Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně a soudců Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele Jihočeského vodárenského svazu, sídlem S. K. Neumanna 292, České Budějovice, zastoupeného Mgr. Ing. Martinem Zvěřinou, advokátem, sídlem Dukelská 456/21, České Budějovice, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. března 2023 č. j. 10 As 89/2021-129, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
2. Stěžovatel se bránil žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, ani zde však nebyl úspěšný. Základní spor se vedl o to, jestli příspěvek stěžovatele zaměstnancům na dobrovolné penzijní připojištění je ekonomicky oprávněným nákladem a může být zahrnut do kalkulace ceny vodného. Správní soud potvrdil výklad správního orgánu, že tomu tak není, neboť jde o zaměstnanecký benefit, který stěžovatel poskytuje zaměstnancům z vlastní vůle a nijak nesouvisí s výrobou a distribucí vody. Jeho započtením do ceny vodného porušil stěžovatel závazný postup při tvorbě ceny. Stěžovatel podle krajského soudu dále porušil závazné postupy také tím, že do ceny vodného zahrnul (budoucí) náklady, které následně nevynaložil.
3. Kasační stížnost byla Nejvyšším správním soudem napadeným rozsudkem zamítnuta. Kasační soud nejprve zkritizoval žalobu stěžovatele a vyslovil uznání krajskému soudu, že v ní byl vůbec schopen rozpoznat žalobní námitky a reagovat na ně sepsáním přezkoumatelného rozhodnutí. Poté rozvedl obsah pojmu "ekonomicky oprávněné náklady" a potvrdil, že příspěvek na dobrovolné penzijní pojištění k takovým nákladům nepatří. Jde totiž o nemzdové plnění, nemající přímou závislost na odvedené práci a je na rozhodnutí zaměstnance, jestli si o něj požádá (a má uzavřenou smlouvu s penzijní společností). Příspěvek proto nesouvisí s výrobou a distribucí vody, nepřináší konečným odběratelům žádný přímý užitek. Není rozhodné, že příspěvek není uveden ve výměrech Ministerstva financí obsahujících výčet nákladů, které nelze považovat u tvorby ceny vodného za ekonomicky oprávněné. Ze znění výměrů je totiž patrné, že výčty mají pouze demonstrativní povahu. Nejvyšší správní soud potvrdil argumentaci nalézacího soudu i ve vztahu k nenaplněným nákladům - jakmile stěžovatel zjistil, že tyto plánované náklady reálně nevynaloží, měl v průběhu roku příslušným způsobem upravit cenu vodného jako regulované komodity.
4. Stěžovatel s rozhodnutím kasačního soudu nesouhlasí a namítá porušení celé řady základních práv a Ústavou zaručených principů. Ústavní soud čelil podobné výzvě jako správní soudy: 40 stran dlouhá ústavní stížnost je psána (eufemisticky vyjádřeno) čtenářsky nevstřícně, používá snad všechny představitelné kombinace druhů písma (tučné, podtržené, kurzíva), je plná odkazů na body, podbody a podpodbody jiných dokumentů atd. Přesto lze s jistou dávkou úsilí v textu základní linii ústavněprávní argumentace nalézt.
5. Stěžovatel tvrdí, že při sestavení kalkulace postupoval s důvěrou v platné právo a z jeho znění odvozeného legitimního očekávání souladu tvorby ceny vodného s cenovými předpisy a veřejným zájmem. Tuto námitku, včetně rozboru relevantních ustanovení právních předpisů, pak konstantně uplatňoval ve správní žalobě i kasační stížnosti. Konkrétně pokud relevantní výměry Ministerstva financí vylučovaly jako oprávněný náklad určitý druh závodního stravování, je možné dovodit, že jiné druhy závodního stravování uznatelné jsou, přičemž příspěvek na penzijní pojištění je v podstatě obdobným typem zaměstnavatelem hrazeného dobrovolného benefitu jako závodní stravování. Stěžovatel legitimní očekávání odvozoval také od toho, že jestliže v letech 2003 až 2009 výměry Ministerstva financí výslovně vylučovaly příspěvek na penzijní připojištění z oprávněných nákladů, vypuštění tohoto ustanovení v roce 2010 danou praxi naopak umožnilo (Ministerstvo financí zákaz vrátilo do cenových výměrů v roce 2019). Stejný přístup jako stěžovatel v období 2010 až 2018 uplatňovaly všechny vodohospodářské společnosti. Nejvyšší správní soud však stěžovatelovu námitku legitimního očekávání neoprávněně označil s odkazem na § 104 odst. 4 s. ř. s. za nepřípustnou.
6. Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2023 č. j. 5 As 99/2021-60, ve kterém bylo rozhodováno o zákonnosti pokuty uložené jiné vodohospodářské společnosti za údajně neoprávněnou kalkulaci vodného, spočívající v započtení příspěvků na životní pojištění zaměstnanců (za roky 2014 až 2016). Tato společnost se odvolávala na své legitimní očekávání, založeném na systematickém výkladu právních předpisů cenové regulace a cenových výměrů Ministerstva financí - argumentovala tedy v zásadě shodně jako stěžovatel. Kasační soud v citovaném rozhodnutí žalobní námitku legitimního očekávání vypořádal a uznal ji za důvodnou, došel tedy k diametrálně odlišnému závěru než v případě stěžovatele.
7. Ohledně plánovaných nákladů stěžovatel podrobně rozebírá obsah již několikrát zmíněných výměrů Ministerstva financí z roku 2016 a 2017 a tvrdí, že tyto předpisy neumožňovaly v návaznosti na skutečný vývoj nákladů upravovat (aktualizovat) kalkulaci ceny vodného v průběhu roku. Tuto povinnost obsahuje až výměr Ministerstva financí z roku 2021, komentář k tomuto výměru pak tuto skutečnost označuje za významnou změnu oproti předchozímu stavu.
9. Jelikož původní právní zástupce stěžovatele zemřel, pověřil stěžovatel k zastupování před Ústavním soudem nového advokáta.
10. Ústavní soud vyzval účastníka řízení k vyjádření k ústavní stížnosti. S ohledem na námitky v ústavní stížnosti i dalších dostupné podklady Ústavní soud položil Nejvyššímu správnímu soudu následující otázky:
- Lze pokládat za ústavně udržitelné, aby dvě soudní řízení řešící fakticky shodnou situaci skončila odlišně jen kvůli tomu, že advokát stěžovatele (žalobce) v druhém řízení uplatnil "kvalitnější" námitku než advokát stěžovatele (žalobce) v prvním řízení? - Pokud by byla odpověď na předchozí otázku kladná, lze na ni s přihlédnutím k zásadě "soud zná právo" trvat i tehdy, pokud ona námitka spočívá v odkazu na obsah právního předpisu?
11. Účastník nejprve předeslal, že námitky, na které se stěžovatel nejvíce spoléhá v ústavní stížnosti, ve skutečnosti ve správní žalobě nezazněly, proto ani nemohly být kasačním soudem projednány. Stěžovatel původně argumentoval (ve vztahu k obsahu výměrů Ministerstva financí) nezahrnutím penzijního připojištění do demonstrativního výčtu neuznatelných nákladů a rozborem položky závodního stravování - na předmětné ustanovení výměrů Ministerstva financí tedy uplatnil systematický výklad. Ač později tvrdil opak, nepoužil historický výklad (o vyloučení penzijního připojištění z uznatelných nákladů v letech 2003-2009), který hrál významnou roli ve druhém (vyhovujícím) rozsudku Nejvyššího správního soudu. Odkaz na legitimní očekávání se sice v žalobě objevil, ale v prázdné formě, stěžovatel nevysvětlil, z čeho jeho očekávání plynulo. Právě taková tvrzení přitom tvoří žalobní bod, nemůže být úkolem nestranného soudu za účastníky sporu danou argumentaci domýšlet.
12. Podle kasačního soudu je odpověď na první otázku pozitivní, neboť odráží zásady dispoziční a koncentrační, na nichž správní soudnictví stojí. Obě vodohospodářské společnosti byly ve stejné situaci naposledy při uložení pokuty. V řízení před správními soudy už vytvářejí svůj vlastní osud. Ve věci nešlo o "kvalitu" námitky, nýbrž její neuplatnění. Nejvyšší správní soud poukázal na existenci nálezu ze dne 12. 1. 2016 sp. zn. II. ÚS 2732/15 , který použití obou zmíněných zásad vyloučil v případě zjevně nespravedlivého výsledku řízení - šlo o případ, ve kterém za stejné jednání (nezákonnou reklamu) jeden subjekt (zpracovatel) zůstal potrestán, druhý (zadavatel) nikoliv.
Od stávajícího případu se ovšem věc lišila zaprvé v časové souslednosti. U nálezu v dotčených případech byla pokuta Nejvyšším správním soudem zrušena v prvním rozsudku, což druhý rozsudek nenásledoval. V aktuálním řízení tomu bylo naopak, účastník nemohl vědět, že jiný senát kasačního soudu jiné vodohospodářské společnosti vyhoví a pokutu zruší. Zadruhé odlišný výsledek u přezkoumaného řízení závisel na posouzení legitimního očekávání obou společností. Jeho míra je přitom nutně individuální a dotčené osoby ji musejí správním soudům konkrétně vysvětlit.
Nejde o žádnou objektivní okolnost jako například u naplnění znaků skutkové podstaty přestupku, která by bránila potrestání dané osoby bez ohledu na její konkrétní poměry (srov. zmíněný nález).
13. Rovněž druhý dotaz Ústavního soudu zodpověděl účastník kladně. Zásada "soud zná právo" se uplatní toliko ve smyslu nedokazování právních otázek, nikoliv že by měl obecný soud autonomně aplikovat různé výklady právních předpisů ve prospěch jedné ze stran sporu. Nejvyššímu správnímu soudu by stačilo, kdyby jej stěžovatel alespoň navedl, například že v minulosti postupoval podle cenových výměrů, do kalkulace cen vodného příspěvek na penzijní připojištění zahrnoval a nikdy to nevadilo - není mu proto jasné, co se nyní změnilo. Tímto by navedl soud na potřebu historického výkladu. Stěžovatel však podobnou argumentaci neuplatnil. Holý odkaz na právní předpis nepostačuje, neboť chybí konkrétní právní pohnutka stěžovatelova jednání.
14. Vyjádření účastníka zaslal Ústavní soud stěžovateli k replice. V její první části stěžovatel odmítá tvrzení Nejvyššího správního soudu, že ve správní žalobě námitku legitimního očekávání nepoužil. Odkázal v tomto směru na str. 33 až 40 žaloby, kde podrobně rozebral všechny platné právní předpisy a vysvětlil, proč při zahrnutí příspěvku do kalkulace ceny postupoval pečlivě a s péčí řádného hospodáře. V druhé části repliky stěžovatel kritizuje postup kasačního soudu, který obě shora diskutované věci řešil takřka souběžně přes dva roky a měl využít všech dostupných nástrojů (vzájemné porady, rozšířený senát), aby zajistil jednotnost judikatury a právní jistotu. Podle stěžovatele není rozhodné, že Nejvyšší správní soud neinformoval o proměnlivém vývoji legislativy v oblasti cenové regulace ve vodárenství, neboť jednak má obecný soud znát právo, jednak tato zásada ztrácí na významu v situaci, kdy tuto informaci kasační soud měl z paralelního řízení.
15. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
17. Dále je třeba zdůraznit, že pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníků tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se Ústavní soud domnívá, že v projednávaném případě takový zásah shledán nebyl.
18. Zásadní námitka, která podle Ústavního soudu měla potenciálně ústavněprávní rozměr, spočívala v poukázání na rozdílnost rozhodování Nejvyššího správního soudu. Zatímco v případě stěžovatele pokutu za neoprávněnou kalkulaci ceny vodného potvrdil, u jiné vodohospodářské společnosti ve skutkově obdobné situaci (příspěvky zaměstnavatele se týkaly pouze jiného druhu pojištění) přistoupil k jejímu zrušení.
19. Důvody nevyhovění ústavní stížnosti přesvědčivě podává vyjádření Nejvyššího správního soudu a Ústavní soud se k nim hlásí, dále proto uvádí pouze základní rámec argumentace vedoucí jej k závěru o neporušení základních práv stěžovatele ve věci.
20. V souladu s § 75 odst. 2 soudního řádu správního jsou správní soudy oprávněny správní rozhodnutí přezkoumávat toliko v mezích bodů, které jim žalobce v žalobě vymezí. Stěžovatel i druhá vodohospodářská společnost se pokutě shodně bránily, mj. s odkazem na jejich legitimní očekávání, že takto kalkulované ceny jsou v pořádku. V (pozdějším) rozsudku ze dne 5. 5. 2023 č. j. 5 As 99/2021-60 Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti vodohospodářské společnosti, neboť shledal oprávněnými dva důvody, kterými své legitimní očekávání podpořila.
Zaprvé, šlo o systematický výklad cenových výměrů Ministerstva financí, které u stanovení cen za užívání železniční infrastruktury výslovně vylučovaly započtení příspěvků zaměstnavatele na životní pojištění zaměstnanců, zatímco u vodného ve výčtu neuznatelných nákladů daná položka chyběla. Zadruhé se jednalo o historický výklad cenových výměrů - ty totiž v letech 2002 až 2009 výslovně vylučovaly započtení důchodového připojištění do cen vodného, zatímco od roku 2010 příslušná položka v neuznatelných nákladech chybí.
V rozporu s tvrzením stěžovatele v replice není sporu o tom, že jeho žaloba ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích ani jeden z těchto argumentů na podporu legitimního očekávání neobsahovala (viz str. 33 až 40 žaloby). Zmíněný historický výklad byl zmíněn až v kasační stížnosti, na rozdíl mezi kalkulací ceny vodného a poplatku za používání železniční infrastruktury stěžovatel nepoukázal nikdy. Správní žaloba se sice také opírala o systematický výklad cenových výměrů, ten ale byl založen na výslovném vyloučení určitých forem příspěvku na závodní stravování, z čehož stěžovatel odvozoval, že jiné formy zaměstnaneckých benefitů včetně příspěvku zaměstnavatele na důchodové pojištění jsou započitatelné.
21. Ústavní soud souhlasí s účastníkem řízení, že je úkolem žalobce ve správním soudnictví žalobní bod konkrétně zformulovat, nepostačí obecný odkaz na určitou zásadu, základní právo nebo právní předpis. U legitimního očekávání to platí bez jakýchkoliv pochyb, neboť každý může toto očekávání opírat o subjektivně odlišné příčiny - nejde tedy o výjimku judikovanou zdejším soudem v poukazovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 2732/15
(odlišné posouzení objektivní skutečnosti obecnými soudy u stejné věci). Pokud by správní soudy argumentaci žalobců (stěžovatelů) měly "domýšlet" za ně, hrozila by ve výsledku nerovnost účastníků řízení. Přesvědčení stěžovatele, že senáty Nejvyššího správního soudu byly povinny výsledné výroky obou obdobných případů "sladit", proto není opodstatněné. Lze jen zopakovat, že jelikož správní žaloba stěžovatele vymezila a odůvodnila žalobní body rozdílně ve srovnání se žalobou druhé vodohospodářské společnosti, nebyl kasační soud oprávněn argumentaci mezi žalobami jakkoliv přenášet.
Nejvyšší správní soud tedy postupoval ústavně konformně, jestliže konkrétní námitky nevyjádřené v žalobě zhodnotil jako nepřípustné (srov. § 104 odst. 4 s. ř. s.). Shodně nelze připustit, pokud se stěžovatel snaží vznášet právní konstrukce úspěšně uplatněné (druhou) vodohospodářskou společností jako novum v ústavní stížnosti, poněvadž tím dochází k porušení zásady subsidiarity řízení před Ústavním soudem v materiálním smyslu (podrobněji nález ze dne 2. 8. 2022 sp. zn. III. ÚS 377/20 ).
22. Stěžovatel se rovněž vymezuje proti způsobu, jakým Nejvyšší správní soud posoudil námitky, které uplatnil před správními soudy řádně (tj. včas), konkrétně podpoření jeho legitimního očekávání odkazem na ustanovení o závodním stravování a (ne)možnost úpravy nákladů vodného v průběhu roku. Nicméně ani v tomto směru Ústavní soud neshledal postup kasačního soudu protiústavním. Je pravdou, že první z argumentů napadený rozsudek zcela opomíjí, to je ale způsobeno primárně obtížnou srozumitelností kasační stížnosti. Zároveň shodnou námitku již řádně vypořádal nalézací soud (srov. zvláště bod 42 jeho rozsudku). U druhé z námitek lze odkázat na odůvodnění obsažené v bodech 39 až 46 napadeného rozsudku (samozřejmě i v tomto případě kasační soud reflektuje hodnocení nalézacího soudu).
23. Ústavní soud do jisté míry rozumí pocitu nespravedlnosti stěžovatele, který musí uhradit nemalou sankci za jednání, které v případě jiné vodohospodářské společnosti v obdobné situaci potrestáno nakonec nebylo. Jak ale bylo výše vysvětleno, tento odlišný výsledek vychází z rozdílného způsobu obrany, který oba subjekty uplatnily před správními soudy. I formální prvky (zde zásady dispoziční a koncentrační ve správním soudnictví) mají v moderním právu svou ústavněprávní hodnotu. Ústavní stížnost proto Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu z důvodu její zjevné neopodstatněnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 17. dubna 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu