5 As 99/2021- 60 - text
5 As 99/2021 - 68
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: Vodohospodářská společnost Benešov a.s., se sídlem Černoleská 1600, Benešov, zastoupena Mgr. Martinem Dolečkem, advokátem se sídlem Na Strži 2102/61a, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2021, č. j. 14 Af 6/2020
61,
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2021, č. j. 14 Af 6/2020
61, se ruší.
II. Rozhodnutí ministryně financí ze dne 17. 12. 2019, č. j. MF
8665/2018/1604
25, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 32 684 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce, Mgr. Martina Dolečka, advokáta.
[1] Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 30. 9. 2019, č. j. MF
8665/2018/1604
21, byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání správního deliktu (nyní přestupku) podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o cenách“), kterého se měla dopustit tím, že nedodržela pravidla věcného usměrňování cen dle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách spočívající v dodržování závazného postupu při kalkulaci a uplatňování cen pitné vody dodávané odběratelům a pitné vody dodávané do vodovodní sítě pro veřejnou potřebu jiné osobě, než je odběratel, dále cen odpadní vody odvedené kanalizací nečištěné, odpadní vody odvedené kanalizací čištěné a odpadní vody převzaté do kanalizace od jiného vodohospodářského subjektu, který byl stanoven cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2014, 01/2015 a 01/2016, a následným fakturováním cen pro vodné a cen pro stočné vypočtených výše uvedenými kalkulacemi získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 841 667 Kč. Za tento delikt jí byla podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách uložena pokuta ve výši 1 683 000 Kč a dále náhrada nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí rozklad, který ministryně financí rozhodnutím ze dne 17. 12. 2019, č. j. MF
8665/2018/1604
25, zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Podle ministryně se žalobkyně dopustila deliktu již samotným sestavením kalkulace v rozporu s pravidly věcného usměrňování cen. Příspěvky na životní pojištění zaměstnanců nelze dle ministryně považovat za ekonomicky oprávněné náklady, neboť tyto náklady nejsou nutné na zajištění činností podléhajících věcnému usměrňování cen. K zařazení tohoto nákladu do demonstrativního výčtu ekonomicky neoprávněných nákladů v cenovém výměru pro rok 2020 bylo podle ministryně přikročeno právě proto, že kontrolní orgány se opakovaně setkávaly s neoprávněným zahrnutím této položky do kalkulací. Ministryně dále uvedla, že pro účely ukládání pokuty u zahrnutí ekonomicky oprávněného nákladu v neodůvodněné výši byla určena ekonomicky oprávněná výše nákladů a vypočten rozdíl na ceně pro vodné a stočné. V případě nákladů na životní pojištění však byla výše nepřiměřeného majetkového prospěchu vypočtena pouze orientačně, neboť pro přesné určení jeho výše by musely být známy jednotlivé přesné částky tohoto nákladu zahrnuté do jednotlivých kalkulací, které žalobkyně neposkytla. Z tohoto důvodu nemohla být pokuta uložena podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, ale musel být aplikován § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách.
[2] Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí rozklad, který ministryně financí rozhodnutím ze dne 17. 12. 2019, č. j. MF
8665/2018/1604
25, zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Podle ministryně se žalobkyně dopustila deliktu již samotným sestavením kalkulace v rozporu s pravidly věcného usměrňování cen. Příspěvky na životní pojištění zaměstnanců nelze dle ministryně považovat za ekonomicky oprávněné náklady, neboť tyto náklady nejsou nutné na zajištění činností podléhajících věcnému usměrňování cen. K zařazení tohoto nákladu do demonstrativního výčtu ekonomicky neoprávněných nákladů v cenovém výměru pro rok 2020 bylo podle ministryně přikročeno právě proto, že kontrolní orgány se opakovaně setkávaly s neoprávněným zahrnutím této položky do kalkulací. Ministryně dále uvedla, že pro účely ukládání pokuty u zahrnutí ekonomicky oprávněného nákladu v neodůvodněné výši byla určena ekonomicky oprávněná výše nákladů a vypočten rozdíl na ceně pro vodné a stočné. V případě nákladů na životní pojištění však byla výše nepřiměřeného majetkového prospěchu vypočtena pouze orientačně, neboť pro přesné určení jeho výše by musely být známy jednotlivé přesné částky tohoto nákladu zahrnuté do jednotlivých kalkulací, které žalobkyně neposkytla. Z tohoto důvodu nemohla být pokuta uložena podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, ale musel být aplikován § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách.
[3] Žalobkyně podala proti rozkladovému rozhodnutí k Městskému soudu v Praze žalobu, v níž namítala, že náklady na životní pojištění zaměstnanců nebyly v letech 2014
2016 obsaženy v cenových výměrech ve výčtu nákladů, jež nejsou ekonomicky oprávněné. Žalobkyně poukázala na to, že podle účetních předpisů jde o osobní náklady, jež splňují i požadavky na daňovou uznatelnost. Ze skutečnosti, že v odstavci 5 položky č. 3 části II příslušných cenových výměrů jsou náklady na životní pojištění explicitně uvedeny, žalobkyně dovodila, že jejich nezahrnutí do výčtu ekonomicky nezpůsobilých nákladů pro položku č. 2 (či do úvodního ustanovení části II) jednoznačně vypovídá o tom, že náklady na životní pojištění byly ekonomicky oprávněnými náklady v souvislosti s činnostmi spadajícími pod položku č. 2 části II cenových výměrů. Systematický výklad žalobkyně podpořila rovněž výkladem historickým: v letech 2000
2001 byly náklady na důchodové připojištění zaměstnanců z ekonomicky oprávněných nákladů výslovně vyloučeny, v letech 2002
2009 pak byla vyloučena pouze část těchto příspěvků, která přesáhla limit zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o daních z příjmů“). Od r. 2010 bylo toto omezení vypuštěno a zároveň tento typ nákladů nebyl vůbec zahrnut do výčtu ekonomicky neoprávněných nákladů jednotlivých cenových výměrů, což trvalo až do roku 2019. Teprve cenovým výměrem č. 04/2019 byly náklady na životní pojištění (a opět i na penzijní připojištění) zařazeny do výčtu nákladů ekonomicky neoprávněných. Z toho žalobkyně vyvodila, že v období 2010
2019 mohly být náklady na životní pojištění zahrnuty do kalkulace v plné výši, což potvrzovali rovněž pracovníci žalovaného na školeních, jichž se účastnili pracovníci žalobkyně v letech 2009
2011.
[3] Žalobkyně podala proti rozkladovému rozhodnutí k Městskému soudu v Praze žalobu, v níž namítala, že náklady na životní pojištění zaměstnanců nebyly v letech 2014
2016 obsaženy v cenových výměrech ve výčtu nákladů, jež nejsou ekonomicky oprávněné. Žalobkyně poukázala na to, že podle účetních předpisů jde o osobní náklady, jež splňují i požadavky na daňovou uznatelnost. Ze skutečnosti, že v odstavci 5 položky č. 3 části II příslušných cenových výměrů jsou náklady na životní pojištění explicitně uvedeny, žalobkyně dovodila, že jejich nezahrnutí do výčtu ekonomicky nezpůsobilých nákladů pro položku č. 2 (či do úvodního ustanovení části II) jednoznačně vypovídá o tom, že náklady na životní pojištění byly ekonomicky oprávněnými náklady v souvislosti s činnostmi spadajícími pod položku č. 2 části II cenových výměrů. Systematický výklad žalobkyně podpořila rovněž výkladem historickým: v letech 2000
2001 byly náklady na důchodové připojištění zaměstnanců z ekonomicky oprávněných nákladů výslovně vyloučeny, v letech 2002
2009 pak byla vyloučena pouze část těchto příspěvků, která přesáhla limit zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o daních z příjmů“). Od r. 2010 bylo toto omezení vypuštěno a zároveň tento typ nákladů nebyl vůbec zahrnut do výčtu ekonomicky neoprávněných nákladů jednotlivých cenových výměrů, což trvalo až do roku 2019. Teprve cenovým výměrem č. 04/2019 byly náklady na životní pojištění (a opět i na penzijní připojištění) zařazeny do výčtu nákladů ekonomicky neoprávněných. Z toho žalobkyně vyvodila, že v období 2010
2019 mohly být náklady na životní pojištění zahrnuty do kalkulace v plné výši, což potvrzovali rovněž pracovníci žalovaného na školeních, jichž se účastnili pracovníci žalobkyně v letech 2009
2011.
[4] Dále žalobkyně namítala, že jí nemohl vzniknout nepřiměřený majetkový prospěch, neboť jiné náklady zahrnuté do kalkulace cen vody byly uplatňovány v nižší výši, než bylo možné. Pro určení výše nepřiměřeného majetkového prospěchu byl totiž podstatný rozdíl mezi celkovou uplatněnou cenou a cenou, která mohla být maximálně uplatněna. Podle žalobkyně je navíc prvostupňové rozhodnutí vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné, neboť na jedné straně uvádí, že výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nemohla být určena přesně (což dle žalobkyně nemá oporu v provedeném dokazování), ale na druhé straně obsahuje přesný výpočet, měl tudíž být použit § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, nikoli § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách. Žalobkyně poukázala na to, že ve výroku prvostupňového rozhodnutí byla dokonce výše nepřiměřeného majetkového prospěchu vyčíslena na částku 841 667 Kč.
[4] Dále žalobkyně namítala, že jí nemohl vzniknout nepřiměřený majetkový prospěch, neboť jiné náklady zahrnuté do kalkulace cen vody byly uplatňovány v nižší výši, než bylo možné. Pro určení výše nepřiměřeného majetkového prospěchu byl totiž podstatný rozdíl mezi celkovou uplatněnou cenou a cenou, která mohla být maximálně uplatněna. Podle žalobkyně je navíc prvostupňové rozhodnutí vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné, neboť na jedné straně uvádí, že výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nemohla být určena přesně (což dle žalobkyně nemá oporu v provedeném dokazování), ale na druhé straně obsahuje přesný výpočet, měl tudíž být použit § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, nikoli § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách. Žalobkyně poukázala na to, že ve výroku prvostupňového rozhodnutí byla dokonce výše nepřiměřeného majetkového prospěchu vyčíslena na částku 841 667 Kč.
[5] Městský soud ve shora uvedeném rozsudku nejprve odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, č. j. 2 Afs 109/2007
146 (všechna zde uvedená rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), dle něhož je ekonomicky oprávněnými náklady na výrobu tepla nutné rozumět náklady, které by řádný hospodář vynaložil, aby zajistil zejména samotnou výrobu tepla, přiměřenou údržbu a reprodukci svého majetku účelně používaného v souvislosti s výrobou tepla, přiměřenou bezpečnost, spolehlivost dodávek, ale i přiměřený zisk z této činnosti. Městský soud konstatoval, že systémy dodávání vody (podobně jako v případě tepla) z centrálních zdrojů mají síťovou povahu a dodavatel má v určité lokalitě nezřídka dominantní postavení, které ztěžuje pozici odběratelů vody vůči němu. Výrazem představ společnosti o spravedlivé ceně je pak metoda regulace, která má vést k dosažení ceny vodného a stočného nižší, než jaké by bylo dosaženo na neregulovaném trhu, avšak zároveň ekonomicky racionální. Městský soud dále odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2017, č. j. 30 A 93/2014
80, dle něhož za ekonomicky oprávněné náklady související s výrobou a rozvodem tepelné energie nelze považovat příspěvky na životní pojištění zaměstnanců, které představují zaměstnanecký benefit nezávislý přímo na vykonané práci, ale poskytovaný pouze v souvislosti se zaměstnáním. Dobrovolné hrazení nadstandardního benefitu ze strany zaměstnavatele by nemělo být prostřednictvím navýšení ceny přenášeno na odběratele. S výše uvedenými závěry se ztotožnil rovněž městský soud v projednávané věci. Podle městského soudu nadstandardnost příspěvku na životní pojištění potvrzuje rovněž fakt, že tyto příspěvky nejsou poskytovány všem zaměstnancům, ale jen těm, kteří mají uzavřenu smlouvu s pojišťovnou poskytující životní pojištění, nelze tedy tvrdit, že poskytování příspěvku je z hlediska vztahu žalobkyně a jejích zaměstnanců nezbytné; příspěvek tudíž nemá stejnou povahu jako mzdový náklad na zaměstnance.
[5] Městský soud ve shora uvedeném rozsudku nejprve odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, č. j. 2 Afs 109/2007
146 (všechna zde uvedená rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), dle něhož je ekonomicky oprávněnými náklady na výrobu tepla nutné rozumět náklady, které by řádný hospodář vynaložil, aby zajistil zejména samotnou výrobu tepla, přiměřenou údržbu a reprodukci svého majetku účelně používaného v souvislosti s výrobou tepla, přiměřenou bezpečnost, spolehlivost dodávek, ale i přiměřený zisk z této činnosti. Městský soud konstatoval, že systémy dodávání vody (podobně jako v případě tepla) z centrálních zdrojů mají síťovou povahu a dodavatel má v určité lokalitě nezřídka dominantní postavení, které ztěžuje pozici odběratelů vody vůči němu. Výrazem představ společnosti o spravedlivé ceně je pak metoda regulace, která má vést k dosažení ceny vodného a stočného nižší, než jaké by bylo dosaženo na neregulovaném trhu, avšak zároveň ekonomicky racionální. Městský soud dále odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2017, č. j. 30 A 93/2014
80, dle něhož za ekonomicky oprávněné náklady související s výrobou a rozvodem tepelné energie nelze považovat příspěvky na životní pojištění zaměstnanců, které představují zaměstnanecký benefit nezávislý přímo na vykonané práci, ale poskytovaný pouze v souvislosti se zaměstnáním. Dobrovolné hrazení nadstandardního benefitu ze strany zaměstnavatele by nemělo být prostřednictvím navýšení ceny přenášeno na odběratele. S výše uvedenými závěry se ztotožnil rovněž městský soud v projednávané věci. Podle městského soudu nadstandardnost příspěvku na životní pojištění potvrzuje rovněž fakt, že tyto příspěvky nejsou poskytovány všem zaměstnancům, ale jen těm, kteří mají uzavřenu smlouvu s pojišťovnou poskytující životní pojištění, nelze tedy tvrdit, že poskytování příspěvku je z hlediska vztahu žalobkyně a jejích zaměstnanců nezbytné; příspěvek tudíž nemá stejnou povahu jako mzdový náklad na zaměstnance.
[6] Městský soud zdůraznil, že posouzení ekonomické oprávněnosti nákladů je nutno provádět výlučně podle § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách, nikoli podle jiných právních předpisů (účetních či daňových), jejichž účel je odlišný. K systematickému výkladu soud uvedl, že výčet v části II bodu A. cenových výměrů byl pouze demonstrativní, nezahrnutí příspěvku na životní pojištění tedy nevypovídá nic o jeho možné ekonomické oprávněnosti ve smyslu zákona o cenách. Městský soud poukázal na to, že položka č. 3 se týká železniční infrastruktury, nikterak tedy nedopadá na podnikatelské aktivity žalobkyně. Podle městského soudu nelze považovat za vhodné, že cenové výměry zahrnuly příspěvky na životní pojištění mezi ekonomicky neoprávněné náklady pouze pro oblast železniční dopravy, to však nic nemění na jejich ekonomické neoprávněnosti ve smyslu zákona o cenách. K otázce historického výkladu pak městský soud upozornil, že instituty příspěvků na životní pojištění a důchodové (nyní penzijní) připojištění nelze bez dalšího zaměňovat. I kdyby do roku 2010 cenové výměry do určité míry umožňovaly příspěvek na životní pojištění do kalkulací zahrnout, podle městského soudu z toho nelze vyvodit, že od roku 2010 je možné tyto náklady zahrnout v plné výši, neboť výčet v cenových výměrech je pouze demonstrativní a rozhodným zůstává § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách. Městský soud kvitoval, že žalovaný přistoupil k vyjasnění rozporů a od roku 2020 již do výčtu ekonomicky neoprávněných nákladů v cenových výměrech příspěvek na životní pojištění přímo zahrnul. Městský soud nepovažoval za šťastné, že pracovníci žalovaného neposkytovali při školeních relevantní informace, ovšem ani tato skutečnost nemohla překonat závaznost zákona o cenách. Městský soud taktéž poukázal na to, že příspěvek na stravování (s nímž žalobkyně příspěvek na životní pojištění rovněž srovnávala), se podstatně blíže váže k výkonu pracovní činnosti (pokud zaměstnanec nevykonává práci, není mu příspěvek na stravování poskytován; zároveň je poskytován všem zaměstnancům, kteří práci vykonávají).
[6] Městský soud zdůraznil, že posouzení ekonomické oprávněnosti nákladů je nutno provádět výlučně podle § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách, nikoli podle jiných právních předpisů (účetních či daňových), jejichž účel je odlišný. K systematickému výkladu soud uvedl, že výčet v části II bodu A. cenových výměrů byl pouze demonstrativní, nezahrnutí příspěvku na životní pojištění tedy nevypovídá nic o jeho možné ekonomické oprávněnosti ve smyslu zákona o cenách. Městský soud poukázal na to, že položka č. 3 se týká železniční infrastruktury, nikterak tedy nedopadá na podnikatelské aktivity žalobkyně. Podle městského soudu nelze považovat za vhodné, že cenové výměry zahrnuly příspěvky na životní pojištění mezi ekonomicky neoprávněné náklady pouze pro oblast železniční dopravy, to však nic nemění na jejich ekonomické neoprávněnosti ve smyslu zákona o cenách. K otázce historického výkladu pak městský soud upozornil, že instituty příspěvků na životní pojištění a důchodové (nyní penzijní) připojištění nelze bez dalšího zaměňovat. I kdyby do roku 2010 cenové výměry do určité míry umožňovaly příspěvek na životní pojištění do kalkulací zahrnout, podle městského soudu z toho nelze vyvodit, že od roku 2010 je možné tyto náklady zahrnout v plné výši, neboť výčet v cenových výměrech je pouze demonstrativní a rozhodným zůstává § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách. Městský soud kvitoval, že žalovaný přistoupil k vyjasnění rozporů a od roku 2020 již do výčtu ekonomicky neoprávněných nákladů v cenových výměrech příspěvek na životní pojištění přímo zahrnul. Městský soud nepovažoval za šťastné, že pracovníci žalovaného neposkytovali při školeních relevantní informace, ovšem ani tato skutečnost nemohla překonat závaznost zákona o cenách. Městský soud taktéž poukázal na to, že příspěvek na stravování (s nímž žalobkyně příspěvek na životní pojištění rovněž srovnávala), se podstatně blíže váže k výkonu pracovní činnosti (pokud zaměstnanec nevykonává práci, není mu příspěvek na stravování poskytován; zároveň je poskytován všem zaměstnancům, kteří práci vykonávají).
[7] K otázce posouzení, zda vůbec došlo k nepřiměřenému majetkovému prospěchu, městský soud upozornil, že podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách je rozhodné, zda dotčená právnická osoba sjednala nebo požadovala cenu, jejíž výše nebo kalkulace nebyla v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 téhož zákona – nebylo naopak podstatné, zda a jak vysoký nepřiměřený majetkový prospěch z tohoto jednání případně vyplynul či jestli šlo o nepřiměřený majetkový prospěch dle § 2 odst. 5 písm. a) bod 1. či 3. zákona o cenách. Výše možného nepřiměřeného majetkového prospěchu byla relevantní až pro účely uložení sankce. V této souvislosti pak městský soud přisvědčil žalobkyni v tom, že ve výroku prvostupňového rozhodnutí bylo výslovně uvedeno, že žalobkyně „výše uvedenými kalkulacemi získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 841 667 Kč“, což bylo podpořeno rovněž odůvodněním tohoto rozhodnutí, kde byly vyčísleny jednotlivé částky, jimiž se měla žalobkyně obohatit. Městský soud však upozornil, že na str. 30 prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že nebyla zjištěna přesná výše nepřiměřeného majetkového prospěchu a z tohoto důvodu bylo přistoupeno k odhadu. Uvedený rozpor však dle městského soudu napravila ministryně financí, která v rozhodnutí o rozkladu upřesnila, že v případě nákladů na životní pojištění skutečně šlo pouze o orientační propočet, neboť nebyly známy přesné částky tohoto nákladu zahrnuté do jednotlivých kalkulací. Podle městského soudu tak uvedené nevzbuzuje pochybnosti, zda byla vypočtena přesná výše nepřiměřeného majetkového prospěchu, či nikoli.
[7] K otázce posouzení, zda vůbec došlo k nepřiměřenému majetkovému prospěchu, městský soud upozornil, že podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách je rozhodné, zda dotčená právnická osoba sjednala nebo požadovala cenu, jejíž výše nebo kalkulace nebyla v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 téhož zákona – nebylo naopak podstatné, zda a jak vysoký nepřiměřený majetkový prospěch z tohoto jednání případně vyplynul či jestli šlo o nepřiměřený majetkový prospěch dle § 2 odst. 5 písm. a) bod 1. či 3. zákona o cenách. Výše možného nepřiměřeného majetkového prospěchu byla relevantní až pro účely uložení sankce. V této souvislosti pak městský soud přisvědčil žalobkyni v tom, že ve výroku prvostupňového rozhodnutí bylo výslovně uvedeno, že žalobkyně „výše uvedenými kalkulacemi získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 841 667 Kč“, což bylo podpořeno rovněž odůvodněním tohoto rozhodnutí, kde byly vyčísleny jednotlivé částky, jimiž se měla žalobkyně obohatit. Městský soud však upozornil, že na str. 30 prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že nebyla zjištěna přesná výše nepřiměřeného majetkového prospěchu a z tohoto důvodu bylo přistoupeno k odhadu. Uvedený rozpor však dle městského soudu napravila ministryně financí, která v rozhodnutí o rozkladu upřesnila, že v případě nákladů na životní pojištění skutečně šlo pouze o orientační propočet, neboť nebyly známy přesné částky tohoto nákladu zahrnuté do jednotlivých kalkulací. Podle městského soudu tak uvedené nevzbuzuje pochybnosti, zda byla vypočtena přesná výše nepřiměřeného majetkového prospěchu, či nikoli.
[8] Jelikož se městský soud neztotožnil se žádnou z žalobních námitek, podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), žalobu zamítl.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[9] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, a to z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatelky městský soud zcela negoval zásadu ochranu dobré víry a legitimního očekávání a důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci, neboť k porušení pravidel věcného usměrňování cen došlo výhradně na základě nezákonného postupu žalovaného.
[9] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, a to z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatelky městský soud zcela negoval zásadu ochranu dobré víry a legitimního očekávání a důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci, neboť k porušení pravidel věcného usměrňování cen došlo výhradně na základě nezákonného postupu žalovaného.
[10] Stěžovatelka předně uvádí, že příspěvky na životní pojištění představují podle účetních předpisů osobní náklady, splňují tudíž definici § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách a bylo by tedy možné prohlásit je za ekonomicky neoprávněné pouze tehdy, pokud by byly vyjmenovány ve výčtech ekonomicky neoprávněných nákladů obsažených v jednotlivých cenových výměrech – tak tomu ale v posuzovaném období nebylo. Stěžovatelka upozorňuje, že tvrzení soudu o nesouvislosti položky č. 3 části II cenových výměrů s jejím případem zcela popírá jak princip systematického výkladu jakožto jedné ze základních interpretačních metod, tak princip tzv. racionálního zákonodárce (cenové výměry nejsou zákony, i o nich by však mělo platit, že daný právní předpis byl psán racionálně uvažujícím subjektem při respektování norem vyšší síly). Stěžovatelka namítá, že oprávněně předpokládala, že pokud příspěvky na životní pojištění nejsou zahrnuty v bodě A části II cenových výměrů, tak tento druh nákladů není obecně ekonomicky neoprávněný, ale přístup k němu se různí napříč hospodářskými odvětvími – nebylo by totiž racionální, aby konkrétní náklad byl upraven pouze ve vztahu k železniční dopravě, kdyby mělo jít o ekonomicky neoprávněný náklad obecně.
[11] Dále stěžovatelka připomněla historický vývoj přístupu žalovaného k příspěvkům na důchodové, následně penzijní připojištění a životní pojištění, přičemž zdůraznila, že v oblasti vodárenství působí již od roku 1993, předchozí cenové regulaci tak byla bezprostředně podrobena a vycházela rovněž ze stanovisek zástupců žalovaného prezentovaných na školeních, jichž se zúčastnili pověření zaměstnanci stěžovatelky. Nejednalo se přitom o řadové zaměstnance, ale dokonce o vedoucího zaměstnance odboru Cenová politika (pod nějž spadá jak tvorba cenové regulace, tak cenová kontrola). Stěžovatelka je přesvědčena, že stanovisko prezentované na školeních založilo dobrou víru a legitimní očekávání, že tyto závěry představují oficiální výklad, jenž bude žalovaný následně aplikovat. Pokud se žalovaný rozhodl svou praxi změnit, měl podle stěžovatelky nový výklad začít uplatňovat až s účinností cenové regulace, která změnu výkladu explicitně deklarovala, tedy od 1. 1. 2020, nikoli zpětně.
[11] Dále stěžovatelka připomněla historický vývoj přístupu žalovaného k příspěvkům na důchodové, následně penzijní připojištění a životní pojištění, přičemž zdůraznila, že v oblasti vodárenství působí již od roku 1993, předchozí cenové regulaci tak byla bezprostředně podrobena a vycházela rovněž ze stanovisek zástupců žalovaného prezentovaných na školeních, jichž se zúčastnili pověření zaměstnanci stěžovatelky. Nejednalo se přitom o řadové zaměstnance, ale dokonce o vedoucího zaměstnance odboru Cenová politika (pod nějž spadá jak tvorba cenové regulace, tak cenová kontrola). Stěžovatelka je přesvědčena, že stanovisko prezentované na školeních založilo dobrou víru a legitimní očekávání, že tyto závěry představují oficiální výklad, jenž bude žalovaný následně aplikovat. Pokud se žalovaný rozhodl svou praxi změnit, měl podle stěžovatelky nový výklad začít uplatňovat až s účinností cenové regulace, která změnu výkladu explicitně deklarovala, tedy od 1. 1. 2020, nikoli zpětně.
[12] Charakter příspěvku na životní pojištění jakožto zaměstnaneckého benefitu pak podle stěžovatelky nepředstavuje dostatečný důvod pro to, aby byl tento náklad shledán ekonomicky neoprávněným – zaměstnaneckým benefitem je totiž taktéž příspěvek na závodní stravování, který lze za určitých podmínek do kalkulace ceny pitné vody zahrnout. Stěžovatelka podotýká, že pokud by příspěvky na penzijní připojištění a životní pojištění vůbec nepředstavovaly ekonomicky oprávněný náklad ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách (jehož znění se nijak nezměnilo), pak by postup žalovaného, který jejich zahrnutí v určité výši v rámci cenových výměrů v letech 2002
2009 explicitně umožňoval, byl taktéž nezákonný. Stěžovatelka připomíná, že sám žalovaný v rámci soudního jednání připustil, že jeho předchozí postup (umožňující zahrnutí příspěvků na důchodové připojištění do kalkulace ceny pitné vody) skutečně byl v rozporu se zákonem. Podle stěžovatelky byl dosavadní výklad žalovaného vůči ní zpochybněn až vydáním prvostupňového rozhodnutí, přičemž k zahrnutí tohoto nákladu do výčtu obsaženého v cenových výměrech došlo dokonce až o dva roky později. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2017, č. j. 6 As 98/2016
54, stěžovatelka zdůrazňuje, že i v případě jednání ultra vires může dlouhodobá nikým nezpochybňovaná správní praxe založit legitimní očekávání jejích adresátů.
[12] Charakter příspěvku na životní pojištění jakožto zaměstnaneckého benefitu pak podle stěžovatelky nepředstavuje dostatečný důvod pro to, aby byl tento náklad shledán ekonomicky neoprávněným – zaměstnaneckým benefitem je totiž taktéž příspěvek na závodní stravování, který lze za určitých podmínek do kalkulace ceny pitné vody zahrnout. Stěžovatelka podotýká, že pokud by příspěvky na penzijní připojištění a životní pojištění vůbec nepředstavovaly ekonomicky oprávněný náklad ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách (jehož znění se nijak nezměnilo), pak by postup žalovaného, který jejich zahrnutí v určité výši v rámci cenových výměrů v letech 2002
2009 explicitně umožňoval, byl taktéž nezákonný. Stěžovatelka připomíná, že sám žalovaný v rámci soudního jednání připustil, že jeho předchozí postup (umožňující zahrnutí příspěvků na důchodové připojištění do kalkulace ceny pitné vody) skutečně byl v rozporu se zákonem. Podle stěžovatelky byl dosavadní výklad žalovaného vůči ní zpochybněn až vydáním prvostupňového rozhodnutí, přičemž k zahrnutí tohoto nákladu do výčtu obsaženého v cenových výměrech došlo dokonce až o dva roky později. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2017, č. j. 6 As 98/2016
54, stěžovatelka zdůrazňuje, že i v případě jednání ultra vires může dlouhodobá nikým nezpochybňovaná správní praxe založit legitimní očekávání jejích adresátů.
[13] Stěžovatelka dále poukazuje na to, že městský soud se nijak nevypořádal s otázkou existence nepřiměřeného majetkového prospěchu, která nesměřovala k nenaplnění skutkových znaků § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách, ale k vlivu této otázky na výši ukládané sankce: distinkčním znakem mezi § 16 odst. 4 písm. b) a c) zákona o cenách je totiž právě otázka existence nepřiměřeného majetkového prospěchu v důsledku deliktu. Stěžovatelka upozorňuje, že § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách dovozuje vznik nepřiměřeného majetkového prospěchu ze stanovení nesprávné ceny jako celku, nikoli jejích dílčích položek. Kontrolní orgán tedy měl dle stěžovatelky zjistit nejen to, jaké položky zahrnula ve vyšší ceně, ale i to, jaké položky zahrnula v ceně nižší, než byla oprávněna, aby bylo zjištěno, zda k majetkovému prospěchu došlo, či nikoli. Podle stěžovatelky je rozhodné rovněž to, zda vůbec byl správně aplikován § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách, čímž se městský soud vůbec nezabýval.
[13] Stěžovatelka dále poukazuje na to, že městský soud se nijak nevypořádal s otázkou existence nepřiměřeného majetkového prospěchu, která nesměřovala k nenaplnění skutkových znaků § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách, ale k vlivu této otázky na výši ukládané sankce: distinkčním znakem mezi § 16 odst. 4 písm. b) a c) zákona o cenách je totiž právě otázka existence nepřiměřeného majetkového prospěchu v důsledku deliktu. Stěžovatelka upozorňuje, že § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách dovozuje vznik nepřiměřeného majetkového prospěchu ze stanovení nesprávné ceny jako celku, nikoli jejích dílčích položek. Kontrolní orgán tedy měl dle stěžovatelky zjistit nejen to, jaké položky zahrnula ve vyšší ceně, ale i to, jaké položky zahrnula v ceně nižší, než byla oprávněna, aby bylo zjištěno, zda k majetkovému prospěchu došlo, či nikoli. Podle stěžovatelky je rozhodné rovněž to, zda vůbec byl správně aplikován § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách, čímž se městský soud vůbec nezabýval.
[14] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pak podle stěžovatelky spočívá rovněž v tom, že městský soud se dostatečně nevyjádřil k navazující části její argumentace, tedy ke směšování § 16 odst. 4 písm. b) a c) zákona o cenách, neboť byla aplikována obě tato ustanovení současně, navíc způsobem, aby mohla být uložená sankce co nejvyšší. Stěžovatelka namítá, že ze samotné skutečnosti, že nepřiměřený majetkový prospěch byl vyčíslen na korunu přesně (nešlo o rozmezí či částku zaokrouhlenou), jednoznačně vyplývá, že tato částka nepředstavovala odhad, ale skutečně zjištěný nepřiměřený majetkový prospěch. Podle stěžovatelky městský soud navíc opomněl vypořádat otázku, zda byl § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách (pakliže na projednávanou věc skutečně dopadá) aplikován správně, zejména s ohledem na zásadu přiměřenosti. Stěžovatelka připomíná, že byl
li by nepřiměřený majetkový prospěch určen přesně, nemohla by podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách (v případě nepřiměřeného majetkového prospěchu menšího než 1 000 000 Kč) pokuta přesáhnout částku 1 000 000 Kč. Ve výroku prvostupňového rozhodnutí je přímo uvedeno, že stěžovatelka získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 841 667 Kč, pročež jí byla uložena pokuta ve výši dvojnásobku této částky, pokuta tedy byla fakticky stanovena podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, ovšem bez použití limitu, který toto ustanovení obsahuje. Místo toho žalovaný tvrdí, že ve skutečnosti použil § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách, podle něhož může být výše pokuty až 10 000 000 Kč. Žalovaný tak nerespektoval vůli zákonodárce ukládat za méně závažná porušení zákona pokuty do částky nepřevyšující 1 000 000 Kč. Stěžovatelka v této souvislosti opětovně zdůrazňuje, že ani městský soud nevysvětlil, proč nebylo možné skutečný nepřiměřený majetkový prospěch určit, a spokojil se s pouhým konstatováním obsaženým ve správních rozhodnutích.
[14] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pak podle stěžovatelky spočívá rovněž v tom, že městský soud se dostatečně nevyjádřil k navazující části její argumentace, tedy ke směšování § 16 odst. 4 písm. b) a c) zákona o cenách, neboť byla aplikována obě tato ustanovení současně, navíc způsobem, aby mohla být uložená sankce co nejvyšší. Stěžovatelka namítá, že ze samotné skutečnosti, že nepřiměřený majetkový prospěch byl vyčíslen na korunu přesně (nešlo o rozmezí či částku zaokrouhlenou), jednoznačně vyplývá, že tato částka nepředstavovala odhad, ale skutečně zjištěný nepřiměřený majetkový prospěch. Podle stěžovatelky městský soud navíc opomněl vypořádat otázku, zda byl § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách (pakliže na projednávanou věc skutečně dopadá) aplikován správně, zejména s ohledem na zásadu přiměřenosti. Stěžovatelka připomíná, že byl
li by nepřiměřený majetkový prospěch určen přesně, nemohla by podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách (v případě nepřiměřeného majetkového prospěchu menšího než 1 000 000 Kč) pokuta přesáhnout částku 1 000 000 Kč. Ve výroku prvostupňového rozhodnutí je přímo uvedeno, že stěžovatelka získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 841 667 Kč, pročež jí byla uložena pokuta ve výši dvojnásobku této částky, pokuta tedy byla fakticky stanovena podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, ovšem bez použití limitu, který toto ustanovení obsahuje. Místo toho žalovaný tvrdí, že ve skutečnosti použil § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách, podle něhož může být výše pokuty až 10 000 000 Kč. Žalovaný tak nerespektoval vůli zákonodárce ukládat za méně závažná porušení zákona pokuty do částky nepřevyšující 1 000 000 Kč. Stěžovatelka v této souvislosti opětovně zdůrazňuje, že ani městský soud nevysvětlil, proč nebylo možné skutečný nepřiměřený majetkový prospěch určit, a spokojil se s pouhým konstatováním obsaženým ve správních rozhodnutích.
[15] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že cenové předpisy nebrání poskytování benefitu příspěvku na životní pojištění zaměstnancům, ovšem tento náklad nemůže vstupovat do kalkulace cen pitné a odpadní vody. Žalovaný připomíná demonstrativní povahu výčtu uvedeného v části II bodu A cenových výměrů a konstatuje, že ekonomická neoprávněnost tohoto nákladu byla natolik zřejmá, že nebylo potřeba tuto položku do cenových výměrů zahrnovat. Podle žalovaného platí, že jestliže náklady přímo nesouvisí s dodávkou pitné vody nebo odváděním odpadních vod, nelze je označit za ekonomicky oprávněné. Žalovaný upozorňuje, že jeho zaměstnankyně, na jejíž prezentaci se stěžovatelka odvolává, nebyla oprávněna k vydávání stanovisek žalovaného a nikdy nebyla ředitelkou odboru zabývajícího se cenovou regulací, působila jako vedoucí oddělení Regulace cen a ochrana trhu. Snímek v prezentaci pak dle žalovaného nelze považovat za metodický pokyn, ani jinou formu vyjádření závazného stanoviska. Podle žalovaného mohla stěžovatelka v případě pochybností položit oficiální dotaz, nikoli se spoléhat na snímek z neaktuální prezentace.
[15] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že cenové předpisy nebrání poskytování benefitu příspěvku na životní pojištění zaměstnancům, ovšem tento náklad nemůže vstupovat do kalkulace cen pitné a odpadní vody. Žalovaný připomíná demonstrativní povahu výčtu uvedeného v části II bodu A cenových výměrů a konstatuje, že ekonomická neoprávněnost tohoto nákladu byla natolik zřejmá, že nebylo potřeba tuto položku do cenových výměrů zahrnovat. Podle žalovaného platí, že jestliže náklady přímo nesouvisí s dodávkou pitné vody nebo odváděním odpadních vod, nelze je označit za ekonomicky oprávněné. Žalovaný upozorňuje, že jeho zaměstnankyně, na jejíž prezentaci se stěžovatelka odvolává, nebyla oprávněna k vydávání stanovisek žalovaného a nikdy nebyla ředitelkou odboru zabývajícího se cenovou regulací, působila jako vedoucí oddělení Regulace cen a ochrana trhu. Snímek v prezentaci pak dle žalovaného nelze považovat za metodický pokyn, ani jinou formu vyjádření závazného stanoviska. Podle žalovaného mohla stěžovatelka v případě pochybností položit oficiální dotaz, nikoli se spoléhat na snímek z neaktuální prezentace.
[16] K otázce nepřiměřeného majetkového prospěchu pak žalovaný konstatuje, že podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách postačuje samotná skutečnost, že kalkulace nebyly sestavovány řádně, přičemž není úkolem kontrolního orgánu zjišťovat, jaké položky mohl kontrolovaný subjekt do kalkulace zahrnout a neučinil tak, příp. je zahrnul v nižší výši, než by býval mohl. Žalovaný podotýká, že vodohospodářský subjekt je oprávněn do kalkulace zahrnout náklady v nižší výši, než stanoví regulace, ovšem nikoli vyšší. Žalovaný nemohl za stěžovatelku vytvořit „správnou kalkulaci“ a tu pak porovnat s kalkulací stěžovatelky. Podle žalovaného nebylo stanovení přesné výše nepřiměřeného majetkového prospěchu v podstatě možné, neboť ze stěžovatelkou dodaných údajů o výši ekonomicky neoprávněného nákladu nebylo možné stanovit přesnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu – pro toto stanovení by žalovaný musel mít k dispozici dílčí položky zahrnuté do jednotlivých kalkulací, dále by musel disponovat informacemi o kalkulovaném a skutečně fakturovaném množství vody a údaji o stavu relevantních faktur vodného a stočného v jednotlivých lokalitách ke dni vydání rozhodnutí. Tyto podklady však stěžovatelka v rámci správního řízení žalovanému neposkytla.
[16] K otázce nepřiměřeného majetkového prospěchu pak žalovaný konstatuje, že podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách postačuje samotná skutečnost, že kalkulace nebyly sestavovány řádně, přičemž není úkolem kontrolního orgánu zjišťovat, jaké položky mohl kontrolovaný subjekt do kalkulace zahrnout a neučinil tak, příp. je zahrnul v nižší výši, než by býval mohl. Žalovaný podotýká, že vodohospodářský subjekt je oprávněn do kalkulace zahrnout náklady v nižší výši, než stanoví regulace, ovšem nikoli vyšší. Žalovaný nemohl za stěžovatelku vytvořit „správnou kalkulaci“ a tu pak porovnat s kalkulací stěžovatelky. Podle žalovaného nebylo stanovení přesné výše nepřiměřeného majetkového prospěchu v podstatě možné, neboť ze stěžovatelkou dodaných údajů o výši ekonomicky neoprávněného nákladu nebylo možné stanovit přesnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu – pro toto stanovení by žalovaný musel mít k dispozici dílčí položky zahrnuté do jednotlivých kalkulací, dále by musel disponovat informacemi o kalkulovaném a skutečně fakturovaném množství vody a údaji o stavu relevantních faktur vodného a stočného v jednotlivých lokalitách ke dni vydání rozhodnutí. Tyto podklady však stěžovatelka v rámci správního řízení žalovanému neposkytla.
[17] V replice k vyjádření žalovaného, kde jinak stěžovatelka šířeji rozvedla svou dosavadní kasační argumentaci (včetně odkazů na odlišnou cenovou regulaci prováděnou jinými regulátory), stěžovatelka namítla rovněž absenci věcné příslušnosti žalovaného k provedení cenové kontroly a uložení pokuty, neboť podle § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění účinném od 1. 1. 2013, je k provádění cenové kontroly a ukládání pokut za porušení cenových předpisů příslušný výlučně Specializovaný finanční úřad. Podle stěžovatelky způsobuje nedostatek věcné příslušnosti žalovaného nicotnost jeho rozhodnutí ve smyslu § 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), tedy vadu, jíž se soud musí zabývat z úřední povinnosti i bez návrhu. Stěžovatelka tuto svou argumentaci dále podáním ze dne 9. 7. 2021 doplnila o odkaz na rozsudek městského soudu ze dne 21. 4. 2021, č. j. 8 A 124/2020
65, kde městský soud konstatoval, že žalovaný od 1. 1. 2013 pozbyl svou věcnou příslušnost v oblasti cenové kontroly.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
2009. Sám žalovaný na jednání před městským soudem připustil, že v minulosti postupoval v rozporu se zákonem, když příspěvky na důchodové připojištění uznával jako ekonomicky oprávněný náklad.
[37] K otázce tvrzení pracovníků žalovaného uváděných na přednáškách v letech 2009
2011 Nejvyšší správní soud upozorňuje, že pouhé vyjádření názoru těchto osob, byť mohlo jít i o vedoucí pracovníky příslušných organizačních útvarů žalovaného, nemá váhu oficiálního stanoviska a samo o sobě by legitimní očekávání založit nemohlo. Ovšem ve spojení s celkovým kontextem případu, zejména s obsahem cenových výměrů, i tato okolnost svědčí pro to, že stěžovatelce skutečně vzniklo legitimní očekávání, že příspěvky na životní pojištění zaměstnanců v letech 2014
2016 představovaly ekonomicky oprávněné náklady ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách. Přestože tedy následně judikatura dovodila, že tento typ nákladů zákonnou definici nesplňuje, v tomto konkrétním výjimečném případě byly naplněny podmínky pro ochranu legitimního očekávání stěžovatelky. Tím, že zahrnula do cenových kalkulací příspěvky na životní pojištění zaměstnanců, tedy stěžovatelka nespáchala správní delikt ve smyslu § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách.
III. c) Ke zjištění nepřiměřeného majetkového prospěchu a stanovení sankce
[38] Podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách, ve znění účinném do 30. 6. 2017, „[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba se jako prodávající dopustí správního deliktu tím, že sjedná nebo požaduje cenu, jejíž výše nebo kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1“.
[39] Podle § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách, „[n]epřiměřený majetkový prospěch získá prodávající, jestliže prodá zboží za cenu
1. zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk získaný na základě uplatnění vyšší ceny prodeje oproti obvyklé ceně, v případě zneužití výhodnějšího postavení na trhu,
2. vyšší než maximální nebo pevnou úředně stanovenou cenu, nebo
2. vyšší než maximální nebo pevnou úředně stanovenou cenu, nebo
3. vyšší, než by odpovídalo pravidlům cenové regulace“.
[40] Podle § 16 odst. 4 zákona o cenách, ve znění účinném do 30. 6. 2017, se za správní delikt uloží pokuta:
„a) (…),
b) ve výši jedno až pětinásobku nepřiměřeného majetkového prospěchu, jde
li vyčíslit, zjištěného za kontrolované období, nejvýše za dobu jeho posledních 3 let, nebo do 1 000 000 Kč, je
li výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nižší než 1 000 000 Kč, jde
li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a) až f), odstavce 2 písm. a) nebo odstavce 3 písm. b),
c) do 10 000 000 Kč, jestliže výši nepřiměřeného majetkového prospěchu nelze zjistit, jde
li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a) až f), odstavce 2 písm. a) nebo odstavce 3 písm. b).“
[41] Podle § 112 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, „[n]a přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější.“.
[42] Nejvyšší správní soud v prvé řadě upozorňuje, že k naplnění skutkové podstaty deliktu dle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách není rozhodné, jaká byla výše nepřiměřeného majetkového prospěchu, a dokonce ani to, zda vůbec ke vzniku nepřiměřeného majetkového prospěchu došlo – postačuje samotné provedení kalkulace v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2018, č. j. 10 As 330/2017
75). Žalovaný, ministryně, ani městský soud se tedy nemuseli z hlediska posouzení viny zabývat okolností, zda došlo k nepřiměřenému majetkovému prospěchu ve smyslu § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách. Výše případného nepřiměřeného majetkového prospěchu je však rozhodná pro stanovení pokuty podle § 16 odst. 4 písm. b) či c) zákona o cenách.
[43] Stěžovatelka namítá, že městský soud se měl vypořádat s tím, zda vůbec vznikl nepřiměřený majetkový prospěch a jestli byl správně aplikován § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách. Této námitce však nelze přisvědčit: městský soud uvedl, že výši nepřiměřeného majetkového prospěchu nebylo možné zjistit, neboť nebyly známy přesné informace ohledně výše příspěvků na životní pojištění zahrnutých do jednotlivých kalkulací. Pokud tedy městský soud dospěl k závěru, že výši nepřiměřeného majetkového prospěchu nebylo možné zjistit, pak z toho jednoznačně plyne, že není možné ani posuzovat, jestli při zjištění nepřiměřeného majetkového prospěchu (k němuž nedošlo) byl správně aplikován § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách. K vypořádání námitky ohledně nesprávně určeného nepřiměřeného majetkového prospěchu tedy, byť implicitně, došlo.
[44] Stejně tak se nelze ztotožnit s námitkou stěžovatelky, že z přesného vyčíslení částky nepřiměřeného majetkového prospěchu jednoznačně vyplývá, že jde o částku skutečně zjištěnou, nikoli o odhad. K tomu je nutné upozornit, že míra zaokrouhlení je veličina nezávislá na tom, jaká hodnota je jejím předmětem. Zaokrouhlování je standardní matematický postup, který se v praxi běžně používá u jinak přesně stanovených hodnot (srov. např. § 16 odst. 2 či § 20 odst. 11 zákona o daních z příjmů). Naopak i v případě odhadu může dojít k jeho vyčíslení na jednotku přesně, obzvláště tehdy, pokud jsou k určení odhadu použity hodnoty s jednotkovou přesností, jako se tomu mohlo stát v projednávané věci.
[45] Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje se závěrem městského soudu, že se v projednávané věci jednoznačně jednalo o odhad nepřiměřeného majetkového prospěchu, nikoli o jeho skutečné zjištění. Nelze totiž přehlédnout, že ministryně rozklad stěžovatelky zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Přestože tedy platí zásada jednotnosti správního řízení zdůrazňovaná městským soudem, výrok prvostupňového rozhodnutí zůstal nezměněn. A právě ve výroku prvostupňového rozhodnutí (potvrzeném rozkladovým rozhodnutím) je přímo uvedeno, že stěžovatelka „následným fakturováním cen pro vodné a cen pro stočné vypočtených výše uvedenými kalkulacemi získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 841 667 Kč“. Byť tedy výpočty obsažené v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí byly podle vyjádření žalovaného k žalobě i kasační stížnosti pouhými odhady, jednoznačná formulace obsažená ve výroku prvostupňového rozhodnutí nepřipouští žádný jiný výklad, než že šlo o nepřiměřený majetkový prospěch skutečně zjištěný. Argumentace obsažená v rozkladovém rozhodnutí, která označuje výpočty provedené v prvostupňovém rozhodnutí za přibližné, tedy nepředstavuje rozptýlení pochybností, ale zdůraznění kontradikce mezi výrokem rozhodnutí (jenž potvrdil správnost výroku rozhodnutí prvostupňového, včetně zjištění nepřiměřeného majetkového prospěchu) a jeho odůvodněním. Vzhledem k tomuto vnitřnímu rozporu mezi výrokem a odůvodněním je nutné obě správní rozhodnutí posoudit v daném ohledu jako nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost. K tomu přispívá rovněž fakt, že i přes uvedení konkrétní částky nepřiměřeného majetkového prospěchu byla pokuta stanovena podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách, tedy v režimu, který předpokládá nemožnost zjištění přesné výše nepřiměřeného majetkového prospěchu.
[46] K problematice možného zjištění nepřiměřeného majetkového prospěchu je dále vhodné poznamenat, že přestože otázka, zda vůbec bylo možné zjistit skutečný nepřiměřený majetkový prospěch, je pro posouzení věci velmi významná, prvostupňové rozhodnutí, rozkladové rozhodnutí ani rozsudek městského soudu nepodávají přesvědčivé vysvětlení, z jakého důvodu skutečný nepřiměřený majetkový prospěch v projednávané věci zjištěn být nemohl. Cenová kontrola týkající se let 2014
2016 sice započala již dne 18. 10. 2016, ovšem trvala až do konce roku 2017 (protokol ze dne 21. 12. 2017 byl převzat stěžovatelkou dne 15. 1. 2018) a námitky byly vyřízeny dne 1. 3. 2018. Správní řízení o deliktu bylo zahájeno až dne 24. 4. 2018. V té době tedy již mohly být známy veškeré hodnoty nutné pro výpočet skutečného nepřiměřeného majetkového prospěchu (skutečné náklady předešlých období, kalkulace, údaje o spotřebě vody i její fakturaci) a tyto hodnoty mohly být využity pro přesné zjištění výše nepřiměřeného majetkového prospěchu a následně stanovení výše pokuty.
[47] Nejvyšší správní soud připomíná, že v rámci řízení o obvinění ze správního deliktu (nyní přestupku) zahajovaného z úřední povinnosti je třeba klást zvláštní důraz na zásadu materiální pravdy, jakož i zásadu vyšetřovací podle § 50 odst. 3 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010
132). Je
li skutkový stav nejasný nebo mezerovitý, musí se správní orgán postarat o odstranění těchto nejasností a mezer dokazováním a zjistit i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2020, č. j. 5 As 379/2019
51). Správní spis v projednávané věci však neobsahuje žádnou výzvu či jinou písemnost, z níž by se dalo dovodit, že se žalovaný pokusil v souladu se zásadou materiální pravdy a zásadou vyšetřovací opatřit podklady pro zjištění skutečné výše nepřiměřeného majetkového prospěchu, o nichž tvrdí, že jimi nedisponoval. Lze tedy přisvědčit námitce stěžovatelky, že skutkový stav nebyl zjištěn v dostatečném rozsahu, aby bylo možné posoudit, zda měla být pokuta uložena podle § 16 odst. 4 písm. b), nebo písm. c) zákona o cenách.
[48] Závěrem Nejvyšší správní soud upozorňuje, že i kdyby byly v projednávané věci naplněny podmínky § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách a nepřiměřený majetkový prospěch by skutečně nebylo možné zjistit, pak by bylo nutné dát stěžovatelce za pravdu rovněž v otázce nepřiměřenosti stanovené pokuty. Ustanovení § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách totiž limituje výši pokuty za delikt dle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách v případech, kdy nepřiměřený majetkový prospěch nepřesahuje částku 1 000 000 Kč, právě touto částkou. Je zřejmé, že § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách obdobnou limitaci obsahovat nemůže, neboť podmínkou aplikace tohoto ustanovení je nemožnost stanovit přesnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu. To však nezbavuje správní orgán povinnosti postupovat v duchu § 2 odst. 4 správního řádu tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly.
[49] Pokud tedy žalovaný v projednávané věci odhadl nepřiměřený majetkový prospěch na 841 667 Kč, výsledná pokuta by měla být srovnatelná se situací, kdy by nepřiměřený majetkový prospěch byl v téže výši skutečně zjištěn. Jelikož v případě skutečně zjištěného nepřiměřeného majetkového prospěchu by byla maximální výše pokuty podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách 1 000 000 Kč, žalovaný měl postupovat tak, aby mezi těmito srovnatelnými situacemi nevznikl žádný neodůvodněný rozdíl. Mohl tudíž uložit pokutu podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách do výše 1 000 000 Kč, případně podrobně a přesvědčivě vysvětlit, z jakých důvodů byl delikt stěžovatelky o tolik závažnější než delikty obdobné (lišící se pouze v otázce, zda bylo možné zjistit skutečnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu, či učinit toliko jeho kvalifikovaný odhad).
IV.
Závěr a náklady řízení
[50] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu. Zruší
li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského (městského) soudu, a pokud již v řízení před krajským (městským) soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského (městského) soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci se vady, pro něž je rozsudek městského soudu rušen, týkaly již rozkladového rozhodnutí, Nejvyšší správní soud proto v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozkladové rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude žalovaný dle § 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto zrušujícím rozsudku.
[51] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného správního orgánu, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským (městským) soudem. Stěžovatelka měla ve věci úspěch, podle § 60 odst. 1 s. ř. s. jí tedy přísluší vůči neúspěšnému žalovanému právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení.
[52] Stěžovatelka v řízení před městským soudem uhradila soudní poplatek ve výši 3 000 Kč, v řízení před kasačním soudem ve výši 5 000 Kč.
[53] Stěžovatelka dále vynaložila náklady na své zastoupení. V řízení před městským soudem i před Nejvyšším správním soudem byla zastoupena advokátem Mgr. Martinem Dolečkem, proto jí náleží náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením; pro určení její výše se použije v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), v nynějším znění (dále jen „advokátní tarif“).
[54] Tyto náklady stěžovatelky spočívají v částce odpovídající odměně advokátovi za zastupování ve výši 6 x 3 100 Kč za 6 úkonů právní služby, tj. převzetí a přípravu zastoupení, podání žaloby a repliky, účast na jednání městského soudu a podání kasační stížnosti a repliky na vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) advokátního tarifu]; dále v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 6 x 300 Kč za tyto úkony (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy náklady vynaložené stěžovatelkou na její právní zastoupení činí 20 400 Kč, tato částka se zvyšuje o 4 284 Kč připadajících na DPH ve výši 21 %. Celkem tedy přísluší stěžovatelce náhrada nákladů řízení ve výši 32 684 Kč. K její úhradě stanovil Nejvyšší správní soud žalovanému přiměřenou lhůtu.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 5. května 2023
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu