Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Veroniky Křesťanové (soudkyně zpravodajky) a soudců Milana Hulmáka a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatele D. V., zastoupeného Mgr. Davidem Purmenským, advokátem, sídlem 28. října 3117/61, Ostrava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 365/2023-37 ze dne 13. srpna 2024 a usnesení Krajského soudu v Ostravě č. j. 25 Ad 11/2023-15 ze dne 5. října 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Stěžovatel se domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí; tvrdí, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod ("Listina").
2. Lékařským posudkem ze dne 2. května 2022 nebyla stěžovateli uznána diagnóza M7703-Epicondylitis rad. et uln. humeri I. dx jako nemoc z povolání. Stěžovatel podal vedlejšímu účastníkovi návrh na přezkum tohoto posudku, který jej rozhodnutím ze dne 25. července 2023 zamítl a posudek potvrdil. Následně stěžovatel uzavřel se svým zaměstnavatelem X, dohodu o ukončení pracovního poměru z důvodu uvedeného v § 52 písm. e) zákoníku práce.
3. Rozhodnutí vedlejšího účastníka napadl stěžovatel u Krajského soudu v Ostravě ("krajský soud") žalobou, v níž mimo jiné s odkazem na závěry komentářové literatury uváděl, že v dané věci není po novelizaci zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách ("zákon o specifických zdravotních službách"), provedené zákonem č. 202/2017 Sb., namístě aplikovat § 70 písm. a) soudního řádu správního, podle kterého jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu (v dané věci lékařský posudek a správní rozhodnutí o jeho přezkumu), jež nejsou rozhodnutími.
4. Krajský soud napadeným usnesením žalobu odmítl. Konstatoval, že povahou lékařských posudků o (ne)uznání nemoci z povolání a rozhodnutí o jejich přezkoumání se soudy v minulosti již mnohokrát zabývaly [např. rozsudek rozšířeného senátu č. j. 4 Ads 81/2005-125 ze dne 20. září 2007 a související nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08 ze dne 23. září 2008 (N 155/50 SbNU 365)]. Dospěly k závěru, že lékařské posudky, jakož i navazující rozhodnutí o jejich přezkumu, nejsou přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Krajský soud se neztotožnil s názorem stěžovatele, že novelizace zákona o specifických zdravotních službách zásadně změnila povahu lékařského posudku nebo rozhodnutí o jeho přezkumu. Tomu odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu zabývající se lékařskými posudky a rozhodnutími o jejich přezkumu vydanými po 1. listopadu 2017.
5. Proti usnesení krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, v níž na základě komentářové literatury dovozoval zásadní změnu právního náhledu na charakter lékařského posudku o nemoci z povolání a rozhodnutí, jímž se tento lékařský posudek přezkoumává. Změna formy úkonu správního orgánu zákonem č. 202/2017 Sb., jímž se podle § 47 odst. 2 zákona o specifických zdravotních službách přezkoumává znalecký posudek, totiž nic nemění na podstatě tohoto úkonu a jeho účincích.
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti připouští, že je mu známa správními orgány i soudy citovaná judikatura, podle níž lékařský posudek není aktem vrchnostenského orgánu, kterým je rozhodováno o právech a povinnostech (takovým rozhodnutím je následně až postup zaměstnavatele v rámci pracovněprávního vztahu vycházející z lékařského posudku), odkazuje však na komentářovou literaturu, podle níž právní úprava účinná od 1. listopadu 2017 nebrání tomu, aby k přezkoumávání lékařských posudků a rozhodnutí správních orgánů, které následně lékařský posudek přezkoumávají, docházelo cestou správního soudnictví. S tímto závěrem, který vychází z § 47 odst. 4 zákona o specifických zdravotních službách ve znění účinném od 31. října 2017, který výslovně hovoří o rozhodnutí správního orgánu, se stěžovatel ztotožňuje. Má také za to, že Nejvyšší správní soud ani krajský soud se dostatečně nezabývaly jeho argumentací, že rozhodnutí by mohlo představovat výjimku z kompetenčních výluk podle § 70 písm. d) soudního řádu správního, neboť jde o rozhodnutí, jehož vydání sice záviselo výlučně na zdravotním stavu stěžovatele, ale zároveň znamenalo samo o sobě překážku výkonu zaměstnání stěžovatele u zaměstnavatele.
7. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní stížnost je přípustná a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.
8. Podstatou projednávané věci je posouzení, zda rozhodnutí vedlejšího účastníka o zamítnutí návrhu stěžovatele na přezkoumání lékařského posudku o neuznání nemoci z povolání podléhá po novelizaci zákona o specifických zdravotních službách provedené zákonem č. 202/2017 Sb. přezkumu ve správním soudnictví.
9. Ústavní soud zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti [srov. čl. 83, čl. 90 až 92 Ústavy České republiky ("Ústava")]. Nepřísluší mu ani přehodnocovat skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Do výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy zasahuje jen tehdy, byla-li aplikace práva v konkrétním případě neústavní. O takovou situaci však v posuzované věci nejde.
10. Správní soudy v napadených rozhodnutích podrobně a srozumitelně vysvětlily, že změna právní úpravy (provedená zákonem č. 202/2017 Sb.) spočívající v upřesnění formy úkonu správního orgánu, který je výsledkem jeho postupu při přezkumu lékařského posudku (§ 47 odst. 2 zákona o specifických zdravotních službách), nic nemění na materiální podstatě lékařských posudků o nemoci z povolání či rozhodnutí o jejich přezkumu. Ačkoli má tedy výsledek přezkumu lékařského posudku po novelizaci zákona o specifických zdravotních službách formu rozhodnutí (§ 47 odst. 4 tohoto zákona), nejde nadále v materiálním smyslu o rozhodnutí podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť samo o sobě nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti. Takového zásahu je způsobilé až právní jednání zaměstnavatele učiněné na jeho podkladě.
11. Otázkou vlivu změny zákona o specifických zdravotních službách provedené zákonem č. 202/2017 Sb. na dosavadní soudní praxi týkající se posuzování lékařských posudků se zabýval taktéž Nejvyšší soud. V rozsudku sp. zn. 21 Cdo 1096/2021 ze dne 26. srpna 2021 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) uvedl, že není pochyb o tom, že právní názor, vyjádřený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/08
(že nikoli lékařský posudek, nýbrž zaměstnavatel je tím, kdo na podkladě zjištění a závěrů lékaře činí konkrétní úkony v rámci pracovněprávního vztahu, kterými zasahuje do právní sféry zaměstnance), se musí uplatnit i na posuzování charakteru posudků vydaných v režimu zákona o specifických zdravotních službách ve znění zákona č. 202/2017 Sb. Vycházel přitom z toho, že z judikatury Nejvyššího správního soudu (jakožto soudu jediného příslušného ke konečnému posouzení, zda lze rozhodnutí správního orgánu o přezkumu lékařského posudku vydaného podle zákona o specifických zdravotních službách zařadit mezi rozhodnutí podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního) vyplývá (byť nikoli expresis verbis), že ve vztahu k posuzování pracovněprávních jednání změna zákona o specifických zdravotních službách na dosavadní soudní praxi posuzování lékařských posudků vydaných podle tohoto zákona nic nezměnila.
Nejvyšší soud připustil, že komentářová literatura (na níž odkazuje na podporu svých závěrů stěžovatel) zaujala k této problematice názor opačný [srov. Bělina, M., Drápal, L. a kol.: Zákoník práce. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 313, 314, body 53 a 61, a nově i ve 4. vydání z roku 2023], při respektu k principu dělby soudní pravomoci, a zejména při vázanosti shora uvedeným právním názorem Ústavního soudu, není podle něj možno tento názor aprobovat.
12. Správní soudy tedy aplikaci § 70 písm. a) soudního řádu správního i po účinnosti zákona č. 202/2017 Sb. na danou věc ústavně souladným způsobem odůvodnily. Samotný závěr o tom, že lékařským posudkem či správním rozhodnutím o jeho přezkumu není zasaženo do práv posuzovaného, a proto nemá povahu rozhodnutí přezkoumatelného ve správním soudnictví podle § 65 a násl. soudního řádu správního, je součástí již konstantní judikatury Ústavního soudu, která navazuje na závěry, ke kterým dospěl ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/08 . Např. v usnesení sp. zn. II. ÚS 1629/18 ze dne 29. května 2018 Ústavní soud uvedl, že posudek o zdravotním stavu je souhrnem medicínských či biofyzikálních zjištění, k nimž dospěje posuzující lékař použitím exaktních přírodovědeckých metod. Tato činnost nemá nic společného s výkladem obecné právní normy a její následnou aplikací na zjištěný faktický stav. To, že závěry lékařského posudku jako takové nemají do právní sféry zaměstnance žádný dopad, je konečně podle názoru Ústavního soudu zřejmé i z toho, že nehodlá-li zaměstnavatel (byť v rozporu s právními předpisy) stanovisko lékaře ke zdravotnímu stavu zaměstnance respektovat, v obsahu pracovněprávního vztahu se závěry posudku vůbec neprojeví. Obdobně v usnesení sp. zn. II. ÚS 1809/19 ze dne 30. března 2020 Ústavní soud neshledal závěr správních soudů, že rozhodnutí vydané v rámci přezkumu lékařského posudku není možné dále přezkoumávat, vybočujícím z mezí ústavnosti.
13. Ústavní soud uzavírá, že stěžovatel v ústavní stížnosti pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnil již před správními soudy. Oba správní soudy rozhodovaly v souladu se zákony i principy zakotvenými v Listině a Ústavě a své závěry řádně odůvodnily na věc dopadající judikaturou Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu. Vypořádaly se i s námitkou stěžovatele týkající se aplikace § 70 písm. d) soudního řádu správního, když uvedly, že lékařské posudky, jakož i případná navazující rozhodnutí o jejich přezkumu, nejsou přezkoumatelná ve správním soudnictví proto, že v materiálním smyslu bezprostředně nezasahují do práv a povinností osob a nejsou tak rozhodnutími ve smyslu § 65 soudního řádu správního, nikoliv primárně proto, že by šlo o úkony, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob. Vysvětlily, že shledává-li stěžovatel zásah do svých práv v tom, že mu není vyplácena náhrada za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti podle § 271b zákoníku práce a nebylo mu vyplaceno odstupné podle § 67 odst. 2 tohoto zákona, jde o pracovněprávní (soukromoprávní) nároky, které stěžovateli neposkytuje jeho (bývalý) zaměstnavatel v důsledku způsobu ukončení pracovního poměru, což je právě skutečnost reálně způsobilá zasáhnout do právní sféry stěžovatele. Uzavřel-li tedy stěžovatel z vlastní vůle dohodu o rozvázání pracovního poměru, pak mu na základě důvodu v ní uvedeného jako důvod rozvázání pracovního poměru uvedené pracovněprávní nároky nepřísluší.
14. Ústavní soud nespatřuje v odmítnutí žaloby krajským soudem pro její nepřípustnost porušení základních práv stěžovatele, když na svých závěrech, ke kterým dospěl ve shora citovaném plenárním nálezu, neshledal důvodu ani po novelizaci zákona o specifických zdravotních službách (s ohledem na změnu pouze formálního označení, nikoli materiální podstaty rozhodnutí o správním přezkumu lékařských posudků vydaných podle tohoto zákona) čehokoli změnit.
15. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně 23. října 2024
Veronika Křesťanová v. r. předsedkyně senátu