Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky Marie Ducháčkové, zastoupené Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, sídlem Opletalova 1418/23, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. února 2024 č. j. 4 As 141/2023-30, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. února 2023 č. j. 8 A 102/2021-41, rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 2. září 2021 č. j. MZE-42084/2021-11181 a výroku II rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 3. května 2021 č. j. MZE-26312/2021-18134, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, a Ministerstva zemědělství, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. Zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí. Stěžovatelka tvrdí, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále právo na podnikání podle čl. 26 Listiny a právo vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že stěžovatelka provozovala chov zvířat za účelem získání kožešin. Podle § 29c odst. 3 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, svou činnost k 31. lednu 2019 ukončila. Na základě její žádosti o poskytnutí kompenzačního příspěvku podle § 29c zákona č. 246/1992 Sb. jí napadeným rozhodnutím Ministerstvo zemědělství (dále jen "ministerstvo") výrokem I přiznalo kompenzační příspěvek a ve zbývající výši její žádost výrokem II zamítlo. Ustanovení § 29 odst. 7 zákona č. 246/1992 Sb. určuje výši kompenzačního příspěvku za chované zvíře. Při určení pro výpočet relevantního počtu zvířat vyšlo ministerstvo z dokladu vydaného Krajskou veterinární správou (dále jen "KVS") potvrzujícího počet chovaných zvířat zjištěného u stěžovatelky při kontrolách KVS provedených v letech 2014 až 2018. V souladu s dikcí zákona pak vycházelo z nejvyššího takto zjištěného počtu zvířat. Zdůraznilo přitom, že smyslem kompenzačního příspěvku je "zmírnění dopadů" vzniklých v souvislosti se zákazem chovu zvířat za účelem získání kožešin, a tedy nuceným ukončením podnikání, nikoliv nahrazení veškerých dopadů na chovatele. Zákon přitom jednoznačně, bez prostoru pro správní uvážení, stanoví, z čeho má ministerstvo při určení výše kompenzačního příspěvku vycházet. Chovatel tak nemá být podle zákona č. 246/1992 Sb. odškodněn za všechna chovaná zvířata. Při výpočtu se vychází z nejvyššího počtu zvířat zjištěných při kontrolách KVS, nikoliv počtu, který by mohl být na základě provedených kontrol dopočítán.
3. Napadeným rozhodnutím ministra zemědělství byl rozklad stěžovatelky zamítnut a napadené rozhodnutí ministerstva bylo potvrzeno. Kompenzační příspěvek neslouží k náhradě přesně vyčíslitelné sumy spojené s ukončením podnikání, která by měla zahrnovat položkový výčet, čímž by se blížila k náhradě újmy. Takové vyčíslení je prakticky nemožné s ohledem na řadu nejistých veličin. Zákonodárce konstruoval kompenzační příspěvek jako vzorec násobku částky za jednotlivé zvíře a počtu zvířat a je mimo rámec správní úvahy, zda jej zákonodárce mohl či měl konstruovat jinak. Obě veličiny vzorce přitom nejsou vyvratitelné právní domněnky, ale právní fikce bez nutnosti zkoumání jejich reálné existence. Zákon nekonstruuje právní fikci počtu zvířat např. jako průměr či součet, ale pouze jako porovnávání řady čísel a výběr čísla nejvyššího. Požadavek stěžovatelky na zohlednění počtu usmrcených chovaných zvířat a uhynulých zvířat pro účely výpočtu tak není relevantní.
4. Proti rozhodnutí ministra zemědělství podala stěžovatelka správní žalobu. Městský soud v Praze odkázal na závěry svých rozhodnutí v obdobných věcech, přičemž neshledal důvod se od nich odklonit, a žalobu napadeným rozsudkem zamítl. Již prostým jazykovým výkladem zákonného textu lze dospět k tomu, že počet chovaných zvířat stanoví správní orgán právě podle jejich počtu zjištěného při kontrole KVS. Počet zvířat zjištěný při kontrole není mezi účastníky sporný. Nedošlo k porušení zásady materiální pravdy, zásady zákonnosti ani § 50 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Stěžovatelce není kompenzována škoda ani ušlý zisk, ale je jí státem poskytována náhrada za zákonem uložené ukončení.
5. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky napadeným rozsudkem zamítl. Autoritativní zákaz chovu kožešinových zvířat je zásahem do vlastnického práva a svobody podnikání, avšak takovýto zásah je dovolen, sleduje-li legitimní cíl a obstojí-li v tzv. testu proporcionality, resp. testu racionality. Konstrukce kompenzačního příspěvku neodpovídá institutu náhrady škody. Úmyslem zákonodárce bylo zmírnění dopadů chovatelům, kteří svou činnost ukončili do 31. 1. 2019. Ač lze stěžovatelce přisvědčit, že stanovení počtu zvířat na základě zprávy KVS může být pro jednotlivé chovatele různě "výhodné" v závislosti na ročním období, ve kterém je kontrola prováděna a počtu kontrol za rok, k vyrovnání odchylek zákonodárce stanovil pětileté období kontrol a použití záznamu, který je pro podnikatele nejpříznivější. Právní úprava omezení práva stěžovatelky v podobě zákazu chovu zvířat pro kožešiny, včetně přechodného období a poskytované kompenzace, naplňuje deklarovaný legitimní cíl, kterým je ochrana zvířat proti jejich usmrcování bez důležitého důvodu a újmu podnikatelům přiměřeně kompenzuje.
6. Podle stěžovatelky ministerstvo a soudy dovodily, že se neaplikují základní zásady správního řízení, když ministerstvo nebylo povinno počty zvířat aktivně zjišťovat ani nemohlo akceptovat důkazy a tvrzení stěžovatelky k jejich řádnému zjištění. Stěžovatelka nepředkládala "své podklady" ke zjištění řádného počtu zvířat, ale protokoly o kontrolách prováděných KVS v daných letech. Zákon nestanoví, že by ministerstvo mělo vycházet pouze z dokladu vydaného podle § 29c odst. 4 písm. c) zákona č. 246/1992 Sb. Ten může sloužit jako jeden z možných zdrojů pro stanovení počtu zjištěných zvířat při kontrolách KVS. Stěžovatelka chovala více zvířat, než kolik bylo uvedeno ve zprávě KVS, a bylo povinností ministerstva se předloženými důkazy a tvrzeními stěžovatelky prokazující jiný počet zvířat zjištěný při kontrolách zabývat. Opačným postupem došlo k svévolnému opomenutí důkazů. Nepřipuštěním jiných důkazů zároveň došlo k popření vyšetřovací zásady a správního uvážení. Takový výklad navíc rovněž vede k vyloučení soudního přezkumu i za situace, kdy by např. zpráva KVS byla prokazatelně nesprávná, či obsahovala neúplné údaje.
7. Restriktivní výklad zákona č. 246/1992 Sb. zasahuje do práva podnikat a práva vlastnit majetek. Zákonodárce navíc v roce 2013 na základě vyhlášky č. 208/2004 Sb., o minimálních standardech pro ochranu hospodářských zvířat, zpřísnil podmínky chovu, což chovatele vedlo k vynaložení vysokých investic. Důsledky pro chovatele se tak rovnají vyvlastnění a v mnoha ohledech jsou i horší. Takový zásah je možný pouze s dostatečně dlouhým přechodným obdobím, nebo (i) poskytnutím dostatečných kompenzací. Přechodné období přitom bylo nepřiměřeně krátké, pouhých 16 měsíců. Přiznávání kompenzace i z těchto důvodů nelze pojímat restriktivně.
8. Zákonodárce zvolil pro stát jednoduchou metodu výpočtu kompenzačního příspěvku. K naplnění účelu právní úpravy je nutné, aby stanovení počtu chovaných zvířat věnovaly orgány veřejné moci náležitou péči. Zpráva KVS, ze které ministerstvo a soudy vycházely, obsahuje pouze kolonky "Počet zvířat na hospodářství v den kontroly" a "Počet zvířat kontrolovaných", nikoliv již "Počet zvířat zjištěný při kontrolách v daném roce". Počty zvířat v den kontroly KVS mnohdy neodpovídají skutečným počtům chovaných zvířat v daném roce a ignorují cyklický průběh chovu. Zákon výslovně stanoví, že kompenzace se poskytuje za každé chované zvíře zjištěné při kontrolách KVS v daném roce. Chovatelé navíc neměli možnost ovlivnit, kdy u nich budou kontroly probíhat, a výklad zastávaný soudy a ministerstvem tak znamená nerovnost podmínek pro jednotlivé chovatele.
9. Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
10. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti (srov. čl. 83 a čl. 90 Ústavy). V řízeních o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) proti rozhodnutí obecných soudů tedy není další přezkumnou instancí. Rozhodnutí obecných soudů nepřezkoumává z pohledu porušení "běžné" zákonnosti nebo nesprávnosti, ale zabývá se toliko tím, zda při aplikaci práva nedošlo k porušení ústavních principů a základních práv a svobod účastníka řízení [srov. nálezy ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. IV. ÚS 570/03
(N 91/33 SbNU 377) a ze dne 8. 7. 1999 sp. zn. III. ÚS 224/98
(N 98/15 SbNU 17)].
11. Ústavní soud tento kvalifikovaný zásah do práv stěžovatelky neshledal. Lze přitom odkázat na závěry obsažené v rozhodnutí ze dne 4. 6. 2024 sp. zn. IV. ÚS 1093/24
(rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz), kterým byla ústavní stížnost v obdobné věci odmítnuta. Ani v právě posuzované věci není důvod se od přijatých závěrů odchylovat. Námitky stěžovatelky zpochybňující postup správního orgánu v procesu dokazování vychází z odlišného pojetí jedné z hodnot rozhodné pro výpočet kompenzačního příspěvku - počtu zvířat zjištěného při kontrolách KVS. Jinak řečeno, k vytýkaným pochybením správního orgánu by mohlo dojít tehdy, pokud by byl správný výklad stěžovatelky a § 29c zákona č. 246/1992 Sb. by předpokládal, že počet zvířat zjištěný při kontrole KVS a obsažený v její zprávě, není pro výpočet příspěvku konečným číslem, ale má být dopočítán na základě dalších relevantních podkladů.
12. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl, že "při stanovení počtu zvířat podle § 29c ZOT nemá správní orgán žádný prostor pro uvážení, ale správní orgán zde v rámci výkonu veřejné moci aplikuje zákonné ustanovení, dle nějž se počet zvířat pro výpočet kompenzačního příspěvku stanoví jako nejvyšší počet zvířat zjištěný u chovatele při kontrolách krajské veterinární správy provedených v letech 2014, 2015, 2016, 2017 a 2018 (§ 29c odst. 8 ZOT)" (napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, bod 24). Způsob výpočtu podle něj neodpovídá institutu náhradě škody a zdůraznil, že zákonodárcem zvolený způsob zároveň zamezuje možným manipulacím s počty chovaných zvířat za účelem maximalizace poskytovaného příspěvku. Ústavní soud dospěl k závěru, že správní orgány i soudy své závěry a výklad § 29c odst. 8 zákona č. 246/1992 Sb. přesvědčivě zdůvodnily, přičemž poukázaly, že konstrukce kompenzačního příspěvku je záležitostí zákonodárce a je zcela mimo rámec správní úvahy do ní zasahovat.
13. Výše uvedené právní závěry Ústavní soud nepovažuje za excesivní a napadená rozhodnutí neobsahují prvky svévole. Námitky stěžovatelky se z velké části týkají výkladu podústavního a nedosahují ústavněprávního rámce, kterým by se mohl Ústavní soud zabývat.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 19. června 2024
Josef Fiala v. r. předseda senátu