Náklady právního zastoupení účastníka v řízení o ústavní stížnosti, kterou se domohl zrušení nezákonného rozhodnutí, nejsou škodou ve smyslu § 31 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), za níž by odpovídal podle téhož zákona stát.
občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu České republiky ze dne
8. června 2016 k výkladu § 31 odst. 1 a 2 zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a
jejich činnosti (notářský řád), ve vztahu k nákladům na právní zastoupení
vynaloženým v řízení o ústavní stížnosti na odstranění nezákonného rozhodnutí.
Nejvyšší soud ČR, který je povolán sledovat a vyhodnocovat pravomocná
rozhodnutí soudů [§ 14 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích,
přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o
soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů], z předložených rozhodnutí
zjistil, že soudy nepostupují jednotně při posuzování otázky, zda lze náklady
na právní zastoupení vynaložené v řízení o ústavní stížnosti považovat za škodu
ve smyslu § 31 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb. v případě, kdy Ústavní soud
shledal ústavní stížností napadené rozhodnutí nezákonným a ústavní stížnosti
vyhověl, avšak sám náhradu nákladů těchto řízení úspěšnému stěžovateli
nepřiznal. Po vyhodnocení předložených rozhodnutí a na jejich základě zaujalo
občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu na návrh předsedy
občanskoprávního a obchodního kolegia v zájmu zajištění jednotného rozhodování
soudů v těchto věcech následující
s t a n o v i s k o :
Náklady právního zastoupení účastníka v řízení o ústavní stížnosti, kterou se
domohl zrušení nezákonného rozhodnutí, nejsou škodou ve smyslu § 31 odst. 1 a 2
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České
národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), za
niž by odpovídal podle téhož zákona stát.
1. Nejvyšší soud obdržel podnět ke sjednocení judikatury týkající se
otázky, zda náklady právního zastoupení úspěšného účastníka v řízení o ústavní
stížnosti před Ústavním soudem jsou škodou ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o
odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992
Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“. V
předložených pravomocných rozsudcích Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 18. 4.
2013, č. j. 23 C 2009/2012-51, a ze dne 27. 11. 2012, č. j. 22 C 209/2012-103,
a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 14. 3. 2012, č. j. 8 C
167/2010-133, se žalobci po žalované České republice, jednající Ministerstvem
spravedlnosti, domáhali náhrady škody, která jim měla vzniknout vynaložením
nákladů na právní zastoupení v řízeních před Ústavním soudem v případě, kdy
Ústavní soud jejich stížnosti, směřující proti rozhodnutí obecného soudu,
vyhověl, ale náhradu nákladů řízení před ním jim nepřiznal.
2. Obvodní soud pro Prahu 5 žalobě vyhověl, když dospěl k názoru, že
vynaložené náklady na zastoupení advokátem v řízení před Ústavním soudem
představují účelně vynaložené náklady na zrušení nezákonného rozhodnutí ve
smyslu ustanovení § 31 odst. 1 OdpŠk, neboť v samotném řízení o ústavní
stížnosti se podle ustanovení § 62 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, v zásadě o náhradě nákladů řízení nerozhoduje. V takovém případě soud
považoval za splněnou i podmínku zakotvenou v ustanovení § 31 odst. 2 OdpŠk,
neboť žalobce neměl možnost uplatnit náhradu nákladů řízení v průběhu řízení
před Ústavním soudem na základě procesních předpisů.
3. Naopak Obvodní soud pro Prahu 2 ve svých rozsudcích zastával názor,
že k vypořádání náhrady nákladů právního zastoupení účastníků slouží primárně
samo řízení, v němž tyto náklady účastníkům vznikly, a že pouhý neúspěch
účastníka v otázce nákladů řízení nemůže založit takovému neúspěšnému (byť i
jen stran nákladů řízení) účastníku právo požadovat jím zaplacené náklady
řízení na státu z titulu škody. Primárně procesní nárok na náhradu nákladů
řízení může být „přetaven“ do podoby hmotně-právního nároku na náhradu škody
pouze tehdy, pokud dané řízení (v němž účastníkovi vznikly tyto náklady) s
(primárně) procesním vypořádáním takového nároku nepočítá, neumožňuje jej.
Ačkoli Ústavní soud rozhoduje o nákladech řízení z úřední povinnosti, bylo
podle soudu na žalobci, aby se přiznání náhrady nákladů právního zastoupení
domáhal, a přiměl tak Ústavní soud zaujmout k takovému návrhu stanovisko.
4. Podle § 31 OdpŠk náhrada škody zahrnuje takové náklady řízení, které
byly poškozeným účelně vynaloženy na zrušení nebo změnu nezákonného rozhodnutí
nebo na nápravu nesprávného úředního postupu (odstavec 1). Náhradu nákladů
řízení může poškozený uplatnit jen tehdy, jestliže neměl možnost učinit tak v
průběhu řízení na základě procesních předpisů, anebo jestliže mu náhrada
nákladů takto již nebyla přiznána (odstavec 2).
5. Podle § 62 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, náklady řízení
před Ústavním soudem, které vzniknou účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi,
hradí účastník nebo vedlejší účastník, pokud tento zákon nestanoví jinak
(odstavec 3). Ústavní soud může v odůvodněných případech podle výsledků řízení
usnesením uložit některému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela
nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho
náklady řízení (odstavec 4). Náklady účastníků nebo vedlejších účastníků řízení
jsou zejména hotové výdaje účastníků nebo vedlejších účastníků a jejich
zástupců, ztráta na výdělku účastníků nebo vedlejších účastníků a odměna za
zastupování (odstavec 5).
6. V obecné rovině platí, že nárok na náhradu nákladů řízení má základ v
právu procesním a vzniká teprve na základě pravomocného rozhodnutí orgánu
(soudu), které má v tomto směru konstitutivní povahu; výrok o náhradě nákladů
je zpravidla závislý na rozhodnutí ve věci samé a je výrazem procesního
vypořádání vztahu účastníků řízení ohledně vynaložených nákladů. Povinnost
nahradit náklady řízení vzniká pouze příslušným rozhodnutím, aniž by bylo možno
se této náhrady domáhat z titulu odpovědnosti za škodu (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3178/2009, nebo rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2012, sp. zn. 25 Cdo 3092/2010).
7. V rámci úpravy rozsahu náhrady škody § 31 odst. 1 zákona č. 82/1998
Sb. ve znění účinném do 26. 4. 2006 stanovil, že se hradí náklady řízení, pokud
poškozenému vznikly jak v souvislosti s řízením, v němž bylo nezákonné
rozhodnutí (též rozhodnutí o vazbě, trestu nebo ochranném opatření) vydáno, tak
v řízení, v němž bylo dosaženo jeho odstranění, resp. stavu zakládajícího
podmínky odpovědnosti státu za škodu. Novela zákona č. 82/1998 Sb., provedená
zákonem č. 160/2006 Sb., však hovoří pouze o nákladech řízení, které poškozený
účelně vynaložil na zrušení nebo změnu nezákonného rozhodnutí nebo na nápravu
nesprávného úředního postupu, což je logičtější v tom, že náklady spojené s
dosažením kýženého (správného) rozhodnutí jsou řešeny jednotlivými procesními
předpisy, zatímco újma odškodnitelná podle zákona č. 82/1998 Sb. vzniká až v
souvislosti s tím, že dojde k nezákonnému rozhodnutí či nesprávnému úřednímu
postupu, které je třeba odstranit a vynaložit přitom zvýšené náklady (Vojtek,
P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C.
H. Beck, 2012, s. 270).
8. Z citovaného ustanovení § 31 OdpŠk v současném znění proto vyplývá,
že součástí škody, za kterou stát v režimu daného zákona odpovídá, jsou účelně
vynaložené náklady řízení, jež musel poškozený vynaložit k odstranění
nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu a jejichž náhrada
nebyla v rámci procesních předpisů ovládajících řízení, v němž došlo k vydání
nezákonného rozhodnutí nebo k nesprávnému úřednímu postupu, možná (nález
Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2008, sp. zn. II. ÚS 2085/08, nález Ústavního
soudu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 38/06).
9. Smyslem této úpravy je umožnit náhradu nákladů směřujících ke
zrušení, změně nebo nápravě protiprávního stavu, jejichž vynaložení by jinak
nebylo v příčinné souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí nebo nesprávným
úředním postupem. Příčinou vynaložení nákladů řízení je totiž vždy rozhodnutí
účastníka řízení, který je vynakládá, a proto by se i v případě nákladů řízení
předpokládaných § 31 OdpŠk musel uplatnit § 441 zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013, respektive § 2918 zákona č. 89/2012
Sb., občanský zákoník, ve znění účinném od 1. 1. 2014, s tím důsledkem, že by
danou škodu nesl v plném rozsahu ten, kdo náklady vynaložil (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 594/2013).
10. Nárok na náhradu škody spočívající v nákladech řízení může poškozený
vůči státu uplatnit jen tehdy, jestliže mu takové náklady skutečně vznikly a
současně nebyly zároveň vypořádány v dotčeném řízení. Zákon tedy vylučuje
náhradu tam, kde buď již náhrada nákladů byla v původním řízení přiznána, nebo
sice přiznána nebyla, avšak poškozený měl možnost uplatnit nárok na náhradu
nákladů řízení na základě procesních předpisů. Důvody, pro které takovou
možnost neměl, sice nejsou blíže specifikovány, avšak odkaz na procesní předpis
vede k výkladu, že půjde o případy objektivní, nejspíše tam, kde procesní
úprava konkrétního řízení či postupu s rozhodováním o náhradě nákladů nepočítá,
případně že o takovou možnost účastníka připravil nesprávný procesní postup
orgánu státu (Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci.
Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 273).
11. Zákon č. 82/1998 Sb. výslovně neuvádí, co konkrétně náklady řízení
představují, a je proto třeba v tomto ohledu vyjít z toho, jak jsou nahlíženy v
jednotlivých procesních předpisech. Zákon o Ústavním soudu, jenž upravuje
řízení o ústavní stížnosti, v § 62 odst. 5 demonstrativně konstatuje, že
náklady účastníků nebo vedlejších účastníků řízení jsou zejména hotové výdaje
účastníků nebo vedlejších účastníků a jejich zástupců, ztráta na výdělku
účastníků nebo vedlejších účastníků a odměna za zastupování.
12. Jde-li o náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem, z důvodové
zprávy k zákonu o Ústavním soudu vyplývá, že by řízení před Ústavním soudem v
zásadě nemělo podléhat soudním poplatkům, a z tohoto hlediska by mělo tedy být
bezplatné, což odůvodňuje povaha věcí, o nichž Ústavní soud rozhoduje. Naproti
tomu náklady řízení, které vzniknou účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, by
si měl účastník nebo vedlejší účastník uhradit ze svého, pokud zákon o Ústavním
soudu nestanoví jinak (viz § 62 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud
může v odůvodněných případech podle výsledků řízení usnesením uložit některému
účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela nebo zčásti nahradil jinému
účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení (viz § 62 odst. 4
zákona o Ústavním soudu). Úspěšnému účastníkovi, popř. vedlejšímu účastníkovi
na jeho straně tak může Ústavní soud v odůvodněném případě přiznat náhradu jeho
nákladů řízení.
13. V řízení před Ústavním soudem tedy platí obecně zásada, že náklady
řízení, které vzniknou účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, si nesou
jmenovaní sami, pokud zákon o Ústavním soudu nestanoví jinak. Odstavec čtvrtý
ustanovení § 62 sice stanoví, že Ústavní soud může v odůvodněných případech
podle výsledků řízení usnesením tuto náhradu nákladů některému z účastníků či
vedlejších účastníků uložit, vzhledem k odstavci třetímu je však toto
ustanovení Ústavním soudem vykládáno restriktivně. Ústavní soud není povinen
náhradu nákladů přiznat automaticky podle výsledků řízení a často připomíná, že
samotný úspěch ve sporu, přesněji úspěch v řízení před Ústavním soudem, není
jediným kritériem pro přiznání náhrad nákladů řízení. Náhradu nákladů řízení
proto přizná Ústavní soud pouze tehdy, jde-li o mimořádný a výjimečný případ
(Wagnerová, E. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters
Kluwer, 2012, s. 225, shodně též nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2009, sp.
zn. I. ÚS 3241/07 nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2008, sp. zn. I.
ÚS 1449/07).
14. Ústavní soud pojímá uložení povinnosti k náhradě nákladů řízení jako
sankci svého druhu vůči tomu účastníku řízení, který svým postupem zásah do
základního práva vyvolal a vzhledem k okolnostem případu by tedy měl tímto
způsobem nést následky, které vznikly jinému účastníkovi. Dotčení základních
práv stěžovatele zásahem orgánu veřejné moci konstatované nálezem Ústavního
soudu tudíž bez dalšího nárok podle § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu
nezakládá. Okolností odůvodňující vedle vyslovení dotčení v základních právech
a svobodách nárok na náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem je zejména
nerespektování již vykonatelného nálezu Ústavního soudu obecným soudem,
případně taková podoba protiústavnosti zásahu orgánu veřejné moci, která není
založena toliko rozdílným náhledem na interpretaci ústavního a jednoduchého
práva mezi Ústavním soudem a soudem obecným (srov. nález Ústavního soudu ze dne
22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, nález Ústavního soudu ze dne 17. 2. 1999,
sp. zn. II. ÚS 53/97).
15. Z uvedeného také vyplývá, že náhrada nákladů není nutně vázána na
návrh stěžovatele, jelikož není vyloučeno, aby ve výjimečných případech Ústavní
soud přiznal tyto náklady i bez návrhu, když si k takovému rozhodnutí vyžádá
potřebné podklady (nález Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2014, sp. zn. I. ÚS
2340/13, usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2007, sp. zn. I. ÚS 1806/07).
Bez výslovného návrhu ovšem Ústavnímu soudu nevzniká povinnost o nákladech
řízení rozhodnout, když výjimka stanovená § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu
se aplikuje obdobně jako ustanovení § 150 zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, neboť užití moderačního práva obecným soudem a přiznání nákladů
právního zastoupení Ústavním soudem je plně v diskreci těchto institucí (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 12. 11. 2014, sp. zn. I. ÚS 1085/2013).
16. Umožňuje-li tedy procesní předpis, v posuzovaném případě zákon o
Ústavním soudu, náhradu nákladů řízení, avšak příslušný orgán státu v řízení
účastníkům tuto náhradu z jakéhokoli důvodu nepřiznal, není možné, aby se
účastník řízení domáhal náhrady nákladů takového řízení cestou žaloby proti
státu z titulu náhrady škody způsobené výkonem veřejné moci. Tento názor
ostatně označil za ústavně konformní i sám Ústavní soud v usnesení ze dne 14.
8. 2008, sp. zn. III. ÚS 375/08. Ke shodnému závěru ve vztahu k nepřiznaným
nákladům správního řízení pak dospěl ve své judikatuře i Nejvyšší soud (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006).
17. Ústavní soud ve své judikatuře taktéž opakovaně zdůrazňuje, že není
součástí soustavy obecných soudů. Z této organizační oddělenosti zároveň
vyplývá, že řízení před Ústavním soudem není pokračováním civilního řízení
soudního, jež proběhlo před obecnými soudy. Jde o samostatné a zcela nové
řízení, v němž se nerealizuje civilní soudní pravomoc, ale naopak soudní
pravomoc ústavní. Řízení má rovněž zcela jiný charakter, neboť předmětem
přezkumu není soulad procesního postupu nebo výkladu hmotněprávních norem se
zákonem, ale pouze to, zda tímto postupem byla či nebyla zasažena ústavně
garantovaná veřejná subjektivní práva. Z oddělenosti obou procesů vyplývá i
důležitý závěr pro rozhodování o náhradě nákladů řízení. Obecné soudy nemohou
rozhodovat o náhradě nákladů řízení před Ústavním soudem, a to ani tehdy, když
rozhodují v řízení pokračujícím poté, co do jejich rozhodovací činnosti zasáhl
svým kasačním nálezem i Ústavní soud. Rozhodování o nákladech řízení před
Ústavním soudem vůbec nespadá do civilní soudní pravomoci. Rozhodování o
náhradě nákladů řízení před Ústavním soudem patří do výlučné pravomoci tohoto
soudu, který ji nadto využívá pouze ve výjimečných případech, skutečně hodných
takového postupu (usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2008, sp. zn. I. ÚS
1449/07, usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2007, sp. zn. I. ÚS 1806/07).
18. Nadto z judikatury Nejvyššího soudu jednoznačně vyplývá, že obecné
soudy nemohou přezkoumávat rozhodnutí Ústavního soudu a ani posuzovat postup
Ústavního soudu v řízení o ústavních stížnostech a v ostatních speciálních
řízeních svěřených k rozhodování Ústavnímu soudu (srov. např. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1260/2014, proti němuž
podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 10.
2015, sp. zn. II. ÚS 2794/15, nebo nález Ústavního soudu ze dne 19. 9. 2013,
sp. zn. II. ÚS 179/13, uveřejněný pod číslem 166/2013 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu). Z uvedeného závěru se nevymyká ani přezkum rozhodování
Ústavního soudu o (ne)přiznání nákladů řízení v řízení o ústavní stížnosti.
19. Na danou otázku taktéž nelze analogicky aplikovat judikaturu
týkající se případů, kdy bylo možné za škodu ve smyslu § 31 zákona č. 82/1998
Sb. považovat náklady spojené s podáním stížnosti k Evropskému soudu pro lidská
práva, neboť tato se vztahovala pouze na stížnosti podané v době před nabytím
účinnosti zákona č. 160/2006 Sb., pokud podaná stížnost sloužila k nápravě
nesprávného úředního postupu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 7.
2011, sp. zn. 30 Cdo 1829/2010, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 1.
2011, sp. zn. 30 Cdo 1277/2009. Tuto judikaturu je tak možné vztáhnout pouze na
situace, kdy stěžovatel vynaložil náklady řízení před Evropským soudem pro
lidská práva v důsledku absence příslušné úpravy jeho nároku v českém právu,
přičemž v důsledku přijetí zákona č. 160/2006 Sb., jímž byl do zákona č.
82/1998 Sb. vložen nový § 31a, Evropský soud pro lidská práva stížnost jako
nepřijatelnou odmítl pro nesplnění podmínky vyčerpání vnitrostátních opravných
prostředků a stěžovatele s nárokem odkázal na vnitrostátní prostředek nápravy
nepřiměřené délky řízení.
20. Z výše uvedeného vyplývá, že náklady právního zastoupení vynaložené
v řízení o ústavní stížnosti nejsou odškodnitelnou újmou ve smyslu § 31 odst. 1
a 2 zákona č. 82/1998 Sb.
21. Pro úplnost je třeba dodat, že tímto závěrem není nijak omezeno
právo na přístup k Ústavnímu soudu u osob nemajetných, neboť jim v odůvodněných
případech hradí náklady právního zastoupení zcela nebo zčásti stát (§ 83 odst.
1 zákona o Ústavním soudu).