Porušení práva na soudní ochranu v důsledku chybného výkladu § 11a zákona o půdě
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Milana Hulmáka o ústavní stížnosti stěžovatelky České republiky - Státního pozemkového úřadu, sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3 - Žižkov, zastoupené JUDr. Adamem Rakovským, advokátem, sídlem Václavská 316/12, Praha 2 - Nové Město, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. ledna 2024 č. j. 23 Cdo 1863/2023-157, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. ledna 2023 č. j. 36 Co 354/2022-114 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 9. června 2022 č. j. 39 C 390/2021-78, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 4, jako účastníků řízení, a obchodní společnosti Krč Alfa, a. s., sídlem Evropská 866/71, Praha 6 - Vokovice, zastoupené doc. JUDr. Petrem Šustkem, Ph.D., advokátem, sídlem Veleslavínova 59/3, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Odůvodnění
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů s tvrzením, že jimi došlo k zásahu do jejího vlastnického práva garantovaného v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na spravedlivý proces (sc. na soudní ochranu) podle čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť jí bylo zamezeno přezkoumání a obnovení jejího vlastnického práva k předmětu smlouvy, při jejímž uzavření jedna ze stran zneužila podstatného skutkového omylu druhé strany.
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 4 (dále jen "obvodní soud") sp. zn. 39 C 390/2021 se podává, že stěžovatelka se žalobou u obvodního soudu domáhala vůči vedlejší účastnici (v té době zapsané v obchodním rejstříku pod jménem X) určení vlastnického práva ke konkretizovaným pozemkům v kat. úz. Krč (pozn. v posuzované věci jde o jednu z dalších větví restituční kauzy tzv. Y). Rozsudkem obvodního soudu ze dne 23. 1. 2012 č. j. 7 C 166/2010-179 ve spojení s rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 1.
11. 2012 č. j. 58 Co 378/2012-346 byl nahrazen projev vůle stěžovatelky k uzavření smlouvy o převodu náhradních pozemků na právního předchůdce žalované, který je na základě kupní smlouvy převedl na žalovanou. Obvodní soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl (I. výrok) a stěžovatelce uložil povinnost nahradit žalované náklady řízení (II. výrok). Zamítnutí žaloby odůvodnil obvodní soud závěrem, že nemá pravomoc přezkoumat správnost rozhodnutí vydaných pozemkovým úřadem (sc. rozhodnutí o určení okruhu oprávněných osob).
3. Proti rozsudku obvodního soudu podala stěžovatelka odvolání, a protože městský soud dospěl k závěru, že není důvodné, napadeným rozsudkem potvrdil I. výrok rozsudku obvodního soudu (I. výrok), změnil II. výrok (II. výrok) a stěžovatelce uložil povinnost nahradit žalované náklady odvolacího řízení (III. výrok). V odůvodnění se městský soud ztotožnil s rozhodnými skutkovými zjištěními obvodního soudu, avšak k nedůvodnosti žaloby dospěl z jiných důvodů, protože závěru o tom, že dotčené pozemky představují bezdůvodné obohacení, brání pravomocné rozhodnutí, kterým se Z.
Č. stal jejich vlastníkem. K tomu doplnil, že konečné meritorní rozhodnutí soudu, jímž se stěžovatelce ukládá povinnost uzavřít s oprávněnou osobou smlouvu o bezúplatném převodu náhradního pozemku, není rozhodnutím nahrazujícím prohlášení vůle podle § 161 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen "o. s. ř."), nýbrž rozhodnutím státního orgánu o nabytí vlastnictví, podle něhož se oprávněná osoba stává vlastníkem pozemku již dnem jeho právní moci (s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu).
4. Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka dovoláním, které Nejvyšší soud napadeným usnesením odmítl (I. výrok) a uložil stěžovatelce povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů dovolacího řízení (II. výrok). V odůvodnění připomenul, že v posuzované věci se uplatní závěry jeho ustálené rozhodovací praxe o subjektivních mezích závaznosti pravomocného soudního rozhodnutí o vlastnickém právu pro další řízení o žalobě na určení vlastnického práva k téže věci, přičemž městský soud se od těchto závěrů neodchýlil, pokud uzavřel, že požadavku stěžovatelky na určení vlastnictví nelze vyhovět, neboť tomu brání pravomocné rozhodnutí soudů o tom, že jejich vlastníkem je právní předchůdce žalované.
Z toho plyne, že nelze bez zrušení rozsudků nahrazujících projev vůle stěžovatelky jako povinné osoby uzavřít s právním předchůdcem žalované smlouvu o bezúplatném převodu vlastnického práva k dotčeným pozemkům, neboť tyto rozsudky jsou pro soud závazné. Přípustnost dovolání podle Nejvyššího soudu nezaložila ani otázka, jaký je titul k nabytí vlastnického práva v případě, že v restitučním řízení rozhodne soud o vydání náhradních pozemků rozsudkem na nahrazení projevu vůle, neboť tato otázka již byla v judikatuře vyřešena a s tímto řešením jsou závěry městského soudu v souladu.
V této souvislosti odkázal zejména na rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2013 sp. zn. 31 Cdo 2060/2010. II.
Argumentace stěžovatelky
5. Podle stěžovatelky nabyla vedlejší účastnice pozemky od Z. Č., který je dříve nabyl od právního předchůdce stěžovatelky na základě smlouvy, ke které obvodní soud nahradil projev vůle, přičemž jeho restituční nárok byl přečerpán. Z tohoto důvodu se stěžovatelka domáhala navrácení předmětu bezdůvodného obohacení, kterým jsou dotčené pozemky a činí tak po vedlejší účastnici, neboť lze dovodit její zlou víru. Připomíná, že Nejvyšší soud v napadeném usnesení potvrdil, že u restitucí je rozsudek na nahrazení projevu vůle ve skutečnosti rozsudkem, který konstituuje originární nabytí vlastnického práva k náhradnímu pozemku restituentem, proto u takového nabytí vlastnického práva nelze aplikovat kategorie jako je platnost či neplatnost, neboť nejde o právní jednání, které by mohlo být dotčeno skutkovým omylem a jeho zneužitím.
Stěžovatelka brojí proti názoru Nejvyššího soudu, že při přečerpání restitučního nároku má povinná osoba možnost domáhat se vydání bezdůvodného obohacení (tj. hodnoty vydaných pozemků), a upozorňuje, že podle občanskoprávní úpravy je primárním nárokem nárok na vrácení předmětu bezdůvodného obohacení a zaplacení peněžité náhrady přichází v úvahu až tehdy, není-li to možné.
6. V samostatné části ústavní stížnosti stěžovatelka polemizuje s argumentací o konstrukci nabytí vlastnického práva při převodu náhradních pozemků, a je přesvědčena o tom, že pokud výsledkem rozsudku na nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy není uzavření smlouvy (jak dovodil Nejvyšší soud, neboť vlastnické právo vzniká na základě rozsudku, nikoliv na základě smlouvy), postrádá jakákoliv formulace o nahrazení projevu vůle na významu. Jinak řečeno, rozsudek o nahrazení projevu vůle je rozsudkem, kterým je vůle žalovaného nahrazena, není rozhodnutím státního orgánu o nabytí vlastnického práva. Právní závěry napadeného usnesení považuje stěžovatelka za nesmyslné a neplatné. III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud ustáleně vychází z předpokladu, že stát může být nositelem základních práv, nevystupuje-li v pozici subjektu veřejného práva čili jako nositel veřejné moci [viz stanovisko pléna ze dne 9. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 (ST 9/16 SbNU 372) nebo nález ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 20/15
(N 127/82 SbNU 61), body 45. až 47.]. Stěžovatelka v posuzované věci vystupovala jako účastnice řízení před obecnými soudy, a to v řízení vedeném podle III. části občanského soudního řádu.
8. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost splňuje procesní předpoklady stanovené v § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu, neboť za stěžovatelku vystupuje jí k tomu pověřený orgán (§ 30 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
9. Soudce zpravodaj vyzval účastníky řízení a vedlejší účastnici řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
10. Obvodní soud jen odkázal na obsah spisu, napadený rozsudek a navazující rozhodnutí s tím, že nemá ničeho dalšího, co by mohl k věci uvést. Návrh na rozhodnutí o ústavní stížnosti neformuloval.
11. Také městský soud odkázal na odůvodnění svého rozsudku, a to na bod 11. až 13., ze kterých vyplývá závěr, že požadavku stěžovatelky na určení vlastnictví nebylo možné vyhovět, protože tomu bránilo pravomocné rozhodnutí o tom, že vlastníkem pozemků je právní předchůdce žalované. Městský soud navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná, případně zamítnuta jako nedůvodná.
12. Nejvyšší soud nesdílí přesvědčení stěžovatelky, že napadenými rozhodnutím bylo zasaženo do jejích základních práv. Poukázal na obsah usnesení, v němž bylo odkazováno na relevantní judikaturu, s níž bylo právní posouzení věci v souladu. V další části vyjádření zopakoval závěr, že pravomocné rozhodnutí o nahrazení projevu vůle povinné osoby k uzavření smlouvy o bezúplatném převodu vlastnického práva k náhradnímu pozemku je rozhodnutím, kterým je autoritativně rozhodnuto o vlastnictví oprávněné osoby, není rozhodnutím nahrazujícím prohlášení vůle ve smyslu § 161 odst. 3 o. s. ř. Připomíná, že tyto judikaturní závěry byly opakovaně akceptovány Ústavním soudem a odkázal na několik usnesení Ústavního soudu, kterým byly jako zjevně neopodstatněné odmítnuty ústavní stížnosti proti usnesením Nejvyššího soudu. V závěru uvedl, že se domnívá, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná a navrhl, aby ji Ústavní soud odmítl.
13. Vedlejší účastnice provedla stručnou rekapitulaci sporu a uvedla, že judikatura k posuzované věci je dlouhodobě ustálená a stěžovatelka nepředkládá žádné nové argumenty, které by mohly odůvodnit její změnu. Dále vedlejší účastnice upozorňuje na dosavadní rozhodovací praxi Ústavního soudu, na shodu nyní posuzované ústavní stížnosti s ústavní stížností ve věci sp. zn. I. ÚS 2078/23 a na usnesení v této věci. Poté se věnuje charakteru rozsudku, kterým bylo "převedeno" vlastnické právo k náhradním pozemkům.
Podle ní stěžovatelka opět polemizuje se závěry ustálené rozhodovací praxe soudů všech instancí, včetně Ústavního soudu, ignoruje stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 54/21 a pokouší se absurdní právní argumentací rozvracející ustálenou rozhodovací praxi sanovat vlastní pasivitu v původním řízení o nahrazení projevu vůle a absenci řádně vymezeného dovolacího důvodu. Jestliže je těžištěm ústavní stížnosti údajné bezdůvodné obohacení stěžovatelky, pak není řízení vedeno s osobou, která se měla na její úkor obohatit, takže stěžovatelka měla údajné přečerpání restitučního nároku uplatnit vůči oprávněným osobám, a tento postup podle sdělení Státního pozemkového úřadu ze dne 7.
8. 2023 v jiných věcech využívá. V poslední části se vedlejší účastnice dovolává ochrany práv třetích osob, upozorňuje, že nikdy nebyla účastnicí restitučních řízení, jde o nového, dalšího, dobrověrného nabyvatele dotčených pozemků. V závěru vedlejší účastnice navrhla, aby Ústavní soud stížnost odmítl, popř. zamítl.
14. V průběhu řízení stěžovatelka upozornila na nález Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2025 sp. zn. IV. ÚS 164/24 , přičemž jeho závěry podle ní dopadají i na nynější věc a potvrzují, že Nejvyšší soud porušil její právo na spravedlivý proces (sc. na soudní ochranu) zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny.
15. Na stěžovatelčino podání reagovala vedlejší účastnice v doplnění vyjádření. Namítla v něm, že nynější věc se podstatně liší od věci, v níž rozhodl Ústavní soud uvedeným nálezem, neboť je vlastnicí dotčených pozemků, které nabyla v dobré víře, na základě principu materiální publicity dobrověrně nabyla vlastnické právo a z důvodu procesní ekonomie se tak jeví účelnější, aby Ústavní soud již neměnil výsledek rozhodnutí obecných soudů. Posléze vymezila procesní a skutkové odlišnosti, časové odlišnosti i právní odlišnosti. Navrhla provedení testu proporcionality, opětovně zdůraznila ochranu dobré víry a právní jistoty, setrvala na názoru, že stěžovatelka porušila princip subsidiarity a že řízení o žalobě na určení vlastnického práva nesmí obcházet restituční zákonodárství. K tomu dodala, že považuje argumentaci soudce Kühna v odlišném stanovisku k nálezu za přesvědčivou a v její situaci za přiléhavou a správnou.
16. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice zaslal Ústavní soud stěžovatelce na vědomí.
17. Ústavní soud rozhodl bez ústního jednání, protože od něho nebylo možné očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
18. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudních orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, není proto povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí.
19. Dále Ústavní soud zdůrazňuje, že podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu - minimálně v rozsahu tzv. nosných důvodů - závazná pro všechny orgány i osoby, přičemž závazná je i ta část odůvodnění nálezu, která je spjata s jeho výrokem, neboť právě (a jen) v duchu tohoto odůvodnění musí být daný výrok vykládán. Toto konstatování činí Ústavní soud zejména s ohledem na nález sp. zn. IV. ÚS 164/24
. Ústavní soud rovněž opakovaně uvedl [např. nález ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02
(N 10/32 SbNU 61); 98/2004 Sb.], že právní názor obsažený v odůvodnění nálezu Ústavního soudu - má-li obecnou povahu - je závazný při řešení typově shodných případů. Je tomu tak proto, že jde ve svém důsledku o způsob interpretace a aplikace norem ústavního pořádku. Ústavní soud dovodil tuto vázanost obecných soudů také z principu rovnosti v právech podle čl. 1 věty prvé Listiny, neboť rovnost v právech ve vztahu k obecným soudům zakládá právo též na předvídatelné rozhodování v obdobných případech, čímž vylučuje libovůli při aplikaci práva. Porušením principu rovnosti v právech je proto rovněž případ, kdy obecný soud neposkytne účastníkům ochranu jejich základních práv a svobod, ačkoliv ve skutkově obdobných případech v minulosti byla Ústavním soudem přiznána.
20. Nálezy Ústavního soudu tedy představují závazná interpretační vodítka pro rozhodování ve skutkově a právně obdobných věcech, od nichž je sice možné se odklonit, to ovšem pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných případech. Judikatura Ústavního soudu přitom plně zavazuje (s výjimkou uvedenou v § 23 zákona o Ústavním soudu) rovněž samotný Ústavní soud, resp. jeho jednotlivé senáty.
21. Ústavní soud ve věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 164/24 , tj. v řízení o návrhu téže stěžovatelky, posuzoval její námitku, že smyslem a účelem rozsudku nahrazujícího projev vůle je nahrazení vůle žalovaného, kterou neprojevil, ačkoliv k tomu byl povinen, proto v konstrukci převodu vlastnického práva je právním titulem nabytí vlastnického práva smlouva, nikoliv soudní rozhodnutí. Připomíná, že obecné soudy v posuzované otázce následovaly a ve věci aplikovaly aktuální závěry judikatury Nejvyššího soudu považující rozsudek o nahrazení souhlasu se smlouvou za konstitutivní rozhodnutí o nabytí vlastnického práva, avšak stěžejní zůstává vyhodnocení, nakolik je možné tuto judikaturu z ústavněprávního pohledu akceptovat, protože bez dalšího přebírá závěry rozhodovací praxe vztahující se původně na restituce podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích (na obdobný problém přitom poukazuje též právní doktrína).
V této předchozí věci se Ústavní soud postupně zabýval ústavněprávními požadavky na interpretaci právních předpisů, právní úpravou vydávání náhradních pozemků podle § 11 a 11a zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o půdě"), a posouzením, zda interpretace právní úpravy přijatá obecnými soudy v této věci odpovídá ústavněprávním požadavkům. Dospěl ke zjištění o důvodnosti ústavní stížnosti a konstatoval, že závěr obecných soudů, považující rozhodnutí o nahrazení projevu vůle povinné osoby podle § 11a zákona o půdě k bezúplatnému převodu pozemků oprávněné osobě za konstitutivní rozhodnutí o nabytí vlastnického práva oprávněné osoby, představuje kvalifikovanou právní vadu při výkladu dotčených zákonných ustanovení a má za následek porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu garantovaného v čl.
36 odst. 1 Listiny (nález sp. zn. IV. ÚS 164/24 ).
22. Také v nyní posuzované věci Ústavní soud shledal, že je relevantní otázkou konstrukce nabytí vlastnického práva k náhradním pozemkům. Vycházel-li Nejvyšší soud v napadeném usnesení ze své rozhodovací praxe považující rozhodnutí soudu o nahrazení projevu vůle za konstitutivní rozhodnutí o nabytí vlastnického práva, porušil tím základní právo stěžovatelky na soudní ochranu garantované v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud, vázán závěry nálezu sp. zn. IV. ÚS 164/24 , proto ústavní stížnosti vyhověl podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadené usnesení Nejvyššího soudu podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.
23. Vzhledem k zastávané doktríně minimalizace zásahů do rozhodovací praxe obecných soudů nepovažoval Ústavní soud za nutné zrušit též napadené rozsudky městského soudu a obvodního soudu. Je to Nejvyšší soud, který se bude muset - vzhledem ke své funkci sjednocovatele judikatury - vypořádat s nastolenou otázkou povahy rozhodnutí o nahrazení projevu vůle v intencích posuzované věci. Proto Ústavní soud ve zbývající části ústavní stížnost jako nepřípustnou odmítl [§ 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu], neboť v návaznosti na zrušení usnesení Nejvyššího soudu a s ohledem na zásadu minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů mu již dále nepřísluší přezkoumávat napadené rozsudky městského soudu a obvodního soudu.
Tento přezkum bude nyní na Nejvyšším soudu, který o dovolání znovu rozhodne. Ústavní stížnost v části směřující proti rozsudku městského soudu a rozsudku obvodního soudu je tak procesním prostředkem předčasným (shodně např. nález ze dne 4. 9. 2024 sp. zn. IV. ÚS 1627/24 , Bartízalová, body 18. a 27.). V řízení před obecnými soudy po kasačním zásahu Ústavního soudu bude prostor pro posouzení tvrzení vedlejší účastnice o ochraně jejího vlastnického práva na základě dobrověrného nabytí.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 30. července 2025
Zdeněk Kühn v. r. předseda senátu
Odlišné stanovisko ve věci IV. ÚS 1020/24 S nálezem nesouhlasím, a to z důvodů, které jsem již popsal v disentu k nálezu ze dne 28. 5. 2025 sp. zn. IV. ÚS 164/24
.
V Brně dne 30. července 2025
Zdeněk Kühn