Při posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle $ 36 odst. 3 věty první s..ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Po- kud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrváva- la bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu $ 36 odst. 3 s. ř. s.
Při posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle $ 36 odst. 3 věty první s..ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Po- kud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrváva- la bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu $ 36 odst. 3 s. ř. s.
III. 2. Předpoklady pro osvobození od soudních poplatků [18] ČI. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dálen jen „Listina“) stanoví, že „[klaždý se může domáhat stanoveným po- stupem svého práva u nezávislého a nestran- ného soudu a ve stanovených případech u ji- ného orgánu“. Jeli součástí „stanoveného postupu“ procedura, v níž může být jednotli- vec osvobozen od soudních poplatků, je po- rušení této procedury a nesprávná aplikace pravidel, za nichž má být osvobození přizná- no, porušením základního práva. Z toho ostatně vychází i judikatura Ústavního soudu. [19] Podle $ 138 odst. 1 o. s. ř. „[nla ná- vrh může předseda senátu přiznat účastní- kovi zcela nebo zčásti osvobození od soud- ních poplatků, odůvodňujíli to poměry účastníka a nejde-li o svévolné nebo zřejmě bezúspěšné uplatňování nebo bránění prá- va“. Uvedené ustanovení vyložil Ústavní soud ve světle čl. 36 odst. 1 Listiny ve shora již zmí- něném nálezu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03, jednoznačně tak, že „k tomu, aby soud mohl osvobodit účastníka řízení od za- placení soudního poplatku, musí být součas- ně splněny dvě podmínky, a to nepříznivá finanční situace a pravděpodobnost úspě- chu v daném řízení na straně žadatele. Jen v tomto rozsahu může soud hodnotit opráv- něnost žádosti“ [20] S ohledem na uvedenou judikaturu Ústavního soudu je nutno vykládat i obdob- né ustanovení procesního předpisu, jímž se řídí správní soudnictví. Podle $ 36 odst. 3 vě- ty první s. ř. s. „[ú]častník, který doloží, že ne- má dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen od soudních poplatků“. Soudní řád správní tedy ještě explicitněji než občanský soudní řád stanoví v rovině podmínek pro osvobození od soudních poplatků týkajících se majetku jedině to, že účastník musí „nemít dostatečné prostředky“. Uvedené ustanovení nelze vyložit jinak než jako pravomoc soudu k prověření objektivní situace (zjištění, zda účastník má, anebo nemá dostatečné pro- středky), nikoli však jako pravomoc k prově- ření, z jakých příčin se tak stalo (tj. k prověře- ní „subjektivní stránky“ nemajetnosti). Příči- ny nemajetnosti jsou totiž pro rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků zásadně irelevantní, neboť zákonodárce je jako krité- rium pro posouzení nestanoví. Jinak řečeno, i kdyby účastník neměl dostatečné prostřed- ky proto, že se nechoval zodpovědně (např. rezignoval na výdělečnou činnost, ač jí byl schopen), nelze mu za situace, kdy dostateč- né prostředky vskutku objektivně nemá, zá- sadně dobrodiní $ 36 odst. 3 s. ř. s. odepřít (samozřejmě jen za předpokladu, že i další kumulativně stanovené podmínky jsou spl něny). Shora již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2004, čj. 2 Afs 28/2004-40, č. 423/2005 Sb. NSS, ostatně prá- vě z takového výkladu vychází a zohlednění chování jednotlivce připouští jen v přípa- dech zjevné (excesivní) nezodpovědnosti. Uvedený judikát trefně poznamenává, že pří- liš silný důraz na „subjektivní stránku“ jedná- ní účastníka by vedl „ke znemožnění přístu- Du k soudu lidem v životě či podnikání neúspěšným“. [21] Slovo „může“ užité v $ 36 odst. 3 vě- tě první s. ř. s. ovšém dává soudu určitý, byť ve světle judikatury Ústavního soudu poměrně nevelký, prostor pro uvážení, zda i když jsou podmínky pro osvobození splněny, tj. účast- ník nemá dostatek prostředků a není naplně- na ani negativní podmínka osvobození zakot- vená ve větě druhé zmíněného ustanovení, není výjimečně namístě mu dobrodiní osvo- bození od soudních poplatků odepřít. Soud- ní uvážení se musí řídit stejnými pravidly ja- ko uvážení správní, tj. zejména se musí vyvarovat libovůle, rozlišovat mezi různými případy na základě racionálních, logických a nediskriminačních kritérií a posuzovat ob- dobné případy obdobně a různé případy růz- ně. Tato povinnost při soudním uvážení ply- ne z principu materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Znamená to, že budou-li podmínky podle $ 36 odst. 3 věty prvé a věty druhé s. ř. s. splněny, pravidelně to povede k osvobození od soudních poplatků, a to v míře, která bude odpovídat majetkové nou- 757 2099 zi účastníka řízení. Je proto žádoucí účastní- ka osvobodit jen částečně, lze-li po něm spra- vedlivě požadovat, aby byť jen z určité části svoji poplatkovou povinnost splnil. Neosvo- bození bude za splnění podmínek výjimkou z pravidla, pro kterou musí existovat vážné skutkové důvody, které je soud v rámci odů- vodnění svého uvážení povinen přezkouma- telně vyložit, přičemž vždy musí mít na paměti, že základním smyslem a účelem uve- deného ustanovení je zajistit rovný přístup všech osob k soudní ochraně, tj. výkon ústav- ně zaručeného základního práva. © III. 3. Posuzování nedostatku prostředků [22] Soud ovšem může (a musí) důkladně prověřit, zda nemajetnost účastníka je sku- tečná, a nikoli toliko zdánlivá, předstíraná, si- mulovaná. Musí tedy vyloučit eventualitu, že účastník ve skutečnosti dostatečné prostřed- ky má, avšak soudu předstírá, že nikoli (např. pokud by účastník-fyzická osoba užíval maje- tek rodinných příslušníků nebo jiných osob tak, že by z rozhodných okolností bylo patr- né, že ekonomickou kontrolu nad tímto ma- jetkem má on, i když právně mu nepatří). Ustanovení o nedostatku prostředků se netý- ká toliko formální vlastnické a majetkové kapacity účastníka, nýbrž zahrnuje i sféru ma- teriálních zdrojů, které účastník ovládá faktic- ky, byť nikoli právně. Zahrnuje tedy všechny prostředky, které účastník má k dispozici na základě faktických vztahů či faktických okol- ností tak, že jimi může disponovat podobně, jako kdyby byl jejich vlastníkem či majitelem. [23] Ve světle výše uvedených pravidel nutno hledět na všechny potenciální účastní- ky soudního řízení vedeného podle soudní- ho řádu správního, tj. jak na osoby fyzické, tak na osoby právnické. České právo vychází z koncepce právní existence právnické oso- by. Ačkoli Ize mít za to, že „přirozeně“ práv- nická osoba neexistuje, neboť jde „jen“ o strukturu tvořenou osobami a/nebo majet- kem a soustavou vztahů právních i faktic- kých, která se navenek i dovnitř sebe sama je- ví jako jsoucí bytost, právo právnické osobě existenci přiznává a vnímá ji zásadně jako en- titu existující nezávisle na fyzických osobách 758 ji ovládajících. V rovině normativní (a tedy i v rovině procesních práv) je proto nutno s právnickou osobou zacházet stejně jako s osobou fyzickou, leda by právo ve zvlášt- ních případech stanovilo, že tomu má být ji- nak. Ostatně přesně takto vnímá postavení právnických osob v soudním řízení i judika- tura Ústavního soudu zmíněná výše (viz ná- lez Ústavního soudu ze dne 3. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 13/98, http://nalus.usoud.cz). Z uvede- ného vyplývá, že ani právnickým osobám ne- lze v žádném ohledu odepřít dobrodiní $ 36 odst. 3 s. ř. s., nemají-li dostatečných prostřed- ků. Jejich zvláštní faktická povaha založená na tom, že se za nimi ve skutečnosti „skrývají“ osoby fyzické, uskutečňující prostřednictvím právnických osob své cíle, však nabádá k to- mu, aby soud velmi pečlivě zkoumal, zda ne- majetnost právnické osoby je skutečná. [24] Lze tedy přisvědčit prvnímu senátu v základní úvaze, že soud je oprávněn při po- suzování podmínek podle $ 36 odst. 3 s. ř. s. ohledně majetkových poměrů zkoumat zá- sadně toliko, zda právnická osoba má dosta- tečné prostředky, anebo nikoli. V obecné ro- vině se proto není možno zcela ztotožnit s tezí vyslovenou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, čj. 4 As 18/2008-32, že po občanském sdružení, hod- láli být aktivně činným, lze požadovat, aby si materiální prostředky na svoji činnost (ales- poň v základní a pro samotnou činnost ne- zbytné míře) zajistilo samo, a že rezignuje-li na to, není možné odpovědnost za nevytvoře- ní těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soud- ních poplatků. [25] Součástí zkoumání existence dosta- tečných prostředků však musí být i prověře- ní, zda právnická osoba jejich nedostatek ve skutečnosti nepředstírá. Indicií takového předstírání právě vzhledem k odlišnostem podstaty právnických osob od osob fyzic- kých zpravidla bude dlouhodobější fungová- ní právnické osoby bez přiměřeného formál- ního majetkového zázemí. Jestliže právnická osoba dlouhodoběji funguje v souladu s úče- lem (cílem), pro který byla založena či který je předmětem její činnosti, aniž by ovšem by- la schopna takové fungování zabezpečit ze zdrojů, které má sama právně k dispozici, je to indicií, že ve skutečnosti ekonomické zá- zemí takové osoby tvoří lidé podílející se pří- mo či nepřímo, zjevně či skrytě na její čin- nosti. Takové dlouhodobé fungování tedy naznačuje, že skutečné ekonomické možnos- ti dané právnické osoby jsou větší než rozsah majetku, který jí (formálně) právně patří, a že ve skutečnosti netrpí nedostatkem prostřed- ků, neboť žádná právnická osoba nemůže ja- ko skutečně samostatná entita dlouhodobě existovat bez dostatečného majetkového zá- zemí pokrývajícího náklady na její činnost. [26] Důkazní břemeno k prokázání, že ne- má dostatek prostředků, nese účastník řízení. V případě, že v řízení vyjdou najevo výše uve- dené indicie, je proto na právnické osobě, aby prokázala, že fakticky nedisponuje prostřed- ky formálně vlastněnými někým jiným, zejmé- na pak fyzickými osobami podílejícími se na její činnosti či jinými právnickými nebo fyzickými osobami, s nimiž ji pojí faktické vztahy. Jelikož nelze po nikom požadovat prokázání negativní skutečnosti, bude na právnické osobě, aby podrobně osvětlila všechny relevantní aspekty své činnosti a po- psala, z čeho jsou financovány a jak vysoké faktické náklady vyžadují. IIX. 4. Zákaz zneužití práva [27] T kdyby právnická osoba unesla výše popsané důkazní břemeno, bude zpravidla namístě odepřít jí na základě soudního uvá- žení dobrodiní osvobození od soudních po- platků, bude-li model jejího fungování založe- ný vědomě na tom, že určitý typ obvyklých nákladů na svoji činnost, s jejichž vynakládá- ním vzhledem k povaze této činnosti musí zá- sadně počítat, eliminuje tím, že své poměry (tedy způsob vyřizování činností a financová- ní potřeb) nastaví tak, aby delší dobu setrvá- vala ve stavu bez dostatečných prostředků. Přesně taková situace by nastala u občanské- ho sdružení zabývajícího se účastí ve správ- ních a soudních řízeních zejména v oblasti ochrany životního prostředí či kulturních ne- bo urbanistických hodnot, které by administ- rativní a odbornou agendu s tím spojenou za- jišťovalo prací svých členů či příznivců anebo účelově vázanými příspěvky (granty apod.) nepoužitelnými na úhradu soudních či správ- ních poplatků, avšak spoléhalo na to, že vzhledem k nedostatku majetku bude vždy od těchto poplatků osvobozováno. Nutno si totiž uvědomit, že $ 36 odst. 3 s. ř. s. stanoví výjimku z pravidla - soudní poplatky jsou účastníci řízení z dobrých důvodů (zejména kvůli omezení podání k soudům na ta, která jsou vskutku vážně míněna, a kvůli částečné- mu krytí nákladů na fungování justice) zásad- ně povinni platit a pouze výjimečně mají být od této povinnosti osvobozeni. Výše uvedený model fungování právnické osoby ovšem ratio uvedeného ustanovení zcela popírá, činí-li v je- jím případě z výjimky pravidlo, a snaží se tedy zákonodárcem stanovené pravidlo eliminovat. [28] Nebudou-li tedy pro výše popsaný model fungování právnické osoby existovat zvláštní legitimní důvody, nutno jej zásadně považovat za zneužití práva daného $ 36 odst. 3 s. ř. s. Soud proto dobrodiní plynoucí z uve- deného ustanovení za takové situace zpravi- dla odepře. Nejvyšší správní soud v této sou- vislosti podotýká, že - jak ostatně plyne již z jeho dřívější judikatury (viz zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004- 48, č. 869/2006 Sb. NSS, a rozsudek rozšířeného senátu téhož soudu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS) - zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z pova- hy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodno- tách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotliv- ce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo ji- né i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jed- nání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití prá- va je v jistém smyslu ulťíma ratio, a proto mu- sí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důleži- tými principy vlastními právnímu řádu, ze- jména principem právní jistoty, s nímž se - zcela logicky - nejvíce střetává. V případě odepření osvobození od soudních poplatků 759 2099 však prostor k uplatnění zákazu zneužití prá- va existuje, neboť zákonodárce sám takový prostor vytváří zmocněním k soudnímu uvá- žení slovem „zmůže“ v $ 36 odst. 3 s. ř. s. a na- víc smysl a účel institutu osvobození je dosta- tečně zřejmý - umožnit přístup k soudu i těm, kteří z objektivních důvodů (a nikoli proto, že se vědomě a záměrně do takové si- tuace dostali) nemají prostředky na hrazení určitých nákladů soudního řízení. [29] Argumentem ve prospěch aprobová- ní výše popsaného modelu fungování u ně- kterých právnických osob nemůže být ani de- klarovaný (a nezřídka i skutečný) účel jejich činnosti, a sice prosazování cílů, které v urči- tém úhlu pohledu lze ztotožnit s ochranou veřejného zájmu. Rozvoj občanské společ- nosti a v rámci něho i podpora neziskových aktivit zaměřených na občanskou kontrolu nejrůznějších veřejnoprávních řízení je jistě ústavně žádoucím cílem (viz preambule Ústa- vy), který může jako teleologický argument podstatně ovlivnit výklad procesního předpi- su (např. při úvaze o přístupu sdružení zamě- řených na tyto aktivity do zmíněných řízení jako jeho účastníci a o tom, jaké argumenty mohou v uvedených řízeních uplatňovat). Při výkladu $ 36 odst. 3 s. ř. s. však uvedený te- leologický argument musí ustoupit jinému argumentu podstatně silnější ústavní rele- vance, a sice požadavku zajištění skutečné rovnosti přístupu jedinců (fyzických a práv- nických osob resp. právnických osob všeho druhu) k soudu. Přijetí uvedeného argumen- tu by vedlo k faktickému zvýhodnění těch právnických osob, které by z politologického hlediska byly součástmi občanské společnos- ti hájícími veřejné zájmy, oproti osobám, kte- ré by takovou vlastnost neměly. „Příslušnost“ určité právnické osoby k tzv. občanské spo- lečnosti však ze zájmu jí hájeného ještě neči- ní zájem a priori hodnotnější než zájem háje- ný jinou právnickou či fyzickou osobou, a proto není důvodu bez dostatečně zřejmé- ho zákonného zakotvení takového zvýhodnění uvedené právnické osoby v právu na přístup k soudu zvýhodňovat pro ně příznivějším vý- kladem $ 36 odst. 3 s. ř. s. 760 [30] Zákonodárce by tedy zřejmě mohl (právě s ohledem na ústavní legitimitu pod- pory občanské společnosti, vyjádřenou, jak již uvedeno, v preambuli Ústavy) na základě svého uvážení takové zákonné zvýhodnění zavést, např. osobním osvobozením určitého typu právnických osob od soudních poplat- ků (třeba obecně prospěšných společností a nadací a nadačních fondů) či kombinací věcného a osobního osvobození. Stejně tak by ale naopak mohl $ 36 odst. 3 s. ř. s. (či $ 138 odst. 1 o. s. ř.) formulovat podstatně přísněji, například zavedením „subjektivní stránky“ jako doplňkového kritéria ke zkou- mání objektivní nemajetnosti účastníka. Zá- konodárce však ani jedno, ani druhé neučinil. Za takové situace je nutno vykládat $ 36 odst. 3 s. ř. s. v souladu s jeho dikcí i s jeho účelem, přičemž oba výklady směřují k závěru, že právnická osoba vystupující jako obhájce ve- řejného zájmu nemůže být jen pro tuto svoji vlastnost oproti ostatním právnickým oso- bám v právu na přístup k soudu zvýhodněna, a to ani v případě, že by ji opravdu bylo lze z politologického hlediska považovat za sou- část občanské společnosti. [31] Argument, že dotační mechanismy používané k financování takových právnic- kých osob zpravidla neumožňují, aby z pro- středků takto poskytovaných byly hrazeny soudní či správní poplatky, rovněž není rele- vantní. Je zásadně věcí dotyčné právnické osoby, z jakých prostředků financuje svoji činnost; používá-li k tomu dlouhodobě pouze takových dotačních mechanismů, které neu- možňují financování určité podmnožiny je- jích aktivit (placení soudních poplatků), je nutno opět považovat za snahu o zneužití práva zakotveného v $ 36 odst. 3 s. ř. s., spolé- há-li na to, že takové náklady bude krýt tím, že od nich bude v soudním řízení osvobozena. Faktické nastavení určitých dotačních me- chanismů však může mít při posuzování pod- mínek $ 36 odst. 3 s. ř. s. výjimečně význam tehdy, když by jejich náhlá změna způsobila právnické osobě dočasné finanční obtíže (zde jde o obdobu situace, kdy osoba, která dříve měla dostatek prostředků, o ně z něja- kých důvodů přišla). [32] V intencích judikatury Ústavního soudu zmíněné prvním senátem je proto tře- ba klást důraz na zajištění rovného přístupu všech osob k soudu a vykládat $ 36 odst. 3 s. ř. s. tak, aby součásti občanské společnosti v tomto ohledu neznevýhodňoval, ale ani ne- zvýhodňoval oproti jiným osobám. Argumen- ty komparativní, které první senát uvedl, ostatně podporují právě tento závěr, neboť na základě nich nelze vysledovat určité v ev- ropských státech převažující řešení, k němuž by bylo namístě se v pochybnostech ohledně obsahu české vnitrostátní právní úpravy při- klonit. Spíše lze konstatovat, že různá jednotli- vá řešení užívaná evropskými státy mají jeden nepochybný společný jmenovatel, kterým je právě snaha zajistit skutečně rovný přístup všech osob k soudu. III. 5. Shrnutí [33] Z výše uvedeného tedy vyplývá násle- dující závěr: Při posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle $ 36 odst. 3 věty první s. ř. s. zkoumá, zda práv- nická osoba má dostatečné prostředky. Pokud právnická osoba vědomě uspořádá svoji čin- nost tak, aby dlouhodobě setrvávala bez dosta- tečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou čin- ností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu $ 36 odst. 3 s.ř.s. 2100 Řízení před soudem: ustanovení zástupce politické straně k čl. 22 Listiny základních práv a svobod k $ 35 odst. 8 soudního řádu správního L. Přestože z $ 35 odst. 8 s. ř. s. plyne, že předseda senátu může za splnění dalších podmínek ustanovit zástupce jen navrhovateli, lze v řízení o pozastavení činnosti politické strany (0 rozpuštění politické strany) ustanovit zástupce též politické stra- ně (odpůrci); opačný postup by byl v rozporu s ochranou svobodné soutěže politic- kých sil (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). II. Jestliže politická strana v řízení o pozastavení své činnosti doloží ke svému ná- vrhu na ustanovení zástupce pouze „čestné prohlášení“ o tom, že nemá žádný maje- tek ani finanční prostředky, soud takový návrh zamítne ($ 35 odst. 8 s. ř. s.). U aktiv- ně činných politických stran lze legitimně očekávat alespoň minimální vlastní majetek a finanční prostředky; aktuální nedostatek prostředků k ochraně práv v rámci řízení o pozastavení činnosti (rozpuštění) musí politická strana vždy kon- krétně doložit.
Občanské sdružení Ateliér pro životní prostředí proti Magistrátu hlavního města Prahy o osvobození od soudních poplatků, o kasační stížnosti žalobce.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[7] Co se týče podmínek řízení o kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud vzhledem ke specifické povaze napadeného usnesení netrval na zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost. Osvobození od soudních poplatků se váže k posouzení poměrů konkrétního žadatele. Za situace, kdy předmětem kasačního přezkumu je rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků, by trvání na podmínce uhrazení soudního poplatku za kasační stížnost znamenalo jen další řetězení téhož problému, a vedlo by k popření cíle, jenž účastník podáním žádosti sledoval, jakož i k popření vlastního smyslu řízení o kasační stížnosti, v němž má být zkoumán závěr o tom, zda účastník měl být od soudních poplatků osvobozen či nikoliv (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 1 Afs 65/2007 - 37; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[8] Při rozhodování o předmětné kasační stížnosti hodlal první senát Nejvyššího správního soudu vycházet z právního názoru, že „při rozhodování podle § 36 odst. 3 s. ř. s. soud především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem či povahu věci samé, přičemž při tomto posuzování vychází ze zásady rovnosti všech účastníků řízení“.
[9] Tento právní názor však shledal rozporným se závěrem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, č. j. 4 As 18/2008 - 32, podle něhož „lze po občanském sdružení, hodlá-li být aktivně činným, požadovat, aby si materiální prostředky na svoji činnost (alespoň v základní a pro samotnou činnost nezbytné míře) zajistilo samo. Rezignuje-li sdružení na jejich zajištění, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků.“
[10] První senát proto usnesením ze dne 28. 1. 2009 (č. l. 63) věc postoupil rozšířenému senátu zdejšího soudu. Ten rozhodl usnesením ze dne 27. 5. 2010 (č. l. 74), přičemž k předložené sporné právní otázce ve výroku č. I. uvedl, že „[p]ři posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle § 36 odst. 3 věty první s. ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Pokud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrvávala bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu § 36 odst. 3 s. ř. s.“ Výrokem č. II. pak věc vrátil k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
[11] První senát poté žalobce přípisem ze dne 22. 7. 2010 (č. l. 86) vyzval, aby se k právnímu názoru rozšířeného senátu, resp. k jeho dopadu na věc samu, vyjádřil, tato výzva však zůstala oslyšena.
[12] Dále tedy první senát vycházel při posouzení věci z východisek uvedených v předmětném usnesení rozšířeného senátu, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] Dále tedy první senát vycházel při posouzení věci z východisek uvedených v předmětném usnesení rozšířeného senátu, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] V daném případě městský soud nepřiznal osvobození od soudních poplatků žalobci - občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (§ 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).
[14] I ve věcech ochrany životního prostředí je v prvé řadě nutno brát v úvahu mezinárodní závazky České republiky, in concreto tedy zajistit, aby přezkoumání postupů, rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti v těchto věcech nevyžadovalo vysoké náklady [čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy]. S ohledem na výši poplatku za řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (2000 Kč), absenci povinného zastoupení advokátem a soudní praxi vylučující možnost uložit neúspěšnému žalobci k náhradě náklady správního orgánu spojené s jeho zastoupením advokátem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87, publ. Pod č. 1260/2007 Sb. NSS) a obecně vylučující náhradu nákladů osoby zúčastněné na řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, č. j. 2 As 2/2003 - 41, publ. pod č. 758/2006 Sb. NSS) však náklady soudního řízení správního nelze považovat za nepřiměřeně vysoké ve smyslu uvedeného ustanovení Aarhuské úmluvy, a to ani v součtu s ostatními běžně očekávatelnými náklady řízení. Nicméně pokud by poplatek i v takovéto výši představoval překážku pro přístup k soudu, soud účastníka řízení za splnění zákonných podmínek od povinnosti jeho placení osvobodí.
[15] Tyto podmínky jsou zakotveny v § 36 odst. 3 s. ř. s., podle něhož účastník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost osvobozen od soudních poplatků. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, žádost zamítne. Citované ustanovení soudního řádu správního upravuje možnost individuálního osvobození od soudních poplatků, jehož účelem je ochrana účastníka řízení nacházejícího se v nepříznivých majetkových poměrech před nepřiměřeně tvrdým dopadem poplatkové povinnosti založené zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, znemožňující ve svém důsledku právo každého na přístup k soudu zaručené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
[16] Předpokladem pro osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. je tedy kumulativní splnění tří podmínek: žalobce o osvobození od soudních poplatků požádá, nedostatek prostředků doloží a návrh na zahájení řízení není zjevně neúspěšný.
[16] Předpokladem pro osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. je tedy kumulativní splnění tří podmínek: žalobce o osvobození od soudních poplatků požádá, nedostatek prostředků doloží a návrh na zahájení řízení není zjevně neúspěšný.
[17] Při posuzování nedostatečnosti prostředků pak soud především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem (dokazování, náklady právního zastoupení, apod.) či povahu věci samé (viz např. rozsudek ze dne 25. 3. 2005, č. j. 2 As 72/2003 - 74, publ. pod č. 582/2005 Sb. NSS). Soud zde přitom může (a musí) důkladně prověřit, zda nemajetnost účastníka je skutečná, a nikoli toliko zdánlivá, předstíraná, simulovaná. Výsledkem této úvahy je pak závěr, zda účastníkovi je možné přiznat osvobození od soudních poplatků či nikoli.
[18] Základním smyslem zákonem dané možnosti osvobození od soudních poplatků uvedeného ustanovení je zajistit rovný přístup všech osob k soudní ochraně a výše uvedená pravidla se tak vztahují jak na fyzické, tak na právnické osoby [k otázce dodržování zásady rovnosti stran v rámci problematiky osvobozování právnických osob od soudních poplatků a k povinnosti nerozlišujícího přístupu vůči účastníkům řízení srov. též např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 13/98, N 98/12 SbNU 45, nález ze dne 27. 10. 1998, sp. zn. II. ÚS 13/98, N 131/12 SbNU 245, nález ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 13/98, N 71/14 SbNU 107, a nález ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03, N 125/34 SbNU 281 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)].
[19] Kritéria poměrů, z nichž je pak nutno vycházet při aplikaci § 36 odst. 3 s. ř. s. u právnických osob, stanovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu právě ve výše citovaném usnesení ze dne 27. 5. 2010 (viz odst. [10] tohoto rozsudku). V prvé řadě konstatoval, že v obecné rovině se není možno zcela ztotožnit s tezí vyslovenou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, č. j. 4 As 18/2008 - 32, že rezignuje-li aktivně činné občanské sdružení na zajištění nezbytných materiálních prostředků na svoji činnost, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků. Totiž, „ani právnickým osobám nelze v žádném ohledu odepřít dobrodiní § 36 odst. 3 s. ř. s., nemají-li dostatečných prostředků“.
[20] K tomu ale dodal, že „[j]ejich zvláštní faktická povaha založená na tom, že se za nimi ve skutečnosti ‚skrývají‘ osoby fyzické, uskutečňující prostřednictvím právnických osob své cíle, však nabádá k tomu, aby soud velmi pečlivě zkoumal, zda nemajetnost právnické osoby je skutečná.“ Dále uvedl, že „[s]oučástí zkoumání existence dostatečných prostředků však musí být i prověření, zda právnická osoba jejich nedostatek ve skutečnosti nepředstírá. Indicií takového předstírání právě vzhledem k odlišnostem podstaty právnických osob od osob fyzických zpravidla bude dlouhodobější fungování právnické osoby bez přiměřeného formálního majetkového zázemí.“
[20] K tomu ale dodal, že „[j]ejich zvláštní faktická povaha založená na tom, že se za nimi ve skutečnosti ‚skrývají‘ osoby fyzické, uskutečňující prostřednictvím právnických osob své cíle, však nabádá k tomu, aby soud velmi pečlivě zkoumal, zda nemajetnost právnické osoby je skutečná.“ Dále uvedl, že „[s]oučástí zkoumání existence dostatečných prostředků však musí být i prověření, zda právnická osoba jejich nedostatek ve skutečnosti nepředstírá. Indicií takového předstírání právě vzhledem k odlišnostem podstaty právnických osob od osob fyzických zpravidla bude dlouhodobější fungování právnické osoby bez přiměřeného formálního majetkového zázemí.“
[21] Důkazní břemeno k prokázání, že nemá dostatek prostředků, přitom nese účastník řízení. Zejména v případě, že v řízení vyjde najevo, že právnická osoba dlouhodoběji funguje v souladu s účelem (cílem), pro který byla založena či který je předmětem její činnosti, aniž by ovšem byla schopna takové fungování zabezpečit ze zdrojů, které má sama právně k dispozici, bude na takové právnické osobě, aby podrobně osvětlila všechny relevantní aspekty své činnosti a popsala, z čeho jsou financovány a jak vysoké faktické náklady vyžadují.
[22] Dále se rozšířený senát zabýval zásadou zákazu zneužití práva. Uvedl, že „[i] kdyby právnická osoba unesla výše popsané důkazní břemeno, bude zpravidla na místě odepřít jí na základě soudního uvážení dobrodiní osvobození od soudních poplatků, bude-li model jejího fungování založený vědomě na tom, že určitý typ obvyklých nákladů na svoji činnost, s jejichž vynakládáním vzhledem k povaze této činnosti musí zásadně počítat, eliminuje tím, že své poměry (tedy způsob vyřizování činností a financování potřeb) nastaví tak, aby delší dobu setrvávala ve stavu bez dostatečných prostředků“. Jako typový příklad pak rozšířený senát označil občanské sdružení zabývající se účastí ve správních a soudních řízeních zejména v oblasti ochrany životního prostředí či kulturních nebo urbanistických hodnot, „které by administrativní a odbornou agendu s tím spojenou zajišťovalo prací svých členů či příznivců anebo účelově vázanými příspěvky (granty apod.) nepoužitelnými na úhradu soudních či správních poplatků, avšak spoléhalo na to, že vzhledem k nedostatku majetku bude vždy od těchto poplatků osvobozováno.“
[23] Zde rozšířený senát zdůraznil, že § 36 odst. 3 s. ř. s. stanoví výjimku z pravidla – soudní poplatky jsou účastníci řízení zásadně povinni platit a pouze výjimečně mají být od této povinnosti osvobozeni. Výše uvedený model fungování právnické osoby ovšem ratio uvedeného ustanovení zcela popírá, činí-li v jejím případě z výjimky pravidlo, a snaží se tedy zákonodárcem stanovené pravidlo eliminovat. Z toho rozšířený senát dovodil, že nebudou-li „pro výše popsaný model fungování právnické osoby existovat zvláštní legitimní důvody, nutno jej zásadně považovat za zneužití práva daného ustanovením § 36 odst. 3 s. ř. s. Soud proto dobrodiní plynoucí z uvedeného ustanovení za takové situace zpravidla odepře.“
[23] Zde rozšířený senát zdůraznil, že § 36 odst. 3 s. ř. s. stanoví výjimku z pravidla – soudní poplatky jsou účastníci řízení zásadně povinni platit a pouze výjimečně mají být od této povinnosti osvobozeni. Výše uvedený model fungování právnické osoby ovšem ratio uvedeného ustanovení zcela popírá, činí-li v jejím případě z výjimky pravidlo, a snaží se tedy zákonodárcem stanovené pravidlo eliminovat. Z toho rozšířený senát dovodil, že nebudou-li „pro výše popsaný model fungování právnické osoby existovat zvláštní legitimní důvody, nutno jej zásadně považovat za zneužití práva daného ustanovením § 36 odst. 3 s. ř. s. Soud proto dobrodiní plynoucí z uvedeného ustanovení za takové situace zpravidla odepře.“
[24] Rozšířený senát též uvedl, že „[a]rgumentem ve prospěch aprobování výše popsaného modelu fungování u některých právnických osob nemůže být ani deklarovaný (a nezřídka i skutečný) účel jejich činnosti, a sice prosazování cílů, které v určitém úhlu pohledu lze ztotožnit s ochranou veřejného zájmu“. Při výkladu § 36 odst. 3 s. ř. s. má totiž podstatně silnější ústavní relevanci požadavek zajištění skutečné rovnosti přístupu jedinců (fyzických a právnických osob resp. právnických osob všeho druhu) k soudu. Případné zvýhodnění určitých osob v otázce osvobození od soudních poplatků přísluší zákonodárci, jenž by je mohl na základě svého uvážení zákonem zavést, v daném případě tak však neučinil. „Za takové situace je nutno vykládat ustanovení § 36 odst. 3 s. ř. s. v souladu s jeho dikcí i s jeho účelem, přičemž oba výklady směřují k závěru, že právnická osoba vystupující jako obhájce veřejného zájmu nemůže být jen pro tuto svoji vlastnost oproti ostatním právnickým osobám v právu na přístup k soudu zvýhodněna, a to ani v případě, že by ji opravdu bylo lze z politologického hlediska považovat za součást občanské společnosti.“
[25] Jako nerelevantní pak rozšířený senát posoudil argument, že dotační mechanismy používané k financování takových právnických osob zpravidla neumožňují, aby z prostředků takto poskytovaných byly hrazeny soudní či správní poplatky. „Je zásadně věcí dotyčné právnické osoby, z jakých prostředků financuje svoji činnost; používá-li k tomu dlouhodobě pouze takových dotačních mechanismů, které neumožňují financování určité podmnožiny jejích aktivit (placení soudních poplatků), je nutno opět považovat za snahu o zneužití práva zakotveného v § 36 odst. 3 s. ř. s., spoléhá-li na to, že takové náklady bude krýt tím, že od nich bude v soudním řízení osvobozena.“ Při posuzování podmínek § 36 odst. 3 s. ř. s. může mít podle rozšířeného senátu výjimečně význam pouze náhlá změna dotačních mechanizmů, která by způsobila právnické osobě dočasné finanční obtíže.
[25] Jako nerelevantní pak rozšířený senát posoudil argument, že dotační mechanismy používané k financování takových právnických osob zpravidla neumožňují, aby z prostředků takto poskytovaných byly hrazeny soudní či správní poplatky. „Je zásadně věcí dotyčné právnické osoby, z jakých prostředků financuje svoji činnost; používá-li k tomu dlouhodobě pouze takových dotačních mechanismů, které neumožňují financování určité podmnožiny jejích aktivit (placení soudních poplatků), je nutno opět považovat za snahu o zneužití práva zakotveného v § 36 odst. 3 s. ř. s., spoléhá-li na to, že takové náklady bude krýt tím, že od nich bude v soudním řízení osvobozena.“ Při posuzování podmínek § 36 odst. 3 s. ř. s. může mít podle rozšířeného senátu výjimečně význam pouze náhlá změna dotačních mechanizmů, která by způsobila právnické osobě dočasné finanční obtíže.
[26] Závěr, který městský soud v daném případě učinil, lze považovat za souladný se shora uvedenými požadavky. Městský soud vycházel ze žalobcem tvrzených údajů, tedy zejména z jeho podrobného Zdůvodnění žádosti o osvobození od soudních poplatků ze dne 5. 5. 2007. V něm žalobce poukázal na svůj neziskový charakter a zaměření na ochranu hodnot veřejného zájmu za současného kompenzování selhávání veřejné správy. Zdůraznil též neexistenci stálého příjmu. Uvedl, že od přelomu let 2005 a 2006 je zcela bez prostředků plynoucích z grantů, tyto však stejně byly účelově vázané. Nepřispějí-li sami členové žalobce nebo např. „postižený rezident“, pak žalobce nemá žádné příjmy. Pokud jde o majetek vlastní pouze zařízení kanceláře a tři počítače s příslušenstvím. Členové žalobce pracují na řadě případů dobrovolnou formou bez nároku na odměnu.
[27] Městský soud již na podkladě žalobcem tvrzených údajů dospěl k závěru, že žalobce nemá dostatečné prostředky, pročež ho již dále nevyzýval k doložení dalšího prohlášení o poměrech či dokladů vztahujících se k účetnictví. Namítl-li žalobce v kasační stížnosti, že městský soud neprovedl prakticky žádné dokazování, nelze s ním v tomto ohledu souhlasit. Je totiž zcela zřejmé, že soud uvěřil žalobcem tvrzeným údajům (přičemž na jejich základě bylo i dle kasačního soudu možné učinit si poměrně komplexní představu o fungování žalobce) a v izolované otázce nedostatečnosti prostředků tak žalobci v podstatě vyhověl.
[28] Zamítnutí žalobcovy žádosti o osvobození od soudních poplatků pak městský soud přes prokázání žalobcovy „nemajetnosti“ odůvodnil tím, že pokud si žalobce předsevzal vyvíjet činnost, jejíž součástí je též uplatňování práv v soudním řízení, nezbývá, než aby počítal i s existencí zákonem uložené povinnosti platit soudní poplatky a s nutností obstarání si vhodným způsobem potřebných prostředků. Zde je v prvé řadě třeba ke stížní námitce uvést, že městský soud otázku opatřování prostředků na činnost občanského sdružení neredukoval na placení členských příspěvků (tato námitka má zřejmě původ v soudem použitém odkazu na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 3. 2007, č. j. 30 Ca 33/2007 - 26, v němž se o členských příspěvcích hovoří).
[28] Zamítnutí žalobcovy žádosti o osvobození od soudních poplatků pak městský soud přes prokázání žalobcovy „nemajetnosti“ odůvodnil tím, že pokud si žalobce předsevzal vyvíjet činnost, jejíž součástí je též uplatňování práv v soudním řízení, nezbývá, než aby počítal i s existencí zákonem uložené povinnosti platit soudní poplatky a s nutností obstarání si vhodným způsobem potřebných prostředků. Zde je v prvé řadě třeba ke stížní námitce uvést, že městský soud otázku opatřování prostředků na činnost občanského sdružení neredukoval na placení členských příspěvků (tato námitka má zřejmě původ v soudem použitém odkazu na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 3. 2007, č. j. 30 Ca 33/2007 - 26, v němž se o členských příspěvcích hovoří).
[29] Pokud jde tedy o ony konkrétní důvody zamítavého výroku, nutno konstatovat, že argumenty městského soudu ve své podstatě odpovídají, byť ne v celé šíři, výše citovaným závěrům rozšířeného senátu o zneužití práva. Ze žalobcem uváděných (a to i v kasační stížnosti) údajů lze dovodit, že model jeho fungování byl založený vědomě na tom, že náklady na soudní poplatky, s jejichž vynakládáním vzhledem k povaze činnosti musel zásadně počítat, se snažil eliminovat tím, že své poměry nastavil tak, aby delší dobu (tedy minimálně rok) setrvával ve stavu bez dostatečných prostředků. Jak žalobce sám v řízení uvedl, odbornou agendu si zajišťoval neplacenou prací svých členů, otázky provozní pak řešil dobrovolnými dary členů i nečlenů, dobrovolnou prací anebo účelově vázanými granty nepoužitelnými na úhradu soudních či správních poplatků. Nemá tedy prostředků nazbyt, jeho příjmy postačují na vedení kanceláře, nájemné, a poplatky a služby nezbytné k fungování agendy. Z jeho podání lze též vysledovat, že osvobození od soudních poplatků do jisté míry předpokládal (např. v doplnění kasační stížnosti uvedl: „Žalobce se tedy snaží čelit jeho zhoubným důsledkům a považuje za naprosto spravedlivé, aby stát, který pomocí svých zákonů tento systém takto špatně nastavil, nesl rovněž alespoň malou část nákladů na obranu společnosti před byť jen některými důsledky selhávání veřejné správy.“).
[30] Jak uvedl rozšířený senát, argumentem ve prospěch aprobování modelu fungování žalobce není ani účel jeho činnosti ani účelová vázanost dotačních mechanizmů. Z tvrzení žalobce pak (ani přes dodatečnou výzvu kasačního soudu) neplyne, že by jeho žádost byla odůvodněna např. náhlou změnou finančních toků, nutností podat větší počet žalob v krátkém období či jinou obdobně závažnou změnou okolností a z toho vzniklými potížemi.
[31] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky žalobce nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[31] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky žalobce nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[32] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. srpna 2010
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu