ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci
žalobkyně ELZA-ELEKTRO, s.r.o., se sídlem v Ostravě - Mariánských Horách,
Výstavní 3132/14a, IČO 25395521, zastoupené JUDr. Zdeňkou Friedelovou,
advokátkou se sídlem v Ostravě - Hrabové, Místecká 329/258, proti žalovanému
statutárnímu městu Havířov, se sídlem úřadu v Havířově – Městě, Svornosti 2,
IČO 297488, o zaplacení 63.627,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu
v Karviné – pobočky v Havířově pod sp. zn. 113 C 177/2005, o dovolání žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. března 2010, č. j. 15 Co
56/2008-189, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
úrokem z prodlení 2 % ročně ode dne 25. 4. 2004 do zaplacení a rozhodl o
náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalovaný jako zadavatel dvou
samostatných veřejných soutěží o nejvhodnější nabídku na uzavření smlouvy o
zajištění provozu, údržby a oprav veřejného osvětlení statutárního města
Havířova pro okrsek č. 1 (veřejná zakázka č. 6/MH/02) a pro okrsek č. 2
(veřejná zakázka č. 7/MH/02) rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky, avšak v
obou případech jiné než uplatněné žalobkyní, která proti těmto rozhodnutím
podala námitky, jimž žalovaný nevyhověl. Žalobkyně poté podala návrh na
zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného u Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže (dále též jen „ÚOHS“) a na jeho výzvu uhradila správní
poplatky v souhrnné výši 63.627,- Kč (34.917,- Kč a 28.710,- Kč). ÚOHS obě
rozhodnutí žalovaného zrušil s tím, že byl porušen § 35 odst. 1 a § 37 odst. 1
písm. h) zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, neboť nabídkové
ceny uchazečů nehodnotil podle jejich výše v souladu s kritérii uvedenými v
podmínkách soutěže, tedy podle zveřejněného způsobu, a hodnocení nabídek
neobsahovalo zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky. Po zamítnutí rozkladu
podaného žalovaným obě rozhodnutí nabyla právní moci. Soud prvního stupně
posoudil zjištěné skutečnosti podle § 373 obch. zák. s přihlédnutím k § 757
obch. zák. a dospěl k závěru, že porušením obecného ustanovení § 286 obch. zák.
a speciálních ustanovení zákona č. 199/1994 Sb. ze strany žalovaného vznikla
žalobkyni škoda odpovídající výši zaplacených správních poplatků, za kterou
žalovaný odpovídá.
Rozsudek ze dne 29. 8. 2006, č. j. 15 Co 497/2006-104, jímž k odvolání
žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a
rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení, byl zrušen rozsudkem Nejvyššího
soudu ČR ze dne 12. 12. 2007, č. j. 25 Cdo 532/2007-139, a věc byla vrácena
odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Dovolací soud vyslovil, že jde o záležitost
vztahující se k výkonu samosprávy v samostatné působnosti obce, aniž by zde
obec při rozhodování uplatňovala tzv. vrchnostenskou pozici, proto nebyla
splněna podmínka odpovědnosti obce podle zákona č. 82/1998 Sb., tedy že škoda
byla způsobena nezákonným rozhodnutím obce vydaným při výkonu veřejné správy,
jak dovodil odvolací soud. Rozhodování obce o výběru provozovatele jejího
majetku není výkonem veřejné moci, a nelze proto s tímto rozhodnutím, byť bylo
příslušným orgánem zrušeno, spojovat odpovědnost obce podle § 19 a násl., § 31
zákona č. 82/1998 Sb., ale pouze odpovědnost obecnou.
Dovolání proti rozsudku ze dne 31. 3. 2008, č. j. 15 Co 56/2008-151, jímž
Krajský soud v Ostravě změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že žalobu v
plném rozsahu zamítl, a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení, bylo
rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 25 Cdo 3327/2008-168,
zamítnuto, neboť otázku příčinné souvislosti vyřešil odvolací soud v souladu s
rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1961/2005, který
je založen na obdobném skutkovém základě a není důvodu se od jeho závěrů
odchylovat. Dovolací soud vyložil, že příčinou vzniku povinnosti žalobkyně
zaplatit správní poplatek nebylo rozhodnutí zadavatele veřejné obchodní soutěže
o výběru nejvhodnější nabídky, jež bylo později zrušeno, neboť žádná platební
povinnost z tohoto rozhodnutí pro žalobkyni nevyplývala. Povinnost žalobkyně k
zaplacení vyměřeného správního poplatku tedy není přímým důsledkem předmětného
rozhodnutí žalovaného, nýbrž jen důsledkem té skutkové okolnosti, že žalobkyně
dala podnět k úkonu správnímu orgánu a byl jí vyměřen poplatek. I když
žalobkyně podala zřejmě návrh na základě svého – a jak se později ukázalo i
důvodného – přesvědčení o nesprávnosti rozhodnutí žalovaného, bez jejího návrhu
podaného správnímu úřadu by jí poplatková povinnost nevznikla a bylo zcela na
ní, zda návrh podá či nikoliv. Pohnutka, jež vedla žalobkyni k podání návrhu,
právní význam nemá.
Nálezem ze dne 27. 10. 2009, sp. zn. I. ÚS 3109/08, Ústavní soud zrušil
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 25 Cdo 3327/2008-168, a
rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2008, č. j. 15 Co 56/2008-151,
pro porušení základního práva stěžovatelky (žalobkyně) na soudní ochranu podle
čl. 36 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o
ochraně lidských práv a základních svobod, a odmítl ústavní stížnost proti
rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, č. j. 25 Cdo 532/2007-139.
Ústavní soud konstatoval, že k zásahu do základního práva došlo nesprávnou
interpretací obecně teoretických postulátů o příčinné souvislosti. O vztah
příčinné souvislosti jde tehdy, vznikla-li konkrétní majetková újma následkem
konkrétního protiprávního úkonu škůdce; příčinou vzniku škody může být jen
takové protiprávní jednání, bez něhož by škodný následek nevznikl. Nemusí sice
jít o příčinu jedinou, nýbrž i jen o jednu z příčin, která se podílí na
nepříznivém následku, o jehož odškodnění jde, avšak musí jít o příčinu
podstatnou. Je-li více příčin, které působí souběžně anebo následně, je pro
existenci příčinné souvislosti nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících
příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen (prvotní
příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta postupně
případně příčinu další), že již z působení prvotní příčiny lze důvodně
dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. Ústavní soud
obecným soudům vytkl, že pokud hodnotily splnění majetkové povinnosti
stěžovatelkou spočívající v úhradě správního poplatku pouze jako pohnutku,
nezabývaly se významem této skutečnosti v řetězci navazujících skutečností
vedoucích k majetkové újmě. Teprve v těchto mezích bude vytvořen prostor i pro
posouzení námitky žalovaného o možné náhradě nákladů ve správním řízení a tím i
kompenzaci majetkové újmy, která stěžovatelce vznikla zaplacením správního
poplatku.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 29. 3. 2010, č. j. 15 Co 56/2008-189,
opět rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu zamítl, a rozhodl o
náhradě nákladů řízení. Dovodil, že důsledkem nesprávného postupu žalovaného
při výběru nejvhodnější nabídky byla skutečnost, že žalovaný vybral jako
nejvhodnější nabídku jinou než nabídku žalobkyně. Tato skutečnost však
nepřivodila žalobkyni majetkovou újmu spočívající v zaplaceném správním
poplatku v řízení před ÚOHS, který je třeba považovat za součást nákladů
správního řízení, které sama žalobkyně vyvolala. O náhradě těchto nákladů mohlo
být rozhodnuto pouze ve správním řízení, žalobkyně se proto nemůže úspěšně
domáhat přiznání žalované částky z titulu náhrady škody, neboť by tak docházelo
k obcházení příslušné zvláštní úpravy náhrady nákladů správního řízení, což by
v konečném důsledku představovalo nepřípustný zásah do pravomoci příslušného
správního orgánu. Odkázal na rozsudek ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo
2928/2006, ve kterém Nejvyšší soud zaujal názor, že účastník veřejné soutěže,
který dosáhl v řízení u ÚOHS zrušení rozhodnutí zadavatele soutěže o výběru
nejvhodnější nabídky, ale nebyla mu přiznána náhrada nákladů správního řízení,
se nemůže náhrady těchto nákladů úspěšně domoci cestou žaloby na náhradu škody
proti zadavateli soutěže, a odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 30. 6.
2004, sp. zn. III. ÚS 321/03, a usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2007,
sp. zn. III. ÚS 302/07.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání z důvodu uvedeného v
§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Vytýká odvolacímu soudu, že vycházel z právních
závěrů vyslovených v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25
Cdo 2928/2006, který řeší věc v rozporu s hmotným právem a nesprávně aplikuje
nálezy Ústavního soudu, a nezkoumal již příčinnou souvislost mezi porušením
povinnosti žalovaného a zaplacením správních poplatků, když dovodil, že takto
vynaloženou částku nelze požadovat z titulu nároku na náhradu škody. Ústavní
soud ve svých nálezech sice konstatuje, že má-li újma zjevně charakter nákladů
správního řízení, k jejímu vypořádání slouží zásadně samo řízení, v němž
vznikly, ovšem okolnost, že ustanovení § 31 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o
správním řízení (správní řád), ve znění do 31. 12. 2005, tyto náklady
vypořádává tak, že náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese
účastník, nemůže dle názoru Ústavního soudu znamenat, že co nelze žádat z
titulu náhrady nákladů řízení, lze - bez dalšího - požadovat z titulu náhrady
škody. Dovolatelka pak slovům „bez dalšího“ přisuzuje zásadní právní význam pro
posuzování případů, kdy sice ke škodě došlo v souvislosti se zaplacením zákonem
stanoveného poplatku ve správním řízení, který je však nutné při splnění
určitých podmínek považovat za škodu. Tyto určité podmínky však dovolatelka
blíže nespecifikuje, pouze uvádí, že Ústavní soud nedovodil, že takto
vynaložené náklady nelze nikdy požadovat z titulu nároku na náhradu škody, a
každý případ je nutné hodnotit individuálně ve světle konkrétních skutečností.
Dovolatelka dále vytýká odvolacímu i dovolacímu soudu, že aplikovaly rozhodnutí
Ústavního soudu, která se vztahovala k naprosto jiné právní situaci, jakož i k
naprosto jinému mechanismu způsobení škody, a k rozhodnutím, která v době, kdy
byla škoda uplatněna, nebyla pravomocná a vykonatelná a důvodem zaplacení
správního poplatku nebylo odstranění protiprávního stavu. Přitom z nálezu
Ústavního soudu v této věci vyplývá, že tyto skutečnosti mají být v řízení
zkoumány. Odvolací soud pominul další okolnosti, které vedly k nutnosti
zaplatit žalobkyní požadovanou částku, zejména nezkoumal, že důvodem k jejímu
zaplacení bylo zjednání nápravy protiprávního stavu zapříčiněného žalovaným,
který nedodržel zákonné postupy při zadávání veřejných zakázek. Právní názor
vyslovený v rozhodnutí Nejvyššího soudu, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, je třeba
přehodnotit, neboť dojde-li soud k závěru, že v souvislosti se zaplacením
žalované částky došlo k odstranění protiprávního stavu, který by jinak
odstraněn nebyl, nelze jinak než dovodit, že žalobkyni vznikla škoda v důsledku
porušení povinnosti žalovaného. Navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího
soudu zrušil a vrátil mu věc k novému projednání a rozhodnutí.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, oprávněnou osobou - účastníkem řízení, zastoupeným advokátem podle
§ 241 odst. l o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle §
237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., není opodstatněné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod
dovolání [§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací
soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý
právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci
nesprávně aplikoval.
V první řadě je třeba uvést, že odvolací soud respektoval závazný právní názor
plynoucí ze zrušovacího nálezu Ústavního soudu, neboť žalobu nezamítl pro
nedostatek vztahu příčinné souvislosti, nýbrž se zabýval (jak nález vyžaduje)
tím, zda právní úprava nákladů správního řízení dává prostor pro kompenzaci
majetkové újmy mimo správní řízení.
Dále je třeba zdůraznit, že mezi účastníky jde o vztah občanskoprávní
odpovědnosti podle § 420 obč. zák., neboť obec sice vydala nezákonné rozhodnutí
v procesu zadávání veřejné zakázky, nikoliv však pro rozhodování o právech a
povinnostech jiných osob, vůči nimž by byla uplatňována tzv. vrchnostenská
pozice. Při výběru osoby, jež vstoupí do právních vztahů s žalovaným jako rovný
s rovným, a při rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a
rozhoduje jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se
svým majetkem. Dispozice s obecním majetkem má zvláštní soukromoprávní povahu a
rozhodování obce o výběru osoby způsobilé realizovat požadovaná opatření na
jejím majetku není výkonem veřejné moci, a nelze proto s tímto rozhodnutím, byť
bylo příslušným orgánem zrušeno, spojovat odpovědnost obce podle § 19 a násl.,
§ 31 zákona č. 82/1998 Sb. (v tomto směru obdobně např. nález Ústavního soudu
ze dne 3. 10. 2001, č. 141/2001 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, či
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 25 Cdo 532/2007). V
takovém případě přichází v úvahu obecná odpovědnost za škodu podle občanského
zákoníku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo
1961/2005).
Pak je ovšem namístě zkoumat, zda náklady vynaložené v řízení před ÚOHS jsou
odškodnitelnou újmou. V obecné rovině platí, že nárok na náhradu nákladů řízení
má základ v procesním právu a vzniká teprve na základě pravomocného rozhodnutí
orgánu (soudu), které má v tomto směru konstitutivní povahu; výrok o náhradě
nákladů řízení je zpravidla závislý na rozhodnutí ve věci samé a je výrazem
procesního vypořádání vztahu účastníků řízení ohledně jimi vynaložených
nákladů. Povinnost nahradit náklady řízení vzniká pouze příslušným rozhodnutím,
aniž by bylo možno se vedle toho náhrady domáhat z titulu odpovědnosti za škodu
(srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3178/2009,
publikované v časopise Soudní rozhledy č. 3/2012).
V daném případě šlo o specifický případ řízení u orgánu dohledu nad dodržováním
zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jímž je Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, konkrétně o přezkum rozhodnutí zadavatele o výběru
nejvýhodnější nabídky podle § 59 tohoto zákona. Podle § 61 zákona na
přezkoumávání úkonů zadavatele u orgánu dohledu se používají ustanovení
správního řádu, není-li stanoveno jinak tímto zákonem. Protože zákon úpravu
náhrady nákladů tohoto řízení neupravuje, použijí se ustanovení zákona č.
71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), který byl účinný v říjnu 2003,
kdy ÚOHS zrušil obě rozhodnutí žalovaného.
Podle § 31 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, náklady řízení,
které vznikly správnímu orgánu, nese tento orgán. Náklady, které v řízení
vznikly účastníkovi řízení, nese účastník. Podle odstavce 2 správní orgán může
účastníkům řízení, svědkům a znalcům uložit, aby nahradili náklady, které
vznikly správnímu orgánu jejich zaviněním; může jim také uložit, aby nahradili
náklady, které vznikly jejich zaviněním, ostatním účastníkům řízení. Podle
odstavce 3 správní orgán nahradí svědkovi hotové výdaje a mzdu, která mu
prokazatelně ušla. Nárok je třeba uplatnit do tří dnů po výslechu, jinak
zaniká. Podle odstavce 4 náklady spojené s předložením listiny nebo s
ohledáním, které vznikly tomu, kdo není účastníkem řízení, hradí správní orgán.
Podle odstavce 5 náhrada hotových výdajů a poskytování odměn znalcům a
tlumočníkům se řídí zvláštními právními předpisy.
Z této úpravy je zřejmé, že správní řízení v předmětné době bylo založeno na
zásadě, že každý účastník si nese sám vlastní náklady, mezi něž patří i
zaplacení správního poplatku; výjimkou je možnost přiznání náhrady nákladů
správnímu orgánu, svědku, osobě, která není účastníkem řízení, a znalci a
tlumočníku. I tak jde o úpravu, která náklady řízení zohledňuje, byť způsobem,
který zásadně nepočítá s tím, že by účastníku řízení byla přiznávána náhrada
nákladů. Pak ovšem nelze jinému subjektu, než který je označen v ustanovení o
náhradě nákladů řízení, ukládat povinnost k náhradě nákladů správního řízení.
Jinými slovy, pokud procesní předpis (správní řád) náhradu nákladů řízení
upravuje, avšak správní orgán v příslušném řízení účastníkům (z jakéhokoli
důvodu) tuto náhradu nepřiznal, není možné, aby účastník správního řízení, jímž
byla v daném případě žalobkyně, dosáhl náhrady nákladů takového řízení cestou
občanskoprávní žaloby, jinak by docházelo k obcházení příslušné zvláštní právní
úpravy náhrady nákladů řízení, což by v konečném důsledku představovalo
nepřípustný zásah do pravomoci příslušného orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, publikovaný v Souboru
civilních rozhodnutí NS pod C 6862).
Tato východiska obstojí i z hlediska ústavnosti, neboť například v usnesení ze
dne 21. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 302/07, Ústavní soud vyložil, že k vypořádání
nákladů přestupkového řízení slouží zásadně samo řízení, v němž vznikly,
přičemž okolnost, že zákon č. 67/1971 Sb. v ustanovení 31 odst. 1 tyto náklady
vypořádává tak, že náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese
účastník (viz § 51 a § 79 zákona č. 200/1990 Sb.), nemůže znamenat, že co nelze
žádat z titulu náhrady nákladů řízení, lze – bez dalšího – požadovat z titulu
náhrady škody. Jde tedy o srovnatelnou situaci, resp. o výklad téhož ustanovení
správního řádu o náhradě nákladů řízení.
Od uvedeného názoru nemá dovolací soud důvod se odchýlit ani v projednávané
věci, v níž i předchozí zrušovací nález Ústavního soudu poukázal na nutnost
posouzení právě této otázky.
Ze všech těchto důvodů je třeba považovat rozhodnutí odvolacího soudu za
správné; dovolací soud proto podle § 243b odst. 2 věta první o.s.ř. dovolání
žalobkyně jako nedůvodné zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, § 224
odst. 1 a § 142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobkyně nemá s ohledem na výsledek
dovolacího řízení na náhradu jeho nákladů právo a žalovanému náklady v této
fázi řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. května 2012
JUDr. Petr Vojtek
předseda senátu