Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně (soudce zpravodaje) a soudců Tomáše Lichovníka a Davida Uhlíře o ústavních stížnostech stěžovatelů Pavla Bugana, Tomáše Hegra, Tomáše Purketa a Jana Fily, všech zastoupených Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, sídlem Ovocný trh 1096/8, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. března 2023 č. j. 10 As 92/2022-86 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. ledna 2022 č. j. 64 A 7/2021-117, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Jihomoravského kraje, sídlem Žerotínovo nám. 449/3, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnosti se odmítají.
Odůvodnění
1. Stěžovatelé se ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhají zrušení výše uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 11 a čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Úvodem nutno podotknout, že Ústavní soud svým usnesením ze dne 6. 6. 2023 spojil dosud vedené ústavní stížnosti pod sp. zn. II. ÚS 1310/23 a I. ÚS 1311/23 ke společnému řízení nyní vedenému pod sp. zn. II. ÚS 1310/23 , jelikož stěžovatelé shodně navrhovali před krajským soudem zrušení částí Aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje (dále jen "aktualizace ZÚR"), kterými jsou v zásadách územního rozvoje nově vymezeny plochy POP10 v katastrálním území Chrlice (jde o plochy pro protipovodňová opatření na hlavních brněnských tocích). Podle návrhu Jihomoravský kraj (vedlejší účastník) vymezil napadené části plochy POP10 pro "masivní" nadmístní protipovodňová opatření v bezprostřední blízkosti obytné zástavby Chrlic. To je podle stěžovatelů nezákonné, nevhodné, nebezpečné a zcela nepřiměřeně ohrožující veřejný i soukromý majetek, včetně jejich nemovitostí.
3. Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem návrh zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II). Krajský soud se přidržel argumentace vedlejšího účastníka, že na úrovni zásad územního rozvoje se ještě nevymezuje konkrétní opatření, že poldr v Chrlicích je uveden v dokumentaci pouze jako příklad řešení, a že stěžovatelé mohou své výhrady uplatnit v navazujících fázích územního plánování a rozhodování v území.
4. Ke kasační stížnosti stěžovatelů rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II). Nejvyšší správní soud shledal, že jádrem sporu mezi stěžovateli a vedlejším účastníkem je především otázka, v jaké míře detailnosti má být odůvodnění zásad územního rozvoje. Na rozdíl od stěžovatelů má Nejvyšší správní soud za to, že odůvodnění aktualizace ZÚR provedené vedlejším účastníkem je dostatečné (viz celá část III. C. napadeného rozsudku). Požadavek na detailnější odůvodnění by ve své podstatě znemožnil efektivní řešení protipovodňových opatření na úrovni kraje (viz bod 29 napadeného rozsudku). Při posouzení věci bylo nutno vzít v úvahu též otázky ochrany života, zdraví a majetku ostatních obyvatel kraje a též ústavní právo kraje na samosprávu (viz k tomu body 31 až 33 a 85 až 89 napadeného rozsudku).
5. Stěžovatelé v souhrnu namítají, že z hlediska ochrany vlastnických práv trpí vymezení ploch POP10 v katastrálním území Chrlice dvěma vzájemně provázanými vadami. Jednak nelze přezkoumat, jak a proč byla v krajském měřítku pro nadmístní protipovodňové opatření vybrána právě lokalita v Chrlicích, a nikoli jiná vhodnější lokalita v bezpečnější vzdálenosti od obytné zástavby. A za druhé při vymezování plochy pro protipovodňové opatření nebyl brán ohled na riziko ohrožení bezprostředně sousedící obytné zástavby Chrlic a na individuální ústavně garantovaná práva vlastníků domů a pozemků. Vedlejší účastník i správní soudy ve svých výstupech neustále uhýbají před základní spornou otázkou, kterou je výběr vhodné lokality Chrlic v krajském měřítku, a vnucují stěžovatelům spor o technické řešení poldru v navazujících řízeních. Právě nepřezkoumatelná volba lokality Chrlice na úrovni kraje v kombinaci s ohrožením bezprostředně sousedící obytné zástavby způsobuje porušení práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví a dalších ústavně garantovaných práv. Jak stěžovatelé marně namítali v návrhu a v kasační stížnosti, vedlejší účastník při pořizování aktualizace ZÚR neprovedl žádné komplexní posouzení v nadmístních souvislostech, ani přezkoumatelně nezvažoval jiné varianty řešení ani reálně nezkoumal dotčení vlastnických práv v řešeném území. Vedlejší účastník tak porušil ústavně garantovaná práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví, života a zdraví, rodinného života a příznivého životního prostředí. Krajský soud a Nejvyšší správní soud tento stav aprobovaly a odepřely tak stěžovatelům soudní ochranu jejich práv.
6. Čtvrtý stěžovatel navíc tvrdí, že jeho ústavně garantovaná vlastnická práva byla v rámci napadené regulace porušena dále i tím, že vymezením sporné plochy POP10 jako veřejně prospěšného opatření a veřejně prospěšně stavby by bylo umožněno vyvlastnění nemovitostí v jeho vlastnictví, nadto ve zrychleném režimu podle liniového zákona, aniž to bylo v aktualizaci ZÚR dostatečně odůvodněno a aniž byl přezkoumatelně vypořádán střet veřejného zájmu a vlastnického práva tohoto stěžovatele. Správní soudy v tomto směru neposkytly tomuto stěžovateli potřebnou soudní ochranu.
7. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení. Vzhledem k uplatněné stížnostní argumentaci brojící proti napadeným rozsudkům, nezasílal ústavní stížnost k vyjádření vedlejšímu účastníkovi řízení a ani si nevyžadoval soudní ani správní spisy, jelikož to nepovažoval pro své rozhodnutí za nutné.
8. Krajský soud ve svém vyjádření zcela odkázal na obsah napadeného rozsudku.
9. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření zdůraznil, že není pravda, že by správní soudy za vedlejšího účastníka cokoli domýšlely (viz více bod 24 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). K tezi, že kraj během řízení před krajským soudem nějak "doodůvodnil" spornou aktualizaci ZÚR, se Nejvyšší správní soud vypořádal již v bodě 23 rozsudku. Základním problémem argumentace stěžovatelů je podle Nejvyššího správního soudu to, že již při pořizování aktualizace ZÚR, později v návrhu krajskému soudu, ještě později v kasační stížnosti a nyní i v ústavní stížnosti brojí nikoliv proti tomu, co aktualizace ZÚR řeší (rozšíření plochy protipovodňových opatření POP10), ale proti otázce, kterou aktualizace neřeší a v podrobnostech řešit nemůže (problematika poldru Chrlice - lze zopakovat, že tento poldr není nutným důsledkem přijetí sporné aktualizace ZÚR). Způsob, jakým protipovodňová opatření stěžovatele ohrozí (pokud vůbec), není seznatelný v obecné rovině při pořizování aktualizace ZÚR, ale až v navazujících procesech, kdy se ukáže, jaké konkrétní kroky budou v daném území učiněny (a kdy stěžovatelé budou mít možnost obrany proti takovým opatřením, které je na jejich právech budou s to ohrozit). Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že ústavní stížnosti jsou zjevně neopodstatněné.
10. Soudce zpravodaj zaslal výše rubrikovaná vyjádření stěžovatelům k případné replice. Ti v nich setrvali na své argumentaci uvedené v ústavní stížnosti.
11. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnosti byly podány včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejich projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Jejich ústavní stížnosti jsou přípustné (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně jejich práv.
12. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
13. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
14. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 3 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě.
15. Do samostatné působnosti kraje na základě zvláštních zákonů patří právě mj. schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i zásad územního rozvoje (jejich aktualizací), které se vydávají formou opatření obecné povahy. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. přiměřeně též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291)]. Zásady územního rozvoje jsou tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je proto v takovém rozsahu v otázce přijímání zásad územního rozvoje ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem krajů.
16. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
17. V nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit [srov. též nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 (N 78/94 SbNU 73)].
18. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovateli uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
19. Stěžovatelé se od Ústavního soudu domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry.
20. Ústavní soud konstatuje, že právo na soudní ochranu nezaručuje nárok na rozhodnutí, které je pro stěžovatele příznivé, nýbrž že budou mít přístup k soudu, který jejich věc posoudí podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny. Procesní ústavní kautely tak zaručují řádný postup soudu, nikoli příznivý výsledek řízení pro stěžovatele. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud (a předtím krajský soud) se řádně vypořádal se všemi v tomto směru (v průběhu řízení) vznesenými námitkami stěžovatelů. Ústavní soud zdůrazňuje, že správní soudy nemusí nutně vypořádávat každý dílčí argument uvedený v žalobě či kasační stížnosti, nýbrž obsah a smysl žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014 č. j. 7 As 126/2013-19). Tato praxe byla aprobována i Ústavním soudem, který uvedl že, "není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" [nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247)]. Tato podmínka byla v napadených rozhodnutích beze zbytku naplněna. Jak již Ústavní soud zdůraznil v usnesení ze dne 28. 4. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2682/19 to má zásadní význam při posouzení dokumentu, jakým jsou zásady územního rozvoje kraje (nyní jejich aktualizace), neboť z povahy věci samé je u něj dáno, že nelze vyhovět zájmu všech, jelikož právě v těchto koncepčních dokumentech platí, že "každý chce jezdit po dálnicích, ale nikdo ji nechce mít za svým domovem".
21. Též ve vztahu ke čtvrtému stěžovateli a jeho námitkám nutno uvést, že zejména napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu obstojí. Shledal-li totiž Nejvyšší správní soud v bodě 81 napadeného rozsudku, že - dojde-li k nějakému vyvlastňování, bude se moci (čtvrtý) stěžovatel, který vlastní pozemky v ploše POP10, bránit ve správním řízení a následně i soudně, a že vyvlastnění není nějakým automatickým důsledkem přijetí zásad územního rozvoje, ale je naopak navázáno na budoucí (nejistý) vývoj spojený s plánováním stavby poldru či přijetím jiných opatření, která by byla v souladu se zásadami územního rozvoje - nelze na jeho závěrech shledat cokoliv nezákonného, natožpak neústavního.
22. Lze tedy shrnout, že krajský soud a Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích nalezly ústavně přijatelné řešení dané situace (vymezení ploch pro protipovodňová opatření na hlavních brněnských tocích) v Jihomoravském kraji, a jejich závěry jsou ústavně konformní.
23. Ústavní stížnosti posoudil Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelů, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnosti stěžovatelů podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrhy zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 12. června 2024
Jan Svatoň, v. r. předseda senátu