Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně (soudce zpravodaje) a soudců Pavla Šámala a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. Zastupitelstva obce B. a 2. obce B., obou zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. března 2023 č. j. 7 As 21/2021-69 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 17. prosince 2020 č. j. 50 A 6/2016-192, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a 1. obchodní společnosti Dimri Construction & Development (B.A.S.T 1) s. r. o., sídlem U Kamýku 284/11, Praha 4 - Kamýk, a 2. Barbory Bečičkové, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhají zrušení výše uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že 1. vedlejší účastník je vlastníkem pozemků st. p. č. X1, p. č. X2, p. č. X3, p. č. X4, p. č. X5, p. č. X6, p. č. X7, p. č. X8 a p. č. X9 v katastrálním území B. (dohromady též jako "lokalita X" či "předmětné pozemky"), které byly územním plánem obce B. z roku 2006 zčásti vymezeny jako zastavitelná plocha pro funkční využití bydlení v bytových a rodinných domech, zčásti jako zastavitelná plocha pro funkční využití občanská vybavenost a zčásti jako funkční plochy průmyslové výroby. Usnesením ze dne 4. 4. 2016 vydal 1. stěžovatel (tj. zastupitelstvo 2. stěžovatele) opatření obecné povahy - Územní plán B. (dále též "nový územní plán"). V novém územním plánu bylo konstatováno, že rozvoj v lokalitě X již přesahuje potřeby i možnosti obce, a proto byla tato plocha přeřazena do ploch územních rezerv pro smíšené obytné funkce (SO 201) a pro občanské vybavení (OV 201) s tím, že jejich přeřazení do ploch zastavitelných za splnění vymezených podmínek bude vyžadovat provedení změny územního plánu.
3. Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem rozhodl, že nový územní plán se ve vztahu k plochám SO 201 a OV 201 zrušuje dnem právní moci tohoto rozsudku (výrok I), ve zbytku se návrh zamítá (výrok II) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III a IV).
4. Ke kasační stížnosti 2. stěžovatelky rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky II a III). Nejvyšší správní soud zejména přisvědčil krajskému soudu, že en bloc vyloučení předmětných pozemků 1. vedlejšího účastníka ze zastavitelných ploch a jejich zařazení do územní rezervy neobstojí v testu proporcionality, neboť nesplňuje podmínku (respektive se s ní dostatečně nevypořádává), aby bylo do práv 1. vedlejšího účastníka zasaženo pouze v nezbytně nutné míře.
Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120, pak platí, že: "Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu." (srov. dále rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21.
10. 2009 č. j. 6 Ao 3/2009-76, ze dne 2. 10. 2013 č. j. 9 Ao 1/2011-192, či ze dne 7. 1. 2022 č. j. 5 As 223/2020-63). Krajský soud proto nepochybil, pokud pro tento důvodně vytýkaný nedostatek zrušil příslušnou část nového územního plánu.
5. Stěžovatelé v souhrnu namítají, že správní soudy obci nedovolily zvolit řešení, které pro svoje území a pro svoje občany a svůj rozvoj považovala za nejlepší, ačkoliv zejména Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se v podstatě jednalo o jediné možné řešení, které směřovalo k obcí zamýšlenému cíli. Stěžovatelé proto spatřují v napadených rozsudcích zásah do práva na samosprávu, konkrétně pak do práva samostatně rozhodovat o rozvoji území obce. Správní soudy přesvědčivě a jednoznačně neodůvodnily, proč prolamují ústavně zaručené právo obce na samosprávu při rozhodování o rozvoji jejího území. Takovýto zásah do samosprávy obce přitom může být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon (zde stavební zákon) chrání, přičemž počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu. Stěžovatelé zdůrazňují, že záměr 1. vedlejšího účastníka, na jehož dopady na veřejnou infrastrukturu, soudržnost obyvatel a na chod celé obce, se chtěli skrze správní soudy zrušenou regulaci v územním plánu připravit, byl skutečně mimořádně rozsáhlý a nebylo možné jej realizovat bez toho, aby veřejná infrastruktura v obci prakticky nezkolabovala. Stěžovatelé nesouhlasí s tím, že je správné, aby obec byla nucena k připuštění realizace podnikatelského záměru investora, aniž by se tento spravedlivě podílel na kompenzaci všech nákladů, které jeho podnikatelská činnost (tj. realizace zisku) v obci vyvolá. Je nepřípustné, aby obec a její občané nesli náklady na podnikání soukromé osoby. Při realizaci záměrů v rozsahu, který chtěl vybudovat 1. vedlejší účastník, je zapotřebí, aby obce "tahaly za delší konec" a aby platilo bezvýhradně pravidlo "developer platí" jako obdoba již dávno zavedeného principu práva životního prostředí "znečišťovatel platí". Obecné soudy tak obec zbavily prakticky jediné možnosti, jak mohla výstavbu v lokalitě regulovat (z přijaté regulace je zřejmé, že nebylo v plánu jí zcela zamezit, jen se na ni reálně připravit a stanovit do budoucna regulativy k jejímu omezení, aby nedošlo ke kolapsu veřejné infrastruktury a významnému narušení života v obci). Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 24. července 2024 Jan Svatoň v. r. předseda senátu
6. Ústavní soud před tím, než přistoupí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, zkoumá, zda splňuje zákonem požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jejího projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu.
7. Ústavní stížnost je podána jak obcí B., tak i Zastupitelstvem obce B. Stěžovatelé svoji ústavní stížnost označili jako "ústavní stížnost komunální" (viz bod 17 ústavní stížnosti), podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. V tomto kontextu Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení.
8. Podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněno podat zastupitelstvo obce podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Jde o zvláštní typ ústavní stížnosti. Zastupitelstvo obce B. je tedy nadáno zvláštní procesní způsobilostí podle zákona o Ústavním soudu, je aktivně legitimováno k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Tou se brání proti nezákonnému zásahu do práva obce na samosprávu a do práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených jí v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy.
9. Jde-li o 2. stěžovatelku, tj. obec B., ta Ústavou (čl. 88 odst. 1) ani zákonem o Ústavním soudu [§ 72 odst. 1 písm. b)] k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy výslovně oprávněna není. Vzhledem k tomu však, že nositelem práva na samosprávu jsou územní samosprávné celky - obce a kraje - jako veřejnoprávní korporace (čl. 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy), jakož i s ohledem na skutečnost, že obec může být nositelem i dalších ústavně zaručených práv, která mohou být rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci zasažena, tedy vzhledem k ústavní stížností tvrzenému porušení práva na samosprávu obce a práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy, ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pročež je obec oprávněna podat ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, považuje Ústavní soud obec B. za rovněž aktivně legitimovanou pro podání návrhu [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421), v němž za aktivně legitimovaného stěžovatele k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je považováno město].
10. Ústavní soud dále uvádí, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí nebo opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy), sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)]. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 2200/15 nebo usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15 ), včetně případů, kdy např. v důsledku postupu správního orgánu a následného postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 ve znění opravného usnesení ze dne 23. 5. 2019 (N 78/94 SbNU 73), usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17 ]. Aktivní legitimace stěžovatelů je tak dána.
11. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že ústavní stížnost je podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť obec B. vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva a Zastupitelstvo obce B. žádný takový k dispozici nemělo, neboť právní řád neupravuje jiný procesní prostředek, kterým by se mohlo domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutích správních soudů.
12. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
13. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471)].
14. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 3 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl.
101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě.
15. Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří právě mj. schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i územních plánů (jejich změn), které se vydávají formou opatření obecné povahy. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. přiměřeně též nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ]. Územní plány jsou tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí.
Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je proto v takovém rozsahu v otázce přijímání územních plánů (jejich změn) ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem obcí.
16. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96
(N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
17. V nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02
(N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit [srov. též nález sp. zn. III. ÚS 3817/17 ].
18. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovateli uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
19. Nelze nijak zpochybnit tvrzení stěžovatelů o cílech, které má přeřazení ploch v lokalitě X do ploch územních rezerv, sledovat, ať již jde o snahu promyslet další rozvoj ploch, snahu o pozvolný a promyšlený rozvoj obce apod. Uvedené cíle jsou zcela legitimní. V rámci výkonu veřejné moci však musí stěžovatelé k realizaci svých cílů používat též odpovídající prostředky. Ačkoli je právo na samosprávu ústavně garantováno, nelze tuto garanci vykládat jako právo na svévoli či absenci soudní kontroly [nález ze dne 9. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17
(N 207/87 SbNU 377)].
20. V řízení o komunální ústavní stížnosti je posuzování sporu poměrně specifické a výrazně se liší od běžné ústavní stížnosti. Stěžovatelé nejsou soukromými subjekty namítající zásah orgánu veřejné moci do svých ústavně zaručených práv. Stěžovatelé jsou orgán obce (zastupitelstvo) a též obec samotná, které namítají nezákonný zásah do práva na samosprávu, tedy právě do určité formy výkonu veřejné moci. K tomuto zásahu ze strany soudů však došlo proto, že postupem obce mělo dojít k porušení subjektivních práv 1. vedlejšího účastníka jako soukromé osoby. Optikou proporcionality je tak nutno hodnotit jak zásah obce do práv 1. vedlejšího účastníka, tak následný zásah správních soudů do práva na samosprávu obce, neboť dané otázky spolu úzce souvisí.
21. Ústavní soud shledává, že zásah správních soudů v napadených rozsudcích byl z hlediska ochrany subjektivních práv 1. vedlejšího účastníka potřebný, jak zejména Nejvyšší správní soud důkladně, přesvědčivě a ústavně konformně odůvodnil v části VI. napadeného rozsudku, a zároveň považuje Ústavní soud tento zásah za přiměřený, neboť dotčení práva na samosprávu ve světle ochrany vlastnického práva 1. vedlejšího účastníka nebylo zdaleka tak intenzivní, jak ve stížnosti prezentují stěžovatelé. Jak Nejvyšší správní soud trefně uvedl v bodě 31 napadeného rozsudku, tak obec "tedy nepředkládá žádné plausibilní důvody, proč by nemohla být v zastavitelné ploše ponechána alespoň část pozemků navrhovatele [tj. 1.
vedlejšího účastníka - pozn. Ústavního soudu] a dává v podstatě krajskému soudu za pravdu, že absentují věcné důvody pro plošné vynětí pozemků navrhovatele v celé jejich šíři." Stěžovatelé se od Ústavního soudu tedy domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry.
22. Lze tedy shrnout, že krajský soud a Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích nalezly ústavně přijatelné řešení dané situace, a jejich závěry jsou ústavně konformní.
23. Ústavní stížnost posoudil Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelů, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost stěžovatelů podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 24. července 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud před tím, než přistoupí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, zkoumá, zda splňuje zákonem požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jejího projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu.
7. Ústavní stížnost je podána jak obcí B., tak i Zastupitelstvem obce B. Stěžovatelé svoji ústavní stížnost označili jako "ústavní stížnost komunální" (viz bod 17 ústavní stížnosti), podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. V tomto kontextu Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení.
8. Podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněno podat zastupitelstvo obce podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Jde o zvláštní typ ústavní stížnosti. Zastupitelstvo obce B. je tedy nadáno zvláštní procesní způsobilostí podle zákona o Ústavním soudu, je aktivně legitimováno k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Tou se brání proti nezákonnému zásahu do práva obce na samosprávu a do práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených jí v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy.
9. Jde-li o 2. stěžovatelku, tj. obec B., ta Ústavou (čl. 88 odst. 1) ani zákonem o Ústavním soudu [§ 72 odst. 1 písm. b)] k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy výslovně oprávněna není. Vzhledem k tomu však, že nositelem práva na samosprávu jsou územní samosprávné celky - obce a kraje - jako veřejnoprávní korporace (čl. 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy), jakož i s ohledem na skutečnost, že obec může být nositelem i dalších ústavně zaručených práv, která mohou být rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci zasažena, tedy vzhledem k ústavní stížností tvrzenému porušení práva na samosprávu obce a práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy, ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pročež je obec oprávněna podat ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, považuje Ústavní soud obec B. za rovněž aktivně legitimovanou pro podání návrhu [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421), v němž za aktivně legitimovaného stěžovatele k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je považováno město].
10. Ústavní soud dále uvádí, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí nebo opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy), sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)]. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 2200/15 nebo usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15 ), včetně případů, kdy např. v důsledku postupu správního orgánu a následného postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 ve znění opravného usnesení ze dne 23. 5. 2019 (N 78/94 SbNU 73), usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17 ]. Aktivní legitimace stěžovatelů je tak dána.
11. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že ústavní stížnost je podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť obec B. vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva a Zastupitelstvo obce B. žádný takový k dispozici nemělo, neboť právní řád neupravuje jiný procesní prostředek, kterým by se mohlo domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutích správních soudů. IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
13. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
14. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 3 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě.
15. Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří právě mj. schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i územních plánů (jejich změn), které se vydávají formou opatření obecné povahy. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. přiměřeně též nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ]. Územní plány jsou tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je proto v takovém rozsahu v otázce přijímání územních plánů (jejich změn) ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem obcí.
16. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
17. V nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit [srov. též nález sp. zn. III. ÚS 3817/17 ].
18. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovateli uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
19. Nelze nijak zpochybnit tvrzení stěžovatelů o cílech, které má přeřazení ploch v lokalitě X do ploch územních rezerv, sledovat, ať již jde o snahu promyslet další rozvoj ploch, snahu o pozvolný a promyšlený rozvoj obce apod. Uvedené cíle jsou zcela legitimní. V rámci výkonu veřejné moci však musí stěžovatelé k realizaci svých cílů používat též odpovídající prostředky. Ačkoli je právo na samosprávu ústavně garantováno, nelze tuto garanci vykládat jako právo na svévoli či absenci soudní kontroly [nález ze dne 9. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17 (N 207/87 SbNU 377)].
20. V řízení o komunální ústavní stížnosti je posuzování sporu poměrně specifické a výrazně se liší od běžné ústavní stížnosti. Stěžovatelé nejsou soukromými subjekty namítající zásah orgánu veřejné moci do svých ústavně zaručených práv. Stěžovatelé jsou orgán obce (zastupitelstvo) a též obec samotná, které namítají nezákonný zásah do práva na samosprávu, tedy právě do určité formy výkonu veřejné moci. K tomuto zásahu ze strany soudů však došlo proto, že postupem obce mělo dojít k porušení subjektivních práv 1. vedlejšího účastníka jako soukromé osoby. Optikou proporcionality je tak nutno hodnotit jak zásah obce do práv 1. vedlejšího účastníka, tak následný zásah správních soudů do práva na samosprávu obce, neboť dané otázky spolu úzce souvisí.
21. Ústavní soud shledává, že zásah správních soudů v napadených rozsudcích byl z hlediska ochrany subjektivních práv 1. vedlejšího účastníka potřebný, jak zejména Nejvyšší správní soud důkladně, přesvědčivě a ústavně konformně odůvodnil v části VI. napadeného rozsudku, a zároveň považuje Ústavní soud tento zásah za přiměřený, neboť dotčení práva na samosprávu ve světle ochrany vlastnického práva 1. vedlejšího účastníka nebylo zdaleka tak intenzivní, jak ve stížnosti prezentují stěžovatelé. Jak Nejvyšší správní soud trefně uvedl v bodě 31 napadeného rozsudku, tak obec "tedy nepředkládá žádné plausibilní důvody, proč by nemohla být v zastavitelné ploše ponechána alespoň část pozemků navrhovatele [tj. 1. vedlejšího účastníka - pozn. Ústavního soudu] a dává v podstatě krajskému soudu za pravdu, že absentují věcné důvody pro plošné vynětí pozemků navrhovatele v celé jejich šíři." Stěžovatelé se od Ústavního soudu tedy domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry.
22. Lze tedy shrnout, že krajský soud a Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích nalezly ústavně přijatelné řešení dané situace, a jejich závěry jsou ústavně konformní.
23. Ústavní stížnost posoudil Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelů, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost stěžovatelů podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.