Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Svatoně a soudců Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti obchodní společnosti GASTRO Sten s. r. o., sídlem Mírové náměstí 44, Líbeznice, zastoupené Mgr. Pavlem Bučinou, advokátem, sídlem T. G. Masaryka 108, Kladno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. září 2024 č. j. 9 As 172/2024-42 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. června 2024 č. j. 59 A 17/2024-60, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a obce Hřebeč, sídlem nám. Draha 75, Hřebeč, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka vlastní na území vedlejší účastnice několik pozemků, které byly od roku 2006 určeny územním plánem k zastavění. Vedlejší účastnice usnesením zastupitelstva ze dne 29. 3. 2023 vydala formou opatření obecné povahy nový územní plán, kterým mimo jiné vyčlenila pozemky stěžovatelky z plochy určené pro výstavbu do ploch zemědělských. Stěžovatelka proto proti dané části územního plánu brojila návrhem na zrušení opatření obecné povahy s tím, že jde o nepřiměřený zásah do jejího vlastnického práva.
2. Krajský soud v Praze napadeným rozsudkem návrh zamítl jako nedůvodný. Nejvyšší správní soud poté zamítl kasační stížnost stěžovatelky svým napadeným rozsudkem. Podle správních soudů se vedlejší účastnice dostatečně vypořádala s námitkami stěžovatelky uplatněnými před přijetím změny územního plánu. Změnu funkčního zařazení pozemků vedlejší účastnice odůvodnila věcně; dopravní propojení z jihu do dané lokality bylo zamezeno stávající výstavbou, nová výstavba byla již povolená též ze severu. Podle zásad územního rozvoje má nadto lokalitou vést koridor přeložky silnice první třídy, včetně jejího napojení. Smyslem posuzované změny bylo zamezit výstavbě na území obce, kde hrozí zvýšené imise z plánované výstavby silnice a která je omezena stávajícím nadzemním vedením elektrizační soustavy a kde není možné zajistit bezpečnou dopravní obslužnost. Správní soudy takové odůvodnění označily za srozumitelné, dostatečné a také z něj podle nich nevyplýval diskriminační přístup obce, jak stěžovatelka tvrdila. Vedlejší účastnice do kategorie zemědělských pozemků v obdobné lokalitě nezahrnula ty, kde již existuje výstavba nebo je již schválena.
3. Dále podle správních soudů změna územního plánu spočívá na dostatečně identifikovaném veřejném zájmu (zájem obce regulovat své území, včetně povinnosti respektovat územně plánovací dokumentaci vyššího řádu) a přijaté řešení je přiměřené, včetně zvážení jiných alternativ, které však s ohledem na stávající či schválenou budoucí výstavbu není možné realizovat; stěžovatelka žádné konkrétní alternativy ostatně ani neoznačila. Na zastavění svých pozemků měla 15 let, avšak žádné kroky dosud neučinila, na rozdíl od jiných vlastníků. To však územní plán respektuje. Stěžovatelce konečně nepřísluší náhrada za zrušení určení pozemků k zastavění územním plánem podle § 102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, protože podle odst. 3 téhož ustanovení náhrada vlastníkovi nenáleží po uplynutí 5 let od účinnosti regulace, která zastavění pozemku umožnila; to se v nynější věci stalo před 15 lety, a tedy zákonná lhůta marně uplynula.
4. Stěžovatelka tvrdí, že napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná jako vnitřně rozporná. Odporují konstantní judikatuře vyšších soudů, včetně Evropského soudu pro lidská práva. Stěžovatelka zdůrazňuje, že má podnikatelský zájem na výstavbě na svých pozemcích, které byly dotčeny změnou územního plánu; poměření dotčených zájmů, tedy svého a vedlejší účastnice, provedené správními soudy, nepovažuje za dostatečné. Veškeré argumenty obce jsou účelové a podružné. Ve skutečnosti jsou kroky obce libovolné, diskriminační a jsou zamířené přímo proti stěžovatelce. Jsou zde pozemky zastavěné a určené k zástavbě, které jsou koridoru plánované silnice blíže než pozemky stěžovatelky, avšak změna funkčního určení se jich netýká.
5. Dále stěžovatelka tvrdí k omezené dopravní obslužnosti, že "vlastník a správce silnice, Policie ČR ani SDŽC nic takového nikdy netvrdili a ze žádného podkladu založeného ve správním spise to neplyne". Podle stěžovatelky je také změna územního plánu v rozporu s jejím legitimním očekáváním dodržení dříve proklamovaného zájmu vedlejší účastnice na zastavění daných pozemků. Podle stěžovatelky zde konečně vyvstává otázka její zmařené investice. Územní plán přitom nepočítá s náhradou škody či náhradou za omezení vlastnického práva. Absence řešení náhrad představuje "jasnou vadu", pro kterou se má územní plán zrušit, nehledě na požadavky ústavního pořádku, že za nucené omezení vlastnického práva náleží přiměřená náhrada.
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, respektive žádné další k dispozici neměla (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních věcí, je proto v zásadě věcí (správních) soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze tehdy, je-li jejich rozhodování stiženo vadami s následkem porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
8. Stěžovatelka brojí proti rozhodnutím správních soudů o návrhu na zrušení části územního plánu, jímž obec zrušila zastavitelnost pozemků ve vlastnictví stěžovatelky. Podle Evropského soudu pro lidská práva v kontextu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě platí, že problematika územního rozvoje, plánování a výstavby se týká oblasti práva, v níž typicky dochází k zásahům orgánů veřejné moci do individuálních práv vlastníků nemovitých věcí. Sama skutečnost, že osoba vlastní pozemek, nezakládá její právo na tomto pozemku stavět. Dané ustanovení připouští ukládání nejrůznějších stavebních omezení. Určování politiky v těchto oblastech, kde je obecný zájem společnosti jako celku na prvním místě, nutně znamená, že státy požívají širokého prostoru pro uvážení, samozřejmě za respektování spravedlivé rovnováhy mezi dotčeným veřejným zájmem a právem vlastníka na ochranu jeho majetku (viz rozsudek ze dne 27. 4. 2004 ve věci Gorraiz Lizarraga a další proti Španělsku, stížnost č. 62543/00, § 70).
9. Obdobný přístup se uplatní podle judikatury Ústavního soudu; právo vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, jakož i právo pokojně užívat majetek podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je omezitelné, a to při kolizi s jiným základním právem nebo ústavně aprobovaným veřejným zájmem. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) však nesmí být vlastnické právo omezeno ve větší než přiměřené míře a může být omezeno pouze tehdy, je-li to nezbytné [viz bod 54 nálezu ze dne 12. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17
(č. 89/2019 Sb.)]. Jednotlivec nemůže o využití svého pozemku libovolně a sám od sebe rozhodovat bez jakéhokoliv ohledu na veřejný zájem, neboť způsob využití je dán zejména druhem pozemku uvedeným v katastru nemovitostí a regulací prováděnou prostřednictvím nástrojů územního plánování (srov. bod 12 usnesení ze dne 19. 5. 2020 sp. zn. I. ÚS 202/20 ). Ústavní soud rovněž v kontextu nynější věci musí respektovat, že schvalování územního plánu spadá do samostatné působnosti obce; jde tak o prostor chráněný jejím ústavně zaručeným právem na samosprávu [bod 29 nálezu ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17
(N 78/94 SbNU 73)].
10. Jde-li o nynější věc, navzdory tvrzením stěžovatelky Ústavní soud shledal, že se správní soudy zabývaly přiměřeností zásahu do vlastnického práva stěžovatelky dostatečně. Respektovaly kontext soudního přezkumu zásahu do vlastnického práva jednotlivce při realizaci nástrojů územního plánování a vycházely z ustálené soudní rozhodovací praxe k této problematice. Úvahy správních soudů jsou věcné, srozumitelné a založené na racionální argumentaci a hodnocení konkrétních okolností dané věci. S argumentací stěžovatelky o tvrzeném diskriminačním charakteru zásahu či chybějícím hodnocení některých okolností jeho přiměřenosti se rovněž věcně vypořádaly.
11. V konkrétnostech lze poukázat na argumentaci správních soudů, že jiné pozemky nacházející se blíže koridoru plánované silnice, které mají přesto zůstat zastavitelné, již buď zastavěné jsou, nebo je již jejich zastavění úředně schváleno. Takový důvod Ústavní soud považuje za racionální a není na něm nic účelového ani diskriminačního; ostatně podle dalších zjištění měla stěžovatelka možnost též činit konkrétní kroky směřující k zastavění svých pozemků, avšak neučinila tak. Nadto přestože správní soudy opakovaně stěžovatelku upozornily, že nepředkládá žádné další konkrétní argumenty k tvrzení o účelovosti změny územního plánu, nadále svou argumentaci blíže nerozvíjí.
Naproti tomu správní soudy poukázaly na řadu okolností opodstatňujících existenci náležitého veřejného zájmu a důvodů, proč bylo třeba zvolit právě přijaté řešení, a to včetně konkrétních argumentů, proč nebyla relevantní žádná alternativa (stavba nové silnice podle zásad územního rozvoje, již zastavěné okolní pozemky, vedení elektrizační sítě, nedostatečná dopravní obslužnost či zvýšené imise v území).
12. Namítá-li stěžovatelka, že vedlejší účastnice nemá žádný odborný podklad k tvrzení o nedostatečné potenciální dopravní obslužnosti, je třeba poukázat zejména na bod 24 odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, že se vycházelo z odborných vyjádření projektantky. Kromě toho, chybějící dopravní obslužnost zdaleka nebyla jediným či rozhodujícím argumentem, pro nějž vedlejší účastnice v daném území stanovila podmínky nezastavitelnosti. Argumentace stěžovatelky směřující ke zpochybnění hodnocení proporcionality zásahu proto ve srovnání s odůvodněním napadených rozhodnutí postrádá náležitou ústavněprávní relevanci.
13. Konečně tvrdí-li stěžovatelka, že vedlejší účastnice v rozporu s ústavním pořádkem nerozhodla o náhradě za nucené omezení vlastnického práva, je třeba poukázat na správními soudy odkazovaný § 102 odst. 3 stavebního zákona, podle nějž stěžovatelka za dané situace nárok na náhradu nemá (což stěžovatelka ve své argumentaci ani nereflektuje). Nadto podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120 otázka, zda byla poskytnuta či závazně přislíbena kompenzace, je pro účely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, neboť se při pořizování územního plánu neřeší.
14. Stěžovatelka má přitom možnost u vedlejší účastnice dále uplatňovat svá práva, je-li nadále přesvědčena, že jí za omezení vlastnického práva náleží finanční náhrada, a to eventuálně i žalobou u civilního soudu [srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2018 sp. zn. 22 Cdo 2291/2016 či ze dne 29. 4. 2021 sp. zn. 22 Cdo 3169/2020 nebo též nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 950/17
(N 232/87 SbNU 781)]. Pro Ústavní soud je přitom podstatné, že právní řád stěžovatelce poskytuje možnost náhrady se domáhat, a to také u soudu. V nynější věci však k žádnému ústavně relevantnímu pochybení nemohlo dojít, protože řešení otázky případné kompenzace je v dané procesní situaci předčasné.
15. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 20. listopadu 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu