––––––––
8) Například § 24 zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů,
§ 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, § 24a
zákona
č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně
České republiky, zákon č. 117/1995 Sb., o státní
sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.“
[47] Již ze samotné systematiky a znění
výše citovaných ustanovení zákona je patrné,
že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků je relativně samostatná a komplexní. Ustanovení § 8b
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slova „poskytne“ v rozkazovacím významu) naznačuje, že pro úvahu povinného subjektu,
zda poskytnout informace o příjemcích ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
řejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny
dále zákonem stanovené podmínky, není zásadně místo. Tyto podmínky jsou dány výčtem případů, v nichž se informace o příjemcích veřejných prostředků neposkytují
(§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím), z něhož a contrario plyne, že
v ostatních případech se poskytují. Dále jsou
dány zvláštním pravidlem o zúženém věcném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b
odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), které má zaručit, že osobní údaje
o příjemci veřejných prostředků se žadateli
o informaci poskytnou jen v takové míře,
o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažuje zájem na poskytnutí informace a zájem na
ochraně soukromí toho, o němž je informace
poskytována.
[48] Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou oproti
tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otázek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují,
ustanoveními obecné povahy, použitelnými
toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém
§ 8b citovaného zákona neobsahuje zvláštní
úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a zákona
o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby
a osobní údaje, zatímco § 10 citovaného zákona se vztahuje na informace o majetkových poměrech osoby získané specifickým
způsobem, a sice na základě zákonů o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení.
[49] Relevantní není ani argument opřený o zákon o střetu zájmů a poukazující na to,
že skutečnost, že tento zákon nepožaduje po
veřejných funkcionářích uvádět v oznámení
o příjmech, darech a závazcích informaci
o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl
vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím. Nic takového ze vzájemného
vztahu obou zákonů neplyne. Zákon o střetu
zájmů má v první řadě užší okruh osob, na
něž dopadá povinnost podávat určité informace formou oznámení o příjmech, darech
a závazcích; jde pouze o veřejné funkcionáře
definované pro účely zákona o střetu zájmů
v § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, zatímco § 8b citovaného zákona se
vztahuje na všechny osoby, jimž jsou vypláceny platy či mzdy z veřejných prostředků. Dále
má zákon o střetu zájmů jiný účel než § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
Účelem zákona o střetu zájmů je prostřednictvím
informačních povinností veřejných
funkcionářů bránit střetu jejich soukromých
zájmů se zájmem veřejným. Účelem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je
poskytnout veřejnosti informace o tom, komu jsou poskytovány veřejné prostředky
a v jaké míře, i v případech, kdy otázka případného střetu zájmů nevyvstává, tedy bez
ohledu na postavení příjemce veřejných prostředků, čítaje v to i zaměstnance vypláceného z veřejných prostředků, v hierarchii systému veřejné správy a bez ohledu na jeho
kompetence, specializaci, způsob ustanovování i náplň práce.
[50] Navíc je rozdílný i mechanismus poskytování informací podle zákona o střetu zájmů na straně jedné a zákona o svobodném
přístupu k informacím na straně druhé – podle prvního z nich se informace poskytují
preventivně, bez výjimky a v zákonem stanoveném standardizovaném rozsahu a poskytují se předem zákonem určenému evidenčnímu orgánu (§ 13, § 14 zákona o střetu zájmů),
u něhož jsou uloženy a připraveny k případnému nahlédnutí veřejností a eventuálnímu
dalšímu zpracování takto evidovaných údajů
(§ 13 odst. 2 a násl. zákona o střetu zájmů).
Naproti tomu podle druhého z nich až na výjimky (§ 5 odst. 1 až 3 zákona o svobodném
přístupu k informacím) to, zda informace vůbec bude poskytnuta, závisí pouze na okolnosti nezávislé na vůli zákonodárce, a sice na
tom, zda takovou informaci žadatel vůbec bude požadovat.
[51] Jakkoli tedy jak zákon o střetu zájmů,
tak zákon o svobodném přístupu k informacím mají v obecné rovině shodný účel, jímž je
posílení transparence veřejné sféry, v konkrétní rovině se jejich předměty úpravy vzájemně nikterak neovlivňují a existují zásadně
vedle sebe a nezávisle na sobě. Základní prá-
vo podle čl. 17 odst. 2 Listiny a ústavní povinnost veřejné moci podle jeho odstavce 5 jsou
„jednoduchým“ právem uskutečňovány prostřednictvím celé řady zákonů, které jsou často aplikovatelné paralelně, a jen někdy jeden
vylučuje aplikaci jiného. K provedení Listiny
jsou použity různé způsoby naplnění ústavních cílů, zejména různé typy procedur, metod zveřejňování informací apod., jež odpovídají jednotlivým dílčím účelům, kvůli nimž je
na tom kterém úseku fungování veřejné moci
právo na informace zajištěno. Za splnění příslušných zákonných podmínek mohou proto
být v tom rozsahu, v jakém to ta která z obou
úprav umožňuje, informace o konkrétním zaměstnanci spadajícím do rozsahu působnosti
obou zákonů poskytovány a čerpány podle
obou z nich.
[52] Ve shodě s tím, k čemu dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již
v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155,
lze tedy shrnout, že samotné znění a systematika zákona nedává možnost, aby v případě
poskytnutí informací o příjemcích veřejných
prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit
zájem na poskytnutí informace, anebo zájem
na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Úvahu o konkurujících si
zájmech a střetu základních práv zde vyřešil
již samotný zákonodárce tím, že paušálně
upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením
některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného
rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty být mají.
III. 2. 1. 2. Intence historického
zákonodárce
[53] Ani v intenci historického zákonodárce nelze najít důvody pro odlišný výklad.
Původní záměr vlády jako navrhovatele návrhu zákona, který byl posléze přijat a vyhlášen
jako zákon č. 61/2006 Sb., sice nesměřoval
k tomu, aby byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena relativně samostatná a komplexní úprava poskytování infor-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
mací o příjemcích veřejných prostředků.
Vládní návrh (viz sněmovní tisk 991/0, část 1/4,
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz)
nic takového neobsahuje, zejména neobsahuje návrhy ustanovení obdobných těm, která
byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena jako jeho nynější § 8a a § 8b.
[54] Nicméně v průběhu projednávání
v Poslanecké sněmovně byly cestou pozměňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání,
kulturu, mládež a tělovýchovu schváleného
jako usnesení č. 291 ze 47. schůze tohoto výboru ze dne 14. září 2005 (viz sněmovní tisk
991/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006,
dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz)
§ 8a a § 8b do zákona o svobodném přístupu
k informacím přidány. K představě, kterou
měl historický zákonodárce o tom, jak má být
nově přidané ustanovení vykládáno, zejména
zda má povinná osoba v každém jednotlivém
případě posuzovat, zda informace o příjemci
veřejných prostředků poskytne, anebo nikoli, nelze ve veřejně dostupných zdrojích
o průběhu legislativního procesu ničeho relevantního dohledat.
[55] Lze usuzovat, že předobrazem pozměňovacího návrhu zmíněného sněmovního výboru byla určitá pasáž z neschváleného
senátního návrhu zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím (viz
sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním
repozitáři na www.psp.cz). V senátním návrhu zákona bylo příslušné ustanovení zařazeno jako § 8a a jeho znění bylo, včetně nadpisu a poznámek pod čarou, doslova shodné
s nynějším platným a účinným zněním § 8b,
ovšem s jedinou výjimkou – v odstavci 1 uvedeného paragrafu senátního návrhu zákona
byla oproti nynějšímu znění za větou první
(„Povinný subjekt poskytne základní osobní
údaje5a) o osobě, které poskytl veřejné prostředky.“) také věta druhá, která zněla: „Poskytnuté veřejné prostředky jsou zejména
majetek, jakož i oprávnění, sleva, promi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
nutí anebo jiný majetkový prospěch ve
vztahu k veřejným prostředkům.“
[56] Demonstrativní výčet ve větě druhé
charakterizující, co vše se má rozumět pod
pojmem „veřejné prostředky“, naznačuje, že
navrhovatel neschváleného senátního návrhu zákona si pod tímto pojmem představoval
zejména vztahy, jimiž je určité osobě poskytována majetková výhoda vedoucí k majetkovému prospěchu v nejširším slova smyslu,
zřejmě bez omezení na výhody veřejnoprávní povahy (neb zmíněna je i sleva jako institut
primárně soukromoprávní, spočívající ve sjednání či jednostranném poskytnutí nižší než
běžné kupní ceny, ceny za službu či ceny za jiné plnění). Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval, že podobný charakter
má i poskytnutí platu, odměny či případných
jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu pracovněprávního poměru
či služebního vztahu.
[57] Nicméně vzhledem k tomu, že druhá
věta z § 8a odst. 1 senátního návrhu zákona
nebyla do § 8b odst. 1 schváleného znění novelizovaného zákona o svobodném přístupu
k informacím přejata, lze pouze spekulovat,
do jaké míry se původní představy tvůrců senátního návrhu zákona „přelily“ i do představ
historického zákonodárce vyústivších ve
schválení zákona č. 61/2006 Sb.
[58] Ze samotné důvodové zprávy k § 8a
senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu
pojmu veřejných prostředků nelze nic použitelného zjistit. Lze však usoudit, že v intenci
navrhovatele mělo být ustanovení zákona
o svobodném přístupu k informacím týkající
se poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků souborem pravidel zvláštním
k pravidlům zakotveným v zákoně o ochraně
osobních údajů. Rovněž záměrem navrhovatele senátního návrhu zákona bylo obecně,
tj. pro všechny případy, na něž dopadne ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytování informací o příjemcích
veřejných prostředků, upřednostnit právo na
informace před právem na ochranu soukromí s tím, že ochrana soukromí je zajištěna výlukami z poskytování informací v některých
případech a omezeným věcným rozsahem
poskytovaných informací v případech, kdy
poskytovány jsou. Svědčí o tom následující
pasáže ze zvláštní části důvodové zprávy k senátnímu návrhu zákona [viz sněmovní tisk
9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období,
2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři
na www.psp.cz, důvodová zpráva k návrhu
zákona, zvláštní část, k čl. I bod 7 (§ 8a)] (zvýraznění provedl rozšířený senát):
„Dosavadní znění již umožňuje přístup
k informacím o poskytování veřejných prostředků obchodním právnickým osobám,
a to včetně limitovaného překročení ochrany obchodního tajemství (§ 9 odst. 2 zákona). Protože příjemcem takovýchto prostředků jsou často též fyzické osoby, u nichž není
ochrana dána obchodním tajemstvím, ale
ochranou osobních údajů, navrhuje se nově
upravit i přístup ke stejně limitovanému rozsahu těchto informací v případě fyzických
osob – příjemců veřejných prostředků. Vychází se z principu, že veřejnost má právo na informace, jak bylo naloženo s veřejnými prostředky. Ochrana osobnosti
je však zachována tím, že jde jen o minimální nutný rozsah údajů. Zároveň se vychází z toho, že ten, kdo z vlastní vůle žádá o přidělení veřejných prostředků,
a požaduje tedy určitou výhodu, musí
zároveň strpět, že to bude veřejně známo. Tato úprava se však výslovně nevztahuje na oblast, kde jsou fyzické osoby
příjemci veřejných prostředků nikoli čistě ,ze své vůle‘, ale z důvodů své sociální
a obdobné situace.
Ve vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů nejde o nepřímou novelizaci,
protože zákon o ochraně osobních údajů
sám předjímá takovýto postup, kdy
zvláštní zákon stanoví okruh zpracování osobních údajů (včetně poskytování
a zveřejňování), ke kterému není třeba
souhlas dotčené osoby.“
[59] Rozšířeným senátem zvýrazněné pasáže důvodové zprávy rovněž naznačují, že
záměrem neschváleného senátního návrhu
zákona bylo postihnout široký okruh nejrůznějších plnění státu směrem k fyzickým oso-
bám poskytovaných tak či onak na základě
vlastního projevu vůle toho, komu je poskytováno, a vyloučit v těchto případech poskytování informací jen tehdy, existují-li specifické důvody pro zvýšenou ochranu soukromí
(sociální, zdravotní a podobné důvody poskytování veřejných prostředků). Je patrné,
že cílem nebylo postihnout pouze plnění čistě jednostranné (striktně „dotační“ či „darovací“) povahy, nýbrž i případy, kdy plnění
z veřejných prostředků je podmíněno určitým plněním či jednáním ze strany toho, komu jsou veřejné prostředky poskytovány. Je
ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto
kontextu uvědomoval, že také plat zaměstnanců placených z veřejných prostředků je
poskytován na základě projevu vůle zaměstnance spočívajícího v uzavření pracovního
poměru nebo jiného obdobného výslovného
či konkludentního projevu vůle zakládajícího
vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře,
osoby ve služebním poměru apod.) k povinnému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhovatele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se
budou informace o jejich platech poskytovat,
také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li
placeni z veřejných prostředků.
[60] Lze tedy shrnout, že intence samotného historického zákonodárce schválivšího
zákon č. 61/2006 Sb. je ve vztahu k otázce,
zda úvahu o konkurujících si zájmech a střetu
základních práv v případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků řeší
již samotný zákonodárce, anebo zda ponechává prostor povinné osobě, aby tuto úvahu
činila v každém jednotlivém případě sama,
nejasná. Nepřímo však lze soudit, pokud bude za inspirační zdroj historického zákonodárce ve vztahu ke schválenému § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím považován neschválený senátní návrh zákona o změně zákona o svobodném přístupu k informacím (konkrétně návrh na nový § 8a), že
historický zákonodárce neměl v úmyslu prostor k poměřování konkurujících si práv v individuálních případech poskytnout, naopak,
měl ambici sám o tomto střetu normovat
a střet vyřešit v rovině abstraktního pravidla
chování plynoucího z textu zákona a ze vztahu jeho jednotlivých ustanovení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
[61] Po vydání citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79
právní názor tam vyslovený exekutivní praxe
v jeho základu přijala, ovšem s jistými modifikacemi. Ministerstvo vnitra vydalo společně
s Úřadem pro ochranu osobních údajů dne
6. 12. 2012, čj. 1 As 169/2012-38).
Stěžovatel ve prospěch svého názoru zmínil rovněž soudobé úvahy o případné novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím takovým způsobem, aby povinnost
zkoumat dopad zveřejnění informace do
práv osoby, o níž se informace zveřejňuje, byla do tohoto zákona vtělena. Konečně poukázal na vztah zákona o svobodném přístupu
k informacím a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Podle stěžovatele skutečnost, že zákon o střetu zájmů nepožaduje po veřejných
funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši
svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Závěrem zmínil, že zveřejnění
informace o platu poskytovaném z veřejných
prostředků může mít různé dopady za různých podmínek – minimální v anonymitě velkoměsta a značné v prostředí malého města
či vesnice.
Žalobce se k důvodům postoupení věci
rozšířenému senátu vyjádřil tak, že v první řadě poukázal na stále přítomné nebezpečí, že
pokud bude test proporcionality prováděn,
bude mít veřejná správa, jež rozhoduje o poskytnutí údajů o zaměstnancích jí samotné,
tendence informace spíše neposkytnout než
poskytnout. Dále měl za to, že zásah do soukromí ředitele školy poskytnutím informace
o jeho odměně je více než vyvážen veřejným
zájmem na kontrole hospodárnosti nakládání
vedení obce Lhota u Vsetína, konkrétně její
starostky, veřejnými prostředky. Žalobce měl
za to, že i vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem by test proporcionality v daném případě vyzněl ve prospěch poskytnutí
informace. Podle žalobce měl ředitel školy,
o jehož odměně měla být poskytnuta informace, podporovat starostku, jež mu odměnu
poskytla, v komunální volební kampani roku
2010 (volební materiály starostky se údajně
objevily ve škole), zatímco starostka osočova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
la žalobce, jenž byl starostou obce v letech
2002–2010, z nehospodárností při výkonu jeho tehdejší funkce, a slibovala, že na rozdíl od
žalobce ona bude při výkonu funkce úzkostlivě šetřit.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
III. 1. 1. Rozhodná právní úprava
[27] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s.,
„[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již
vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
III. 1. 2. Relevantní právní názory vyslo-
vené Nejvyšším správním soudem
[28] V citovaném rozsudku čj. 5 As
57/2010-79 Nejvyšší správní soud vyslovil následující (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„Podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném
přístupu k informacím základní osobní
údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze
v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných
prostředků.
Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení
se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými
v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím), jsou údaji, které povinný
subjekt žadateli poskytne.
Stěžovateli lze přisvědčit, že odkazy krajského soudu na rozsudky Nejvyššího správního soudu z dřívější doby jsou nepřípadné,
neboť tato rozhodnutí vycházela z jiného
stavu zákonné úpravy poskytování informací, tj. ze znění před novelizací provede-
nou zákonem č. 61/2006 Sb., kterou byl do
zákona o svobodném přístupu k informacím vtělen právě § 8b.
Co do střetu práva na svobodný přístup
k informacím a práva na ochranu osobních
údajů Nejvyšší správní soud konstatuje, že
právo na ochranu osobních údajů není
neomezené, když [poznámka rozšířeného
senátu: v původním textu rozsudku bylo zřejmě na tomto místě omylem vynecháno slovo
„podle“] čl. 10 odst. 3 Listiny [...] má každý
právo na ochranu před neoprávněným
shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li pak zákon o svobodném přístupu
k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se
o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné.
S ohledem na tyto závěry Nejvyššího
správního soudu je nedůvodným stížní
bod 2) o nutnosti posuzovat střet práva
na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu.“
[29] Osmý senát ve shora přiblíženém
předkládacím usnesení uvádí (zvýraznění
přidal rozšířený senát):
„[S]kutečnost, že § 8b odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím obsahuje ,plošnou‘ výjimku z poskytování údajů
o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je
v ostatních případech absolutní. [...] ani
znění § 8b odst. 1 zákona není schopné
bez dalšího zcela popřít právo příjemců
veřejných dotací na ochranu soukromí
dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10
odst. 3 Listiny [...]. Jinými slovy řečeno,
ustanovení § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím nelze bez dalšího
považovat za speciální ustanovení, které
vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
[...]
Poskytování informací o poskytnutých
odměnách (ale i dalších základních osobních údajů) by mělo zásadně sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě i v těchto případech
by však měl být chráněn obecný princip zákazu zneužití práva. Tomu by mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy práva žadatele na
informace a práva jiné osoby na ochranu
soukromí v každém jednotlivém případě.
Přezkoumatelné a přesvědčivé rozhodnutí
by proto podle předkládajícího senátu mělo
obsahovat úvahy, proč povinný subjekt
upřednostnil jedno ze shora uvedených
ústavně zaručených práv před druhým,
a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo naopak
odmítl sdělit požadované informace.“
[30] Vedle pátého a osmého senátu se
k otázce posuzování proporcionality při poskytování informace o platech nebo jiných
peněžních plněních placených z veřejných
prostředků určitým způsobem vyjádřil i čtvrtý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As
40/2010-60, a sice v rámci pokynu krajskému
soudu ohledně jeho dalšího postupu poté, co
Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti povinného subjektu rozsudek krajského soudu
zrušil (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„V dalším řízení se tedy bude krajský
soud zabývat aplikací § 8b [zákona o svobodném přístupu k informacím] na posuzovanou žádost stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 8. 10. 2008. Přitom vezme v úvahu,
že v mezidobí zaujal k výkladu tohoto ustanovení právní názor Nejvyšší správní soud
v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79 [...].
Krajský soud tedy může z tohoto judikátu vycházet a i pro danou věc akceptovat závěr v něm učiněný, podle něhož se musí bezvýjimečně poskytovat informace o odměně
za práci u všech zaměstnanců placených
z veřejných rozpočtů a bez ohledu na povahu a výši takové odměny. V dalším řízení
však může krajský soud zvážit i možnost odchýlit se od tohoto judikátu s ohledem na
skutečnost, že v dané věci dochází ke střetu ústavně zaručených práv na svobodný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
přístup k informacím a na ochranu osobních údajů, a je tak třeba dát na základě
testu proporcionality prostor na posouzení, které z těchto ústavních práv má
s ohledem na skutkový stav věci přednost. V takovém případě krajský soud vysvětlí, zda provedení testu proporcionality lze dosáhnout ústavně konformním
či eurokonformním výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím,
nebo přímou aplikací ústavní normy, nebo předložením věci Ústavnímu soudu
s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy [...].
Při případném provedení testu proporcionality krajský soud uvede, proč dává jednomu
ze zmíněných ústavně zaručených práv
přednost před druhým. V případě odchýlení
se od právního názoru vysloveného v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79, je však každopádně krajský soud povinen důkladně objasnit důvody tohoto postupu.“
[31] Dalším rozhodnutím, které se zabývalo otázkou proporcionality při poskytování
informací o platech nebo jiných peněžních
plněních placených z veřejných prostředků,
byl shora citovaný rozsudek prvního senátu
Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
169/2012-38, v němž se uvádí (zvýraznění
přidal rozšířený senát):
„[24] [...] Skutkový základ, na němž v nynější věci posuzuje otázku, zda je nutné poskytnout žalobcem požadované informace,
je v zásadě shodný jako ve věci, o níž bylo
u zdejšího soudu vedeno řízení pod sp. zn.
5 As 57/2010. V nynější věci se jedná o výši
základního měsíčního platu a odměn tajemnice městského úřadu a vedoucích
dvou odborů městského úřadu (odboru životního prostředí a odboru dopravy a správních agend), ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 se
jednalo o odměny poskytnuté vedoucímu
oddělení informačních systémů Magistrátu
města Zlína. V obou případech zároveň žadatelé o poskytnutí předmětných informací
zdůvodňovali své žádosti tím, že v případě dotčených úředníků panují pochybnosti o tom, zda jsou jim vypláceny odměny z legitimních důvodů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku
čj. 5 As 57/2010-79 vyšel z velmi široké koncepce práva na informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy, kdy pravidlem je, že takové informace by na
základě žádosti podle zákona o svobodném
přístupu k informacím měly být poskytnuty,
přičemž výjimky z tohoto pravidla představují pouze v zákoně výslovně uvedené případy. Nejvyšší správní soud tedy v zásadě
dovodil, že test proporcionality provedl
již zákonodárce tím, že v citovaném zákoně stanovil okruh případů, v nichž je
třeba poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků,
respektive taxativním způsobem vymezil
výluku z jinak obecně platného pravidla,
podle nějž je nutno poskytovat základní
osobní informace o příjemcích veřejných
prostředků. Jestliže příjemce veřejných prostředků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí takových informací, do této výluky nespadá,
pak je třeba žadateli tyto informace poskytnout. Tato kritéria přitom dotčení zaměstnanci městského úřadu bezpochyby splňují,
a tak byl závěr krajského soudu o nutnosti
poskytnout žalobcem požadované informace namístě.“
[32] Nejvyšší správní soud se dále proporcionalitou v souvislosti s poskytováním
informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval i v rozsudku prvního senátu ze dne 30. 10. 2012, čj. 1 As
142/2012-32. Po skutkové stránce se sice nejednalo o poskytnutí informací o platu nebo
jiném peněžitém plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků, nýbrž o poskytování informace o tom, komu bylo prominuto příslušenství daně (prominutí daně
shledal Nejvyšší správní soud poskytnutím
veřejných prostředků v citovaném rozsudku
čj. 5 As 64/2008-155), nicméně okruh právních otázek byl v podstatných rysech stejný
jako v nyní řešené věci, a sice zda a za jakých
podmínek se má provádět při poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků
ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím test proporcionality. Soud k tomu uvedl (zvýraznění přidal rozšířený senát):
*) S účinností od 1. 1. 2011 byl nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.
„[32] Z dosavadního průběhu věci je
zjevné, že mezi stranami není sporu o tom,
že prominutí daně či příslušenství daně podle § 55a zákona [č. 337/1992 Sb.,] o správě
daní a poplatků*) [dále jen daňový řád z roku
1992,] je nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona
o [svobodném přístupu k informacím]. Podle
odstavce 1 tohoto ustanovení povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě,
které poskytl veřejné prostředky, a to v rozsahu stanoveném odstavcem 3.
[33] Sporné mezi stranami je, zda se
povinnost povinného subjektu (zde finančního úřadu) poskytnout základní
osobní údaje o osobách, kterým prominul příslušenství daně, vztahuje jak na fyzické, tak právnické osoby (tento postoj
zastává žalobce i krajský soud), či pouze
na osoby právnické (postoj stěžovatele).
[34] Krajský soud i žalovaný zcela správně vnímají nyní řešený spor v jeho ústavněprávní rovině – dochází zde ke střetu
dvou ústavně zaručených práv, tedy práva žalobce na informace (článek 17 Listiny) s právem jiných osob na ochranu
soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny). Zatímco žalovaný má za to, že v dotčené věci nemůže převážit právo na informace nad právem na ochranu soukromí,
krajský soud dospěl k závěru opačnému.
[35] V situaci, kdy dochází ke konfliktu dvou ústavně zaručených práv, je vždy
třeba vážit konkurující si práva s ohledem na konkrétně utvořený skutkový základ a případné omezení jednoho či více
z nich je nutné zdůvodnit, zejména za
použití testu proporcionality (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., ze dne 21. 3.
2002, sp. zn. III. ÚS 256/01, č. 37/2002 Sb. ÚS,
či ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02,
č. 405/2002 Sb.). Tento test je prováděn ve
třech stupních: (1) test vhodnosti, v rámci
něhož je hledána odpověď na otázku, zda
institut omezující určité základní právo
umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test
potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní
právo nebo svobodu s jinými opatřeními
umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak
nedotýkajícími se základních práv a svobod;
je tedy hledána odpověď na otázku, zda jde
ve vztahu k dotčeným základním právům
o nejšetrnější z více prostředků umožňujících
dosažení sledovaného cíle; (3) test poměřování, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojících
základních práv a svobod.
[36] Krajský soud při provádění testu
proporcionality ve velké míře vycházel ze
závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
64/2008-155]. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu zde dovodil, že existuje
silný veřejný zájem na transparentnosti
poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné veřejné kontroly. K naplnění tohoto cíle směřuje ve svém § 8b
zákon o svobodném přístupu k informacím (poskytnutí informací o příjemcích
veřejných prostředků), splňuje tudíž test
vhodnosti. Stejně tak je splněn test potřebnosti, neboť není jiného institutu, který by naplnění zmíněného cíle umožňoval.
Rozšířený senát prováděl i test poměřování. Konstatoval, že i v případě poskytování veřejných prostředků platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před
neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních
údajů podle článku 10 Listiny a zákona
[o ochraně osobních údajů], jehož limity
jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím.
Zdůraznil, že zákonodárce zohlednil
specifické postavení příjemců veřejných
prostředků, povahu poskytovaných veřejných prostředků, postup správního
orgánu při jejich poskytování a dospěl
k závěru, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím, rozhodující je pouze skutečnost, zda se požadovaná informace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
skutečně týká poskytování veřejných
prostředků a zda jejímu sdělení nebrání
výluka obsažená v § 8b odst. 2 [citovaného
zákona].
prováděcí
pravidla
[37] Nejvyšší správní soud má ve shodě
s krajským soudem za to, že rozsudek Soudního dvora nebrání použití závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155].
Na jedné straně je nutno vnímat skutkové
odlišnosti obou případů. Rozsudek [Volker
und Markus Schecke a Eifert] se zabýval platností čl. 42 bod 8b a čl. 44a nařízení Rady
(ES) č. 1290/2005 [...] o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení
Rady (ES) č. 1437/2007 [...], jakož i nařízení
Komise (ES) č. 259/2008 [...], kterým se stanoví
nařízení
č. 1290/2005, pokud jde o zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků
z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Dospěl k závěru, že zmíněné články jsou neplatné
v rozsahu, v němž pokud jde o fyzické osoby, které jsou příjemci podpor z EZZF
a EZFRV, tato ustanovení vyžadují zveřejňování osobních údajů o všech příjemcích, aniž činí rozdíl podle takových
relevantních kritérií, jako je doba, po
kterou takové podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typ a výše. Šlo
tedy o situaci, kdy příslušné normy evropského práva zavazovaly členské státy
k ,obecnému zveřejňování‘ příjemců
prostředků z EZZF a EZFRV (tedy nikoli
na základě žádosti), a to na jediné internetové stránce v každém členském státě
s nástrojem vyhledávání. V uvedené věci
bylo dále podstatné, že částky, které dotčení příjemci dostávají, představují část
(často značnou) jejich příjmů – zveřejnění informací o poskytovaných částkách
tak umožňuje třetím osobám činit závěry ohledně jejich celkových příjmů.
[38] Naproti tomu v nyní posuzované
věci se nejedná o ,obecné zveřejňování‘
údajů všech osob, kterým byly poskytnuty
veřejné prostředky, ale o poskytování infor-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
mací na žádost konkrétního subjektu. Povinný subjekt – tedy finanční úřad – byl
v rozhodném období (rok 2010) podle § 1
odst. 1 vyhlášky Ministerstva financí
č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní
finanční orgány k promíjení příslušenství
daně, oprávněn pouze k promíjení příslušenství daně a současně omezen výší možného prominutí v běžném kalendářním roce
(tedy slovy Soudního dvora zde existuje filtr
podle typu a výše poskytnutých veřejných
prostředků). Podstatné je též, že s ohledem
na povahu poskytovaných veřejných prostředků (příslušenství daně v omezené výši)
nelze z výše poskytnuté částky usuzovat
na celkové majetkové poměry příjemců
těchto prostředků. Nadto jsou tyto prostředky poskytovány nahodile, bez známek pravidelnosti, na rozdíl od příspěvků ze shora jmenovaných evropských
fondů.
[39] I přes zmíněné skutkové odlišnosti
(které jsou však podstatné z hlediska závěrů z nich vyplývajících) se však oba rozsudky vzájemně doplňují, a to zejména
v obecných východiscích vztahujících se k řešení kolize práva na informace a práva na
ochranu soukromí. Oba judikáty totiž vycházejí z nutnosti provést test proporcionality, přičemž oba rozsudky shodně potvrdily,
že je nutno vždy zvažovat zejména povahu poskytovaných veřejných prostředků,
tedy z jakého titulu jsou prostředky pocharakter poskytovaných
skytovány,
prostředků a zejména, zda lze na základě informace o výši poskytnuté částky
usuzovat na majetkové poměry příjemců
veřejných prostředků.
[40] Ve věci souzené Soudním dvorem
bylo potvrzeno, že zveřejnění údajů o příjemcích a přesných částkách, které obdrželi,
představuje zásah do jejich soukromého života ve smyslu článku 7 Listiny základních
práv Evropské unie [dále jen „Listina EU“]
(srov. čl. 58 rozsudku). Soudní dvůr dále
uvedl, že je třeba zkoumat, zda je uvedený
zásah odůvodněný s ohledem na čl. 52 odst. 1
[Listiny EU], který připouští, že výkon takových práv, jako jsou práva zakotvená v je-
jích článcích 7 a 8, může být omezen za
předpokladu, že tato omezení jsou stanovena zákonem, respektují podstatu uvedených
práv a svobod a, při dodržení zásady proporcionality, jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává
Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod
druhého.
[41] Při tomto zkoumání dospěl k závěru, že se jedná o zásah ,stanovený zákonem‘, který ovšem sleduje cíl obecného
zájmu uznávaný Unií (čl. 66 a násl.), tedy
zásadu transparentnosti, která umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům
v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Soudní dvůr
tedy jinými slovy konstatoval, že zkoumaná ustanovení splňují test vhodnosti
a potřebnosti. Ke stejným závěrům dospěl ve vztahu k poskytování informací
podle § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím i rozšířený senát (srov.
bod [36] výše).
[42] Ve vztahu k testu poměřování uvedl
(ve stěžovatelem dovolávaném čl. 85), že orgány jsou povinny před zveřejněním informací týkajících se fyzických osob poměřit
zájem Unie na zajištění transparentnosti jejích kroků a zásah do práv přiznaných články 7 a 8 [Listiny EU]. Cíli transparentnosti
nelze přitom přiznat automatickou
přednost před právem na ochranu osobních údajů, i když jsou ve hře významné
ekonomické zájmy. Dle názoru Nejvyššího správního soudu tento významný závěr není v žádném rozporu se závěry rozšířeného senátu. Nevyplývá z něj totiž nic
jiného, než nutnost v rámci provádění
testu proporcionality zvažovat (poměřovat) význam obou kolidujících práv, přičemž tyto úvahy musejí vyústit v závěr
o tom, které z dotčených práv převáží.
[43] S ohledem na všechny skutkové
okolnosti Soudní dvůr v jím řešené věci dospěl k závěru, že příslušné orgány před
přijetím posuzovaných předpisů neuvažovaly o způsobech zveřejňování infor-
mací o dotčených příjemcích, které by
odpovídaly cíli takového zveřejňování
a přitom by představovaly menší zásah
do práva těchto příjemců na respektování
jejich soukromého života obecně
a konkrétně na ochranu jejich osobních
údajů, jako je omezení zveřejnění jmenovitých údajů o uvedených příjemcích podle doby, po kterou podpory dostávali,
frekvence podpor nebo jejich typu a výše.
[44] V rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]
však k poměření obou kolidujících práv došlo, přičemž rozšířený senát dospěl k závěru, že v případě poskytování veřejných
prostředků formou prominutí daně
(resp. jejího příslušenství) je třeba dát
přednost právu na informace. Závěr
Soudního dvora ohledně nerespektování zásady proporcionality se proto v posuzované
věci neuplatní.
[45] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že právní úprava poskyinformací o příjemcích veřejných
tování
prostředků v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je proporcionální ve
vztahu k ochraně osobních údajů těchto příjemců. Nejvyšší správní soud má na základě
výše uvedeného za to, že tato úvaha je v souladu jak se závěry rozšířeného senátu vyjádřenými v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155],
tak se závěry Soudního dvora obsaženými
v rozsudku [Volker und Markus Schecke
a Eifert].“
[33] Jak je patrné z předchozí citace rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
142/2012-32, tento se významně opírá o závěry vyslovené v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 64/2008-155. V něm se uvádí (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát):
„[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím].[14] Ustanovení § 10 tohoto zákona je
dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti majetkových poměrů a konkrétně sta-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
*) S účinností od 1. 1. 2012 zrušen zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním
noví, že informace o majetkových poměrech
osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění
anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8) jsou pak příkladmo
uvedeny odkazy na § 24 daňového řádu
[z roku 1992], § 23 zákona č. 592/1992 Sb.,
o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, § 24a
zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, a zákon
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[15] Poznámky pod čarou sice nemají
normativní charakter, mohou však sloužit
jako určité vodítko při interpretaci právní
normy. Z výše citovaných ustanovení jiných
právních předpisů lze dovodit, že za informace, které podléhají obecné výluce z informační povinnosti, je nutno považovat především údaje, které se v průběhu daňového
řízení dozvěděl příslušný správce daně o poměrech daňových subjektů, a to jak osobních, tak souvisejících s podnikáním. Obdobně to platí o údajích, které zjistily příslušné
orgány sociálního zabezpečení o poplatnících pojistného na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zdravotní pojišťovny o plátcích zdravotního pojištění či úřady práce o žadatelích
o dávky státní sociální podpory.
[16] Uvedeným ustanovením je od počátku účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím realizováno právo fyzických osob na ochranu soukromí a ochranu
před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů
o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny, provedeného posléze zákonem [...]
o ochraně osobních údajů.
[17] Oproti tomu § 8b byl do zákona
o svobodném přístupu k informacím inkorporován až zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 22. 3. 2006 v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu
postižením a o změně souvisejících zákonů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití
informací veřejného sektoru a jeho účelem
bylo napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout
i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto osoby jsou příjemci veřejných
prostředků. Zde je nutno připomenout, že
důvodová zpráva k původnímu znění zákona o svobodném přístupu k informacím
s uvedenou možností v komentáři k výlukovým ustanovením § 6 až § 11 tohoto zákona
počítala, příslušná úprava však v daném zákoně až do zmiňované novely chyběla. Uvedeným ustanovením tak bylo dále konkretizováno právo na informace podle čl. 17
odst. 1 a odst. 5 Listiny.
[18] V současné době tedy § 8b odst. 3 zákona [o svobodném přístupu k informacím]
výslovně ukládá subjektům povinnost sdělit
žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu jejich jména, příjmení, roku narození, obce, kde mají trvalé
bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto případy
však platí
imperativ ochrany soukromí
a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny
a zákona [o ochraně osobních údajů]; proto
i zde má poskytování informací svoje limity,
které jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona
[o svobodném přístupu k informacím]. Podle
tohoto ustanovení neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků v oblasti sociální,
poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně
v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé zákonné úpravy, konkrétně zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení*), zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění [a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů],
zákon č. [96/1993] Sb., o stavebním spoření
a státní podpoře stavebního spoření atd.
[19] Při posuzování vzájemného vztahu
obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl
každého z nich je odlišný. Zatímco § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím]
formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící
k ochraně údajů o majetkových poměrech
třetích osob, na jehož základě nesmí povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace,
které se dozvěděl během své úřední činnosti
(typicky např. údaje z daňových přiznání,
z přehledů o příjmech pro účely plateb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na
státní politiku zaměstnanosti, z dokladů
o příjmech pro testované dávky státní sociální podpory apod.), zakotvuje § 8b tohoto zákona primárně povinnost subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti
poskytování veřejných prostředků, a to včetně
vybraných osobních údajů jejich příjemců.
[20] Výluka z informační povinnosti
je v druhém případě upravena autonomně, a to v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím], byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecný
§ 10 tohoto zákona. Rozdílná míra
ochrany zakotvená v obou ustanoveních
a v tomto směru poněkud slabší postavení příjemce veřejných prostředků je dáno především zájmem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků
a nutností jeho účinné veřejné kontroly.
Zákonodárce tak při střetu ústavního
práva na informace podle čl. 17 odst. 1
Listiny a ústavního práva na ochranu
soukromí podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků a sdělení
některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto připustil. Ochranu zachoval
pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný zájem. Ve výluce
se tak ocitla převážně jen nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok
vzniká ze zákona a správní orgán nemá
prostor k vlastnímu uvážení. Typicky tedy povinný subjekt neposkytuje informa-
ce o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky důchodového pojištění, dávky státní
sociální podpory či dávky pomoci
v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši
vyplatil podporu v nezaměstnanosti.
Rovněž tak například neposkytuje ve
vztahu ke konkrétním osobám údaje
o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory stavebního spoření.
[21] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace
podle § 8b zákona [o svobodném přístupu
k informacím], § 10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující pro posouzení žádosti bude pouze skutečnost, zda se
požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená
v odstavci 2.“
III. 1. 3. Sporné právní otázky
[34] Z výše citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou patrny dvě
konkurující si linie právních názorů na rozhodné právní otázky.
[35] V citovaném rozsudku rozšířeného
senátu čj. 5 As 64/2008-155byl jasně formulován závěr, že pokud se poskytuje informace
podle § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím, možnost ji neposkytnout je
omezena jen na úzký okruh výluk stanovených v odstavci 2 tohoto paragrafu. Z rozsudku rozšířeného senátu lze vyvodit, že úvahu
o tom, co u dané skupiny případů (tj. příjemců veřejných prostředků) má přednost, a sice
zda právo na informace, anebo právo na
ochranu soukromí, učinil již zákonodárce
tím, že obecně připustil poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, specifickým způsobem stanovil rozsah poskytování těchto informací a stejně tak specifickým
způsobem (v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) stanovil rozsah
výluk z práva na informace v těchto případech. To tedy znamená, že samotný zákonodárce provedl v obecné rovině „test proporcionality“ a vyřešil jej v případě příjemců
veřejných prostředků zásadně (až na stanove-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
né výjimky) ve prospěch práva na informace.
Rozšířený senát podle všeho neměl pochyb
o ústavní konformitě uvedeného rozhodnutí
zákonodárce ani o jeho souladu s právem Evropské unie.
[36] Pátý senát se v citovaném rozsudku
čj. 5 As 57/2010-79 v podstatě implicitně přihlásil k „filosofii“ rozhodnutí rozšířeného senátu, dospěv stručnou úvahou k závěru, že
jestliže § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím stanoví rozsah a podmínky poskytnutí informací o příjemcích veřejných
prostředků, není zde prostor k individuálnímu posuzování, zda poskytnout informaci, či
nikoli.
je poskytnuta
[37] K výše uvedenému závěru rozšířeného senátu se přihlásil v zásadě i první senát
v citovaném rozsudku čj. 1 As 142/2012-32.
Při vypořádávání se s rozsudkem Soudního
dvora ve věci Volker und Markus Schecke
a Eifert však vyslovil některé závěry, které
jsou relevantní i pro nyní projednávanou věc
a v konkrétní rovině významně zužují abstraktní úvahu vyslovenou rozšířeným senátem v době, kdy ještě zmíněné rozhodnutí
Soudního dvora nebylo vydáno. V první řadě
tím, že se judikaturou Soudního dvora opírající se o Listinu EU zabýval i v případě, že šlo
o poskytnutí informací o prominutí příslušenství daně, připustil vnitrostátní aplikovatelnost Listiny EU na případy této povahy, tedy na posuzování souladnosti vnitrostátního
zákona o poskytování informací, nikoli aktu
Evropské unie (konkrétně nařízení Rady a nařízení Komise), s Listinou EU. Dále zdůraznil
skutkové odlišnosti vnitrostátního případu
od věcí projednávaných Soudním dvorem,
a sice že údaje o subjektech, kterým bylo prominuto příslušenství daně, nejsou podle české úpravy zveřejňovány v podobě „obecného
zveřejňování“ příjemců prostředků na jediné internetové stránce s nástrojem vyhledávání a dále že částky prominutého příslušenství, o nichž
informace,
zásadně neumožňují třetím osobám činit závěry ohledně celkových příjmů fyzických
osob, jimž se dobrodiní prominutí dostalo.
[38] Druhou linii judikatury představuje
citovaný rozsudek čtvrtého senátu čj. 4 As
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
40/2010-60, z jehož pokynu krajskému soudu
k dalšímu postupu je patrné, že čtvrtým senátem není bez výhrad sdílen závěr o tom, že
otázku proporcionality vyřešil na úrovni abstraktní, tedy při formulování podmínek poskytnutí informací o příjemcích veřejných
prostředků, samotný zákonodárce. Naopak,
z názoru čtvrtého senátu vyplývá, že považuje za přinejmenším uváženíhodnou výkladovou alternativu, že poměřování mezi právem
na informace a právem na ochranu soukromí
má v každém jednotlivém případě činit
správní orgán při rozhodování o poskytnutí
informace. Zároveň nastoluje otázku eurokonformity a ústavní konformity § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím.
[39] Explicitně se pak k této druhé názorové linii přihlásil osmý senát v předkládacím
usnesení. Z odůvodnění usnesení lze soudit,
jakkoli to výslovně není takto řečeno, že osmý senát popírá závěr rozšířeného senátu
o tom, že střet výše uvedených konkurujících
si práv vyřešil zákonodárce upřednostněním
jednoho z nich. Naopak, osmý senát se hlásí
k tezi, že § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím nelze chápat jako lex specialis
ve vztahu k § 8a tohoto zákona, podle něhož
„[i]nformace týkající se osobnosti, projevů
fyzické osoby
soukromí
osobní povahy,
a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen
v souladu s právními předpisy, upravujícími
jejich ochranu.“ Osmý senát tedy zřejmě má
za to, že poměřování konkurujících si základních práv je nutno provádět v každém jednotlivém případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, přičemž za
klíčové kritérium tohoto poměřování patrně
považuje intenzitu veřejného zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky
v konkrétním případě.
[40] Z výše uvedeného přehledu je patrná existence dvou konkurujících si náhledů
na rozhodnou právní otázku. Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
III. 2. 1. Rozhodná právní úprava
a její obsah
III. 2. 1. 1. Znění a systematika § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím
[41] V projednávané věci jde o střet dvou
základních práv podle Listiny, a sice práva na
informace podle článku 17 Listiny a práva na
ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle
článku 10 Listiny.
státu,
[42] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]voboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“ Podle jeho odstavce 2 „[k]aždý má
právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat
a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu
na hranice státu.“ Podle odstavce 4 „[s]vobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná
pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost
veřejnou bezpečnost,
ochranu veřejného zdraví a mravnosti.“
Podle odstavce 5 pak „[s]tátní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny
přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“ I právo na informace,
a nejen svoboda projevu, je obecně považováno za subjektivní základní právo, nikoli
pouze za ústavní hodnotu, jež má být objektivním právem chráněna a podporována (viz
např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1.
2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, č. 10/2003 Sb. ÚS,
ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10,
č. 123/2010 Sb., a ze dne 15. 11. 2010, sp. zn.
I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, aj.)
[43] Podle čl. 10 odst. 1 Listiny „[k]aždý
má právo, aby byla zachována jeho lidská
důstojnost, osobní čest, dobrá pověst
a chráněno jeho jméno.“ Podle odstavce 2
„[k]aždý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.“ Podle odstavce 3 pak „[k]aždý
má právo na ochranu před neoprávněným
shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.“
[44] Doplňme, že podle čl. 8 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8
(č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k]aždý
má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.“ Podle odstavce 2 „[s]tátní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat
kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné
bezpečnosti, hospodářského blahobytu
země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo
ochrany práv a svobod jiných.“
[45] Na úrovni „jednoduchého“ práva je
jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo na informace, zákon
o svobodném přístupu k informacím. Pro
projednávanou věc je rozhodné, že po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla
do zákona o svobodném přístupu k informacím vedle dalších změn přidána nová ustanovení § 8a a § 8b, která znějí:
㤠8a
Informace týkající se osobnosti, projevů
osobní povahy,
fyzické osoby
soukromí
a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen
v souladu s právními předpisy, upravujícími
jejich ochranu4a).
§ 8b
Příjemci veřejných prostředků
(1) Povinný subjekt poskytne základní
osobní údaje4b) o osobě, které poskytl veřejné
prostředky.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje
na poskytování veřejných prostředků podle
zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního
spoření a státní pomoci při obnově území4c).
(3) Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu:
jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má
příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky
poskytnutých veřejných prostředků.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
pozdějších
předpisů,
––––––––––––
4a) Například § 11 až 16 občanského zákoníku, § 5
a 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.
4b) § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.
4c) Například zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním
spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve
zákon
znění
č. 12/2001 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou
a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů (zákon
o státní pomoci při obnově území).“
[46] I nadále nezměněn zůstal (po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb.) součástí zákona o svobodném přístupu k informacím jeho § 10, který zní:
㤠10
Ochrana důvěrnosti majetkových
poměrů
Informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané
na základě zákonů o daních, poplatcích,
penzijním nebo zdravotním pojištění anebo
sociálním zabezpečení8) povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne.
––––––––––––
8) Například § 24 zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů,
§ 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, § 24a
zákona
č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně
České republiky, zákon č. 117/1995 Sb., o státní
sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.“
[47] Již ze samotné systematiky a znění
výše citovaných ustanovení zákona je patrné,
že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků je relativně samostatná a komplexní. Ustanovení § 8b
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slova „poskytne“ v rozkazovacím významu) naznačuje, že pro úvahu povinného subjektu,
zda poskytnout informace o příjemcích ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
řejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny
dále zákonem stanovené podmínky, není zásadně místo. Tyto podmínky jsou dány výčtem případů, v nichž se informace o příjemcích veřejných prostředků neposkytují
(§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím), z něhož a contrario plyne, že
v ostatních případech se poskytují. Dále jsou
dány zvláštním pravidlem o zúženém věcném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b
odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), které má zaručit, že osobní údaje
o příjemci veřejných prostředků se žadateli
o informaci poskytnou jen v takové míře,
o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažuje zájem na poskytnutí informace a zájem na
ochraně soukromí toho, o němž je informace
poskytována.
[48] Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou oproti
tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otázek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují,
ustanoveními obecné povahy, použitelnými
toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém
§ 8b citovaného zákona neobsahuje zvláštní
úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a zákona
o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby
a osobní údaje, zatímco § 10 citovaného zákona se vztahuje na informace o majetkových poměrech osoby získané specifickým
způsobem, a sice na základě zákonů o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení.
[49] Relevantní není ani argument opřený o zákon o střetu zájmů a poukazující na to,
že skutečnost, že tento zákon nepožaduje po
veřejných funkcionářích uvádět v oznámení
o příjmech, darech a závazcích informaci
o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl
vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím. Nic takového ze vzájemného
vztahu obou zákonů neplyne. Zákon o střetu
zájmů má v první řadě užší okruh osob, na
něž dopadá povinnost podávat určité informace formou oznámení o příjmech, darech
a závazcích; jde pouze o veřejné funkcionáře
definované pro účely zákona o střetu zájmů
v § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, zatímco § 8b citovaného zákona se
vztahuje na všechny osoby, jimž jsou vypláceny platy či mzdy z veřejných prostředků. Dále
má zákon o střetu zájmů jiný účel než § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
Účelem zákona o střetu zájmů je prostřednictvím
informačních povinností veřejných
funkcionářů bránit střetu jejich soukromých
zájmů se zájmem veřejným. Účelem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je
poskytnout veřejnosti informace o tom, komu jsou poskytovány veřejné prostředky
a v jaké míře, i v případech, kdy otázka případného střetu zájmů nevyvstává, tedy bez
ohledu na postavení příjemce veřejných prostředků, čítaje v to i zaměstnance vypláceného z veřejných prostředků, v hierarchii systému veřejné správy a bez ohledu na jeho
kompetence, specializaci, způsob ustanovování i náplň práce.
[50] Navíc je rozdílný i mechanismus poskytování informací podle zákona o střetu zájmů na straně jedné a zákona o svobodném
přístupu k informacím na straně druhé – podle prvního z nich se informace poskytují
preventivně, bez výjimky a v zákonem stanoveném standardizovaném rozsahu a poskytují se předem zákonem určenému evidenčnímu orgánu (§ 13, § 14 zákona o střetu zájmů),
u něhož jsou uloženy a připraveny k případnému nahlédnutí veřejností a eventuálnímu
dalšímu zpracování takto evidovaných údajů
(§ 13 odst. 2 a násl. zákona o střetu zájmů).
Naproti tomu podle druhého z nich až na výjimky (§ 5 odst. 1 až 3 zákona o svobodném
přístupu k informacím) to, zda informace vůbec bude poskytnuta, závisí pouze na okolnosti nezávislé na vůli zákonodárce, a sice na
tom, zda takovou informaci žadatel vůbec bude požadovat.
[51] Jakkoli tedy jak zákon o střetu zájmů,
tak zákon o svobodném přístupu k informacím mají v obecné rovině shodný účel, jímž je
posílení transparence veřejné sféry, v konkrétní rovině se jejich předměty úpravy vzájemně nikterak neovlivňují a existují zásadně
vedle sebe a nezávisle na sobě. Základní prá-
vo podle čl. 17 odst. 2 Listiny a ústavní povinnost veřejné moci podle jeho odstavce 5 jsou
„jednoduchým“ právem uskutečňovány prostřednictvím celé řady zákonů, které jsou často aplikovatelné paralelně, a jen někdy jeden
vylučuje aplikaci jiného. K provedení Listiny
jsou použity různé způsoby naplnění ústavních cílů, zejména různé typy procedur, metod zveřejňování informací apod., jež odpovídají jednotlivým dílčím účelům, kvůli nimž je
na tom kterém úseku fungování veřejné moci
právo na informace zajištěno. Za splnění příslušných zákonných podmínek mohou proto
být v tom rozsahu, v jakém to ta která z obou
úprav umožňuje, informace o konkrétním zaměstnanci spadajícím do rozsahu působnosti
obou zákonů poskytovány a čerpány podle
obou z nich.
[52] Ve shodě s tím, k čemu dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již
v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155,
lze tedy shrnout, že samotné znění a systematika zákona nedává možnost, aby v případě
poskytnutí informací o příjemcích veřejných
prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit
zájem na poskytnutí informace, anebo zájem
na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Úvahu o konkurujících si
zájmech a střetu základních práv zde vyřešil
již samotný zákonodárce tím, že paušálně
upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením
některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného
rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty být mají.
III. 2. 1. 2. Intence historického
zákonodárce
[53] Ani v intenci historického zákonodárce nelze najít důvody pro odlišný výklad.
Původní záměr vlády jako navrhovatele návrhu zákona, který byl posléze přijat a vyhlášen
jako zákon č. 61/2006 Sb., sice nesměřoval
k tomu, aby byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena relativně samostatná a komplexní úprava poskytování infor-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
mací o příjemcích veřejných prostředků.
Vládní návrh (viz sněmovní tisk 991/0, část 1/4,
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz)
nic takového neobsahuje, zejména neobsahuje návrhy ustanovení obdobných těm, která
byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena jako jeho nynější § 8a a § 8b.
[54] Nicméně v průběhu projednávání
v Poslanecké sněmovně byly cestou pozměňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání,
kulturu, mládež a tělovýchovu schváleného
jako usnesení č. 291 ze 47. schůze tohoto výboru ze dne 14. září 2005 (viz sněmovní tisk
991/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006,
dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz)
§ 8a a § 8b do zákona o svobodném přístupu
k informacím přidány. K představě, kterou
měl historický zákonodárce o tom, jak má být
nově přidané ustanovení vykládáno, zejména
zda má povinná osoba v každém jednotlivém
případě posuzovat, zda informace o příjemci
veřejných prostředků poskytne, anebo nikoli, nelze ve veřejně dostupných zdrojích
o průběhu legislativního procesu ničeho relevantního dohledat.
[55] Lze usuzovat, že předobrazem pozměňovacího návrhu zmíněného sněmovního výboru byla určitá pasáž z neschváleného
senátního návrhu zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím (viz
sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním
repozitáři na www.psp.cz). V senátním návrhu zákona bylo příslušné ustanovení zařazeno jako § 8a a jeho znění bylo, včetně nadpisu a poznámek pod čarou, doslova shodné
s nynějším platným a účinným zněním § 8b,
ovšem s jedinou výjimkou – v odstavci 1 uvedeného paragrafu senátního návrhu zákona
byla oproti nynějšímu znění za větou první
(„Povinný subjekt poskytne základní osobní
údaje5a) o osobě, které poskytl veřejné prostředky.“) také věta druhá, která zněla: „Poskytnuté veřejné prostředky jsou zejména
majetek, jakož i oprávnění, sleva, promi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
nutí anebo jiný majetkový prospěch ve
vztahu k veřejným prostředkům.“
[56] Demonstrativní výčet ve větě druhé
charakterizující, co vše se má rozumět pod
pojmem „veřejné prostředky“, naznačuje, že
navrhovatel neschváleného senátního návrhu zákona si pod tímto pojmem představoval
zejména vztahy, jimiž je určité osobě poskytována majetková výhoda vedoucí k majetkovému prospěchu v nejširším slova smyslu,
zřejmě bez omezení na výhody veřejnoprávní povahy (neb zmíněna je i sleva jako institut
primárně soukromoprávní, spočívající ve sjednání či jednostranném poskytnutí nižší než
běžné kupní ceny, ceny za službu či ceny za jiné plnění). Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval, že podobný charakter
má i poskytnutí platu, odměny či případných
jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu pracovněprávního poměru
či služebního vztahu.
[57] Nicméně vzhledem k tomu, že druhá
věta z § 8a odst. 1 senátního návrhu zákona
nebyla do § 8b odst. 1 schváleného znění novelizovaného zákona o svobodném přístupu
k informacím přejata, lze pouze spekulovat,
do jaké míry se původní představy tvůrců senátního návrhu zákona „přelily“ i do představ
historického zákonodárce vyústivších ve
schválení zákona č. 61/2006 Sb.
[58] Ze samotné důvodové zprávy k § 8a
senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu
pojmu veřejných prostředků nelze nic použitelného zjistit. Lze však usoudit, že v intenci
navrhovatele mělo být ustanovení zákona
o svobodném přístupu k informacím týkající
se poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků souborem pravidel zvláštním
k pravidlům zakotveným v zákoně o ochraně
osobních údajů. Rovněž záměrem navrhovatele senátního návrhu zákona bylo obecně,
tj. pro všechny případy, na něž dopadne ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytování informací o příjemcích
veřejných prostředků, upřednostnit právo na
informace před právem na ochranu soukromí s tím, že ochrana soukromí je zajištěna výlukami z poskytování informací v některých
případech a omezeným věcným rozsahem
poskytovaných informací v případech, kdy
poskytovány jsou. Svědčí o tom následující
pasáže ze zvláštní části důvodové zprávy k senátnímu návrhu zákona [viz sněmovní tisk
9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období,
2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři
na www.psp.cz, důvodová zpráva k návrhu
zákona, zvláštní část, k čl. I bod 7 (§ 8a)] (zvýraznění provedl rozšířený senát):
„Dosavadní znění již umožňuje přístup
k informacím o poskytování veřejných prostředků obchodním právnickým osobám,
a to včetně limitovaného překročení ochrany obchodního tajemství (§ 9 odst. 2 zákona). Protože příjemcem takovýchto prostředků jsou často též fyzické osoby, u nichž není
ochrana dána obchodním tajemstvím, ale
ochranou osobních údajů, navrhuje se nově
upravit i přístup ke stejně limitovanému rozsahu těchto informací v případě fyzických
osob – příjemců veřejných prostředků. Vychází se z principu, že veřejnost má právo na informace, jak bylo naloženo s veřejnými prostředky. Ochrana osobnosti
je však zachována tím, že jde jen o minimální nutný rozsah údajů. Zároveň se vychází z toho, že ten, kdo z vlastní vůle žádá o přidělení veřejných prostředků,
a požaduje tedy určitou výhodu, musí
zároveň strpět, že to bude veřejně známo. Tato úprava se však výslovně nevztahuje na oblast, kde jsou fyzické osoby
příjemci veřejných prostředků nikoli čistě ,ze své vůle‘, ale z důvodů své sociální
a obdobné situace.
Ve vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů nejde o nepřímou novelizaci,
protože zákon o ochraně osobních údajů
sám předjímá takovýto postup, kdy
zvláštní zákon stanoví okruh zpracování osobních údajů (včetně poskytování
a zveřejňování), ke kterému není třeba
souhlas dotčené osoby.“
[59] Rozšířeným senátem zvýrazněné pasáže důvodové zprávy rovněž naznačují, že
záměrem neschváleného senátního návrhu
zákona bylo postihnout široký okruh nejrůznějších plnění státu směrem k fyzickým oso-
bám poskytovaných tak či onak na základě
vlastního projevu vůle toho, komu je poskytováno, a vyloučit v těchto případech poskytování informací jen tehdy, existují-li specifické důvody pro zvýšenou ochranu soukromí
(sociální, zdravotní a podobné důvody poskytování veřejných prostředků). Je patrné,
že cílem nebylo postihnout pouze plnění čistě jednostranné (striktně „dotační“ či „darovací“) povahy, nýbrž i případy, kdy plnění
z veřejných prostředků je podmíněno určitým plněním či jednáním ze strany toho, komu jsou veřejné prostředky poskytovány. Je
ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto
kontextu uvědomoval, že také plat zaměstnanců placených z veřejných prostředků je
poskytován na základě projevu vůle zaměstnance spočívajícího v uzavření pracovního
poměru nebo jiného obdobného výslovného
či konkludentního projevu vůle zakládajícího
vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře,
osoby ve služebním poměru apod.) k povinnému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhovatele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se
budou informace o jejich platech poskytovat,
také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li
placeni z veřejných prostředků.
[60] Lze tedy shrnout, že intence samotného historického zákonodárce schválivšího
zákon č. 61/2006 Sb. je ve vztahu k otázce,
zda úvahu o konkurujících si zájmech a střetu
základních práv v případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků řeší
již samotný zákonodárce, anebo zda ponechává prostor povinné osobě, aby tuto úvahu
činila v každém jednotlivém případě sama,
nejasná. Nepřímo však lze soudit, pokud bude za inspirační zdroj historického zákonodárce ve vztahu ke schválenému § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím považován neschválený senátní návrh zákona o změně zákona o svobodném přístupu k informacím (konkrétně návrh na nový § 8a), že
historický zákonodárce neměl v úmyslu prostor k poměřování konkurujících si práv v individuálních případech poskytnout, naopak,
měl ambici sám o tomto střetu normovat
a střet vyřešit v rovině abstraktního pravidla
chování plynoucího z textu zákona a ze vztahu jeho jednotlivých ustanovení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
[61] Po vydání citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79
právní názor tam vyslovený exekutivní praxe
v jeho základu přijala, ovšem s jistými modifikacemi. Ministerstvo vnitra vydalo společně
s Úřadem pro ochranu osobních údajů dne
2. 9. 2011 Metodické doporučení k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném
přístupu k informacím (dostupné na
http://www.uoou.cz/files/Metodika.pdf, stav
internetové stránky ke dni vydání rozsudku
rozšířeného senátu), v němž sice respektovalo závěr Nejvyššího správního soudu o tom,
že se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje i na poskytování informací
o platech a odměnách v orgánech veřejné moci, s ohledem na judikaturu Ústavního soudu
k případům kolize dvou ústavních práv (práva
na informace a práva na ochranu osobních
údajů) a dále též s ohledem na judikaturu
Soudního dvora vztahující se k ochraně osobních údajů však požadovalo pro posuzování typových případů aplikovat test proporcionality.
[62] Ohledně samotné otázky, zda se § 8b
zákona o svobodném přístupu k informacím
vztahuje konkrétně na platy zaměstnanců,
pokud jsou placeny z veřejných prostředků,
je naopak záměr historického zákonodárce
nyní již zřejmý. Jakkoli ji v době přijetí zákona
č. 61/2006 Sb. za takovou nelze považovat, navazující činností zákonodárce samotného byla totiž vyjasněna několik let po přijetí uvedené úpravy. Je nutno zdůraznit, že se tak stalo
bezprostředně poté, co Nejvyšší správní soud
v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyjádřil jednoznačný právní názor, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se
vztahuje i na informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Intence zákonodárce se stala zjevnou v rámci projednávání vládního návrhu zákona, kterým se mění
některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě (viz sněmovní tisk
408/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu
České republiky, 6. volební období, 2010–2013,
repozitáři na
digitálním
dostupný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
www.psp.cz). Návrh zákona byl vládou předložen Poslanecké sněmovně dne 30. 6. 2011
(viz tamtéž). Součástí vládního návrhu byla
též část dvacátá čtvrtá, která měla změnit zákon o svobodném přístupu k informacím,
konkrétně dikci § 8b odst. 2 tohoto zákona,
a to tak, že by bývalo znělo: „(2) Ustanovení
odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti
sociální, poskytování zdravotních služeb,
hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti,
platů, odměn a dalších obdobných plnění
poskytovaných z veřejných rozpočtů,
státní podpory stavebního spoření a státní
pomoci při obnově území.“
[63] Záměrem vlády jako navrhovatele bylo vyloučit dopad § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím na platy, odměny
a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů, a tedy znemožnit poskytování
informací o nich podle zákona o svobodném
přístupu k informacím. Důvodová zpráva
k návrhu zákona je nanejvýš stručná a jeho
jednotlivé části nerozebírá, takže se explicitně nevyjadřuje ani ke smyslu a účelu navrhované novelizace § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím; nově navrhované
znění je nicméně po obsahové stránce jednoznačné. Dalším vodítkem, že jde o reakci na
výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního
soudu, je i skutečnost, že vládní návrh byl
v tomto znění podán bezprostředně po vydání zmíněného rozsudku. Konečně posledním
vodítkem ohledně záměru vlády je, že vláda
v novém znění § 8b navrhla dvě obsahové
změny: První změnou byla terminologická
úprava navazující na vlastní návrh zákona
o zdravotních službách – dosud užívaný pojem „zdravotní péče“ měl být nahrazen pojmem „zdravotních služeb“ zaváděným navrhovaným zákonem o zdravotních službách
[k tomu viz vládní návrh zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), sněmovní tisk 405/0, Poslanecká sněmovna
Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, zejm. jeho navrhovaný
§ 2 odst. 2 obsahující legální definici zdravot-
nických služeb]. Druhou obsahovou změnou
v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která s návrhem zákona o zdravotních službách ani dvěma dalšími s ním souvisejícími návrhy zákonů zjevně neměla po
obsahové stránce nic společného, pak bylo
vyloučení použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění
poskytovaná z veřejných rozpočtů. Je tedy
zjevné, že vláda jako navrhovatel využila vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických
zdravotních službách a zákona o zdravotnické
záchranné službě, jako nosič pro obsahovou
změnu § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím, která nesouvisela s navrhovanou komplexní právní úpravou v oblasti
zdravotnictví, nýbrž se snažila reagovat na
nejnovější judikaturu Nejvyššího správního
soudu týkající se poskytování informací
o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů.
republiky, 6.
[64] V průběhu projednávání návrhu zákona byla ovšem výše popsaná snaha vlády
Poslaneckou sněmovnou odmítnuta. Součástí komplexního pozměňovacího návrhu výboru pro zdravotnictví byl i návrh omezit
změnu v § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím na terminologické přizpůsobení nové komplexní zdravotnické zákonné
úpravě a nezavádět výluku použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další
obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů (viz Pozměňovací a jiné návrhy k vládnímu návrhu na vydání zákona, kterým se
mění některé zákony v souvislosti s přijetím
zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona
o zdravotnické záchranné službě, sněmovní
tisk 408/3, Poslanecká sněmovna Parlamentu
volební období,
České
2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři
na www.psp.cz, část B., konkrétně bod B.5.).
Tento pozměňovací návrh byl Poslaneckou
sněmovnou na její 22. schůzi dne 7. 9. 2011
přijat a návrh zákona byl přijat ve znění takto
schválených pozměňovacích návrhů. Dodejme, že obsahově shodný návrh jako pozmě-
ňovací návrh Výboru pro zdravotnictví v bodu B.5. byl podán i Výborem pro obranu
a bezpečnost (viz tamtéž, část A., konkrétně
bod A.1.), avšak po schválení komplexního
pozměňovacího návrhu výboru po zdravotnictví se stal nehlasovatelným, neboť jeho
schválením jím byl „pohlcen“. Z uvedeného je
zjevné, že Poslanecká sněmovna se neztotožnila se záměrem vlády přidat do zákona o svobodném přístupu k informacím výslovnou
výluku poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů. Lze tedy mít
za to, že zákonodárce při vědomí existence
stávající dikce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i judikatury Nejvyššího
správního soudu, která byla bezprostředně
před jeho rozhodováním k uvedenému ustanovení vydána, neshledal, že je důvodu zákon
měnit a dosavadní zákonnou úpravu ani její
výklad korigovat. Pozměňovací návrhy obou
výborů jednoznačně směřovaly k odmítnutí
restrikce práva na svobodný přístup k informacím navržené vládou, nikoli k tomu, že by
toto právo v oblasti platů, odměn a dalších
obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů pouze modifikovaly, např. zúžily na vymezený okruh osob. Je tedy zřejmé,
že přinejmenším od tohoto okamžiku historický zákonodárce ponechal v právním řádu
úpravu obsaženou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím s vědomím, že se
vztahuje i na příjemce veřejných prostředků,
kteří tyto prostředky dostávají formou platů,
odměn a dalších obdobných plnění z veřejných rozpočtů, a to na všechny takové příjemce bez jakéhokoli omezení.
III. 2. 1. 3. Objektivní smysl a účel § 8b
zákona o svobodném přístupu k informacím
[65] Již z toho, co bylo uvedeno doposud
v úvahách věnovaných znění, systematice
a historii vzniku § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím, lze v mnoha ohledech dovodit, jaký je jeho objektivní smysl
a účel. Je jím v první řadě kontrola veřejné
moci prostřednictvím možnosti získat informace o nejrůznějších okolnostech jejího fungování v oblasti hospodaření s veřejnými
prostředky.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
[66] Je notorietou, že moderní stát hospodaří s velkým množstvím peněz a že veřejnými rozpočty v podmínkách vyspělých států
Evropy, k nimž náleží i Česká republika, prochází téměř polovina hrubého domácího
produktu. Tyto prostředky jsou přerozdělovány a vydávány na nejrůznější účely, od důchodů a jiných sociálních výdajů přes veřejné
zakázky, nejrůznější dotace a subvence až po
platy zaměstnanců veřejného sektoru a provozní výdaje. Veřejný zájem na tom, aby přerozdělované prostředky byly vynakládány
v souladu s účelem, na který byly určeny, je za
této situace značný a stejně tak je mimořádně
složité toho dosáhnout vzhledem k rozsahu
a komplikovanosti procedur, kterými je přerozdělování uskutečňováno. Vedle kontroly
prostřednictvím k tomu určených orgánů veřejné moci se proto nabízí i přímá kontrola
jednotlivci na základě jejich zájmu o nejrůznější otázky spojené s fungováním veřejné
moci. Hlavní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy dát
procesní prostředek k tomu, aby se každý
jednotlivec mohl v míře, v jaké se pro to rozhodne, podílet na kontrole hospodaření veřejné moci tím, že se informuje, jakým způsobem vynakládá veřejná moc prostředky
v oblasti, která tazatele zajímá.
[67] Historie poskytuje řadu příkladů pro
tezi, že každá moc, i demokratická, korumpuje, a že čím méně je kontrolována, tím větší je
nebezpečí jejího zneužití. Kontrola veřejné
moci prostřednictvím takových institutů, jako je § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, má řadu výhod, které ve svém souhrnu významně brání zneužívání veřejné
moci a posilují demokratickou legitimitu politického systému.
[68] V první řadě se za pomoci tohoto institutu na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. Nikdo není vyloučen,
každý má možnost se ptát a dozvědět se. To
již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci
a občana, brání rozdělení na „my“ a „oni“
a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc
není účelem o sobě či prostředkem mocných
k udržení jejich výsad, odcizeným od občan-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
ské společnosti, nýbrž nástrojem občanů,
tvořících politickou obec, k prosazování
obecných, společně sdílených zájmů a cílů.
[69] Dalším účelem je, že zjištění získaná
prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím mohou sloužit k účinné sebereflexi veřejné moci. Naznačují-li tato zjištění, že veřejná moc hospodařila způsobem,
který je nezákonný, nehospodárný, nemravný,
nerozumný či v jiných ohledech nepatřičný,
může to vyvolat reakci veřejnosti či příslušných orgánů, a v důsledku toho i patřičnou
korekci v chování veřejné moci.
[70] Konečně nelze podcenit ani preventivní účinek zákona o svobodném přístupu
k informacím. Samotná skutečnost, že veřejná
moc může být vystavena dotazům z řad veřejnosti, které je povinna zodpovědět, ji zpravidla povede k tomu, aby se chovala řádněji, než
kdyby se veřejné kontroly nemusela obávat.
[71] Je nepochybné, že veřejná kontrola
může mít za specifických podmínek i dočasně negativní dopady, zejména proto, že „nebezpečí“, že budou dotazováni na smysl
a účelnost své činnosti, může některé jednotlivce pracující pro veřejnou moc vést k alibismu, formalismu a jednání na efekt, nikoli pro
obecné dobro. Stejně tak je představitelné, že
masové zneužívání institutů zákona o svobodném přístupu k informacím může ve specifických případech vést k ojedinělým poruchám při výkonu veřejné moci a k dočasné
paralýze povinných subjektů. Náklady těchto
negativ i pravděpodobnost, že a v jaké míře
se objeví, lze stěží kvantifikovat; nezbývá než
na základě historických poznatků o fungování ústavních a politických systémů a obecné
lidské zkušenosti věřit, že pozitiva veřejné
kontroly výrazně převažují nad negativy.
[72] Pro projednávanou věc mají výše
uvedené obecné úvahy ten význam, že vytvářejí rámec obecných interpretačních pravidel zákona o svobodném přístupu k informacím a v rámci něho i pravidel pro interpretaci
§ 8b tohoto zákona. Lze-li kontrolu nakládání
veřejnými prostředky prostřednictvím dotazů jednotlivců považovat za vhodný a účinný
nástroj kontroly veřejné moci ze strany veřej-
nosti, posilující legitimitu politického systému, pak je nutno příslušná ustanovení uvedeného zákona vykládat tak, aby jimi byla tato
kontrola v potřebné míře umožněna. To znamená, že ustanovení, kterými jsou definovány meze práva na informace, je třeba v pochybnostech vykládat tak, aby kontrolu
umožňovala, a nikoli jí bránila. Naopak, odepřít právo obdržet informaci o příjemci veřejných prostředků lze jen v případě, že z příslušných ustanovení zákona je zřejmé, že
informace být poskytnuta nemá. Uvedený výklad ostatně poskytuje i patřičnou míru právní jistoty adresátům práva, ať již povinným
subjektům nebo žadatelům, neboť jim předem přinejmenším napovídá, jak mají být příslušná ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím vykládána.
[73] K samotnému pojmu veřejných prostředků lze odkázat na citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 64/2008-155, bod [23], od něhož není
důvodu se odchýlit. Je přitom nepochybné,
že zaměstnanci orgánů veřejné moci a řady
dalších povinných subjektů jsou placeni z veřejných prostředků, jsou-li placeni typicky
z daní. Zaměstnance placené z veřejných prostředků je nutno považovat za „příjemce“ veřejných prostředků, neboť prostředky dostávají
jako odměnu za práci, kterou pro
poskytovatele prostředků vykonávají. Stejně
tak je za příjemce veřejných prostředků třeba
považovat i jakékoli jiné osoby placené za
svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných
prostředků, ať již je právním důvodem jejich
odměny jakýkoli soukromoprávní titul (např.
dohody o pracích konaných mimo pracovní
poměr, příkazní smlouvy, licenční a podobné
smlouvy, smlouvy o dílo, nejrůznější inominátní smlouvy aj.). Na tomto závěru nic nemění ani soukromoprávní povaha jejich právního vztahu se zaměstnavatelem. Ze znění ani
z účelu § 8b zákona o svobodném přístupu
k informacím totiž nelze dovodit, že by se
vztahoval pouze na určité právní tituly poskytování veřejných prostředků, např. pouze
na tituly veřejnoprávní (že se samozřejmě
vztahuje i na ně, např. na služební poměry či
výkon placených veřejných funkcí, není tře-
ba důkladněji argumentovat, neb to již na
první pohled plyne z argumentu a fortiori).
Pokud by tomu tak mělo být, muselo by to být
v zákoně dostatečně konkrétně vyjádřeno.
Pojem „příjemce“ je tak obecný, jak jen může
být – zjevně ve svém běžném jazykovém významu zahrnuje všechny formy, jakými mohou veřejné prostředky „přibýt“ určité osobě.
Obecný jazykový význam slova „příjemce“
pak není důvodu teleologicky redukovat
např. vynětím zaměstnanců z významového rozsahu tohoto pojmu, neboť k tomu nelze vidět
žádný dostatečně silný důvod. Zaměstnanec
se od jiného příjemce veřejných prostředků
ničím významným neliší – on, stejně jako každý jiný příjemce, dostává veřejné prostředky
proto, že se povinný subjekt rozhodl nebo
byl ze zákona povinen mu je poskytovat na základě určitého právního vztahu, ať již veřejnoprávního nebo soukromoprávního, mezi
veřejnou mocí a příjemcem. Pokud jsou nějaké důvody informace o poskytnutí veřejných
prostředků určitým kategoriím příjemců neposkytovat, zákonodárce je v obecné rovině
vyjádřil taxativním výčtem v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Zaměstnanci v tomto výčtu uvedeni nejsou.
Zařadit je do něho za pomoci analogie není
namístě, neboť není patrné, že by existovala
mezera v zákoně, kterou by bylo třeba analogií zaplnit.
[74] Teleologickým výkladem proto nelze
dovodit, že by se § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím neměl na poskytování
informací o příjemcích veřejných prostředků
vztahovat, obecně vzato je naopak namístě
závěr právě opačný, opřený především o silný veřejný zájem na účinné veřejné kontrole
nakládání prostředky ve veřejné sféře, jíž
v soudobých podmínkách České republiky
prakticky nelze docílit jinak než využitím institutu veřejného přístupu k informacím.
Obecně vzato tedy platí, že informace uvedeného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se
jejich poskytnutí může odepřít, pokud, jak
bude dále vyloženo, pro to existují specifické
závažné důvody, které v konkrétním případě
převáží nad zájmem na transparentnosti hospodaření veřejné sféry.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
III. 2. 2. Ústavní konformita
[75] Je nepochybné, že zakotvení práva
na informace o příjemcích veřejných prostředků znamená určitý nikoli nevýznamný
zásah do soukromí těchto příjemců. Je tomu
tak proto, že příjemci dostávají veřejné prostředky na základě určitého právního titulu,
vypovídajícího ve významné míře o jejich
vztahu s tím, kdo prostředky poskytuje, a poskytujícímu informaci o důvodech poskytování a nepřímo často i o významu (zejména
ekonomickém), který pro příjemce poskytované prostředky mají. Takové informace nepochybně mají v podstatné míře povahu údajů o osobě příjemce chráněných článkem 10
Listiny či článkem 8 Úmluvy.
[76] V situaci kolize dvou základních práv
musí zákonodárce pečlivě vážit, kterému
z nich dá přednost, v jaké míře, za jakých podmínek a zda podmíněně, či nepodmíněně.
Stejně tak musí vážit, zda řešení kolize lze
provést v rovině abstraktní, anebo zda musí
být ponechán zákonodárcem širší prostor
správním orgánům či soudům posuzujícím
individuální případy, aby mohly zohlednit
specifické situace a okolnosti. Zákonodárce
je při řešení kolize základních práv povinen
pokusit se o jakousi optimalizaci, tedy o pokud možno co nejširší respekt ke každému
z dotčených práv, jakož i o co nejširší zohlednění souvisejících ústavních hodnot nemajících povahu základních práv.
[77] Uvedeným požadavkům zákonodárce dostál i ve vztahu ke skutkovému základu
projednávané věci.
[78] V první řadě je nutno poznamenat,
že kolize mezi právem na informace a právem
na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho
z uvedených základních práv v určité míře.
Buď totiž informace o příjemci veřejných
prostředků bude v zákonem stanoveném rozsahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li
mít současně povahu informace o soukromí,
bude soukromí příjemce veřejných prostředků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale
pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplně-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
no právo na informace. Proto je nezbytné kolizi řešit přiměřeným upřednostněním jednoho z práv. V takovém případě je třeba pečlivě
vyhodnotit, které z práv má být upřednostněno, a výsledek takového posouzení musí být
určující pro následný výklad předpisů „jednoduchého“ práva a jejich aplikaci na konkrétní okolnosti řešeného případu. Toto
ostatně právě pro případ střetu mezi právy
dle článků 10 a 17 Listiny vyslovil Ústavní
soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS
154/97, č. 17/1998 Sb. ÚS: „Z výše uvedených
závěrů vyplývá, že při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření
s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí
na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých
soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem
každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla nedůvodně
dána přednost před právem druhým. Tak to
ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když
ukládá orgánům aplikujícím právo, aby při
této aplikaci šetřily podstatu a smysl základních práv.“ Tuto myšlenku Ústavní soud zopakoval a upřesnil v nálezu ze dne 16. 6.
2005, sp. zn. I. ÚS 353/04, č. 124/2005 Sb. ÚS:
„Při střetu dvou základních práv, tak jako je
tomu v daném případě, musí obecné soudy
nejprve rozpoznat, která základní práva
jednotlivých účastníků sporu jsou ve hře,
a poté, s přihlédnutím ke všem rozhodným
okolnostem daného případu, musí soudy
rozhodnout tak, aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou základních práv co
nejvíce, a není-li to možné, pak dát přednost
tomu základnímu právu, v jehož prospěch
svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip.“
[79] Pro posouzení, které právo se má
upřednostnit, se tradičně používá tzv. testu
proporcionality. Ústavní soud např. v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 popsal tento
test následovně: „Při posuzování možnosti
omezení základního práva či svobody ve
prospěch jiného základního práva, resp. svobody lze stanovit tyto podmínky, za jejichž
splnění má prioritu jedno základní právo či
svoboda: První podmínkou je jejich vzájem-
né poměřování, druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 [Listiny EU]). Vzájemné poměřování ve vzájemné
kolizi stojících základních práv a svobod
spočívá v následujících kritériích: Prvním je
kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní
právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl
(ochranu jiného základního práva). [...]
Druhým kritériem poměřování základních
práv a svobod je kritérium potřebnosti,
spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp.
svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. [...] Třetím kritériem je porovnání závažnosti
obou v kolizi stojících základních práv.
[...] Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (po splnění podmínky
vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových
i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost
jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva [...]. Systémový argument
znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému
základních práv a svobod [...]. Kontextovým
argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva
v důsledku upřednostnění jiného [...]. Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot.
Součástí porovnávání závažnosti v kolizi
stojících základních práv je rovněž zvažování využití právních institutů, minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich.“
[80] Není patrné, že by obsah § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím, jak byl
výše vyložen, trpěl takovýmito ústavními deficity, pokud bude jeho doslovný výklad korigován na základě principu proporcionality
tak, že výjimečně, pokud je veřejný zájem na
transparenci hospodaření veřejné sféry zcela
marginální ve srovnání se zájmem osoby po-
tenciálně dotčené poskytnutím informace,
musí právo žadatele na poskytnutí informace
ustoupit kolidujícímu právu na ochranu soukromí této osoby.
[81] Zahrnutí zaměstnanců mezi příjemce veřejných prostředků, o nichž musí být
poskytovány informace, je legitimováno intenzivním veřejným zájmem na kontrole veřejné moci a hospodárnosti a účelnosti jejího
jednání i v oblasti zaměstnávání a odměňování. Nejde o svévoli ani o iracionalitu, nýbrž
naopak o vhodný a v poměrech moderního
státu nanejvýš potřebný prostředek kontroly
veřejné sféry, neboť je zjevné, že náklady na
platy (mzdy) a jiná peněžní plnění zaměstnancům jsou významnou položkou veřejných výdajů a že při určování jejich výše má
veřejná moc relativně vysokou míru diskrece,
která musí být vyvážena širokou, všeobecnou
a účinnou veřejnou kontrolou. Stejně tak je
zřejmé, jak již bylo výše uvedeno, že kontrolní
mechanismy, jež má k dispozici veřejná sféra
samotná, bez účasti veřejnosti, by s ohledem
na rozsah, v němž jsou veřejné prostředky vydávány na platy (mzdy) zaměstnanců, nebyly
dostatečně účinné. Kritéria vhodnosti a potřebnosti jsou tedy testovanou právní úpravou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím bezpochyby naplněna.
[82] Zásadně (až na vzácné výjimky) za
naplněné lze považovat i kritérium třetí, a sice přiměřenosti v užším slova smyslu. Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž
za běžných okolností neznamená pro toho,
kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou
podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy)
nebo jiného peněžního plnění zaměstnance
placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by
jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť
sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „kupované“ práce a rámcově by se
platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek
měly sobě blížit. Obecná představa o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem
k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci
tvoří zaměstnanci placení z veřejných prostředků, má prakticky každý zkušenost, přinejmenším dílčí, zprostředkovanou či z doslechu, o obecných platových poměrech ve
veřejné sféře. Získat negativní konotaci může
informace o platu zásadně jen za situace, kdy
je plat poskytován jinak než podle zákonných
pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané
práce a zastírající skutečný stav věcí. Významným účelem poskytování informací o platech
zaměstnanců placených z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření
možnosti, aby se na takovouto neadekvátní
praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím
byly příslušné osoby motivovány k nápravě.
[83] Argumenty, že v konkrétních případech obecné povědomí o výši platů může na
určitém pracovišti vést k závisti a neshodám
mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde
dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako
účelové. Ten, kdo určuje výši platu poskytovaného z veřejných prostředků, je povinen
postupovat podle zákona, na základě pravidel
o určení stálých a pohyblivých složek platu
opřených o racionální zákonná kritéria a musí být schopen v každém jednotlivém případě
odůvodnit své rozhodnutí a obhájit svoji autoritu, z níž vychází jeho diskreční oprávnění. Podobně ani určování výše mzdy nesmí
být v případě, že je placena z veřejných prostředků, založeno na iracionalitě a svévoli
a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být
schopen se za své rozhodnutí postavit a obhájit je. V případě, že povinný subjekt působí
na trhu a náklady na zaměstnance jsou parametrem jeho konkurenceschopnosti v tržním prostředí, připadá navíc v úvahu neposkytnutí informace s ohledem na to, že takové
náklady jím mohou být chráněny jako obchodní tajemství.
[84] Námitka, že platová transparence povede k platové nivelizaci, je stejně nepřípadná jako argument, že pokud by rozhodnutí
správních orgánů či soudů nemusela být odůvodňována a mohla být čistě arbitrární, byla
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
by spravedlivější – je zřejmé, že pokud někdo
nechce nebo není schopen svou autoritu či
pravomoc uplatňovat způsobem, který je právem či jinými normami chování předpokládán, bude hledat zástupné důvody pro omluvu své nedostatečnosti. Námitka obecné
závisti nemůže již vůbec být považována za
relevantní. Závist jako lidská vlastnost vyvěrající z malosti duše není něco, čemu by se dalo
právními prostředky čelit; jí musí čelit ti, kteří jí podléhají, svým mravním úsilím, a ti, kteří jsou jejím terčem, svojí trpělivostí, vnitřním klidem a odvahou. Obrana před závistí
utajováním informací jen proto, aby se nemohly stát jejím zdrojem, by často vedla jen
k prohloubení závisti na základě nepodložených dohadů a spekulací o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků. Naopak,
„sluneční svit“ informovanosti o platech placených z veřejných prostředků může mnohé
přehnané představy o platech ve veřejné sféře rozptýlit.
[85] Jediným relevantním argumentem
v této souvislosti, zpochybňujícím v určité
míře závěr o ústavní konformitě § 8b zákona
o svobodném přístupu k informacím, je skutečnost, že v souvislosti s jeho přijetím nebyla schválena žádná přechodná ustanovení,
která by řešila situaci poskytování informací
o příjemcích veřejných prostředků týkajících
se doby před účinností nového ustanovení.
Přechodné ustanovení článku II zákona
č. 61/2006 Sb. na uvedenou situaci nepamatovalo. Vzhledem k časovému odstupu od nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. však tento ústavněprávní deficit prostým plynutím
času ztratil na brizanci natolik, že v současné
době již nelze považovat za neproporcionální, pokud se povinnost strpět poskytnutí informace o sobě jako příjemci veřejných prostředků vztahuje
i na osobu, která se
zaměstnancem spadajícím nyní do rozsahu
působnosti § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stala za účinnosti právní
úpravy, jež jí tuto povinnost neukládala.
[86] Z výše uvedeného výkladu je patrné,
že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud bude v určitých výjimečných případech jeho uplatnění korigováno
za použití principu proporcionality, není
v rozporu s ústavním pořádkem.
III. 2. 3. Eurokonformita
[87] Požadavek výkladové korekce § 8b
zákona o svobodném přístupu k informacím
se vedle důvodů ústavní povahy opírá i o povinnost České republiky jako členského státu
Evropské unie užívat a vykládat vnitrostátní
právo v souladu s právem Evropské unie.
fyzických osob
souvislosti
[88] Je nepochybné, že při poskytování
informací podle § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím půjde velmi často
o zpracování osobních údajů, tedy o okruh
právních otázek, na něž se v projednávaném
případě vztahuje Listina EU. Její čl. 51 odst. 1
stanoví, že „[u]stanovení této listiny jsou při
dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie,
a dále členským státům, výhradně pokud
uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi,
při zachování mezí pravomocí, které jsou
Unii svěřeny ve Smlouvách.“ Ochranu osobních údajů nutno považovat za „právo Unie“,
neboť je na úrovni sekundárního práva Evropské unie harmonizována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochrase
ně
zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále
jen „směrnice
95/46/ES“). V tomto smyslu je i poskytování
informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím nikoli zřídka „zpracováním
osobních údajů“ ve smyslu čl. 2 písm. b)
směrnice č. 95/46/ES, neboť zpracováním
osobních údajů se podle tohoto ustanovení
rozumí „jakýkoli úkon nebo soubor úkonů
s osobními údaji, které jsou prováděny pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů,
jako je shromažďování, zaznamenávání,
uspořádávání, uchovávání, přizpůsobování
nebo pozměňování, vyhledávání, konzultace, použití, sdělení prostřednictvím přenosu,
šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění,
srovnání či kombinování, jakož i blokování,
výmaz nebo likvidace.“ Proto se na nyní projednávanou věc vztahují článek 7 (respektování soukromého a osobního života) a článek 8
(ochrana osobních údajů) Listiny EU.
[89] Na projednávanou věc při poskytnutí informace podle § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím dopadá čl. 7 písm. c)
směrnice 95/46/ES, podle kterého „[č]lenské
státy stanoví, že zpracování osobních údajů
může být provedeno pouze pokud [...] je nezbytné pro splnění právní povinnosti, které
podléhá správce“. Poskytnutí informace je
zde samotným plněním právní povinnosti
učinit tak za přesně stanovených zákonných
podmínek, plynoucích zejména ze zmíněného paragrafu zákona o svobodném přístupu
k informacím. Ten, jak bylo výše vyloženo, stanoví jednoznačně a bez vytvoření prostoru
pro uvážení tomu, kdo je povinen informaci
poskytnout (povinnému subjektu), podmínky poskytnutí informace – především stanoví, o jakých osobách se informace poskytne
(o všech, kterým byly poskytnuty veřejné
prostředky, s výjimkou těch, které jsou zákonem výslovně vyloučeny; viz § 8b odst. 1 a 2
zmíněného zákona) a v jakém věcném rozsahu bude informace poskytnuta (v rozsahu výslovně a zcela konkrétně stanoveného okruhu některých tzv. základních osobních údajů,
jak je definován v § 8b odst. 3 citovaného zákona). Jak bylo vyloženo výše, zákonodárce
již v samotném § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s jeho dalšími
ustanoveními (zejm. § 2 vymezujícím okruh
povinných subjektů a okruh činností, na něž
se poskytování informací povinnými subjekty vztahuje) konkrétně a nepodmíněně vymezil pravidla a podmínky poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Splnil
tak požadavek předvídatelnosti právní povinnosti stanovené vnitrostátním zákonem (viz
bod [79] shora citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Österreichischer Rundfunk
a další).
[90] Takovéto vymezení obecně obstojí
i v testu podmínek omezení základního práva
podle čl. 8 Úmluvy, jak jej pro účely práva Evropské unie vymezil Soudní dvůr zejm. v bodech [80] až [84] rozsudku ve věci Österreichischer Rundfunk a další, tedy testu
legitimního účelu daného zákonem stanoveného opatření a jeho nezbytnosti v demokratické společnosti k ochraně určitých výslov-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
ně vymezených hodnot či zájmů (národní
bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných, viz
čl. 8 odst. 2 in fine Úmluvy). Účel „platové
transparence“ je nepochybně zcela legitimní
– prostřednictvím veřejné kontroly či přesněji řečeno možnosti takové kontroly motivovat povinné subjekty k uvážlivému hospodajde
ření veřejnými prostředky. Zároveň
o opatření nezbytné v tom ohledu, že vzhledem
k množství institucí placených z veřejných prostředků, mimořádnému objemu prostředků
takto vynakládaných a širokému prostoru
pro zneužití či nehospodárné využití daných
prostředků nepostačuje spolehnout se na
mechanismy vnitřní kontroly uvnitř těchto
institucí či uvnitř veřejné sféry obecně. Veřejná kontrola či přesněji řečeno hrozba takovou veřejnou kontrolou je za popsaných
podmínek nezbytná pro dosažení výše uvedeného legitimního cíle. Navíc v sobě zvolený prostředek obsahuje mechanismus mírnící za běžných podmínek jeho celkový dopad
do soukromí zaměstnanců placených z veřejných prostředků. Je totiž závislý na iniciativě
a aktivitě samotné veřejnosti, tedy žadatelů
o informace. V České republice je funkční
občanská společnost ve smyslu jednotlivců
a sdružení zajímajících se o nejrůznější otázky veřejného zájmu a o fungování politických
institucí. Stejně tak v ní působí svobodné sdělovací prostředky. Lze tedy předpokládat, že
objeví-li se podezření, že v určité oblasti veřejné sféry jsou platové prostředky vynakládány nehospodárně, účelově, neadekvátně
odvedené práci, na základě známostí či jiných nelegitimních vztahů, budou to právě
instituce občanské společnosti a média, která
na základě informací poskytnutých podle zákona o svobodném přístupu k informacím
budou uvedené problémy tematizovat a vyžadovat nápravu. Naopak, pokud nebude mít
veřejnost důvod k pochybám o adekvátnosti
odměňování zaměstnanců placených z veřejných prostředků, nebude za normálních
okolností běžné žádat informace o jejich odměňování.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
[91] Pokud by se v jednotlivých případech ukázalo, že žádosti o informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků,
jimž by jinak bylo důvodu vyhovět, mají za cíl
poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech
má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), lze
právo na informace za striktně vymezených
podmínek odepřít na základě principu zákazu zneužití práva. Rozšířený senát zde odkazuje na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As
70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž
uvedl, že „zákaz zneužití práva je pravidlo
českého vnitrostátního práva, včetně práva
veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu
založeného na určitých vůdčích hodnotách,
k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce
a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné
i úcta k harmonickému sociálnímu řádu
tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití
práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto
musí být uplatňován nanejvýš restriktivně
a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu,
zejména principem právní jistoty, s nímž se –
zcela logicky – nejvíce střetává“.
[92] Výše uvedenému výkladu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nebrání ani závěry rozsudku Soudního dvora ve
věci Volker und Markus Schecke a Eifert . Je
nepochybné, že v řadě ohledů lze zaměstnance placené z veřejných prostředků srovnávat
s fyzickými osobami, jimž jsou poskytovány
prostředky z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV).
Jedná se v obou případech o osoby, pro něž
jsou jim poskytované veřejné prostředky většinou významným, nezřídka dominantním
zdrojem příjmů, takže údaj o tom, jaké prostředky jim byly poskytnuty, má silnou vypovídací hodnotu o jejich soukromí. Od věci
Volker und Markus Schecke a Eifert se však
nyní projednávaná věc v určitých ohledech
odlišuje.
[93] V první řadě jde o poněkud jiný způsob zveřejňování informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Tyto informace
jsou poskytovány zásadně přímo
žadatelům o informace, a tedy jen v případech, že nějaký žadatel vůbec podá žádost
o informaci, a nejsou zveřejňovány v centralizované a systematické formě na jediné internetové stránce. K jejich zveřejnění, pokud
jsou poskytnuty, sice dochází, avšak rozptýleně, na internetových stránkách jednotlivých
povinných subjektů a ne vždy v plném rozsahu. Ustanovení § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, upravující zveřejňování
informací, o tom v odstavci 3 stanoví, že
„[d]o 15 dnů od poskytnutí informací na žádost povinný subjekt tyto informace zveřejní
způsobem umožňujícím dálkový přístup.
O informacích, poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích
postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah.“ Dopad do soukromé
sféry těch, jichž se informace týkají, je tak
zpravidla v určitých ohledech omezen (jakkoli rozhodně není nevýznamný) zejména
proto, že je poněkud obtížnější než při způsobu zveřejňování údajů, o jaký šlo ve věci
Volker und Markus Schecke a Eifert, takto
rozptýleně zveřejňované informace shromažďovat do jednoho datového souboru, strukturovaně zpracovávat a kombinovat s jinými informacemi.
[94] Dále je třeba vzít v úvahu, že ve věci
Volker und Markus Schecke a Eifert byly
předmětem zkoumání akty sekundárního
práva Evropské unie vydané za účelem uskutečňování jedné z klíčových společných politik Evropské unie (zemědělské politiky), zatímco v nyní projednávaném případě jde,
podobně jako ve věci Österreichischer Rundfunk a další, o situaci, kdy právo na informace je uplatňováno za účelem veřejné kontroly
fungování vnitrostátních veřejných institucí,
zejména orgánů veřejné moci. Z principu
subsidiarity (viz čl. 51 odst. 1 Listiny EU) vyplývá, že členský stát má (a má mít) ohledně
svých vnitrostátních veřejných institucí prostor pro uvážení, jak nastaví poměr mezi je-
jich transparencí na straně jedné a právem na
informační sebeurčení na straně druhé, samozřejmě za předpokladu, že jeho uvážení
odpovídá principu proporcionality zakotvenému v daném ohledu v čl. 8 odst. 2 Úmluvy
a podobným kautelám čl. 8 odst. 2 věty první
Listiny EU. Existence prostoru pro uvážení
členským státem ostatně vyplývá i z toho, že
Soudní dvůr v rozsudku ve věci Österreichischer Rundfunk a další uložil národní soudní instituci členského státu provést test souladnosti rozhodné národní právní úpravy
s právem Evropské unie na základě obecných
směrnic vyslovených v jeho rozsudku, a sám
tento test neprováděl. O tom, že v rámci Evropské unie je v jednotlivých členských státech významná míra diverzity v otázkách
transparence veřejných
institucí, ostatně
svědčí řada argumentů komparatistických,
které pro účely tohoto rozhodnutí není třeba
důkladněji rozebírat. Jen namátkou lze poukázat na velmi rozdílné úpravy v oblasti daňové transparence v rámci Evropy, viz např.
Kristoffersson, E.; Lang, M.; Pistone, P.;
Schuch, J.; Staringer, C.; Storck, A. (ed.). Tax
Secrecy and Tax Transparency.The Relevance of Confidentiality in Tax Law. Part 1 and 2.
Frankfurt am Main : Peter Lang, 2013. ISBN
978-3-631-62746-4, stejně jako na velmi podobně rozmanité úpravy transparence platové.
[95] Rozsudek Soudního dvora ve věci
Österreichischer Rundfunk a další dává Nejvyššímu správnímu soudu jasné vodítko, jakým způsobem právo Evropské unie vykládat
(provádět test proporcionality). Věc řešená
v rozsudku Soudního dvora ve věci Volker
und Markus Schecke a Eifert, jež se ve svých
právních východiscích opírá o věc Österreichischer Rundfunk a další (povinnost testovat proporcionalitu), se v podstatných konkrétních skutkových rysech odlišuje od věci
nyní projednávané Nejvyšším správním soudem. Není proto ani důvodu předkládat
Soudnímu dvoru předběžnou otázku; viz
k tomu zejm. bod [21] rozsudku Soudního
dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT proti Ministerstvu zdravotnictví, č. 283/81, Recueil, s. 3415,
v němž šlo o žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podanou prvním občanskopráv-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
ním senátem Corte suprema di cassazione
(Itálie).
III. 2. 4. Test proporcionality a jeho kritéria
[96] Z kritérií testu proporcionality, jak
jej vyžaduje český ústavní pořádek i právo Evropské unie, zejména rozsudek Soudního
dvora ve věci Österreichischer Rundfunk
a další, vyplývá, že v konkrétních případech
nebude výjimečně možno žádostem o poskytnutí informace o platech zaměstnanců
poskytovaných z veřejných prostředků vyhovět, neboť to nebude přiměřené zákonodárcem sledovanému cíli (jenž je sám o sobě, jak
výše vyloženo, zcela legitimní), jelikož zásah
do práva na informační sebeurčení osoby,
o níž budou informace poskytovány, bude
v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě
platové transparence, a tedy zajištěna kontrola hospodárnosti konkrétní oblasti veřejné
sféry. Zjednodušeně řečeno lze říci, že v některých výjimečných případech nebude
vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl proporcionální (v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením.
Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž
budou současně (kumulativně) splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného
subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění
všech okolností nevýznamným způsobem
a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti
o tom, zda v souvislosti s odměňováním této
osoby jsou veřejné prostředky vynakládány
hospodárně.
[97] K první z podmínek je třeba zdůraznit, že musí být vždy vykládána v kontextu zásady, že informace o platech zaměstnanců
placených z veřejných prostředků (a jakýchkoli jiných osob placených za svoji činnost
nejrůznější povahy z veřejných prostředků,
viz k tomu výše bod [73]) se zásadně poskytují a jen výjimečně neposkytují. V pochybnostech je tedy namístě přiklonit se k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací.
Znamená to tedy, že bez dalšího je třeba poskytnout informace o platech zaměstnanců
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vykazujících zejména některý z následujících
rysů:
– zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné
zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou
činnost subjektů podřízených povinnému
subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím
spravovaných nebo jím fakticky ovládaných,
– zaměstnanců podílejících se na výkonu
vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění (např. rozhodujících o právech či povinnostech osob, provádějících dohledovou,
inspekční či kontrolní činnost, autorizované
měření, zkušební činnost, metodické vedení
apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami
na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí,
ji mohou nikoli nevýznamným způsobem
ovlivnit (např. připravují podklady k rozhodování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh
dokumentů, zabezpečují provádění vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti v souvislosti s nimi),
– zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného
subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto činnostem poskytujících významné podpůrné či
doprovodné služby (např. analýzy, plánování,
informační servis, zajištění vhodného technického a organizačního zázemí, logistika, informační technologie, provoz budov a jiných
zařízení povinného subjektu),
– zaměstnanců majících z jiných než výše
uvedených důvodů faktický vliv na činnost
povinného subjektu (např. poradci, osobní
asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným
faktickým vlivem na tok informací uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek),
– zaměstnanců, jejichž činnost má nebo
může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu
či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím
spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.
[98] Do skupiny osob, u nichž podle konkrétních okolností může připadat v úvahu
odepření poskytnutí informace o jejich platech, jsou-li placeny z veřejných prostředků,
tak mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid,
závodní stravování), a to samozřejmě jen za
předpokladu, že nenaplňují některý z výše
naznačených rysů.
[99] Účelem druhé z podmínek je zajistit,
že i v případech, kdy by za běžných podmínek informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků nebylo proporcionální poskytnout, se taková informace
poskytne, jsou-li v daném případě konkrétní
pochybnosti o tom, že veřejné prostředky na
plat zaměstnance jsou vynakládány nehospodárně. Takové pochybnosti se mohou opírat
o pestrý věnec skutkových důvodů, které lze
jen stěží předem abstraktně charakterizovat.
Toliko namátkou je možno poukázat například na situace, kdy existuje podezření, že
plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána
v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů
podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.
III. 2. 5. Kompetenční a procedurální
souvislosti § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím
[100] Výše uvedené interpretační zásady
mají i své významné procedurální dopady. Zákon o svobodném přístupu k informacím vytváří veřejnoprávní vztah mezi žadatelem
o informaci a povinným subjektem, který má
jak hmotněprávní, tak procesněprávní aspekty, jež se navzájem prolínají tak, že je nelze od
sebe jednoduše oddělit.
[101] Důležité je v první řadě vymezení
věcného rozsahu poskytovaných informací,
a tedy ve vztahu k projednávané věci toho,
zda vůbec podle své povahy informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků spadají do věcného rozsahu informací poskytovaných podle zákona o svobodném
přístupu k informacím. Vymezení tohoto věcného rozsahu uvedený zákon spojuje s vymezením okruhu povinných subjektů. Ty zákon
dělí do dvou skupin.
[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k
informacím
„[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace
vztahující se k jejich působnosti, jsou státní
orgány, územní samosprávné celky a jejich
orgány a veřejné instituce“. Zákon hovoří
o „informacích vztahujících se k jejich působnosti“, ovšem současně z výčtu povinných
subjektů plyne, že tato „působnost“ se týká
i veřejných institucí, tedy entit odlišných od
státních orgánů, územních samosprávných
celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice,
vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a,
jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce
svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve
veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost
(poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím
tržního mechanismu určité služby související
více či méně s veřejným zájmem, například
provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například
vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy
aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se
státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např.
jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).
[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je
patrné, že „působnost“ povinných subjektů
v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím je nutno vykládat jako jejich
činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění
jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré
aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného
povinného subjektu, anebo činností majících
ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu
činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících
apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou
z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto
ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.
[104] Oproti tomu § 2 odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím stanoví,
že „[p]ovinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování
o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických
osob v oblasti veřejné správy, a to pouze
v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.“
Uvedené ustanovení se vztahuje na jiné entity než ty, které jsou zahrnuty ve výčtu v § 2
odst. 1 (to naznačuje užití slova „dále“ zjevně
navazujícího na obsah odstavce 1), pokud jim
zákonodárce svěřil pravomoc vrchnostensky
rozhodovat o právech a povinnostech osob
v oblasti veřejné správy. Je logické, že povinnost poskytovat informace se má u těchto
entit vztahovat jen na tu část jejich činnosti,
která na ně byla zákonem přenesena a kterou
by jinak, pokud by k přenosu rozhodovací
pravomoci nedošlo, vůbec nedisponovaly.
[105] Z výše uvedeného je patrné, že povinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují informace o platech svých zaměstnanců,
pokud jsou tito zaměstnanci placeni z veřejných prostředků (typicky z výdajů některého
z veřejných rozpočtů na činnost příslušného
povinného subjektu, z dotace, kterou povinný subjekt obdrží, apod.), a tedy jsou příjemci veřejných prostředků. Povinné subjekty
podle odstavce 2 téhož paragrafu tak jsou povinny činit pouze ve vztahu k takovým svým
zaměstnancům, kteří se podílejí na rozhodo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vací činnosti svěřené uvedeným subjektům
zákonem, a to samozřejmě i zde pouze za
podmínky, že dotyční zaměstnanci jsou příjemci veřejných prostředků. Ve vztahu k jiným svým zaměstnancům takovou povinnost
nemají a obecně vzato ani mít nemohou, neboť obecný požadavek platové transparence
vztažený na osoby soukromého práva jako zaměstnavatele, pokud se nepodílejí na výkonu
veřejné moci ani nemají povahu veřejných institucí, by byl v zásadní kolizi s právem vlastnit majetek (článek 11 Listiny) a právem na
podnikání (článek 26 Listiny).
[106] V procesní rovině pak v souvislosti
s poskytováním informací o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyvstává otázka, do jaké míry mohou tito
zaměstnanci vlastní procesní aktivitou ovlivnit povinný subjekt v tom, zda a případně
v jakém rozsahu uvedené informace poskytne, zejména zabránit jejímu poskytnutí, mají-li
za to, že informace, která se týká jejich osoby,
nemá být poskytnuta.
[107] Procedura poskytování informací
podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí
informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí,
proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt
v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje
relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který
až na výjimky (ustanovení správního řádu
o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností
a § 178 správního řádu) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4 in fine.
[108] Z toho mimo jiné plyne i okruh
osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která
obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval
kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt.
Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých
se poskytnutá informace týká a jež by mohly
být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních
zásad činnosti správních orgánů. V daném
kontextu se na ně tedy vztahuje především
§ 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož
„[s]právní orgán umožní dotčeným osobám
uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy“. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby,
že hodlá poskytnout informace, které se jich
mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho
eventuálně důsledky pro svůj další postup.
Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně
nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).
[109] Poskytnutí informace by mohlo být
podle okolností nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního
soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02,
č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná
při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě
kogentní normy veřejného práva vykonává
svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout.
Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv
konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím
z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím),
může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu
„rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.,
nýbrž „zásahu“ ve smyslu § 82 s. ř. s. (blíže
k odlišení obou typů úkonů viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98,
č. 2201/2011 Sb. NSS, body [16] – [21]).
[110] Pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává
o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15
zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16
téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti
správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4
písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu
k informacím, plyne účastenství dalších
osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému
dotčení poskytnutím informace, v řízení o vydání rozhodnutí o neposkytnutí informace či
v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutím správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba
podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.).
III. 3. Shrnutí
[111] Z výše uvedeného výkladu tedy ply-
nou následující obecné závěry:
[112] Informace o platech zaměstnanců
placených z veřejných prostředků se podle
§ 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují.
[113] Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném
z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud
se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají
konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné
prostředky vynakládány hospodárně.
[114] Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout, může mít v řízení před
soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle § 34 s. ř. s.
IV.
Dopad obecných závěrů rozšířeného
senátu na projednávanou věc
[115] Rozšířený senát v dané věci posoudil
předloženou spornou právní otázku. Podle
§ 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu Nejvyšší-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
ho správního soudu však spolu s posouzením
rozhodné sporné právní otázky celou věc
projednal a rozhodl sám, neboť to považoval
za vhodné jednak z důvodů hospodárnosti,
jednak i proto, aby rozhodnutím věci samotné mohl na ní ukázat aplikaci obecných závěrů týkajících se sporné právní otázky na konkrétní případ, a tím poskytnout povinným
subjektům a správním soudům vodítko pro jiné podobné případy v budoucnu. (...)
[118] Rozsudek krajského soudu není
v části, v níž se řeší otázka, zda má být požadovaná informace podle hmotného práva poskytnuta, nepřezkoumatelný. Opírá se o prejudikaturu Nejvyššího správního soudu,
konkrétně o citovaný rozsudek tohoto soudu
čj. 5 As 64/2008-155, z něhož plyne, že test
proporcionality nelze při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím provádět, neboť takový test v obecné rovině provedl již zákonodárce tím, že dal přednost
právu žadatelů o informaci na přístup k informacím před právem osob poskytnutím informací dotčených na ochranu jejich soukromí. Z rozsudku krajského soudu je tedy
patrné, že rozhodnutí stěžovatele je rušeno
proto, že stěžovatel na základě testu proporcionality dospěl k závěru, že informaci o odměně ředitele školy neposkytne, ačkoli takový
test podle judikatury Nejvyššího správního
soudu neměl vůbec provádět.
[119] V projednávané věci jde o poskytnutí informací o výši odměn ředitele Základní školy a mateřské školy Lhota u Vsetína poskytnutých z veřejných prostředků za první
pololetí roku 2011. Po skutkové stránce nebylo v dosavadním postupu povinného subjektu a odvolacího orgánu zpochybněno, že jde
o odměny ředitele školy, která je příspěvkovou organizací, jejíž zřizovatel (obec Lhota
u Vsetína) je povinným subjektem ve smyslu
§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím, a že tyto odměny byly vyplaceny z veřejných prostředků, neboť jejich zdrojem byl některý z veřejných rozpočtů. Pro
účely řízení před Nejvyšším správním soudem není třeba uvedené skutkové a právní
otázky hlouběji zkoumat. Ředitel školy je
z povahy své funkce osobou v řídící pozici,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
neboť obvyklá náplň jeho činnosti je řízení
školy, čítaje v to zejména manažerské řízení
jemu podřízených dalších zaměstnanců (učitelů, technického personálu aj.), jednání za
školu navenek a péče o celkový chod školy po
stránce ekonomické. Je tedy zjevné a není
v daném případě třeba dalšího podrobnějšího zkoumání, že informace o odměně ředitele školy je povinný subjekt povinen žadateli
poskytnout a že není v daném případě žádný
prostor takovou informaci odepřít proto, že
by zásah do práva na informační sebeurčení
ředitele školy byl v citelném nepoměru s tím,
v jakých ohledech a v jaké míře může být za
cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence při hospodaření školy s veřejnými prostředky. Korekce
doslovného znění § 8b zákona o svobodném
přístupu k informacím tedy v nyní projednávané věci v žádném případě nebyla namístě,
jakkoli obecně, jak bylo výše podrobně vyloženo, k ní může být výjimečně přistoupeno.
[120] Odepřít poskytnutí by v daném
konkrétním případě bylo možno pouze na základě principu zákazu zneužití práva, pokud
by se ukázalo, že žádost o informace o odměně ředitele školy, jíž je jinak třeba bez dalšího
vyhovět, má v konkrétním případě za cíl poškodit jej (např. jej šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči němu nenávist apod.). Nic takového však nebylo při dosavadním postupu
povinného subjektu a v navazujícím odvolacím řízení ředitelem školy ani samotným povinným subjektem tematizováno. V této souvislosti dlužno poznamenat, že obával-li se
ředitel školy ve vyjádření povinnému subjektu ze dne 30. 7. 2011, že při zveřejnění výše
své odměny by se mohl stát terčem všeobecné závisti, nelze než poukázat na to, co rozšířený senát o závisti uvedl shora ve svých
obecných úvahách v souvislosti s ústavní
konformitou platové transparence.
[121] Z výše uvedeného je zřejmé, že krajský soud ve výsledku správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li k závěru, že
informace o odměně ředitele školy měla být
povinným subjektem žadateli poskytnuta.
Krajský soud vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu (konkrétně z citovaného
Jan T. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o poskytnutí informace, o kasační stížnos- *) S účinností od 1. 4. 2012 byl § 8b změněn zákonem č. 375/2011 Sb. č. 61/2006 Sb.*) ti žalovaného.