Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně (soudce zpravodaj) ve věci ústavní stížnosti stěžovatele: PHOENIX lékárenský velkoobchod, a. s., se sídlem Praha 10, K pérovně 945/7, zastoupeného JUDr. Petrem Novotným, advokátem se sídlem Praha 1, Platnéřská 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009 - 541, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
K porušení práva na spravedlivý proces mělo dojít "v nereflektování základních principů správního trestání", tak jak vyplývají z článku 6 Úmluvy, čl. 36 odst. l Listiny a konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva, Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, spočívajícím ve zcela nedostatečném a neurčitém vymezení postihovaného jednání, v porušení požadavku na zachování "totožnosti skutku", v jeho nepřípustných účelových úpravách a změnách. Dále brojí proti postupu předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále "Úřad") v řízení o rozkladu, zejména ve vztahu k popření zásady dvouinstančnosti správního řízení.
Předseda Úřadu nebyl oprávněn účelově doplňovat, upravovat ani zpřesňovat vymezení postihovaného jednání. Došlo tak k porušení § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále "správní řád") a práva stěžovatele na spravedlivý proces. Krajský soud v Brně neposkytl stěžovateli soudní ochranu před nesprávným a nezákonným rozhodnutím správního orgánu, neboť důvody namítané v jeho žalobě odmítl bez řádného přezkoumání a posouzení jeho procesních práv. Nejvyšší správní soud shledal tuto, v kasační stížnosti uplatněnou, námitku nedůvodnou a uvedl pouze izolované závěry k uplatněným důvodům.
Nezabýval se zmatečně vedeným správním řízením, nepřihlédl k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces a omezil se na čistě formalistická tvrzení a závěry. Stěžovatel odkázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že správní trestání musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a správní rozhodnutí musí obsahovat jednoznačný popis skutku, který je předmětem řízení, za účelem vyloučení jeho zaměnitelnosti s jiným. Úřad hrubě porušil principy správního trestání, což nevzal v úvahu ani Krajský soud v Brně (dále "krajský soud") ani Nejvyšší správní soud. Podle stěžovatele je nutné, při posuzování "totožnosti skutku", vycházet z analogie trestního práva procesního, zejména z institutu zahájení trestního stíhání.
Oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt vymezuje popisem skutku závazně předmět řízení, který musí obsahovat dostatečně určitý, nezaměnitelný popis předmětného jednání s uvedením místa, času a způsobu jeho spáchání tak, aby nemohl být zaměněn s jiným. Stěžovatel dále vyjádřil nesouhlas s názorem Nejvyššího správního soudu ohledně vymezení postihovaného jednání, v průběhu správního řízení několikrát změněného v jeho neprospěch, což nelze vymezit pouhou citací zákonného ustanovení s absencí místního a neurčitého časového vymezení.
V této souvislosti odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, sp. zn. II. ÚS 544/05
. Vymezení postihovaného jednání naplňujícího skutkovou podstatu správního deliktu podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o ochraně hospodářské soutěže"), je, podle jeho názoru, neurčité a bylo v průběhu řízení nepřípustným způsobem účelově měněno. Jeho upřesnění, obsažené ve sdělení Úřadu ze dne 25.
září 2006, je sdělením podezření z nového skutku, který nemá podklad ve správním řádu, proto s ním nelze spojovat žádné procesně právní následky. Stěžovatel měl možnost se v řízení vyjádřit pouze k jeho původnímu předmětu, vymezenému oznámením Úřadu ze dne 6. března 2006, nikoliv již k jeho rozšíření. Rovněž důkazy pořízené předtím než došlo k rozšíření předmětu řízení, nebylo možné podle jeho názoru později použít. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s tím, že osoby v postavení statutárních orgánů účastníků správního řízení byly vyslechnuty jako svědci podle § 55 správního řádu, ačkoliv takový postup správní řád zakazuje. Tento nezákonný postup měl na jeho práva velmi závažný dopad, který nelze zhojit tím, že "správní orgán k výslechům nepřihlížel", již proto, že zůstaly součástí správního spisu. Jako nezákonné a nepřípustné důkazy měly být proto bez odkladu ze spisu vyloučeny.
sp. zn. II. ÚS 81/95 , in Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, C.H.Beck, svazek 6, usnesení č. 22). Ústavní soud neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí, pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo, neboť to přísluší obecným soudům. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod.
Poté co Ústavní soud přezkoumal všechny okolnosti, včetně napadených rozhodnutí relevantních pro posouzení věci, dospěl k závěru, že k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces zjevně nedošlo. V posuzované věci předložil Ústavnímu soudu stejné argumenty, které již uplatnil v rámci řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Tomuto soudu vytkl, že se, zmatečně vedeným, správním řízením nezabýval komplexně, nepřihlédl k porušení jeho práva na spravedlivý proces a omezil se na čistě formalistická tvrzení a závěry.
V ústavní stížnosti však konkrétně neuvedl, které závěry považuje za formalistické. Jejím prostřednictvím tak pouze pokračuje v polemice se závěry obou obecných soudů i správních orgánů, aniž by předestřené námitky měly charakter posouvající tuto věc do ústavněprávní roviny. Ústavní stížnost stěžovatele je v podstatě jen opakováním argumentace již uplatněné v řízení před obecnými soudy. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, není jeho úkolem skutkově a právně objasňovat podstatu věci, to patří do pravomoci obecných soudů.
Nepřehodnocuje jimi prováděné dokazování a pouhá skutečnost, že obecné soudy svá rozhodnutí opřely o právní názory, se kterými se stěžovatel neztotožňuje, sama o sobě důvod k ústavní stížnosti nezakládá (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 188/94 , in Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, C.H.Beck, svazek 3, nález č. 39). Ústavnímu soudu přísluší pouze posoudit, zda postup obecných soudů nevybočil v konkrétním případě z ústavních mezí a zda takovým postupem nebyly porušeny stěžovatelova ústavní práva a svobody, konkrétně právo na spravedlivý proces.
K jejich porušení by mohlo dojít zejména tehdy, pokud by byl zjištěn extrémní nesoulad mezi právními závěry soudů a vykonanými skutkovými zjištěními (srov. sp. zn. IV. ÚS 575/2000 ). Uvedené principy Ústavní soud respektoval i v projednávané věci, přičemž stěžovatelkou tvrzený zásah do jejího práva na spravedlivý proces neshledal. Ve své judikatuře Ústavní soud deklaroval, že nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl.
36 a násl. Listiny, jakož i z čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit, a to způsobem zakotveným v ustanovení § 157 odst. 2 zákona č.
99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů ( sp. zn. III. ÚS 84/94 ,
III. ÚS 166/95 ,
II. ÚS 93/99 ,
I. ÚS 60/01 ). V tom rámci se pak adekvátně, co do myšlenkových konstrukcí racionálně logickým způsobem vypořádat se všemi důkazy i s argumentačními tvrzeními uplatněnými účastníky řízení, tedy se vším, co v průběhu řízení vyšlo najevo a co účastníci řízení tvrdí, má-li to vztah k projednávané věci ( sp. zn. IV. ÚS 563/03 ,
I. ÚS 301/02 ,
I. ÚS 593/04 ,
III. ÚS 961/09 ). Stěžovatelova argumentace se opírá o názor, že v oblasti správního trestání je nutno subsidiárně postupovat podle trestního práva procesního, a předmět řízení proto není možno v průběhu správního řízení dále měnit a zpřesňovat. Předně je nutné uvést, že jím citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, sp. zn. II. ÚS 544/05 , na posuzovanou věc zjevně nedopadá, neboť se týká změny vyjádření subjektivní stránky trestného činu odvolacím soudem v souvislosti s respektováním zásady zákazu reformationis in peius, zakotvené v § 259 odst. 4 zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
Tomu odpovídá i ustanovení § 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle kterého se neuplatní ustanovení § 90 odst. 3 správního řádu, upravující zákaz změny napadeného rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Ústavní soud v nálezu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08 , uvedl, že "pro oblast správního trestání nelze z ústavněprávních předpisů dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele (zákaz reformationis in peius). Takový zákaz nelze odvodit ani z práva na spravedlivý proces, zakotveného v článku 6 odst. 1 Úmluvy, ani z článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, ani z článku 2 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě." Nutno podotknout, že v případě stěžovatele k tvrzené změně "v neprospěch" v průběhu správního řízení ani nedošlo, neboť se jednalo pouze o detailnější vymezení pojmu "obchodní podmínky", použitím formulace "zkrácením lhůty splatnosti následných dodávek tzv. vitálních léčiv", což, jak v napadeném rozhodnutí správně uvedl krajský soud, umožnilo stěžovateli touto konkretizací lepší uplatnění jeho procesních práv.
Změnu v jeho neprospěch nelze spatřovat ani v tvrzené "nepřípustné změně" meritorního rozhodnutí Úřadu na základě rozhodnutí o podaném rozkladu, neboť spočívala ve stanovení dřívějšího počátku trvání jeho protiprávního jednání, tedy v pouhém upřesnění, nikoliv v odlišném časovém vymezení. K námitce stěžovatele o nedostatečně důkazně podloženém "obvinění" Úřadu z jednání ve vzájemné shodě Ústavní soud dodává, že takovýmto jednáním je právě i jeho koordinace tím, že jeho subjekty, namísto náležité smlouvy, využijí neformální přímé nebo nepřímé kontakty vedoucí ke shodnému protisoutěžnímu postupu.
Definici "jednání ve vzájemné shodě" podal i Evropský soudní dvůr v rozsudcích "Dyestuffs" a "Suiker Unie". V prvním z nich vyslovil, že jde o "formu koordinace mezi podniky, která sice nedosahuje stadia, v němž se uzavře řádná smlouva, ale vědomě ji nahrazuje praktickou kooperací mezi nimi na újmu soutěže".
V druhém rozsudku Evropský soudní dvůr upřesnil, že tato koordinace nevyžaduje vypracování faktického plánu. Každý subjekt působící na trhu musí určovat své jednání a svou obchodní politiku nezávisle a proto by neměl existovat "žádný přímý nebo nepřímý kontakt mezi těmito subjekty, jejichž předmětem nebo výsledkem je buď ovlivnění chování skutečného nebo potenciálního soutěžitele na trhu nebo informování takového soutěžitele o vlastním tržním chování, které se tyto subjekty rozhodly přijmout nebo které zamýšlejí" (rozsudek ICI v.
Komise (48, 49, 51-57/69), Suiker Unie v. Komise (40/73)). Pokud tedy obecné soudy, v návaznosti na rozhodnutí Úřadu, shledaly v chování stěžovatele a ostatních subjektů správního řízení (na základě provedených důkazů) zřetelnou a co do obsahu určitou formu takovéto koordinace, kterou stěžovatel v podstatě vyloučil své individuální soutěžní chování, jedná se - při respektování zásady volného hodnocení důkazů - o právní závěry nezávislých soudů, u nichž není zásah Ústavního soudu namístě. Jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud se obšírně zabývaly povahou oznámení o zahájení správního řízení, přičemž jeho rozsah a obsah shledaly dostatečným.
V obsáhlém odůvodnění svých rozhodnutí uvedly, že obsah a rozsah správního obvinění nebyl překročen a jednalo se o pouhé bližší vymezení obchodních podmínek (zkrácení lhůt splatnosti dodávek "vitálních" léčiv). Oba soudy se zabývaly i námitkami stěžovatele ohledně neurčitosti pojmů "zprostředkování společného zájmu" a "vitální léčiva" a přesvědčivě vyložily neexistenci stěžovatelkou tvrzeného porušení zásady dvouinstančnosti správního řízení. Nejvyšší správní soud se v jednotlivých bodech vyjádřil ke všemu, co stěžovatel vtělil i do obsahu ústavní stížnosti, přičemž poukázal na to, že fráze "navzájem zprostředkovali společný zájem" je dostatečně určitá a výstižně vyjadřuje způsob spáchání deliktu v jeho koordinační fázi.
Detailně se zabýval jednotlivými variantami vymezení předmětu řízení, včetně toho, zda splňovaly meze dané právem na spravedlivý proces a dospěl k závěru, že napadený výrok odpovídá odůvodnění, je dostatečně určitý a v otázce popisu znaků protiprávního jednání stěžovatele nezaměnitelný. V oznámení o zahájení správního řízení pak, stejně jako krajský soud, neshledal nedostatečnost, neboť je v něm vyjádřeno, kteří soutěžitelé a vůči komu se protiprávního jednání dopustili a kdy k němu došlo. Toto vymezení bylo dále specifikováno tak, že se jedná o obchodní podmínky, týkající se zkrácení lhůt splatnosti následných dodávek "vitálních léčiv" specifikovaným nemocničním lékárnám a obchodní podmínky, týkající se zkrácení lhůt splatnosti ostatním lékárnám.
Jeho rozhodnutí nelze vůbec shledat formalistickým a tvrzení stěžovatele, že se správním řízením nezabýval komplexně, neodpovídá skutečnosti. Nejvyšší správní soud dal stěžovateli zapravdu v otázce výslechu jeho statutárního orgánu jako svědka s ohledem na to, že tato výpověď nebyla pro rozhodnutí Úřadu klíčová. Rovněž přiléhavě zdůvodnil, proč protokoly o předmětných svědeckých výpovědích nemohly být ze správního spisu vyloučeny, jak stěžovatel opětovně v ústavní stížnosti žádal.
Ústavní soud proto konstatuje, že krajský soud i Nejvyšší správní soud se s námitkami stěžovatele řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily a právní normy aplikovaly s ohledem na ústavní principy obsažené v Listině, přičemž svá rozhodnutí podrobně odůvodnily. Jejich postup tak nelze označit za formalistický a napadená rozhodnutí za porušující právo stěžovatele na spravedlivý proces, jak tvrdil v ústavní stížnosti. Ústavnímu soudu tak nezbylo než ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné. V Brně dne 23. února 2011
Ivana Janů, v. r. předsedkyně I. senátu Ústavního soudu