Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka, soudce zpravodaje Josefa Baxy a soudce Josefa Fialy o ústavní stížnosti stěžovatele Miloše Majnera, zastoupeného Mgr. Janem Blažkem, advokátem, sídlem Dvořákova 44/38, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. prosince 2022 č. j. 2 Afs 129/2021-62, a spojeném návrhu na zrušení části § 14 odst. 3 ve slovech "na základě postupu k odstranění pochybností" zákona č. 461/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti se zákazem nebo omezením podnikatelské činnosti v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Finančního úřadu pro Plzeňský kraj, sídlem Hálkova 2790/14, Plzeň, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku s tvrzením, že jím byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatel současně navrhl zrušení v záhlaví uvedené části zákona pro rozpor s čl. 30 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zrušil rozsudek Krajského soudu v Plzni (dále jen "krajský soud") ze dne 12. 5. 2021 č. j. 77 A 27/2021-199, kterým bylo vyhověno žalobě stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud zároveň žalobu odmítl. Nezákonného zásahu se měl vedlejší účastník dopustit tím, že po podání žádosti o kompenzační bonus podle zákona o kompenzačním bonusu stěžovateli kompenzační bonus nevyplatil. Místo toho byl proti stěžovateli zahájen postup k odstranění pochybností podle § 14 odst. 3 zákona o kompenzačním bonusu ve spojení s § 89 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů.
3. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku přisvědčil kasační námitce vedlejšího účastníka, podle které byla žaloba stěžovatele nepřípustná. Odkázal přitom na znění § 82 a § 85 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), přičemž zdůraznil, že zásahová žaloba je subsidiárním prostředkem ochrany. Lze ji uplatnit pouze tehdy, neexistují-li jiné prostředky zjednání nápravy uvnitř veřejné správy a současně nelze využít soudní ochrany v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
4. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu i stěžovateli, že již samotným podáním žádosti byl kompenzační bonus vyměřen a mělo tak dojít k vyplacení kompenzačního bonusu předepsáním do evidence daní ve smyslu § 15 odst. 1 zákona o kompenzačním bonusu, potažmo následným vrácením přeplatku ve smyslu § 15 odst. 2 a 3 téhož zákona. Jestliže tedy vedlejší účastník vyměřený kompenzační bonus nevyplatil, zůstal nečinný. Stěžovatel měl v takovém případě podat podnět nadřízenému orgánu podle § 38 daňového řádu. Podle § 159 s. ř. s. doplněného zákonem č. 283/2020 Sb., s účinností od 1. 1. 2021 se stěžovatel mohl ochrany před nečinností správce daně domáhat prostřednictvím námitky. Daňový řád jako rozhodný procesní předpis tedy stěžovateli poskytoval účinné prostředky k ochraně jeho subjektivních práv. Jelikož je bezúspěšně nevyčerpal, nemůže nastoupit ochrana moci soudní. Krajský soud proto pochybil, jestliže žalobu stěžovatele pro nesplnění procesních předpokladů neodmítl.
5. Stěžovatel spatřuje porušení svých práv v tom, že mu Nejvyšší správní soud odepřel soudní ochranu před nezákonným zásahem, ačkoli k projednání jeho žaloby byly splněny zákonné procesní předpoklady, což svým rozsudkem potvrdil i krajský soud, který žalobě vyhověl.
6. Stěžovatel nejprve zrekapituloval svůj postup, kterým uplatňoval vyplacení kompenzačního bonusu. Zdůraznil povahu a smysl kompenzačního bonusu i důvody, které vedly k jeho zavedení, a zejména důvody, kvůli kterým zákonodárce zamýšlel, aby jeho vyplacení bylo pro žadatele co možná nejjednodušší. V této souvislosti odkázal i na důvodovou zprávu k zákonu o kompenzačním bonusu. Stěžovatel dále zopakoval, že k vyměření kompenzačního bonusu dochází již podáním žádosti, čímž zároveň vzniká i nárok na jeho vyplacení bez zbytečného odkladu. Pro vyplacení tak není podstatné ani to, že správce daně zahájil postup k odstranění pochybností. Postup k odstranění pochybností nadto lze podle daňového řádu uplatňovat pouze ve fázi do vyměření daně. S ohledem na samovyměřovací princip kompenzačního bonusu je proto tento postup z povahy věci vyloučen a vedlejší účastník jej zahájil v rozporu s daňovým řádem.
7. Vedlejší účastník řádně vyměřený kompenzační bonus protiprávně zadržoval, což je úkonem, který nemá formu rozhodnutí. Vedlejší účastník tak nezákonně zasáhl do právní sféry stěžovatele. Stěžovatel již v žalobě tvrdil, že zahájení postupu k odstranění pochybností namísto vyplacení kompenzačního bonusu je nezákonné. Ani krajský soud přitom ve vyhovujícím rozsudku nezohlednil návrh stěžovatele, aby přikázal vedlejšímu účastníkovi zastavit postup k odstranění pochybností. Vyjádřil se k němu pouze v odůvodnění.
8. Nejvyšší správní soud se odmítnutím stěžovatelovy žaloby dopustil překvapivého rozhodnutí, neboť stěžovatel nedostal prostor, aby se k nepřípustnosti jeho žaloby vyjádřil. Stěžovatel má za to, že u vedlejšího účastníka nemohlo dojít k nečinnosti, neboť vyplacení kompenzačního bonusu je faktickým úkonem, nikoli rozhodnutím či osvědčením. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem nerespektoval vlastní judikaturu, např. rozsudek ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98. Stěžovatel tedy trvá na tom, že se vedlejší účastník nevyplacením vyměřeného kompenzačního bonusu dopustil nezákonného zásahu. Je přesvědčen, že k ochraně svých práv nemohl využít jiných prostředků než podání žaloby, a to ani podnětu či námitky podle daňového řádu, jak podotkl Nejvyšší správní soud, neboť nedošlo k nečinnosti vedlejšího účastníka, nýbrž k nezákonnému zahájení postupu k odstranění pochybností, tedy k nezákonnému zásahu.
9. Stěžovatel v doplnění ústavní stížnosti navrhl taktéž zrušení § 14 odst. 3 zákona o kompenzačním bonusu, a to ve slovech "na základě postupu k odstranění pochybností". Tato úprava postupu k odstranění pochybností podle stěžovatele odporuje úpravě daňového řádu, podle kterého je tento postup možný pouze ve fázi před vyměřením daně. Stěžovatel spatřuje i protiústavnost napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 30 odst. 2 Listiny, neboť se v důsledku protipandemických opatření ocitl bez finančních prostředků.
10. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že ústavní stížnost splňuje náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí. Stěžovatel je v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu zastoupen advokátem. Ústavní stížnost je přípustná, neboť před jejím podáním stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
11. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů a není jim instančně nadřízen (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Jeho úkolem proto není přezkum běžné zákonnosti a správnosti napadených soudních rozhodnutí či řízení, které jejich vydání předcházelo, ale posouzení výhradně toho, zda došlo k porušení základních práv a svobod stěžovatelů zaručených jim ústavním pořádkem [srov. např. nález ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94
(N 5/3 SbNU 17)]. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci je proto v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze za situace, že je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
12. Ústavní soud připomíná, že právo na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny předpokládá, že se každý může svého práva domáhat pouze stanoveným postupem (viz např. usnesení ze dne 25. 10. 2022 sp. zn. III. ÚS 2592/22
). V souladu s čl. 36 odst. 4 Listiny je to zákonodárce, kdo určuje konkrétní podmínky poskytování soudní ochrany. Výklad těchto zákonných podmínek pak zajišťují obecné soudy a Ústavní soud zasahuje pouze v případě, které by nepřiměřeně omezovala přístup k soudu [srov. nález ze dne 15. 1. 2019 sp. zn. III. ÚS 2634/18
(N 7/92 SbNU 52)]. V posuzované věci však taková situace nenastala.
13. Jak uvedl již Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku, žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se podle § 82 s. ř. s. může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech mimo jiné nezákonným zásahem správního orgánu, který není rozhodnutím, domáhat u soudu ochrany proti takovému zásahu nebo určení, že byl zásah nezákonný. Tato žaloba však není podle § 85 téhož zákona přípustná, jestliže se žalobce mohl ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky.
14. Nejvyšší správní soud dále podrobně vysvětlil, že daňový řád stěžovateli poskytoval dokonce dva prostředky (podnět podle § 38 a námitku podle § 159 daňového řádu), na základě kterých mohl orgán nadřízený vedlejšímu účastníkovi zjednat nápravu. Stěžovatel však ani jednu z těchto možností nevyužil a rovnou se žalobou obrátil na krajský soud. Proto nebyly splněny procesní předpoklady k projednání jeho žaloby a ta musela být podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta. Jelikož tak neučinil krajský soud, napravil toto pochybení Nejvyšší správní soud, k čemuž je podle § 110 odst. 1 s. ř. s. oprávněn. Nelze přitom přisvědčit tvrzení stěžovatele, že ze strany Nejvyššího správního soudu šlo o překvapivé rozhodnutí. Námitku nepřípustnosti žaloby vznesl vedlejší účastník přímo v kasační stížnosti, kterou měl stěžovatel prokazatelně k dispozici, neboť se k ní vyjádřil přípisem ze dne 27. 9. 2022.
15. Ústavní soud pro úplnost dodává, že Nejvyšší správní soud neodmítl žalobu proto, že měl stěžovatel uplatnit žalobu na ochranu proti nečinnosti vedlejšího účastníka podle § 79 s. ř. s., jak stěžovatel naznačuje. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správný žalobní typ nelze jednoznačně určit, jestliže stěžovatel nevyužil prostředky ochrany, které mu poskytoval daňový řád [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2020 č. j. 7 Afs 198/2020-20 (č. 4123/2021 Sb. NSS)].
Nejde-li o vydání rozhodnutí či osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., může nezákonný zásah spočívat i v nekonání správního orgánu [srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98 (č. 2206/2011 Sb. NSS)]. Není přitom rozhodné, že se prostředky, které musí být před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem vyčerpány, označují jako "ochrana proti nečinnosti" (viz § 38 a § 159 daňového řádu). Jinými slovy, nezákonný zásah ve smyslu § 82 s.
ř. s. může být fakticky nečinností ve smyslu daňového řádu, který ochranu před nečinností správního orgánu neomezuje pouze na vydání rozhodnutí či osvědčení, jako je tomu u žaloby podle § 79 s. ř. s. Ústavní soud přitom neshledal, že by uvedený výklad zákonných ustanovení omezoval právo na přístup k soudu do míry, která by odůvodňovala jeho zásah.
16. Namítá-li dále stěžovatel, že nezákonný zásah spatřoval i v zahájení postupu k odstranění pochybností podle daňového řádu, pak Ústavní soud konstatuje, že podle výroku I rozsudku krajského soudu měl nezákonný zásah vedlejšího účastníka vůči stěžovateli spočívat pouze v nevyplacení kompenzačního bonusu za čtyři specifikovaná období. Jestliže měl stěžovatel za to, že krajský soud svým rozsudkem nevyčerpal předmět řízení, neboť nerozhodl o části tvrzeného nezákonného zásahu, měl možnost se prostřednictvím kasační stížnosti obrátit na Nejvyšší správní soud. Jelikož tento mimořádný opravný prostředek nevyužil, nelze námitku neúplného vymezení nezákonného zásahu vznášet poprvé až v řízení před Ústavním soudem. Tato námitka je proto ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná (srov. např. nález ze dne 2. 8. 2022 sp. zn. III. ÚS 377/20
). Na přípustnost ústavní stížnosti jako celku však nemá tato skutečnost vliv.
17. Ústavní soud ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele (viz bod 1 tohoto usnesení), a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
18. Jde-li o návrh na zrušení § 14 odst. 3 zákona o kompenzačním bonusu ve slovech "na základě postupu k odstranění pochybností", Ústavní soud konstatuje, že je-li ústavní stížnost zjevně neopodstatněná, a tedy ji nelze věcně projednat, nelze též projednat návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení, neboť akcesorický návrh podle § 74 zákona o Ústavním soudu sdílí osud ústavní stížnosti. Proto Ústavní soud tento návrh odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 15. listopadu 2023
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu