Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Svatoně a soudců Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele MUDr. Sama Hofmana, Ph.D., zastoupeného Mgr. Davidem Fyrbachem, LL.M., advokátem, sídlem Římská 103/12, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. září 2024 č. j. 3 As 254/2023-31, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a rektorky Univerzity Karlovy, sídlem Ovocný trh 560/5, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí pro tvrzené porušení čl. 33 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatel na 1. lékařské fakultě Univerzity Karlovy studoval magisterský studijní program "Zubní lékařství vyučované v anglickém jazyce". Vedlejší účastnice rozhodnutím ze dne 28. 11. 2022 č. j. UKRUK/463411/2022-5 rozhodla o ukončení studia stěžovatele z důvodu nevykonání části státní závěrečné zkoušky (B81412 - Klinické zubní lékařství terapeutické) ani ve druhém opravném termínu. Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí brojil správní žalobou, v níž namítal řadu procesních pochybení zkušební komise, zejména že podklady k důvodům nesplnění zkoušky jsou nepřezkoumatelné.
3. Městský soud v Praze žalobu zamítl jako nedůvodnou rozsudkem ze dne 16. 10. 2023 č. j. 11 A 5/2023-49. Nejvyšší správní soud pak zamítl též kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou napadeným rozsudkem. Podle správních soudů důkazní břemeno k vadnému průběhu zkoušky tíží studenta, který se přezkumu domáhá, nevyplývá-li z řádně vedeného spisového materiálu, že došlo k porušení zákonem stanovených pravidel. Zápis z prvního opravného termínu sice nevyvrací tvrzení stěžovatele, že po většinu doby zkoušení byl přítomen jen jeden člen komise, avšak ani tomuto tvrzení nenasvědčuje. Stěžovatel přitom měl možnost vznést na místě námitky do protokolu, což však neučinil. Vedlejší účastnice také opatřila písemná vyjádření k průběhu zkoušení od všech členů komise, kteří potvrdili, že zkoušení byli přítomni všichni.
4. Stěžovatel podle správních soudů sám mohl v řízení před vedlejší účastnicí navrhnout doplnění dokazování, přesto nenavrhnul vyslechnout členy komise. Měl možnost se k podkladům pro rozhodnutí vyjádřit, což také učinil, avšak bez návrhu na doplnění dokazování. Jeho ničím nepodložená tvrzení nemohla vyvolat důvodné pochybnosti o zjištěném skutkovém stavu. Není dále pravdou, a to i podle dosavadní praxe Nejvyššího správního soudu, že by měla být ve správním řízení přezkoumávána i věcná správnost hodnocení zkušební komise. Ustanovení § 62 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), nezakládá právo studenta na přezkum průběhu a výsledku maturitních zkoušek, jak předpokládá zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. To je však právní úprava odlišná. Stěžovatel též uvádí, že nedošlo k situaci, kdy mu jako studentovi nebylo umožněno prospět s ohledem na zakázané diskriminační důvody.
5. Stěžovatel tvrdí, že argumentace Nejvyššího správního soudu o povinnosti studenta přednést konkrétní argumenty pro zpochybnění průběhu zkoušky odporuje zásadám vyšetřovací a materiální pravdy, které jsou typické pro řízení zahajovaná z moci úřední. Neobstojí ani argumentace, že postačovala čestná prohlášení členů komise; měly být provedeny jejich výslechy s ohledem na zásady ústnosti a bezprostřednosti. Nedůvodný je závěr, že stěžovatel neunesl důkazní břemeno k vadám průběhu zkoušek. V daném kontextu musí být každá pochybnost vykládána ve prospěch osoby, proti které bylo řízení zahájeno. Stěžovatel je dále přesvědčen, že každý má mít právo na věcný přezkum státní rigorózní zkoušky, což dovozuje zejména ze svých práv podle čl. 33 odst. 1 Listiny a čl. 36 odst. 2 Listiny. Nejvyšší správní soud přitom podle stěžovatele činí neodůvodněně rozdíl mezi školským zákonem a zákonem o vysokých školách; zákon o vysokých školách sice o právu studenta na věcný přezkum zkoušky mlčí, avšak toto mlčení nelze interpretovat tak, že toto právo student nemá.
6. Ostatně i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 1. 2013 č. j. 7 As 165/2012-22 uvedl, že studium na základních, středních i vysokých školách je základním právem, na čemž nemění nic ani okolnost, že jde o právo z kategorie hospodářských, sociálních a kulturních, kterých se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny se proto uplatní i v nynější věci. Ustanovení čl. 33 odst. 1 Listiny pak žádný rozdíl mezi vzděláním na střední a vysoké škole nestanoví. Požadavky ke zkoušce jsou součástí studijního programu a student má podle § 62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách právo, aby zkoušky probíhaly podle těchto požadavků. Stěžovatel konečně namítá, že studijní a zkušební řád fakulty odporuje ústavnímu pořádku, protože upravuje náležitosti záznamu z konání zkoušky výlučně z formálního hlediska. Základní zásady veřejné správy a správního řízení však vyžadují, aby každý podklad rozhodnutí (zde o vyloučení ze studia) byl přezkoumatelný; to zde podle vnitřního předpisu neplatí, což umožňuje libovůli zkoušejících či nerovné zacházení se studenty.
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem jako účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, protože stěžovatel vyčerpal dostupné prostředky k ochraně svých práv, respektive žádné další k dispozici neměl (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud rovněž akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních věcí, je proto v zásadě věcí správních soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
9. Nynější návrh směřuje proti rozhodnutí správních soudů týkajících se vyloučení stěžovatele ze studia na vysoké škole pro neúspěšné absolvování závěrečné zkoušky. Nejprve k procesním námitkám stěžovatele. Správní soudy s odkazem na svoji ustálenou judikaturu vyšly při vypořádání argumentace stěžovatele o povinnostech správního orgánu dostatečně zjistit skutkový stav mimo jiné z § 52 správního řádu, podle nějž jsou účastníci povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní soudy tedy opřely svoji argumentaci o konkrétní zákonné ustanovení. To s ohledem na argumentaci stěžovatele zákonnými zásadami považuje Ústavní soud za dostatečné.
10. Relevantní zde přitom není ani tvrzení stěžovatele o kontextu řízení zahájeného z moci úřední; podle komentářové literatury dokonce v řízení o přestupku, kde se povinnost účastníků řízení označit důkazy neuplatní, přesto musí nadále platit, že pokud by obviněný z přestupku (ač k tomu není povinen) určité skutečnosti tvrdil a chtěl, aby z nich správní orgán při svém rozhodování vycházel, musí být schopen tato svá tvrzení rovněž prokázat (JEMELKA, L. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 398). I doktrína proto operuje s premisou, že se ve správním řízení vyžaduje alespoň elementární procesní aktivita od účastníků řízení, hodlají-li zpochybňovat skutková zjištění správního orgánu, a to ačkoli jde o řízení zahájené z moci úřední.
11. Jde-li zde dále o tvrzení stěžovatele o povinnosti správních orgánů provést výslechy členů komise k přítomnosti při zkoušení a nespokojit se s jejich písemným prohlášením, lze rovněž odkázat na odůvodnění napadeného rozsudku. Tam Nejvyšší správní soud poukázal na to, že stěžovatel měl prostor uplatňovat důkazní návrhy, avšak této možnosti nevyužil. S ohledem na shora vymezená pravidla o rozložení břemene tvrzení a požadavků na procesní aktivitu účastníků ve správním řízení Ústavní soud rovněž tyto závěry Nejvyššího správního soudu považuje z ústavního hlediska za obhajitelné. Nijak nevyprazdňují právo stěžovatele uplatňovat svá práva v řízení a odpovídají ustálené rozhodovací praxi a doktríně.
12. K tvrzení stěžovatele o neodůvodněném rozdílu mezi právy žáků u maturitní zkoušky podle školského zákona a právy studentů u zkoušek podle zákona o vysokých školách; jak sám stěžovatel připouští, právo na vzdělání Listina zařazuje mezi práva, kterých je možné se dovolávat jen v mezích zákonů, které tato práva provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Podle ústavního pořádku je proto rozsah práva na vzdělání legitimně určen primárně zákonem (zde zákonem o vysokých školách). Při přezkumu těchto práv Ústavní soud aplikuje (méně přísný) test racionality (rozumnosti), který reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak i potřebu vyloučit jeho případné excesy [srov. např. bod 27 nálezu ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 93/20 (N 120/106 SbNU 300, č. 288/2021 Sb.)]. Širší prostor zákonodárce Ústavní soud rovněž respektuje při hodnocení oprávněnosti rozdílného zacházení při uplatnění těchto práv [srov. body 58 až 62 nálezu ze dne 24. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 24/19 (N 214/103 SbNU 203, č. 7/2021 Sb.)].
13. Argumentace stěžovatele v nynější věci přitom nesměřuje k závěru, že zákon o vysokých školách zasahuje do samé podstaty práva na vzdělání, ani že je právní úprava zjevně nerozumná (viz v podrobnostech shora uvedenou judikaturu a tam podrobně popsaná kritéria posuzování zásahů do práv zaručených v hlavě čtvrté Listiny). Odkázaly-li přitom správní soudy na výčet práv studenta podle zákona o vysokých školách, není na tom z ústavněprávního hlediska nic problematického. Stěžovatel ostatně nenamítá nic konkrétního, s čím se v důsledku uplatnění závěrů ustálené rozhodovací praxe správních soudů, že se nepřezkoumává věcná správnost hodnocení komise, neměly správní soudy vypořádat. Stěžovatelem uplatněné námitky správní soudy přezkoumaly s ohledem na jím namítaný § 62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách. Jeho tvrzení o možné libovůli zkušební komise a nerovném zacházení se studenty jsou pouze hypotetická. Nic takového stěžovatel ve své věci netvrdí.
14. Namítá-li snad stěžovatel, že chybějící právo studenta na přezkum zkoušky oproti obdobnému právu žáka na přezkum výsledku maturitní zkoušky podle školského zákona představuje porušení zákazu diskriminace či principu rovnosti, je třeba uvést, že žák u maturitní zkoušky není ve srovnatelném postavení jako student vysoké školy. I kdyby však bylo možné argumentovat ve prospěch srovnatelnosti uvedených situací, pro rozdílné zacházení, respektive jiný rozsah práv vzhledem k přezkumu výsledků zkoušek, se nabízí celá řada racionálních argumentů, které takové (případně) rozdílné zacházení činí legitimním, a tedy ústavně akceptovatelným. Ústavní soud zde považuje za relevantní například argument akademické svobody či nezávislosti, význam maturitní zkoušky pro budoucí uplatnění na pracovním trhu či při dalším studiu na vysoké škole nebo též významnou unifikaci maturitních zkoušek napříč školami (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 č. j. 7 As 165/2012-22). Stěžovatel bližší argumentaci ke srovnatelnosti či chybějícím racionálním důvodům případného odlišného zacházení nepředkládá. V daném procesním kontextu proto Ústavní soud uvedené důvody, ať už svědčí odlišnému postavení žáků a studentů či rozumnosti odlišného zacházení, považuje za dostatečné.
15. K námitce porušení čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny (že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod) tím, že právní řád neposkytuje studentovi právo na věcný přezkum zkoušek, je třeba přisvědčit stěžovateli v tom, že uvedené ustanovení skutečně dopadá také na práva a svobody vymezené v hlavě čtvrté Listiny. Tedy také na právo na vzdělání, kterého se stěžovatel dovolává. Obdobné Ústavní soud judikoval výslovně v bodu 38 nálezu ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14 (N 228/75 SbNU 539, č. 14/2015 Sb.). Ústavní soud však v uvedeném nálezu rovněž uvedl (viz především body 39 a 40), že otázka podrobností a mezí základních práv (zde mimo jiné podle čl. 41 odst. 1 Listiny) představuje otázku odlišnou od posuzování přípustnosti omezení soudní ochrany (podle čl. 36 odst. 2 Listiny); věc se při posuzování druhého uvedeného kritéria pohybuje v prostoru kautel práva na soudní ochranu, nikoli sociálních práv. Ústavní soud v uvedeném nálezu také mimo jiné zdůraznil, že k uplatnění pravidla stanoveného v čl. 36 odst. 2 větě druhé Listiny zde musí být určité rozhodnutí orgánu veřejné správy ve správním řízení, které se konkrétního základního práva a svobody bude týkat (viz bod 37 nálezu).
16. Vztáhnuto do podmínek nynější věci zákon o vysokých školách nepočítá s žádným konkrétním právem na přezkum výsledku zkoušky orgánem veřejné správy. Stěžovatel ani neodkazuje na žádné ustanovení zákona, které omezuje soudní přezkum určitého rozhodnutí orgánu veřejné moci či jiného obdobného individuálního (správního) aktu. Jinými slovy, chybějící institut přezkumu věcné správnosti zkoušky na vysoké škole je výrazem vůle zákonodárce vymezit konkrétní rozsah práva na vzdělání (k čemuž je podle Listiny oprávněn), nikoli omezit soudní přezkum. Teprve stanovil-li by zákon, že zde existuje určité konkrétní právo studenta týkající se jeho (základního) práva na vzdělání, a stanovil-li by, že o něm orgán veřejné správy vydá rozhodnutí, a následně vyloučil-li by toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, nastala by situace předpokládána v čl. 36 odst. 2 větě druhé Listiny. V nynější věci však její uplatnění v úvahu nepřipadá a lze v podrobnostech odkázat na úvahy k podmínkám omezení sociálních práv.
17. Jde-li konečně o tvrzení stěžovatele, že vnitřní předpisy v rozporu se zákonem a ústavním pořádkem neupravují bližší náležitosti záznamu z konání zkoušky, je třeba uvést, že důraz na formální náležitosti odpovídá požadavkům zákona na přezkum jen vůči porušení řádného procesu konání zkoušky a tomu odpovídajícím právům stěžovatele jako studenta podle zákona. S takovými námitkami se správní soudy řádně vypořádaly. Stěžovatel ostatně netvrdí nic konkrétního, co v záznamu chybí, respektive obstojí závěr, že stěžovatel měl možnost při konání zkoušky vznášet námitky, což však neučinil. V dalších podrobnostech rozsahu přezkumu zkoušek na vysoké škole lze odkázat také na usnesení ze dne 19. 5. 2020 sp. zn. IV. ÚS 723/20 a ze dne 26. 9. 2024 sp. zn. IV. ÚS 1660/24 , v nichž se Ústavní soud obdobnou problematikou rovněž zabýval. Z uvedených důvodů proto Ústavní soud neshledal v napadeném rozhodnutí žádné kvalifikované pochybení.
18. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 27. listopadu 2024
Jan Svatoň v. r.
předseda senátu