Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně (soudce zpravodaje) a soudců Pavla Šámala a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky obce Dolní Novosedly, sídlem Dolní Novosedly 55, zastoupené Mgr. Jiřím Hřídelem, advokátem, sídlem Fráni Šrámka 136, Písek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. března 2024 č. j. 6 As 190/2022-60, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. srpna 2022 č. j. 3 A 80/2020-222, rozhodnutí ministra vnitra ze dne 5. června 2020 č. j. MV-58581-3/SO-2020 a rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 3. února 2020 č. j. MV-126970-66/ODK-2017, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva vnitra, jako účastníků řízení, a obce Záhoří, sídlem Horní Záhoří 8, Záhoří, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 101 odst. 4 Ústavy a čl. 5 Evropské charty místní samosprávy. Stěžovatelka z procesní opatrnosti v návrhu výslovně zdůrazňuje, že nejde o tzv. komunální ústavní stížnost, tedy podání ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že Ministerstvo vnitra dne 30. 10. 2017 zahájilo z moci úřední správní řízení ve věci změny hranic stěžovatelky a vedlejší účastnice. Důvodem k zahájení tohoto řízení byla existence územní anomálie spočívající v tom, že část obce Záhoří (Třešně) se nacházela na katastrálním území obce Dolní Novosedly.
3. Ministerstvo vnitra napadeným rozhodnutím podle § 26a odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), stanovilo novou hranici stěžovatelky a vedlejší účastnice, která vycházela z dosavadní, tj. historické hranice.
4. Rozklad stěžovatelky ministr vnitra napadeným rozhodnutím zamítl.
5. O žalobě stěžovatelky rozhodl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem tak, že ji zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III a IV).
6. Ke kasační stížnosti stěžovatelky rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem tak, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky II až IV). Nejvyšší správní soud konstatoval, že správní orgány postupovaly v souladu s § 26a zákona o obcích. Tento mimo jiné stanoví Ministerstvu vnitra pouze povinnost přihlédnout při rozhodování o změně hranic obcí k výsledkům místního referenda, pokud se v dané věci konalo, což není tento případ. Zákon o obcích výslovně neukládá Ministerstvu vnitra žádné další povinnosti stran zjišťování vůle obyvatel žijících na dotčeném území.
Nadto vzhledem ke vzájemně rozpornému výsledku anket předložených stěžovatelkou a vedlejší účastnicí nelze z těchto důkazů zjistit jednoznačnou vůli obyvatel dotčeného území. Byť by zjištění aktuální vůle obyvatel dotčeného území Ministerstvem vnitra bylo vhodným postupem, nelze jeho absenci samu o sobě považovat za vadu řízení způsobující nezákonnost správních rozhodnutí. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského soudu, že pokud dotčené území bylo historicky součástí obce Záhoří, pak správními rozhodnutími nedošlo ke změně vlastníka místních komunikací na dotčeném území.
Na uvedený závěr nemohou mít žádný dopad stěžovatelkou namítané skutečnosti, že považovala toto území za jí náležející, spravovala místní komunikace nacházející se na dotčeném území jako svůj majetek, budovala je a čerpala za tímto účelem finanční prostředky. Nejvyššímu správnímu soudu nicméně nepřísluší předjímat výsledek případného nároku stěžovatelky na náhradu škody, která jí údajně vznikla s ohledem na právě zmíněné skutečnosti. Tato otázka stojí mimo rámec nynějšího řízení. Konečně Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem a správními orgány, že územní vazby (geografická vzdálenost, občanství a silniční spojení) svědčí ve prospěch vedlejší účastnice.
Nejvyšší správní soud považoval za nadbytečné zabývat se blíže otázkou, do jaké míry mohla být stěžovatelka v minulosti oprávněně přesvědčena, že sporné území je její součástí. Nicméně konstatuje, že stěžovatelka si musela být přinejmenším vědoma existence dané územní anomálie. Svědčí o tom, kromě jiného, skutečnost, že stěžovatelka se již dříve snažila tuto územní anomálii odstranit prostřednictvím různých soudních řízení, v nichž sama argumentovala tím, že o dotčené území vedla s vedlejší účastnicí "letitý spor".
7. Stěžovatelka v souhrnu namítá, že nejcitelnější důsledky stěžovaného zásahu státní moci se projevují v majetkové sféře obce (a souvisejícím zásahu do územní samosprávy), což navíc objektivně zakládá v majetkové sféře stěžovatelky (ale i dalších dotčených osob), i v činnosti stěžovatelky jako samosprávné veřejnoprávní korporace, obtížnější problémy, než které byly dosud spojeny s pravomocně "odklízeným problémem" tzv. územní anomálie. Stěžovatelka dále tvrdí, že orgány státu dospěly k rozhodnutí na základě nevyváženého hodnocení jednotlivých kritérií obsažených především v § 26a zákona o obcích bez uvážení a poměření konkrétní (relativní) váhy zákonných kritérií a s ohledem na všechny konkrétní ve věci zjištěné okolnosti.
Přitom se náležitě nevypořádaly ani s argumentací a námitkami stěžovatelky a svá rozhodnutí ani k nim vedoucí úvahy přesvědčivě nevysvětily. Do jejího práva na samosprávu bylo zprostředkovaně zasaženo tím, že v řízení nebyly řádně zjištěny skutečnosti vztahující se ke kritériu aktuální vůle obyvatelstva sporného území, a nemohly být tudíž ani náležitě posouzeny. Současně orgány státu na zjištění této vůle fakticky při svém autoritativním vrchnostenském rozhodování i v podstatě rezignovaly.
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
9. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471)].
10. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 3 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy).
11. Ministerstvo vnitra v posuzované věci rozhodlo podle § 26a odst. 2 zákona o obcích o změně hranic obcí Dolní Novosedly (stěžovatelky) a Záhoří (vedlejší účastnice). Jak správně podotkl Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku, cílem tohoto ustanovení bylo vytvořit právní nástroj, který by umožnil řešit nesoulad mezi hranicemi obcí a hranicemi katastrálních území, tedy situace, kdy území jedné obce (nebo některé její části) je součástí katastrálního území jiné obce. Zavedením řízení podle § 26a zákona o obcích Ministerstvo vnitra získalo pravomoc autoritativně rozhodnout o změně hranic obcí v případě, že se nepodaří dosáhnout takové dohody. Předchozí právní úprava, v níž absentovala možnost řešit existenci územních anomálií jinak než dohodou dotčených obcí, byla kritizována rovněž ze strany Ústavního soudu, který v usnesení ze dne 14. 10. 2014 sp. zn. II. ÚS 1948/12
(ve věci ústavní stížnosti obce Záhoří, tj. vedlejší účastnice), konstatoval, že v určitých případech by následkem tohoto stavu mohl být nepřiměřený zásah do práva na samosprávu. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96
(N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)], nicméně posuzovaná věc je specifická právě tím, že proti sobě stojí právo na samosprávu stěžovatelky a vedlejší účastnice a rozhodnutí správních orgánů a správních soudů řeší de facto spor dvou obcí o jejich hranice.
12. V této souvislosti je třeba opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru městského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovatelkou uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
13. Ústavní soud konstatuje, že podrobné právní závěry Nejvyššího správního soudu jsou obsáhle a důkladně odůvodněny, a to i s odkazy na příslušnou právní úpravu a relevantní judikaturu, pročež nelze tyto právní závěry označit za neústavní. Nejvyšší správní soud srozumitelně a logicky vyložil, proč je argumentace stěžovatelky nedůvodná, konkrétně se v bodech 27 až 37 zabýval otázkou tvrzeného nezohlednění aktuální vůle obyvatel žijících na dotčeném území, v bodech 39 až 42 problematikou vlastnictví pozemků a staveb na sporném území a s tím souvisejícím zásahem do vlastnického práva stěžovatelky a v bodech 44 až 47 pak otázkou územních vazeb a naplnění kritérií podle § 26a odst. 3 zákona o obcích.
Jeho závěry z ústavního hlediska bez jakýchkoliv pochyb obstojí a z hlediska zákonného není nic, co by k nim bylo nutné dodat, pročež na ně postačí odkázat. Stěžovatelka se od Ústavního soudu tedy domáhá přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se správní soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry.
14. Lze tedy shrnout, že správní orgány, ale i správní soudy, v napadených rozhodnutích a rozsudcích nalezly ústavně přijatelné řešení dané situace, a jejich závěry jsou ústavně konformní.
15. Ústavní stížnost posoudil Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost stěžovatelů podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 7. listopadu 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu