Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského, místopředsedkyně Milady Tomkové, místopředsedy Jaroslava Fenyka a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Radovana Suchánka, Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka ve věci ústavních stížností stěžovatele Jiřího Beneše, zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem, sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1 - Nové Město, proti výroku II rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. dubna 2022 č. j. 16 A 8/2019-37, vedené pod sp. zn. IV. ÚS 1059/22
, a proti výroku II rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. dubna 2022 č. j. 16 A 21/2019-32, vedené pod sp. zn. I. ÚS 1060/22
, za účasti Městského soudu v Praze, jako účastníka řízení, a Magistrátu hlavního města Prahy, sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, o návrhu na spojení, takto: Ústavní stížnosti vedené pod spisovými značkami IV. ÚS 1059/22 a I. ÚS 1060/22
se spojují ke společnému řízení a budou nadále vedeny pod spisovou značkou IV. ÚS 1059/22.
1. Ústavní soud obdržel dvě v záhlaví uvedené ústavní stížnosti, jimiž se stěžovatel domáhá zrušení výše konkretizovaných rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k porušení jeho základních práv podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Podle § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s § 112 odst. 1 občanského soudního řádu, může Ústavní soud spojit ke společnému projednání věci, které u něho byly zahájeny a skutkově spolu souvisejí, nebo se týkají týchž účastníků.
3. Z předmětných ústavních stížností a jejich příloh se podává, že stěžovatel brojí proti rozhodnutím správního soudu o nákladech řízení vydaných ve skutkově obdobných věcech [nepřiznání náhrady nákladů řízení procesně úspěšnému žalobci, z toho důvodu, že v průběhu soudního řízení došlo ke změně právní úpravy, což je skutečnost, kterou nemohl v době podání žaloby žalobce (ani žalovaný) předvídat]. Ústavní soud proto, z důvodu hospodárnosti a efektivity, podle shora uvedených zákonných ustanovení rozhodl o spojení ve výroku uvedených věcí ke společnému řízení.
4. Podle § 5 odst. 7 Rozvrhu práce Ústavního soudu pro rok 2022 č. Org. 1/22 je soudcem zpravodajem ve spojených věcech soudce Jan Filip, neboť mu byla přidělena první ze spojovaných ústavních stížností. Řízení o spojených věcech bude vedeno pod sp. zn. IV. ÚS 1059/22
.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 10. května 2022
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu
11. Soudce zpravodaj postupem podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkovi a vedlejšímu účastníkovi.
12. Městský soud ve svém vyjádření sdělil, že mimo jiné rozhodl o nepřiznání nákladů řízení stěžovateli podle § 60 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s."). Důvod zvláštního zřetele shledal v tom, že žalobám bylo vyhověno pouze z důvodu změny právní úpravy, uplatněné žalobní body byly shledány nedůvodnými. Aplikace § 60 odst. 7 s. ř. s. v případech nové právní úpravy není projevem libovůle, zároveň není v rozporu s účelem daného ustanovení. Nepřiznání náhrady nákladů řízení v případě úspěchu daného výhradně změnou právní úpravy je projevem přípustného nalezení rovnováhy mezi zákonností žalobou napadeného rozhodnutí ke dni jeho vyhlášení (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a povinností přihlédnout k nové příznivější právní úpravě (čl. 40 odst. 6 Listiny). Městský soud ani neshledal rozumný důvod pro poučení stěžovatele o zvážení použití moderační pravomoci soudem, neboť takové poučení by vedlo pouze k dalším nákladům řízení, aniž by případný úkon stěžovatele vedl ke změně právního názoru soudu nebo rozhojnění jeho úvah. Městský soud dále sdělil, že právní zástupce stěžovatele je výhradním právním zástupcem žalobců ohledně přestupků v dopravě prostřednictvím aplikace UBER, kde již existuje rozsáhlá judikatura k totožným žalobním námitkám uplatněným právním zástupcem stěžovatele. Judikatura soudu umožnila se vypořádat s obsahem žaloby bez ohledu na novou právní úpravu týkající se části protiprávního jednání žalobce, ke které soud přihlédl ex officio, aniž to stěžovatel namítl.
13. Vedlejší účastník se ve svém vyjádření ztotožnil s právním názorem městského soudu a zdůraznil, že ke zrušení rozhodnutí nedošlo v důsledku nesprávného úředního postupu či jakéhokoliv jiného pochybení z jeho strany. Důvodem zrušení rozhodnutí byla změna právní úpravy, přičemž tuto změnu právní úpravy nemohl předvídat.
14. Předmětná vyjádření byla stěžovateli zaslána na vědomí a k případné replice. Ten v ní setrval na argumentaci uplatněné v ústavních stížnostech, přičemž zdůraznil, že celý přezkum správních rozhodnutí je založen na kasačním principu, tedy je-li výsledkem soudního řízení zrušení správního rozhodnutí, pak je tím dán procesní úspěch žalobce (stěžovatele). Podle stěžovatele je nutno poukázat i na fakt, že stěžovatel jako úspěšný ve věci proti správnímu orgánu uhradil státu soudní poplatek, aby mohl být úspěšný, a stát si přesto ponechá soudní poplatek jako penalizaci za úspěch.
15. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad zákonů a podzákonných právních předpisů i jejich použití na jednotlivý případ jsou v zásadě věcí soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
16. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů [viz k tomu např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
17. Ústavní soud proto přezkoumal napadené výroky rozsudků městského soudu, jakož i řízení jim předcházející a po seznámení se s vyžádanými soudními spisy dospěl k následujícím závěrům.
18. Ústavní soud se k rozhodování ve věcech nákladů řízení staví zdrženlivě a podrobuje je toliko omezenému ústavněprávnímu přezkumu. Ačkoliv i rozhodnutí o nákladech řízení může mít citelný dopad do majetkové sféry účastníků řízení, samotný spor o nákladech řízení většinou nedosahuje intenzity způsobilé porušit jejich základní práva a svobody. Nicméně je toto rozhodování nedílnou součástí soudního řízení jako celku [viz např. nález ze dne 2. 5. 2002 sp. zn. III. ÚS 455/01 (N 57/26 SbNU 113)], přičemž "právo na přiznání přiměřené (a právním předpisem stanovené) náhrady nákladů, které úspěšné straně v řízení vzniknou, je součástí práva na soudní ochranu a také souvisí, pokud jde konkrétně o náklady právního zastoupení, s právem na právní pomoc ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny" [viz nálezy ze dne 4. 7. 2001 sp. zn. II. ÚS 598/2000 (N 100/23 SbNU 23) nebo ze dne 21. 3. 2006 sp. zn. II. ÚS 259/05 (N 65/40 SbNU 647)].
19. Ústavní soud tak dal ve své judikatuře opakovaně najevo, že při posuzování problematiky nákladů řízení, tj. problematiky ve vztahu k předmětu řízení před obecnými soudy podružné, ke zrušení napadeného výroku o nákladech řízení přistupuje pouze výjimečně, například zjistí-li, že došlo k porušení práva na soudní ochranu nebo že bylo porušeno jiné základní právo [viz např. nálezy ze dne 30. 4. 2008 sp. zn. III. ÚS 1817/07 (N 81/49 SbNU 177) a ze dne 21. 3. 2006 sp. zn. II. ÚS 259/05 (N 65/40 SbNU 647)]. Zásah Ústavního soudu je proto namístě pouze tehdy, je-li rozhodovací proces stižen tzv. kvalifikovanými vadami [viz k tomu nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89)].
20. Rozhodování o nákladech řízení je však také nedílnou součástí soudního řízení jako celku, a proto i na tuto část řízení dopadají postuláty práva na soudní ochranu a řádně vedené soudní řízení. Z hlediska ústavních kautel hlavy páté Listiny může otázka náhrady nákladů řízení nabýt ústavněprávního významu například tehdy, je-li v procesu interpretace a aplikace příslušných ustanovení obecně závazného právního předpisu obecným soudem obsažen prvek libovůle či svévole. Takové pochybení bylo částečně zjištěno i v nyní posuzované věci, přičemž právní závěry Ústavního soudu vyslovené v tomto nálezu podstatně přesahují vlastní zájmy stěžovatele. Proto přistoupil Ústavní soud k meritornímu přezkumu ústavních stížností stěžovatele, neboť k tzv. bagatelním věcem přistupuje zásadně zdrženlivě (viz blíže např. usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2009 sp. zn. II. ÚS 2538/09 ). Nicméně současně platí, že ani u bagatelních věcí nelze slevit ze základních principů, na nichž je založeno právo na soudní ochranu, a jedinou mezní hranicí pro ústavněprávní přezkum nemůže být jen určitá zákonem stanovená částka [srov. nálezy ze dne 16. 4. 2013 sp. zn. II. ÚS 3679/12 (N 57/69 SbNU 109) a ze dne 26. 3. 2014 sp. zn. IV. ÚS 4546/12 (N 44/72 SbNU 509)].
21. V posuzované věci brojí stěžovatel proti výrokům o náhradě nákladů řízení, a to konkrétně o jejich nepřiznání, ačkoliv mu princip úspěchu ve věci byl ku prospěchu.
22. Princip úspěchu ve věci při rozhodování o náhradě nákladů řízení ve správním soudnictví vyplývá z § 60 odst. 1 s. ř. s.: "Nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů."
23. Nicméně podle § 60 odst. 7 s. ř. s.: "Jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává", tedy zákonodárce zakotvil i do rozhodování o náhradě nákladů řízení ve správním soudnictví moderační pravomoc soudu. Jak výstižně uvádí důvodová zpráva k tomuto ustanovení: "Zakládá se rozsáhlá pravomoc soudu k moderování výroku o náhradě nákladů řízení, protože mnohost různých řízení činí takovou potřebu nezbytnou. Bude proto možné, aby soud přiznal právo na náhradu i tam, kde z obecné úpravy neplyne, a naopak. Pro to svědčí i dosavadní zkušenosti s přiměřeným užitím obecných ustanovení občanského soudního řádu."
24. Ústavní soud shledává, že pro výklad § 60 odst. 7 s. ř. s. je však nutno uplatnit stejná ústavněprávní omezení jako pro výklad § 150 o. s. ř., tedy jej nelze považovat za ustanovení, které by zakládalo zcela volnou diskreci soudu (ve smyslu libovůle), nýbrž jde o ustanovení, podle něhož je soud povinen zkoumat, zda ve věci neexistují zvláštní okolnosti, k nimž je třeba při stanovení povinnosti k náhradě nákladů řízení výjimečně přihlédnout. Ustanovení § 150 o. s. ř. (potažmo § 60 odst. 7 s. ř. s.) proto nelze vykládat tak, že lze kdykoli, bez ohledu na základní zásady rozhodování o nákladech řízení, nepřiznat náhradu nákladů úspěšnému účastníkovi řízení [srov. nález ze dne 12. 7. 2005 sp. zn. I. ÚS 305/03 (N 136/38 SbNU 3)].
25. Ústavní soud v optice posuzované věci připomíná, že náklady řízení nesestávají pouze z odměny advokáta, jelikož soudem vypočtené náklady řízení zpravidla tvoří odměna advokáta, náhrada hotových výdajů a též zaplacený soudní poplatek. V případě nákladů tvořených odměnou advokáta nebo náhradou hotových výdajů je logicky zřejmé, že jejich nepřiznání správními soudy (za předpokladu, že nedojde ke kvalifikovaným vadám v průběhu rozhodování o nich) je při ústavně souladném použití § 60 odst. 7 s. ř. s. obecně možné.
26. Oproti tomu zaplacení soudního poplatku ve správním soudnictví a jeho následné nepřiznání při úspěchu ve věci (tedy typicky při zrušení napadeného správního rozhodnutí nebo opatření obecné povahy nebo při prohlášení nezákonnosti zásahu či nečinnosti správního orgánu soudem) se dostává do přímého rozporu s ústavně garantovaným právem stěžovatele na soudní ochranu, neboť zaplacením soudního poplatku se účastník domáhal ochrany svých práv proti nezákonnému aktu správního orgánu (obecně řečeno státu) a správní soud mu tuto ochranu poskytl, nicméně stěžovatel byl za tento svůj procesní úspěch sankciován nutností zaplatit soudní poplatek, a to opětovně (v důsledku) ve prospěch státu. Jinými slovy řečeno, při nepřiznání náhrady uhrazeného soudního poplatku ve správním soudnictví dochází k absurdní situaci, že úspěšný účastník, který se domohl svých práv vůči státu, a je tudíž vůči správnímu orgánu (nakládajícímu s veřejnými prostředky) úspěšný, je de facto nucen platit náklady řízení v podobě soudního poplatku ve výsledku tomu, kdo do jeho práv zasáhl (tedy opětovně státu, nicméně nyní prostřednictvím soudu). Takovýto postup podle Ústavního soudu porušuje právo takto úspěšných žalobců ve správním soudnictví na soudní ochranu ve spojení s jejich právem na ochranu vlastnického práva.
27. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že správní soudy zásadně disponují diskreční pravomocí při rozhodování o náhradě nákladů řízení a jsou povinny zkoumat, zda neexistují zvláštní okolnosti, k nimž je třeba při stanovení povinnosti k náhradě nákladů řízení výjimečně přihlédnout. Takovou zvláštní okolností však nemůže být situace, kdy straně, která úspěšně a aktivně bránila svá práva proti nezákonnému rozhodnutí orgánu veřejné moci, nebyl neúspěšným správním orgánem kompenzován zaplacený soudní poplatek. V takové situaci je nepřiznání náhrady nákladů řízení v podobě zaplaceného soudního poplatku porušením práva na soudní ochranu z důvodů výše uvedených.
28. Ve zbývajících částech ústavních stížností, tj. ve věci náhrady nákladů řízení spočívající v odměně advokáta stěžovatele a náhrady hotových výdajů, Ústavní soud shledává, že tyto nedosahují intenzity opodstatňující porušení základních práv a svobod [srov. např. usnesení ze dne 27. 5. 1998 sp. zn. II. ÚS 130/98 , ze dne 1. 11. 1999 sp. zn. IV. ÚS 10/98 , ze dne 5. 8. 2002 sp. zn. IV. ÚS 303/02 (U 25/27 SbNU 307), ze dne 4. 2. 2003 sp. zn. I. ÚS 30/02 nebo ze dne 13. 10. 2005 sp. zn. III. ÚS 255/05 ]. Aby tomu tak bylo, tak v předchozím odůvodnění zmíněné "kvalifikované vady" by musely dosáhnout značné intenzity, aby bylo dosaženo ústavněprávní úrovně věci.
29. O ústavněprávní dimenzi jde tudíž obecně pouze ve výjimečných případech (viz shora sub 18 až 20). Právní závěr městského soudu, že stěžovateli nepřiznal náhradu nákladů řízení spočívající v odměně advokáta a náhrady hotových výdajů, jelikož žalobě bylo vyhověno pouze z důvodu změny právní úpravy týkající se jednoho z přestupků stěžovatele, když uplatněné žalobní body byly shledány nedůvodnými, lze shledat z ústavního hlediska přijatelným. Za této jednoznačné skutkové situace tak lze též aprobovat procesní postup městského soudu, který nepoučil předem stěžovatele o možnosti použití moderačního práva soudem.
Ostatně takovýto právní závěr a procesní postup správních soudů není nikterak výjimečný (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v azylových věcech, kde je žalobám, resp. kasačním stížnostem, vyhověno pro změnu poměrů, které zde nebyly dány ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a náklady řízení nejsou přiznávány - srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2022 č. j. 8 Azs 343/2021-31, ze dne 7. 4. 2022 č. j. 8 Azs 55/2022-25 nebo ze dne 24. 3. 2022 č. j. 1 Azs 36/2022-31).
Ústavní stížnosti jsou tedy v této části návrhem zjevně neopodstatněným.
30. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nezbývá než uzavřít, že napadenými výroky II rozsudků městského soudu v částech, ve kterých nebyla stěžovateli přiznána náhrada nákladů řízení za zaplacený soudní poplatek, byla porušena ve výroku nálezu uvedená ústavně zaručená práva stěžovatele. Z uvedených důvodů Ústavní soud podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v těchto částech ústavním stížnostem vyhověl a napadené výroky II rozsudků městského soudu podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona v předmětných částech zrušil.
31. Ve zbývajících částech ústavních stížností pak Ústavní soud ústavní stížnosti podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrhy zjevně neopodstatněné.
32. Vzhledem k tomu, že od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj podle § 44 věty první téhož zákona upustil.