Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatele Jána Dacha, zastoupeného Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. dubna 2023 č. j. 6 As 160/2022-35, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a vysoké školy Masarykova univerzita, sídlem Žerotínovo náměstí 617/9, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatel byl toho času studentem lékařské fakulty vedlejší účastnice. Zásahovou žalobou u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") brojil proti tomu, že vedlejší účastnice opatřením rektora a následně opatřením děkana lékařské fakulty stanovila ode dne 22. 11. 2021 do 23. 12. 2021 povinnost studentům prokázat se pro účast v prezenční výuce očkováním proti onemocnění covid-19, proděláním této nemoci, nebo negativním testem na ni (tzv. systém O-N-T; očkování-nemoc-test). Krajský soud rozsudkem ze dne 16. 6. 2022 č. j. 62 A 7/2022-102 rozhodl, že postup vedlejší účastnice spočívající v uvedeném zákazu byl nezákonným zásahem, protože vedlejší účastnice neměla pravomoc ke stanovení obdobných povinností podmiňujících studentům jejich účast na výuce.
3. Nejvyšší správní soud nato napadeným rozsudkem ke kasační stížnosti vedlejší účastnice uvedený rozsudek krajského soudu zrušil a sám žalobu stěžovatele odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále i jen "s. ř. s.") pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v chybějícím připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatel žalobou brojí proti zákazu stanoveném vedlejší účastnicí ve dvou opatřeních, která mají povahu normativního aktu či aktu abstraktní povahy. K autonomní normotvorbě vůči svým členům je vedlejší účastnice nadána jako veřejnoprávní korporace, přičemž obdobně je tomu například u stavovských komor. Takové normativní akty (veřejnoprávních korporací) přitom nemohou být přezkoumány jako individuální zásah, protože ze své povahy postrádají přímé a konkrétní zaměření vůči jednotlivci (srov. rozsudek ze dne 14. 12. 2011 č. j. 6 Aps 2/2011-197). Vedlejší účastnice stanovila danými opatřeními pro celou akademickou obec obecně platné podmínky. Individualizovanou povahu by mělo až případné následné vynucení povinnosti stanovené v normativním aktu, tedy například konkrétní neumožnění účasti ve výuce. Uvedené přitom nekoliduje s ústavně zaručenými právy stěžovatele na soudní ochranu, neboť podle nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 34/21 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) v takové situaci postačuje, že právní řád poskytuje možnost soudní ochrany až proti následné aplikaci normativního aktu (zásahu či rozhodnutí).
4. Stěžovatel tvrdí, že Nejvyšší správní soud svým výkladem ustanovení soudního řádu správního o podmínkách řízení "o zásahové žalobě" vyprazdňuje právo stěžovatele na přístup k soudu a soudní ochranu. Soudy ve správním soudnictví mají povinnost vykládat procesní předpisy vstřícně vůči žalobcům a určitý "procesní paternalismus" je zde žádoucí. Smyslem tzv. zásahové žaloby není ochránit jen proti zásahům, které již nastaly, nýbrž i zásahům, které hrozí; soudní ochrana musí být účinná a především včasná. Nejvyšší správní soud nedává stěžovateli návod na včasnou a účinnou soudní ochranu proti zákazu stanovenému v opatřeních vedlejší účastnice, protože upřednostňuje přezkum, který se zabývá až následným vynucováním povinnosti, namísto nezákonné příčiny ovlivňující chování osob. Nejvyšší správní soud zde opomíjí tzv. chilling effect, tedy tzv. odrazující účinek pravidel chování (viz k tomu např. body 21 a 24 nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2021 sp. zn. II. ÚS 1022/21 ).
5. Dále stěžovatel upozorňuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 22. 10. 1981 ve věci Dudgeon proti Spojenému Království č. 7525/76 a navazující rozhodnutí, podle kterých i samotná kriminalizace jednání zákonem může zasahovat do soukromého života jednotlivců, což značí, že i samotná existence normativního aktu má být přezkoumána jako individualizovaný zásah. Ve věci stěžovatele šlo nadto o to, že mu reálně hrozila sankce, a byl tak nucen zákaz respektovat, což rozhodně není situace, kdy lze akceptovat, že nejde o projednatelný individualizovaný zásah. Opatření vedlejší účastnice dále nebylo obecné. Každá fakulta si stanovila pravidla zvlášť, například farmaceutická fakulta tzv. systém O-N-T nezavedla. Okruh adresátů je tak zde vymezen pouze vůči studentům jedné fakulty, tedy cca 4 600 osobám, což je nepřiměřené i ve srovnání s Českou lékařskou komorou čítající cca 60 000 členů, na jejíž normotvorbu Nejvyšší správní soud poukázal odkazem na rozsudek sp. zn. 6 Aps 2/2011.
6. Nadto stěžovatel zpochybňuje přiléhavost odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které má stěžovatel možnost brojit proti opatření vedlejší účastnice jako opatření obecné povahy. Tím zde totiž Nejvyšší správní soud popírá dříve vyslovené závěry, že opatření obecné povahy nemůže být současně zásahem podle s. ř. s. V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nadto nelze přezkoumat akty, které již nejsou účinné, což by v posuzované situaci znamenalo, že příslušný návrh by správní soudy rovnou odmítly. To značí, že stěžovatel neměl jinou možnost obrany proti zákazu stanovenému v opatřeních vedlejší účastnice, než zásahovou žalobu, kterou zde Nejvyšší správní soud odmítl. Konečně stěžovatel zdůrazňuje, že v jeho věci byla dotčená pravidla realizována, protože se na přítomnost onemocnění testoval a informace o svém zdravotním stavu předával vedlejší účastnici, což již představuje akt aplikace.
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměl (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
9. V nyní posuzované věci stěžovatel brojí proti výkladu procesních předpisů upravujících přístup k soudu; podle stěžovatele se měly správní soudy věcně zabývat jeho žalobními tvrzeními, protože jiná účinná soudní ochrana neexistuje. Ústavní soud považuje danou problematiku ve své judikatuře za vyřešenou, na což ostatně Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku stěžovatele výslovně upozornil. Podle Nejvyšším správním soudem odkazovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/21 platí, že není porušením čl. 36 odst. 2 Listiny, nelze-li se bránit zásahovou žalobou ve správním soudnictví proti aktu normativní povahy, ani jeho "účinkům" či "důsledkům", nýbrž až případnému následnému zásahu vyplývajícímu z aplikace takového aktu přímo zaměřenému proti jednotlivci (srov. zejména bod 31 uvedeného nálezu).
10. Tehdy šlo o možnost brojit zásahovou žalobou proti krizovému opatření vlády, avšak tyto závěry jsou plně uplatnitelné i pro nyní posuzovanou věc, kde stěžovatel brojí proti opatření vedlejší účastnice mající též povahu normativního aktu. Nosným závěrem uvedeného nálezu je akceptace stavu, kdy možnost obrany proti normativním aktům není svěřena ve správním soudnictví přímo jednotlivci, lze-li jejich zákonnost následně přezkoumat při jejich konkrétní aplikaci zaměřené přímo vůči němu. Ze systematického hlediska se sluší doplnit, že i v řízení "o zásahové žalobě" podle § 82 a násl. s.
ř. s. lze využít institutu předběžného opatření, čímž "faktické" účinky případného soudcovského zásahu v naléhavých a odůvodněných situacích mohou nastoupit takřka okamžitě. Námitky stěžovatele o neúčinné a (jak sám zdůrazňuje) zejména opožděné soudní kontrole Ústavní soud považuje za spekulativní. Stěžovatel nadto opomíjí, že Nejvyšší správní soud přípustnost preventivních zásahových žalob ve své judikatuře odmítl (srov. např. body 30 a 31 rozsudku ze dne 7. 6. 2016 č. j. 8 As 93/2015-134; mimo jiné publikovaného jako rozhodnutí č. 3432/2016 Sb. NSS).
11. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/21 nepřisvědčil ani argumentaci založené na srovnání poskytování soudní ochrany ve správním soudnictví v českém kontextu a přijatelnosti individuální stížnosti u ESLP. K tomu lze na příslušný bod 34 uvedeného nálezu v podrobnostech odkázat. Totéž se uplatní také u tvrzení stěžovatele o údajném opomenutí tzv. odrazujícího účinku, nehledě na to, že ve stěžovateli odkazovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 1022/21 nešlo o přístup k soudu, protože v tehdy zrušených rozhodnutích mimo jiné ani nebyla žaloba tehdejších stěžovatelů odmítnuta, nýbrž jako nedůvodná zamítnuta, protože podle správních soudů tehdy tvrzený zásah nebyl nezákonný.
12. Nepřiměřený dále není závěr Nejvyššího správního soudu o abstraktní povaze daných opatření; stěžovatel zpochybňuje abstraktní či normativní charakter daných opaření, protože se týkají (ve svém důsledku) "malého" počtu lidí (cca 4 600 studentů fakulty). Této argumentaci však nelze přisvědčit. Rozlišování abstraktní a konkrétní povahy právního aktu (co do okruhu adresátů) nezávisí výhradně na počtu osob, vůči kterým je akt zaměřen. Rozhodné v tomto směru je, že opatření stanovilo určitý zákaz plošně vzhledem k druhově určenému okruhu adresátů (viz k tomu BAHÝĽOVÁ, L. a HEJČ, D. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 24). Ostatně sám stěžovatel připouští, že opatření děkana fakulty působilo vůči všem studentům na fakultě. Rozhodné zde není ani to, zda jiná fakulta vedlejší účastnice obdobný akt vydala či nikoli, protože to nesvědčí o obsahu daného aktu a stanovenému způsobu regulace chování.
13. Jde-li konečně o námitky stěžovatele k nerespektování vlastní judikatury Nejvyšším správním soudem o zákazu přezkumu účinků opatření obecné povahy jako nezákonného zásahu, je třeba uvést, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku nijak neoperuje s alternativou, že opatření vedlejší účastnice v nyní posuzované věci je opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud jasně vystihl, že daná opatření mají povahu ryze normativní, a tedy nikoli smíšenou jako u opatření obecné povahy. Tato argumentace se tak s (nosnými) důvody napadeného rozsudku míjí.
Lze uzavřít, že Nejvyšší správní soud reagoval na rozhodná tvrzení stěžovatele, zejména o tvrzených neústavních účincích odmítnutí jeho žaloby, a s touto argumentací se náležitě vypořádal. Závěry napadeného rozsudku jsou řádně odůvodněné, a jak se podává ze shora uvedeného, z ústavněprávního hlediska mu nelze ve srovnání s námitkami stěžovatele nic vytknout. Napadený rozsudek tak představuje projev nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
14. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 18. července 2023
Pavel Šámal v. r. předseda senátu