Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka a Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti České dráhy, a.s., sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1 - Nové Město, zastoupené Mgr. Martinem Kramářem, LL.M., advokátem, sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. března 2024 č. j. 6 Afs 23/2023-81, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva financí, sídlem Letenská 525/15, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka ústavní stížností požaduje zrušit v záhlaví označený rozsudek. Tvrdí, že Nejvyšší správní soud tímto rozsudkem porušil její ústavně zaručené právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a vyžádaných soudních spisů plyne, že stěžovatelka chtěla modernizovat železniční vozidla. Na jejich nákup obdržela dotaci 47,5 mil. Kč a zadala nadlimitní veřejnou zakázku. O tři roky později auditní orgán Ministerstva financí zjistil, že stěžovatelka uzavřela dodatek ke kupní smlouvě, podle kterého dodavatel železničních vozidel nemusí platit smluvní pokutu, pokud tato vozidla budou ve zkušebním provozu. Původní znění kupní smlouvy zavazovalo dodavatele, aby železniční vozidla dodal do určitého termínu, jinak musí zaplatit smluvní pokutu. Díky uzavřenému dodatku však smluvní pokutu platit nemusel. Tím stěžovatelka porušila dotační podmínky.
3. Správce daně proto vydal platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně. Stěžovatelka musela vrátit dotaci, byť ne v celé výši, ale jen 11,8 mil. Kč (jednu čtvrtinu poskytnutých prostředků). Ministerstvo financí stěžovatelčino odvolání zamítlo a napadené rozhodnutí potvrdilo.
4. Stěžovatelka se poté obrátila na správní soudy. Krajský soud v Ústí nad Labem její žalobu zamítl. Odmítl, že odvod za porušení rozpočtové kázně je trestem. Změnou smlouvy mohla stěžovatelka ovlivnit jednak okruh potenciálních uchazečů, jednak výběr nejvýhodnější nabídky (výslednou cenu zakázky). Jestliže správce daně vycházel při stanovení výše odvodu z metodiky Evropské komise, není to na škodu. Naopak, předchází to případné libovůli. Příjemci dotací díky tomu ví, zhruba jakou část budou muset vrátit, pokud poruší dotační podmínky. Odvod ve výši 25 % je sice citelný, ale nikoli nepřiměřený, neboť odpovídá závažnosti porušení rozpočtových (dotačních) pravidel. Nejvyšší správní soud se s těmito závěry ztotožnil a napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost.
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti předkládá dvě hlavní otázky. Zaprvé, orgány veřejné moci nezohlednily prekluzi. Lhůta ke stanovení odvodu již dávno uplynula. Zadruhé, orgány veřejné moci postupovaly v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, neboť pečlivě neprovedly test proporcionality. Výše odvodu je nepřiměřená okolnostem případu. V doplnění ústavní stížnosti stěžovatelka upozorňuje na nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2024 č. j. 3 Afs 248/2023-135. Podle ní tento rozsudek potvrzuje její argumentaci, že správní soudy musí z úřední povinnosti zkoumat prekluzi. Stěžovatelka však právě zmíněný rozsudek rovněž kritizuje, podle ní totiž uzavření smluvního dodatku není tzv. pokračující nesrovnalostí.
6. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je řádně zastoupena (§ 29 až § 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Vyčerpala též všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost jako celek je tedy přípustná.
7. Stěžovatelka předkládá Ústavnímu soudu k posouzení dvě otázky. Zatímco opodstatněností námitky nepřiměřenosti výše odvodu se Ústavní soud může zabývat [část IV. B.], námitkou prekluze nikoli, neboť tato námitka je nepřípustná [část IV. A. níže].
IV. A. K nepřípustnosti části argumentace ústavní stížnosti
8. Jaké argumenty účastníci řízení předloží a jakou procesní taktiku zvolí, je plně v jejich rukou. Jde o projev dispoziční zásady, která ponechává iniciativu na straně účastníků. Je na nich, jaká tvrzení a argumenty na svoji obranu předloží. V zásadě není přípustné, aby soudy za účastníky řízení domýšlely argumentaci a na základě takto domyšlené argumentace rozhodly v neprospěch jiných účastníků řízení; tím by přestaly být nestranným rozhodcem sporu [ve správním soudnictví srov. nález ze dne 3. 4. 2018
sp. zn. II. ÚS 3189/16
(N 66/89 SbNU 43), body 28 až 38]. Pokud tedy účastníci řízení neuvedou některé, jim prospěšné argumenty, vystavují se riziku neúspěchu.
9. Dispoziční zásada ovšem není bezvýjimečná. K některým argumentům a skutečnostem musí správní soudy přihlížet i bez odpovídající argumentace. Těmito výjimkami jsou například absolutní neplatnost právního jednání nebo nyní namítaná prekluze [srov. např. nález ze dne 26. 2. 2009
sp. zn. I. ÚS 1169/07
(N 38/52 SbNU 387), body 23 až 25]. Správní soudy mají povinnost přihlížet k takovým skutečnostem, významným z hlediska hmotného práva, i kdyby je účastník řízení buď vůbec nevznesl, nebo je vznesl opožděně [tamtéž, bod 27; v navazující judikatuře např. nálezy ze dne 31. 3. 2009
sp. zn. I. ÚS 1417/07
(N 76/52 SbNU 725), ze dne 17. 2. 2010
sp. zn. I. ÚS 1898/09
(N 27/56 SbNU 299), část V, nebo ze dne 15. 3. 2010
sp. zn. I. ÚS 2082/09
(N 50/56 SbNU 541), body 13 a 15].
10. Právě této judikatury se stěžovatelka nyní dovolává. Argumentuje, že prekluzi si správní soudy musí posoudit samy, není třeba, aby je právě na prekluzi stěžovatelka sama upozornila. A pokud v tom správní soudy selžou, může se s úspěchem dovolat ochrany u Ústavního soudu. Stěžovatelka tak v podstatě říká, že si námitku prekluze může šetřit až do chvíle, kdy se rozhodne podat ústavní stížnost, tj. může ji uplatnit poprvé až v ústavní stížnosti. Ústavní soud tento názor nesdílí. Stěžovatelčin výklad popírá klíčovou zásadu, na které je ústavní stížnost postavena. Tou je zásada subsidiarity ústavní stížnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
11. Zásada subsidiarity ústavní stížnosti má vícero významů. Prvně, každý stěžovatel musí vyčerpat všechny procesní prostředky ochrany práv, které mu právní řád poskytuje. Nestačí proto jen podat ten či onen prostředek nápravy, ale stěžovatel musí vyčkat až do chvíle, kdy orgány veřejné moci s konečnou platností rozhodnou [k tomu stanovisko pléna ze dne 7. 3. 2023 sp. zn. Pl. ÚS-st. 58/23 (č. 57/2023 Sb.), body 23 až 25]. Jde tedy o formální stránku subsidiarity ústavní stížnosti (tzv. zásada formální subsidiarity).
12. Druhý význam zásady subsidiarity se pak zaměřuje na argumentaci stěžovatele. Posuzuje se, jaké ústavněprávně relevantní argumenty stěžovatel vznesl, než se obrátil na Ústavní soud. Již v rané judikatuře Ústavní soud zdůraznil, že podmínka vyčerpání všech dostupných procesních prostředků ochrany zahrnuje také požadavek, aby stěžovatel namítl před soudy porušení jeho základních práv a svobod [nález ze dne 13. 7. 2000
sp. zn. III. ÚS 117/2000
(N 111/19 SbNU 79), nověji nález ze dne 20. 12. 2016
sp. zn. III. ÚS 1047/16
(N 249/83 SbNU 885), bod 17]. Jinými slovy, zásada subsidiarity ústavní stížnosti má také svou materiální stránku (tzv. zásada materiální subsidiarity).
13. Povinnost vyčerpat všechny podstatné argumenty ještě předtím, než se stěžovatel obrátí na Ústavní soud, se v zásadě vztahuje též na argumenty, které musí obecný soud zvážit i bez tomu odpovídající námitky.
14. Předně platí, že ani povinnost soudů přihlížet k určitým typovým skutečnostem i bez návrhu není bezbřehá. To potvrzuje judikatura všech tří vrcholných soudů. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že obecné soudy musí i bez návrhu posoudit absolutní neplatnost právního jednání, ovšem za podmínky, že "průběh předchozího řízení, provedeného dokazování [...] takovou možnost naznačuje." [nález ze dne 9. 12. 2010
sp. zn. IV. ÚS 2600/09
(N 245/59 SbNU 499)].
15. Rovněž civilní judikatura je k této otázce po desítky let jednotná. Nejvyšší soud vysvětlil, že k absolutní neplatnosti (písemného) právního úkonu (dnes právního jednání) může soud přihlédnout i bez návrhu jen tehdy, pokud tato neplatnost je patrná již jen z tohoto právního úkonu (jímž byl v řízení proveden důkaz). "Absolutní neplatnost právního úkonu však způsobuje i řada skutečností, které vyjdou (mohou vyjít) v řízení najevo, jen jsou-li účastníky tvrzeny a prokazovány jinak než (pouze) oním právním úkonem (listinou, která jej zachycuje)." (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 5. 2007 sp. zn. 29 Odo 784/2005, č. 25/2008 Sb. rozh. civ.). Proto ke skutečnostem, které zakládají absolutní neplatnost právního jednání, přihlíží soud bez návrhu, "avšak jen tehdy, jestliže se o důvodu neplatnosti procesně korektním způsobem dozví. Není-li konkrétní důvod absolutní neplatnosti v řízení tvrzen a ani jinak nevyjde najevo, není důvod pro to, aby soud po takové okolnosti z vlastní iniciativy pátral a nahrazoval tak ve sporném řízení zákonem předpokládanou aktivitu účastníků" (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2008, sp. zn. 21 Cdo 4841/2007, podobně již rozsudek ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 22 Cdo 752/99). Jiný závěr by byl samozřejmě nerealistický, neboť by vázal soudy k něčemu, co nemohou splnit (shodně pro oblast správního soudnictví rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2023 čj. 10 As 350/2022-56, body 30 a 31).
16. Právě uvedené musí přiměřeně platit i pro prekluzi. Již v nálezu
I. ÚS 1169/07
Ústavní soud uzavřel, že je třeba k absolutní neplatnosti a prekluzi přistupovat ve správním soudnictví shodně (body 24 a 25).
17. Povinnost uplatnit všechny relevantní ústavněprávní argumenty dříve než v ústavní stížnosti lze prolomit jen ve výjimečných případech. Ústavní soud připouští výjimku z této povinnosti též tam, kde "nové" argumenty fakticky tvrdí porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu. V takovém případě Ústavní soud vystoupí na jejich ochranu, lhostejno zda takový argument byl či nebyl vznesen v dřívějším řízení před obecnými soudy [takto nález ze dne 8. 4. 2021
sp. zn. IV. ÚS 3418/18
(N 75/105 SbNU 279), body 23 a 24, kde šlo o námitku porušení zákazu retroaktivity trestních zákonů v neprospěch pachatele podle čl. 40 odst. 6 Listiny. "Odsuzující rozsudek obecného soudu nerespektující tuto ústavní kautelu by byl [...] natolik neslučitelný s principy právního státu [...], že je pro jeho kasaci namístě i prolomení zásady subsidiarity řízení o ústavní stížnosti (ve formálním i materiálním smyslu)"]. Rozhodnutí, zda v daném případě došlo k prekluzi odvodu za porušení rozpočtové kázně, mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu jistě nepatří.
18. Jiným příkladem výjimky z pravidla je námitka, kterou stěžovatel nemohl dost dobře dříve uplatnit, například proto, že byla reakcí na změnu judikatury Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva nebo některého z obou nejvyšších soudů [srov. nález ze dne 3. 8. 2016
sp. zn. II. ÚS 2430/15
(N 145/82 SbNU 307), bod 30]. Ani o tuto situaci v nynějším případě nejde, což lze ilustrovat též tím, že v jiném, stěžovatelkou zmiňovaném případě přesně tímto směrem argumentoval jiný stěžovatel ve věci, kterou Nejvyšší správní soud rozhodl a rozsudek zveřejnil (necelé tři týdny) před nyní napadeným rozhodnutím (rozsudek ze dne 15. 2. 2024 č. j. 4 Afs 52/2023-85, body 3 a 9).
19. Nyní posuzovaná věc se zásadně liší od okolností, které panovaly v judikatuře Ústavního soudu k prekluzi (citované v bodě 9 výše). Ve všech tam uváděných věcech stěžovatelé vznesli námitku prekluze v řízení před správními soudy, byť tak učinili opožděně (ať již v řízení o žalobě nebo až v řízení o kasační stížnosti), správní soudy se však s touto námitkou odmítly zabývat, typicky s odkazem na koncentraci řízení. Právě v tomto kontextu Ústavní soud vyslovil, že není přípustné, aby správní soudy přehlížely zánik pravomoci orgánů veřejné moci uplatňovat veřejnou moc, jako například uložení správní sankce nebo doměření daně.
20. V neposlední řadě je třeba uvést, že Ústavní soud není dalším stupněm v systému správního soudnictví. K prekluzi se totiž musí správní soud výslovně vyjádřit k námitce (bez ohledu na okamžik jejího uplatnění), případně bez námitky jen tam, kde daný nárok prekludovaný vskutku je. V jiných případech, kde nárok prekludovaný není, se soudy k prekluzi výslovně vyjádřit nemusí (postačí tedy vypořádání mlčky, k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, č. j. 1 Afs 145/2008-135, bod 27, shodně nález
I. ÚS 1169/07
, bod 27). Pokud by Ústavní soud přistoupil na stěžovatelčin argument a bez dalšího by zrušil napadený rozsudek jen proto, aby se správní soud výslovně prekluzí zabýval, vznikla by tím nežádoucí situace. Ústavní soud by tím fakticky vytvořil jednoduchý způsob, jak by kdokoli mohl zpochybnit většinu soudních rozhodnutí, která nějak souvisí s prekluzí. A naopak pokud by stěžovatelčina argumentace měla znamenat, že to je sám Ústavní soud, kdo by se musel jako první prekluzí výslovně zabývat, posunul by se tím Ústavní soud do pozice soudu nalézacího.
21. Stěžovatelka tedy nedbala ochrany vlastních práv a oprávněných zájmů v řízení před správními soudy. Svou nepozornost však nemůže napravit teprve v řízení před Ústavním soudem. To by bylo v rozporu se zásadou materiální subsidiarity. Její argumentace prekluzí je proto (materiálně) nepřípustná.
22. Na tomto závěru nic nemění ani stěžovatelkou v doplnění ústavní stížnosti zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Afs 248/2023. Ústavní soud poukazuje na procesní postup stěžovatele v právě zmíněné věci. Podáním ze dne 4. 4. 2024 stěžovatel výslovně vznesl námitku prekluze (3 Afs 248/2023, bod 13). Nejvyšší správní soud tuto námitku s odkazem na judikaturu Ústavního soudu neodmítl jako nepřípustnou (tamtéž, bod 22) a reagoval na ni v dalším odůvodnění. Protože neměl k jejímu vypořádání dostatečné skutkové podklady a protože k posouzení této námitky bylo třeba dalšího dokazování, zrušil napadený rozsudek a zavázal krajský soud k dalšímu dokazování (bod 50).
IV. B. K přiměřenosti výše odvozu za porušení rozpočtové kázně
23. Přípustná námitka se týká výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Zde stěžovatelka argumentuje, že odvod je zjevně nepřiměřený. Převážně opakuje to, co před správními soudy již zaznělo. K tomu Ústavní soud předesílá, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti (srov. čl. 83, čl. 90 až 92Ústavy). Nepřísluší mu přehodnocovat skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu či aplikace podústavního práva v oblasti veřejné správy jen z důvodu ochrany ústavnosti [srov. již nález ze dne 25. 11. 2003
sp. zn. I. ÚS 504/03
(N 138/31 SbNU 227) a na něj navazující judikaturu].
24. S námitkou, že správce daně neposoudil individuální okolnosti nynější věci, se Nejvyšší správní soud vypořádal v bodě 40 napadeného rozsudku (tam se vysvětluje, proč rozhodnutí správce daně nebylo svévolné). Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu se závěry nálezu ze dne 18. 10. 2023
sp. zn. III. ÚS 1344/23
(srov. úvahy v bodech 32 až 35 napadeného rozsudku o principu přiměřenosti v dotačním právu). V bodě 44 pak vysvětlil, proč konkrétní argumentace v nálezu
III. ÚS 1344/23
na nynější věc nedopadá (ve věci řešené nálezem šlo o vrácení dotace v plné výši, aniž by správce daně zohlednil důvody, proč žadatelka porušila podmínky dotace; naopak ve věci nynější odvod odpovídal jedné čtvrtině poskytnuté dotace). Konečně neústavní nejsou ani závěry o použitelnosti metodiky Evropské komise pro úvahu správce daně (blíže k tomu body 37 až 39 napadeného rozsudku).
25. Konečně argumentace proti rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Afs 248/2023 se míjí s předmětem této ústavní stížnosti, která napadá nikoli právě zmíněný rozsudek, ale rozsudek uvedený v záhlaví tohoto usnesení.
26. Ústavní soud žádné porušení stěžovatelčiných základních práv nezjistil. Ústavní stížnost je proto návrhem zjevně neopodstatněným, který Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu