Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudkyně Dity Řepkové o ústavní stížnosti stěžovatele pplk. Mgr. Bc. Lubora Štamberka, zastoupeného JUDr. Janem Salmonem, advokátem, sídlem Revoluční 763/15, Praha 1, proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 14 Ad 1/2020-56 ze dne 14. 2. 2024, za účasti Městského soudu v Praze, jako účastníka řízení, a ministra obrany, sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžejní právní otázkou řešenou v této věci je ústavnost rozhodnutí o náhradě nákladů správního řízení vedeného podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání.
2. Stěžovatel jako voják z povolání podal podnět k zahájení přezkumného řízení ve věci personálního rozkazu náčelníka Generálního štábu Armády České republiky. Ministr obrany ve zkráceném přezkumném řízení rozhodl o jeho zrušení, současně ale nepřiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení. Proti výroku o nepřiznání náhrady nákladů podal stěžovatel rozklad. Ministr obrany rozklad zamítl.
3. Stěžovatel se poté obrátil s žalobou k Městskému soudu v Praze, který zrušil rozhodnutí o rozkladu. Městský soud dospěl k závěru, že nebylo namístě aplikovat obecnou úpravu § 79 odst. 3 správního řádu. Absenci výslovné úpravy náhrady nákladů řízení v zákoně o vojácích z povolání nepovažoval za záměr zákonodárce, ale nevědomou nepravou mezeru v zákoně, kterou lze zaplnit pomocí analogie iuris, konkrétně analogickým postupem podle § 177 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a § 166 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. Městský soud odůvodnil, že takový postup je vůči procesně zcela úspěšnému stěžovateli komfortnější než domáhat se náhrady nákladů postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb.").
4. Tento rozsudek městského soudu však ke kasační stížnosti ministra obrany zrušil Nejvyšší správní soud (dále také "NSS"). Podle NSS není možné hovořit o pravé mezeře v zákoně. Zákon totiž úpravu obsahuje ? pro absenci zvláštního pravidla se subsidiárně uplatní obecná úprava, vylučující náhradu nákladů řízení. Odlišný právní režim náhrady nákladů řízení v rámci služebního poměru vojáků z povolání na jedné straně a příslušníků bezpečnostních sborů a podle zákona o státní službě na straně druhé současně nevytváří neústavní nerovnost. Podle NSS se i bez zvláštní úpravy lze domoci náhrady nákladů řízení, byť až v dalším řízení vedeném podle zákona č. 82/1998 Sb. Obě úpravy tak vedou ke srovnatelnému výsledku, a bylo v diskreci zákonodárce, kterou z nich pro daný služební poměr zvolí. To, že jedno řešení je "komfortnější" pro jednotlivce, nepovažoval NSS za dostatečný důvod pro použití analogie iuris.
5. Městský soud, vázán právním názorem NSS, poté žalobu v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel má za to, že rozhodnutím městského soudu došlo k porušení jeho práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina"), ve spojení s principem rovnosti.
7. Argumentuje, že postavení jednotlivců ve služebním poměru vojáka z povolání a příslušníka bezpečnostních sborů je srovnatelné. Odlišnost v úpravě práva na náhradu nákladů řízení tak znamená, že je se srovnatelnými subjekty zacházeno odlišně. NSS přehlédl, že jeho závěr o získání náhrady nákladů postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. se uplatní jen tehdy, pokud bylo vydáno nezákonné rozhodnutí ve smyslu tohoto zákona. Zatímco v případě zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení tak bude možné náhradu získat i podle zákona č. 82/1998 Sb., v případě jeho zrušení k rozkladu nikoli. Podle stěžovatele proto nelze v žádném případě tvrdit, že postup podle zákona č. 82/1998 Sb. představuje "ekvivalent" k přiznání náhrady nákladů řízení přímo v přezkumném řízení.
8. Stěžovatel upozorňuje i na další rozdíly mezi přiznáním náhrady přímo ve správním řízení a podle zákona č. 82/1998 Sb. Jsou jimi: nutnost zahájit další řízení; odsunutí okamžiku získání náhrady mj. kvůli šestiměsíční lhůtě pro úvodní mimosoudní posouzení vzneseného nároku; další náklady soudního řízení; nejistota ohledně výsledku, který se neodvíjí jen od předchozího procesního úspěchu ve věci; nutnost nést břemeno tvrzení a břemeno důkazní; nebo nutnost prokázat využití všech prostředků, kterými bylo možné nezákonné rozhodnutí zvrátit. "Rozdíl v míře komfortu", který právní úprava poskytuje příslušníkům bezpečnostních sborů oproti vojákům z povolání, je tedy značný. Přitom nebyly předloženy žádné legitimní důvody, proč by takový rozdíl měl existovat.
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, jelikož stěžovatel vyčerpal jiné prostředky ochrany (viz § 75 odst. 1 téhož zákona; k přípustnosti opakované kasační stížnosti a jejím vlivu na posuzování přípustnosti ústavní stížnosti viz nález sp. zn. III. ÚS 926/19 ze dne 2. 7. 2019). Ústavní soud je k řízení o ní příslušný.
10. Z rekapitulace předchozího řízení plyne, že stěžovatel před správními soudy napadal toliko rozhodnutí o náhradě nákladů přezkumného řízení, které svým podnětem inicioval. Ve věci samé totiž byl uspokojen tím, že v přezkumném řízení došlo ke zrušení personálního rozkazu. Sporné přitom je, jakou právní normu měl služební orgán aplikovat.
11. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze obecně považovat za "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. O zásahu Ústavního soudu do rozhodovací činnosti obecných soudů lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
Proces interpretace a aplikace podústavního práva bývá stižen takovouto vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí ? z hlediska spravedlivého procesu ? neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů (viz např. nález sp. zn. Pl.
ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007). Ústavněprávním požadavkem je také řádné, srozumitelné a logické odůvodnění soudního rozhodnutí.
12. Takové pochybení Ústavní soud ve věci stěžovatele neshledal. Městský soud, následující závazný právní názor vyslovený v předchozím kasačním rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, identifikoval, že zákonná úprava (tj. § 79 odst. 3 správního řádu, subsidiárně aplikovaný vzhledem k tomu, že zákon o vojácích z povolání neobsahuje zvláštní úpravu ani nevylučuje jeho použití) stěžovateli náhradu nákladů řízení nepřiznávala. K tomuto závěru vede použití standardních metod právní interpretace a v úvaze městského soudu, založené na právním názoru Nejvyššího správního soudu, Ústavní soud neshledává žádný exces.
13. Stěžovatel ji zpochybňuje poukazem na to, že je tato právní úprava pro něj nevýhodnější než jiná úprava aplikovaná ve srovnatelných případech. Konkrétně podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a podle služebního zákona by měl v obdobné situaci nárok na náhradu nákladů řízení přímo, bez nutnosti iniciovat další řízení.
14. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podle čl. 36 odst. 4 Listiny stanoví podmínky výkonu tohoto práva zákon.
15. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. 4. 2002 Ústavní soud připustil, že "škodou" vzniklou z nezákonného rozhodnutí mohou být také účastníky řízení skutečně vynaložené náklady řízení. Tomu odpovídá § 31 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., který na úrovni zákona (naplňujícího předpoklad čl. 36 odst. 4 Listiny) stanoví, že náhrada škody zahrnuje i náklady řízení [k interpretaci § 31 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. srov. stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 31/2014 ze dne 8. 6. 2016 (publ. pod č. 111/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek)].
16. Stěžovatelova námitka proti závěrům správních soudů, že se zákonodárci nabízelo jiné legislativní řešení, totiž přiznání náhrady nákladů řízení přímo ve správním řízení, nesvědčí sama o sobě o porušení čl. 36 odst. 3 Listiny. O něm by bylo možné uvažovat až tehdy, pokud by v důsledku takového postupu byla dotčeným subjektům znemožněna či značně ztížena realizace jejich práv (srov. přiměřeně bod 78 nálezu Pl. ÚS 8/23 ze dne 7. 5. 2024, v němž se Ústavní soud zabýval rozdílností mechanismu odškodňování za nezákonné rozhodnutí v daňovém a jiném než daňovém řízení) a došlo by k vyprázdnění práva garantovaného čl. 36 odst. 3 Listiny.
17. Ústavní soud nemůže vzhledem k předmětu tohoto řízení předjímat, že se stěžovateli nedostane požadované ochrany jeho práv v civilním řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. Je v pravomoci civilních soudů, aby tuto otázku posoudily, a to s přihlédnutím k závěrům, k nimž dospěly správní soudy. Ústavní soud se ve své judikaturní praxi opakovaně zabývá rozhodováním obecných soudů o nárocích podle zákona o odpovědnosti státu, přičemž pravidelně konstatuje, že plně respektuje, že je zcela v pravomoci obecných soudů posoudit existenci podmínek pro vznik odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 3377/12 ze dne 16. 5. 2013, bod 25).
18. Stěžovatel se dovolává též ústavně zaručeného principu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny), neboť podle něj právní úprava nepřípustně stanoví odlišný režim pro náhradu nákladů v rámci zákona o vojácích z povolání oproti režimu upravenému zákony upravujícími jiné formy služebních poměrů. Vytváří tedy podle jeho názoru dvě kategorie osob ve služebním poměru ? ty, které se náhrady nákladů přímo ve správním řízení nedomohou, a ty, které ano.
19. Ústavní soud posuzuje porušení principu rovnosti pomocí následujícího testu: 1) existují srovnatelní jednotlivci/skupiny; 2) je s nimi zacházeno odlišně a na základě jakého důvodu; 3) zda je odlišné zacházení stěžovateli k tíži a 4) zda je odlišné zacházení ospravedlnitelné.
20. Odlišnost mezi zacházením s vojáky z povolání na jedné straně a příslušníky bezpečnostních sborů a osobami ve služebním poměru podle zákona o státní službě není zjevně založena na žádném z podezřelých důvodů (k výkladu důvodů obsažených v čl. 3 odst. 1 Listiny viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/19 ze dne 24. 11. 2020, bod 57). Z ústavního pohledu tak obstojí, pakliže zvolená právní úprava není výrazem libovůle zákonodárce, tj. postačí, že sleduje nějaký legitimní cíl a je s to jej dosáhnout, resp. musí být v nějakém racionálním vztahu k účelu zákona, tj. může-li nějakým způsobem dosažení tohoto účelu ovlivnit či k jeho dosažení přispět, přičemž nemusí jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021, bod 106).
21. Ústavní soud souhlasí s Nejvyšším správním soudem, že odlišné zacházení dosud není stěžovateli natolik k tíži, aby samo o sobě dosahovalo ústavně relevantní úrovně. Argumentuje-li stěžovatel tím, že jej názor správních soudů nutí zahájit jiné soudní řízení, lze mu sice přisvědčit. Na druhou stranu, to je vyváženo příznivější úpravou, zejména ve smyslu, že nemusí svůj nárok uplatnit nejpozději v prekluzivní lhůtě tří dnů od doručení rozhodnutí (srov. § 177 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů; potom je jasné, že takový nárok už nelze uplatnit ani podle § 31 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb.). Nelze tak dosud jednoznačně tvrdit, že druhý, stěžovatelem preferovaný režim, je výhodnější, respektive že je režim zvolený zákonodárcem stěžovateli k tíži.
22. Za této situace je nadbytečné zabývat se podrobněji srovnatelností subjektů (situací) a (byla-li by dána) legitimním cílem, který aplikovaná právní úprava sleduje.
23. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
24. Vzhledem k výsledku řízení Ústavní soud dospěl k závěru, že nejsou dány důvody stěžovateli mimořádně přiznat náhradu nákladů řízení o ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 5. března 2025
Pavel Šámal v. r. předseda senátu