Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti AGRO Aktivity s. r. o., sídlem Hřebíkova 1873/6, Praha 4 - Modřany, zastoupené Mgr. Lukášem Nývltem, advokátem, sídlem Na Příkopě 583/15, Praha 1 - Staré Město, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. července 2024 č. j. 30 Cdo 958/2024-402 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. listopadu 2023 č. j. 61 Co 158/2023-334, ve znění opravného usnesení ze dne 12. ledna 2024 č. j. 61 Co 158/2023-345, za účasti Nejvyššího soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a města Nalžovské Hory, sídlem Stříbrné Hory 104, Nalžovské Hory, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů. Tvrdí, že napadená rozhodnutí porušují její ústavně zaručená práva podle čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1., čl. 36 odst. 1, čl. 36 odst. 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že stěžovatelka se u Okresního soudu v Klatovech (dále jen "okresní soud") po vedlejším účastníkovi domáhala zaplacení náhrady škody, která ji měla vzniknout nesprávným úředním postupem. Svůj nárok zdůvodnila tím, že jako vlastnice pozemku, jehož součástí je zemědělská stavba (dále jen "sýpka"), byla na svých právech dotčena jejím nesprávným označením v územním plánu vedlejšího účastníka. Sýpka je zřejmě nesprávně v územním plánu zahrnuta do dopravní infrastruktury a má být svým účelem určena k dopravě. Stěžovatelka v důsledku toho nemůže plnit svůj závazek z nájemní smlouvy a vzniká jí škoda v podobě ušlého nájemného.
3. Okresní soud nejdříve po provedeném dokazování žalobu zamítl. Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") na základě odvolání tento rozsudek zrušil a věc vrátil okresnímu soudu k dalším řízení. V této souvislosti konstatoval, že okresní soud správně uzavřel, že vedlejší účastník při schvalování územního plánu pochybil tím, že sýpku zanesl do plochy dopravní infrastruktury. Šlo přitom o nesprávný úřední postup, za nějž vedlejší účastník odpovídá. S dalšími důvody, které okresní soud vedly k zamítnutí žaloby, se však krajský soud neztotožnil.
4. Okresní soud následně ve svém druhém rozhodnutí vedlejšímu účastníkovi povinnost nahradit stěžovatelce náhradu škody uložil. Je vysoce pravděpodobné, že pokud by vedlejší účastník nepochybil při zpracování územního plánu, pak by stěžovatelka disponovala povolením k užívání sýpky k účelům požadovaným v nájemní smlouvě. Vznikla jí proto škoda v podobě ušlého nájemného.
5. Krajský soud k odvolání vedlejšího účastníka napadeným rozsudkem rozhodnutí okresního soudu změnil, žalobu zamítl a stěžovatelku zavázal k náhradě nákladů řízení. Vzhledem k argumentaci vedlejšího účastníka přehodnotil svůj předchozí právní názor, že odpovědnostním titulem je nesprávný úřední postup. Z hlediska zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), je třeba územní plán považovat za rozhodnutí. Předpokladem vzniku povinnosti nahradit škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím je jeho předchozí zrušení pro nezákonnost. Ačkoliv označení prostoru sýpky jako plochy dopravní infrastruktury v územním plánu je bezesporu chybné, k naplnění podmínek pro přiznání požadovaného nároku nedošlo.
6. Nejvyšší soud napadeným usnesením dovolání stěžovatelky odmítl, neboť rozsudek krajského soudu považoval za souladný s ustálenou rozhodovací praxí. Stěžovatelka za skutečnosti vedoucí ke vzniku škody považuje to, že vedlejší účastník navzdory výzvám neodstranil nesprávnost v územním plánu, případně nepřistoupil k jeho změně. Rozhodnutí krajského soudu za takovou skutečnost (označenou stěžovatelkou) považuje nesprávné označení sýpky v územním plánu. V této právní otázce bylo proto dovolání nepřípustné.
Krajský soud postavil své rozhodnutí na právních názorech obsažených v odvolání vedlejšího účastníka a jeho rozhodnutí tak není překvapivé. Je výhradně věcí žalobce, aby jasně identifikoval právní skutečnost, od níž odvozuje svůj požadavek na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Pokud krajský soud odpovědnost za nesprávný územní plán nedovodil, neměl povinnost zabývat se tím, zda odpovědnost nenastala v důsledku dalších skutečností. Rozhodnutí krajského soudu nebylo nepřezkoumatelné.
7. V ústavní stížnosti stěžovatelka nejprve podrobně popisuje skutkový děj a průběh řízení před obecnými soudy. K ústavní stížnosti dále připojila "doplňující právní argumentaci stížnosti o zevrubný popis skutkového stavu a sled nastalých událostí". V důsledku nesprávného zakreslení sýpky do územního plánu jí měla vzniknout škoda, přičemž ani poté, co byl vedlejší účastník na tento stav upozorněn, nepřistoupil k jakémukoliv nápravnému opatření. Stěžovatelce právní řád nenabízí prostředky nápravy nezákonného stavu a nezbývá jí než čekat, až vedlejší účastník změní územní plán. Ani tak nepůjde o rozhodnutí, kterým se mění nebo ruší nezákonné rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Stěžovatelce přitom již uplynula lhůta pro podání návrhu na jeho změnu nebo zrušení. Nejvyšší soud postupoval formalisticky. Nepřihlédl k žádným stěžovatelčiným námitkám, ani nezohlednil, že krajský soud se odchýlil od rozhodovací praxe tím, že nárok stěžovatelky posuzoval pouze podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., a nikoliv již dále podle § 8 odst. 3 ve spojení s § 21 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Pokud soud dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky pro odpovědnost za nezákonné rozhodnutí, měl posoudit, zda odpovědnost nenastala z důvodu nesprávného úředního postupu. Vedlejšímu účastníkovi nic nebránilo zjevnou nesprávnost napravit. Opatření obecné povahy nelze navíc považovat za rozhodnutí, protože nenaplňuje zákonem stanovené náležitosti. Pochybení ani není nezákonností ve smyslu judikatury. Rozhodnutí krajského soudu bylo navíc i překvapivé, protože krajský soud na změnu právního názoru předem neupozornil.
8. Stěžovatelka za nesprávné označuje i rozhodnutí o nákladech. Pokud by obecné soudy již původně dospěly k závěru, že není naplněn ani předpoklad existence nesprávného úředního postupu, nemuselo by se vést dokazování před okresním soudem po vydání usnesení krajského soudu a účastníkům by nevznikly řízení neúčelné náklady. Stěžovatelka přitom byla zavázána i k náhradě těchto nákladů. Krajskému soudu se nabízela i možnost aplikace § 150 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.").
9. Stěžovatelka dále s ohledem na podobnost s věcí, o níž bylo rozhodnuto nálezem ze dne 11. 9. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 23/24 , navrhla, aby rozhodující senát jednomyslně postoupil věc k projednání a rozhodnutí plénu Ústavního soudu.
10. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
11. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83 a čl. 90 Ústavy). V řízeních o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) proti rozhodnutí obecných soudů tedy není další přezkumnou instancí. Do rozhodování obecných soudů je oprávněn zasáhnout až tehdy, došlo-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94
(N 5/3 SbNU 17)].
12. V judikatuře je dlouhodobě zastáván názor, že opatření obecné povahy se pro účely zákona č. 82/1998 Sb. považuje za rozhodnutí, přičemž takový výklad považoval Ústavní soud za ústavně konformní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023 sp. zn. 30 Cdo 414/2023, nálezy ze dne 22. 5. 2023 sp. zn. III. ÚS 3319/22 , bod 26, nebo ze dne 4. 9. 2024 sp. zn. IV. ÚS 331/24 ). Není přitom spor, že územní plán má povahu opatření obecné povahy [§ 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Stěžovatelka s tímto závěrem sice nesouhlasí, její argumentace se však týká převážně výkladu podústavního práva bez ústavněprávního přesahu. Ústavní soud v právě posuzované věci neshledal důvody pro odchýlení se od výše uvedené ustálené judikatury.
13. Stěžovatelka dále namítá, že krajský soud pochybil, pokud se nezabýval možností vzniku odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup spočívající v následném postupu vedlejšího účastníka, který zřejmou nesprávnost v územním plánu nenapravil. Jak ale upozornil v napadeném usnesení Nejvyšší soud, je to stěžovatelka, kdo za škodní událost označil nesprávnost v územním plánu. Stěžovatelkou odkazovaný nález ze dne 9. 7. 2009 sp. zn. II. ÚS 1774/08
(N 155/54 SbNU 17) na právě posuzovanou věc nedopadá. Ústavní soud se v tomto nálezu zabýval situací, kdy obecné soudy jimi zvoleným výkladem zákona vyloučily náhradu škody, ačkoliv materiálně měla odpovědnost státu vznikat. V právě posuzované věci však obecné soudy odpovědnost za vzniklou škodu nevyloučily, dospěly však k závěru, že podmínky k přiznání náhrady nebyly naplněny. Z nálezu nicméně nevyplývá, že by soudy měly povinnost domýšlet a zabývat se i tím, zda i jiné než označené okolnosti, o kterých se soud během řízení dozvěděl, mohou hypoteticky zakládat právo na náhradu škody.
14. Stěžovatelka uvádí, že právní řád nenabízí prostředky k nápravě územního plánu. Tak tomu zcela zjevně není. Právní řád nabízí dotčeným osobám řadu prostředků, jimiž se lze bránit proti přijetí opatření obecné povahy (srov. např. § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Pokud je stěžovatelka bez objektivních důvodů dosud nevyužila a opatření obecné povahy ani nebylo zrušeno či změněno, lze jen těžko dovozovat naplnění podmínek pro přiznání náhrady škody podle výše uvedených ustanovení. Na možnosti využít stěžovatelce dostupné prostředky nápravy nic nemění ani jí popisovaný postup, jímž obce k nápravě obdobných vad přistupují.
15. Ústavní soud nepovažuje napadený rozsudek krajského soudu za překvapivý. Podle ustálené soudní praxe je za takové považováno rozhodnutí posuzující projednávanou věc originálním způsobem (z hlediska předchozího vývoje řízení), tj. rozhodnutí, které nebylo možno na základě zjištěného skutkového stavu věci, postupu soudu ale i dosud přednesených tvrzení účastníků řízení předvídat a jehož přijetím je účastník řízení zbaven možnosti skutkově a právně argumentovat [nález ze dne 25. 2. 2020 sp. zn. III. ÚS 2748/18
(N 34/98 SbNU 363), bod 21, nebo usnesení ze dne 20. 10. 2011 sp. zn. I. ÚS 2069/11 ]. V právě posuzované věci se však právní posouzení, jež se následně promítlo do napadených rozhodnutí, objevilo v odvolání vedlejšího účastníka proti druhému rozhodnutí okresního soudu. Stěžovatelka měla procesní prostor se k této argumentaci vyjádřit.
16. Stěžovatelka považuje napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu za nedostatečně odůvodněné. Jakkoliv je pravdou, že Nejvyšší soud výslovně neřešil všechny stěžovatelkou zmiňované námitky, nejde o důvod pro kasační zásah Ústavního soudu. Stěžovatelkou zmiňovaný § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. nemůže vést k rozhodnutí v její prospěch, když zde chybí základní předpoklad vzniku práva na náhradu škody, kterým je zrušení nezákonného opatření obecné povahy. Ústavní soud zároveň připomíná, že požadavky na řádně odůvodněné rozhodnutí neznamenají podrobnou oponenturu (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví obecný soud vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná [srov. nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08
(N 26/52 SbNU 247), bod 68, ze dne 15. 4. 2014 sp. zn. II. ÚS 3076/13
(N 57/73 SbNU 125), bod 19].
17. Ústavněprávní relevanci nemají ani námitky stěžovatelky týkající se nákladů řízení. V této oblasti uplatňuje Ústavní soud pouze omezený přezkum [srov. např. nálezy ze dne 5. 10. 2021 sp. zn. I. ÚS 2174/20
(N 174/108 SbNU 120, bod 20), nebo ze dne 3. 9. 2019 sp. zn. II. ÚS 3627/18
(N 155/96 SbNU 31, bod 15)]. Krajský soud vycházel ze zásady úspěchu ve sporu, ve kterém byla stěžovatelka neúspěšná. Je pravdou, že s ohledem na výsledek řízení a právní kvalifikaci vznikají pochybnosti o nezbytnosti vedení dokazování v rozsahu, v jakém bylo vedeno. V důsledku toho však nelze považovat automaticky úkony vedlejšího účastníka za neúčelné.
18. Na závěr Ústavní soud podotýká, že přes podnět stěžovatelky neshledal důvody k postoupení věci plénu. Ačkoliv stěžovatelka odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 23/24 , neuvádí konkrétní okolnosti, jež by byly společné s právě posuzovanou věcí. Skutkově i právně přitom jde o zcela odlišné situace. Senát v uvedeném rozhodnutí postoupil věc plénu z důvodu zásadního právního významu řešené právní otázky, jejíž řešení má dopad na neurčitý počet budoucích řízení před obecnými soudy. Posuzovaná věc takový význam nemá.
19. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 27. listopadu 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu