Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jana Wintra, ve věci ústavních stížností stěžovatelky Komplexní služby věřitelům s.r.o., se sídlem Prokopova 164/12, Praha 3, zastoupené JUDr. Jakubem Svobodou, Ph.D., advokátem, se sídlem Na Perštýně 362/2, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, stížnost vedená pod
sp. zn. II. ÚS 1732/23
, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2023 č. j. 2 Ads 1/2020-90, stížnost vedená pod
sp. zn. III. ÚS 1903/23
, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Úřadu práce ČR, Krajská pobočka v Hradci Králové, se sídlem Wonkova 1142/1, Hradec Králové, jako vedlejšího účastníka řízení, o spojení věcí, takto:
Ústavní stížnosti vedené pod
sp. zn. II. ÚS 1732/23
a
III. ÚS 1903/23
se spojují ke společnému řízení a nadále budou vedeny pod
sp. zn. II. ÚS 1732/23
.
1. Ústavní soud obdržel v záhlaví uvedené ústavní stížnosti, jimiž se stěžovatelka domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva. Napadené rozsudky Nejvyššího správního soudu představují tzv. sériová rozhodnutí, která reagovala na rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS. Obě ústavní stížnosti nadnesly totožnou otázku, jaké jsou intertemporální účinky změny judikatury na probíhající řízení před správními soudy, a zda v důsledku konkrétní aplikace závěrů rozšířeného senátu rozhodujícími senáty 3 Ads a 2 Ads nedošlo v konečném důsledku k odepření práva na přístup k soudu.
2. Podle § 63 zákona o Ústavním soudu, ve spojení s § 112 odst. 1 občanského soudního řádu, může Ústavní soud v zájmu hospodárnosti řízení spojit ke společnému projednání věci, které u něho byly zahájeny a skutkově spolu souvisejí nebo se týkají týchž účastníků.
3. Z napadených rozhodnutí je patrné, že Nejvyšší správní soud rozhodoval o věci stejné účastnice řízení, přičemž napadená rozhodnutí si věcně odpovídají co do odůvodnění a co do výroků jsou založena na stejném právním základě. S ohledem na to Ústavní soud rozhodl o spojení věcí ke společnému řízení.
4. Podle § 5 odst. 7 Rozvrhu práce Ústavního soudu je soudcem zpravodajem ve spojených věcech David Uhlíř, neboť mu byla přidělena první ze spojovaných ústavních stížností. Řízení o spojených věcech bude dále vedeno pod
sp. zn. II. ÚS 1732/23
.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. března 2024
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
16. Samotný rozšířený senát ve svém rozhodnutí explicitně uvedl, že účastníkovi nemůže být při dalším postupu jakkoliv na újmu, že doposud řádně procesně postupoval v návaznosti na postup správních orgánů (bod 116 citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 65/2018-85). V nyní projednávané věci se s tímto aspektem Nejvyšší správní soud nijak nevypořádal, a nadto nevzal v potaz otázku možného promlčení nároku stěžovatelky. Rozšířený senát již v minulosti podobné situace intertemporálních účinků judikatury řešil, stejně tak Ústavní soud. Nejvyšší správní soud má značně propracovanou metodologii přístupu k judikaturním odklonům. Rozhodování Nejvyššího správního soudu vychází z toho, že typickou situací, kterou správní soudy rozhodují, je vertikální vztah - právnická či fyzická osoba proti státu. V takovémto případě judikatura vychází z toho, že judikaturní posun nemůže připravit žalobce o jeho přístup k soudu. K tomu shodně uvádí i odborná literatura, např. "NSS tedy ve své judikatuře kombinuje klasickou incidentní retrospektivitu s čistou prospektivitou. Standardem je tradiční incidentní retrospektivita (plná aplikace nového právního názoru na probíhající řízení) za podmínek stanovených v části VIII. usnesení RS NSS čj. 8 As 47/2005 - 86. To ovšem jen tehdy, pokud aplikace nového názoru nepoškodí osobu usilující chránit svá veřejná subjektivní práva. Pokud by však takovýto názor měl dopadnout negativně na účastníka řízení, který jednal před vynesením nového právního názoru v důvěře ve starou judikaturu, NSS nový právní názor neaplikuje (čistá prospektivita)." (KÜHN, Zdeněk. Prospektivní a retrospektivní působení judikaturních změn. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 6, s. 191). Stejně tak varuje odborná literatura před mechanickou aplikací incidenční retrospektivity jako absolutního pravidla pro posuzování časových účinků změn v judikatuře: "Především by pravidlo incidentní retrospektivity nemělo být užíváno mechanicky, nýbrž vždy při zvažování konkrétních okolností svědčících o míře legitimního očekávání účastníků." (GAZDA, Viktor. Judikatorní odklony a legitimní očekávání účastníků řízení. Právník. 2021, roč. 160, č. 4, s. 299).
17. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008 č. j. 8 As 47/2005 - 86, platí, že: "Změna či zpřesnění judikatury není dostatečným důvodem pro využití mimořádných opravných prostředků ve věcech týkajících se stejného právního problému, které však byly před vydáním usnesení rozšířeného senátu pravomocně skončeny ve správním řízení a proti kterým nebyla v odpovídající lhůtě podána správní žaloba. (...) Soudy rozhodující ve správním soudnictví však mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnutí rozšířeného senátu podle tam zaujatého právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních." V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016 sp. zn. 1 As 66/2016, se Nejvyšší správní soud rovněž přiklonil k restriktivní aplikaci incidenčního retrospektivního přístupu: "(...) lze tedy shrnout, že změna právního názoru je v judikatuře možná, avšak tuto změnu nelze aplikovat na již zahájené věci v případě, pokud by tím byl znemožněn přístup soudu a byla by ochromena možná ochrana veřejných subjektivních práv dotčených osob," (bod 29 rozsudku).
18. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013
sp. zn. III. ÚS 3221/11
, nemůže jít ve vertikálním vztahu jednotlivec-stát změna judikatury v neprospěch procesního postavení jednotlivce: "Změna ustálené judikatury je - byť za určitých materiálních a případně procesních podmínek - přípustná a nový právní názor zpravidla nalezne své uplatnění na všechny další kauzy, které soudy rozhodují. Řešení zmíněné kolize je třeba hledat primárně v rovině tzv. podústavního práva, a teprve pokud to možné není, lze výjimečně uvažovat o aplikaci původního právního názoru, přičemž je třeba vzít v úvahu práva ostatních účastníků řízení a/nebo veřejný zájem. (...) V souzené věci je takový postup nutný. Stěžovatel byl orgány veřejné moci, a to jak rozhodovací praxí finančních orgánů, tak na základě ustálené judikatury správních soudů, ujištěn o tom, že může dodatečné daňové přiznání k dani z příjmů za rok 2005 podat do konce roku 2009. Ústavní soud nález
sp. zn. I. ÚS 1611/07
ze dne 2. 12. 2008 (N 211/51 SbNU 639), na jehož základě mělo dojít ke "zkrácení" předmětné lhůty o jeden rok, a podle něhož by tak byl stěžovatel oprávněn podat daňové přiznání do konce roku 2008, vyhlásil dne 9. 12. 2008. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatel zjevně neměl na adekvátní právní reakci dostatečný časový prostor, kdy ani není možné po něm spravedlivě požadovat, aby průběžně sledoval rozhodování Ústavního soudu, nelze mu vytknout, že daňové přiznání nepodal v zákonné lhůtě stanovené podle teorie 3 + 0. Dále je podstatné, že jde o vertikální vztah, tedy vztah mezi státem (resp. jeho finančními orgány) a fyzickou osobou, jehož se neúčastní žádná další osoba, jejíž práva či zájmy by mohly být dotčeny, pokud by názor Ústavního soudu nebyl aplikován."
19. Proti mechanickému uplatňování incidentní retrospektivy jako absolutního pravidla se vymezil Ústavní soud rovněž v usnesení ze dne 31. 8. 2021
sp. zn. Pl. ÚS 26/21
, a ve v něm citovaných rozhodnutích: "Přesto není namístě kategorický závěr, že se nový právní názor musí použít vždy. Jiný postup bude přicházet v úvahu za předpokladu, že jej odůvodňují konkrétní okolnosti věci při zohlednění práv všech dotčených účastníků řízení, zejména jednali-li by tito účastníci v důvěře ve správnost dosavadní judikatury a použití nového právního názoru by vedlo k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod [kromě v tomto bodu citovaných nálezů srov. i nález ze dne 5. 8. 2009
sp. zn. I. ÚS 566/07
(N 176/54 SbNU 209) a nález ze dne 13. 12. 2011
sp. zn. III. ÚS 1976/09
(N 208/63 SbNU 419)]."
20. Lze tedy uzavřít, že pravidlo uplatnění incidentní retrospektivy (použití nového právního názoru po změně judikatury i v již probíhajících řízeních), nelze aplikovat mechanicky. Zatímco je přípustná aplikace nové judikatury v případech, kdy je pro účastníky probíhajícího řízení příznivá nebo v zásadě neutrální, nelze akceptovat její uplatnění tam, kde účastníkům jejich práva ubírá, o to více, pokud jde o vztah vertikální (tedy mezi jednotlivcem a státem). Pro takový postup by v individuálním případě musely vyvstat závažné okolnosti, které by mohly ovlivnit vyvažování zájmů na ochranu práv jednotlivce proti legitimnímu cíli v daném případě. Významnou, nikoli však jedinou, okolností posuzovanou v rámci vyvažování bude i to, zda má jedinec k dispozici další procesní možnosti, jak se ochrany svých práv účinně domoci v souladu s novou judikaturou.
21. K takovému vyvažování však ve věci stěžovatelky nedošlo, neboť právní závěry rozhodnutí rozšířeného senátu byly aplikovány zcela mechanicky a v rozporu se samotným zněním aplikovaného rozsudku (bod 116 citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 65/2018-85). Stěžovatelka, postupující v souladu s doposud platnou judikaturou, využila správného procesního nástroje k ochraně svých práv proti postupu úřadu práce, a při znalosti právního stavu očekávala minimálně věcné posouzení její věci. Legitimní očekávání stěžovatelky ve správnost jejího výkladu práva bylo o to silnější, že bylo potvrzeno rozhodnutími městského soudu, která v prvním stupni aprobovala procesní volbu stěžovatelky a dokonce jí i vyhověla. Ve prospěch stěžovatelky lze přidat také hodnotu procesní ekonomie, neboť jí řízením dosud vznikly nemalé finanční náklady bez zjevného užitku, ač postupovala v souladu s tehdejší judikaturou. Naproti tomu ve prospěch aplikace závěrů rozšířeného senátu hovoří zejména požadavek na správnou aplikaci práva a procesní "čistotu" a také na jednotu soudního rozhodování. Kritérium dalších možností ochrany práv stěžovatelky Ústavní soud nemůže za této situace hodnotit a ani mu jeho hodnocení nepřísluší, jelikož se jedná zásadně o rovinu podústavního práva. Navíc k tomuto kritériu uvádí pouze stěžovatelka své odůvodněné negativní stanovisko, zatímco ve svém vyjádření další procesní možnosti Nejvyšší správní soud nijak nekomentuje, a to ani v napadených rozhodnutích, ani ve svých vyjádřeních.
22. Nesprávný by byl rovněž přístup, který ve vyjádření k ústavní stížnosti navrhuje Nejvyšší správní soud, spočívající v tom, že stěžovatelka mohla zahájit sporné řízení, ať již po vydání napadených rozhodnutí nebo namísto podání zásahové žaloby již po postupu úřadu práce. Byť lze souhlasit s Nejvyšším správním soudem, že názorem uvedeným v rozhodnutí rozšířeného senátu není upřena právní ochrana ve věcech sporů ze samotného (ne)uzavírání veřejnoprávních smluv, ale jde pouze o přesun do jiného typu či fáze právní ochrany, je nutné tento závěr posuzovat ve vztahu ke konkrétnímu případu stěžovatelky, a tudíž zvažovat její reálnou možnost domoci se ochrany práv. K možnému zahájení sporného řízení po vydání napadených rozhodnutí stěžovatelka uvedla, že již uplynula lhůta pro podání návrhu na zahájení tohoto řízení, a tedy pro ni tato procesní cesta možná není. Jelikož toto tvrzení Nejvyšší správní soud ve svých vyjádřeních nijak věcně nekomentoval, nehodnotil Ústavní soud možnosti případného dalšího procesního postupu stěžovatelky stran sporného řízení. Naopak ve svých vyjádřeních Nejvyšší správní soud stěžovatelku nabádá k tomu, že již kdysi mohla zahájit sporné řízení (byť v rozporu s tehdejší judikaturou). Tato úvaha však není akceptovatelná. Stěžovatelka nemohla očekávat vývoj judikatury a odklon od té stávající, který měl nastat až o šest let později, a ani není možné po ní požadovat úvahy sahající daleko za horizont právního stavu de lege lata (srov. bod 19 nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2012,
sp. zn. I. ÚS 3503/10
).
23. Ve vztahu k námitkám stěžovatelky stran právních závěrů rozhodnutí rozšířeného senátu Ústavní soud konstatuje, že zásadně nezasahuje do rozhodovací činnosti soudů vždy, když dojde k porušení podústavní normy, ale až tehdy, představuje-li takové porušení zároveň porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody. K tomu však v případě stěžovatelky nedošlo, závěry rozhodnutí rozšířeného senátu, které převzala obě napadená rozhodnutí, jsou náležitě odůvodněna a nepředstavují vybočení z pravidel výkladu práva. Jak uvádí v předmětném rozhodnutí rozšířený senát i Nejvyšší správní soud ve svých vyjádřeních k ústavní stížnosti, nový právní názor rozšířeného senátu neparalyzuje ochranu práv jednotlivců, jen pro jejich ochranu stanoví odlišný postup než doposud.
24. Ústavní soud tedy pouze doplňuje, že oba soudní senáty v napadených rozhodnutích aplikovaly pro ně klíčovou judikaturu rozšířeného senátu, jehož účelem je právě sjednocování judikatury. Judikatura k problematice soudního přezkumu uzavírání veřejnoprávních smluv byla v danou chvíli navíc zcela aktuální - ostatně právě kvůli rozhodování rozšířeného senátu bylo řízení ve věci stěžovatelky před Nejvyšším správním soudem přerušeno. Těžko lze navíc očekávat, že by v zásadě bezprostředně po vydání daného rozhodnutí rozšířeného senátu došlo k opětovné iniciaci převratu tohoto právního názoru opět před rozšířeným senátem, a tím spíše, že by se ve velmi krátkém časovém horizontu právní názor rozšířeného senátu opět zcela otočil. Tyto závěry však nic nezmění na celkovém posouzení ústavní stížnosti stěžovatelky jako důvodné pro pochybení předestřená výše.
25. Dojde-li v důsledku rozhodnutí rozšířeného senátu k uzavření cesty k soudnímu přezkumu správními soudy (nebo určení cesty jiné), přičemž v dosud probíhajícím řízení postupoval jednotlivec v souladu s předchozí judikaturou platnou v době uplatnění žaloby či kasační stížnosti, nemůže jít následně jednotlivci k újmě na jeho právu na přístup k soudu skutečnost, že se řídil touto dosavadní judikaturou. Ze shora uvedených důvodů proto Ústavní soud konstatuje, že napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu bylo porušeno právo stěžovatelky na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud proto přistoupil ke zrušení obou napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu. Bude opět na Nejvyšším správním soudu, aby obě kasační stížnosti posoudil s ohledem na právní závěry Ústavního soudu, zejména aby zohlednil bod 116 rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 65/2018-85, příp. aby rozhodl bez aplikace závěrů rozhodnutí rozšířeného senátu, která by stěžovatelce nenávratně odepřela přístup k soudu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 5. února 2025
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu