Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Wintra (soudce zpravodaj), soudců Jaromíra Jirsy a Pavla Šámala o ústavní stížnosti Mgr. Romana Šiguta, zastoupeného JUDr. Ing. Lukášem Pletichou, advokátem se sídlem Průmyslová 1631/4, Jablonec nad Nisou, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2021 č. j. 14 Ad 12/2020-31 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2023 č. j. 4 Ads 160/2021-33, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a státního tajemníka v Ministerstvu dopravy jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Stěžovatel v řízení před správními soudy zpochybňoval rozhodnutí generálního inspektora Drážní inspekce (správního orgánu I. stupně) ze dne 19. 12. 2019, potvrzující rozhodnutí státního tajemníka v Ministerstvu dopravy (vedlejšího účastníka jakožto odvolacího orgánu) ze dne 24. 7. 2020, jimiž byl v důsledku systemizace odvolán z pozice představeného - ředitele Ústředního inspektorátu Drážní inspekce, postaven mimo výkon služby z organizačních důvodů a byl v této souvislosti nově platově zařazen. Stěžovatel neuspěl s žalobou proti těmto správním rozhodnutím ani s následnou kasační stížností. Nyní posuzovanou ústavní stížností se domáhal zrušení v záhlaví označených rozhodnutí správních soudů s tvrzením o zásahu do svých ústavně zaručených práv podle čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 3, čl. 4 odst. 4, čl. 21 odst. 4, čl. 26 odst. 1, čl. 28, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Současně namítal, že správní soudy porušily čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 3, čl. 79 odst. 2 a čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Ústavní soud se neztotožnil se stěžovatelem a jeho ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
2. Předchozí soudní řízení správní postačí pro účely řízení o ústavní stížnosti stručně shrnout následovně:
3. Městský soud v Praze stěžovatelovu žalobu zamítl s tím, že nepřisvědčil žádné jeho žalobní námitce ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí vedlejšího účastníka, nedostatečně zjištěného skutkového stavu a nedostatečného dokazování či jiných vad v postupu správních orgánů předcházejícím vydání tohoto rozhodnutí a rozhodnutí generálního inspektora do té míry, že by bylo nutné tato rozhodnutí zrušit. Žalobní námitky stěžovatele ohledně rozporu systemizace s § 53a odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, a ohledně možnosti zrušení a obnovení služebního místa považoval městský soud za opožděné, proto se jimi nezabýval.
4. Nejvyšší správní soud se s městským soudem plně ztotožnil. Zabýval se přitom jen námitkami, které stěžovatel uplatnil již v řízení o žalobě. K tomu, aby městský soud mohl posuzovat zákonnost podkladů napadených správních rozhodnutí (včetně příslušné systemizace), by přitom musel stěžovatel včas a řádně formulovat žalobní bod, což v řízení před městským soudem neučinil. Ostatní námitky NSS posoudil jako nepřípustné podle § 104 odst. 4 soudního řádu správního. Neposuzoval proto, zda příslušná systemizace byla účelovou změnou, zda odpovídala § 17, § 18 a § 60 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo zda byla v souladu s § 53a odst. 1 zákona o drahách a s nařízením vlády č. 95/2015 Sb.
5. Stěžovatel se v ústavní stížnosti dovolává především svého ústavně zaručeného práva na nerušený výkon veřejné funkce u Drážní inspekce. Popisuje, že z pozice generálního inspektora byl v roce 2016 (poté, co ve výběrovém řízení uspěl jiný kandidát) převeden na místo náměstka generálního inspektora a po systemizaci v roce 2017 dále na místo ředitele Ústředního inspektorátu (právě zrušení tohoto místa v rámci systemizace pro rok 2020 pak vyústilo ve vydání správních rozhodnutí, která stojí na počátku nyní posuzované věci). Stěžovatel formuluje celou řadu námitek vůči postupu správních soudů, ale v širším kontextu i správních orgánů, které se týkají správních rozhodnutí a příslušnosti služebního orgánu (správního orgánu I. stupně), zákonnosti a účelovosti systemizace účinné od 1. 1. 2020 z hlediska § 17 a § 18 zákona o státní službě, podjatosti Mgr. Jana Kučery (v pozici správního orgánu I. stupně), projednání změny systemizace s odborovou organizací, zařazení stěžovatele mimo službu bez posuzování vhodnosti služebních míst, na která byla vyhlášena výběrová řízení, přezkoumatelnosti rozhodnutí vedlejšího účastníka, zjišťování skutečného stavu věci na základě úplných podkladů pro vydání rozhodnutí, interpretace čl. 21 odst. 4 Listiny správními soudy a konečně procesního práva stěžovatele na seznámení se s podklady pro rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu a navrhovat důkazy podle § 36 odst. 1 správního řádu. Stěžovatel dále vyčítá správním soudům, že se nedostatečně vypořádaly s jeho žalobními námitkami, neprovedly jím navržené důkazy, nezabývaly se závaznými podklady pro správní rozhodnutí (které se týkaly systemizace pro rok 2020) a že na jeho rozvedenou žalobní argumentaci ohledně rozporu systemizace s § 53a odst. 1 zákona o drahách nahlížely jako na nový žalobní bod. Stěžovatel nebyl v řízení o žalobě zastoupen advokátem a napadené rozsudky považuje za nespravedlivé. Správní soudy kriticky přistupovaly k jeho žalobě, zatímco k nedostatkům správních orgánů byly shovívavé.
6. Ústavní soud považoval ústavní stížnost za včasnou a splňující veškeré požadované náležitosti. Podal ji oprávněný stěžovatel, který je řádně zastoupen advokátem, poté, co vyčerpal prostředky ochrany, které měl k dispozici. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.
7. Po prostudování ústavní stížnosti (včetně jejích doplnění doručených Ústavnímu soudu dne 27. 2. 2024 a dne 16. 8. 2024), k ní přiložených listin (včetně odvolání proti rozhodnutí generálního inspektora), napadených rozsudků správních soudů a spisu městského soudu (který si Ústavní soud vyžádal a jehož součástí je správní rozhodnutí vedlejšího účastníka, které stěžovatel napadl žalobou), dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
8. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení o ústavních stížnostech dává Ústavnímu soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne nálezem ve věci samé. Jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, ve kterém Ústavní soud může rozhodnout třeba jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
9. Dále je třeba zdůraznit, že pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti. To znamená, že Ústavní soud zkoumá, zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyla porušena ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníků tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatelů a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavní soud v projednávaném případě žádný takový zásah neshledal.
10. Stěžovatel v ústavní stížnosti přichází se dvěma okruhy námitek: jednak vůči správnímu řízení, jednak vůči soudnímu řízení správnímu. Třebaže Ústavní soud zajímá výsledek řízení jako celek, pro vlastní vypořádání stížnostních námitek považuje za vhodné vyložit rozdíl mezi těmito fázemi a jejich vzájemný vztah.
11. Správní řízení nebo vůbec postup správních orgánů před vydáním finálního správního rozhodnutí lze považovat za jeden celek a případné vady správního orgánu I. stupně (v tomto případě generálního inspektora) může k odvolání adresátů prvostupňového rozhodnutí zhojit odvolací správní orgán (v tomto případě vedlejší účastník). S tím souvisí to, že - až na určité výjimky, které ale neplatily pro nyní posuzované správní řízení - je možné rozhodné skutečnosti tvrdit a případné podklady pro rozhodnutí a důkazní prostředky navrhovat, označovat či dokládat po celou dobu správního řízení, tedy i v odvolacím řízení.
12. Nynější stěžovatel sice v řízení před správními soudy tvrdil, že nebyla dodržena některá jeho procesní práva ve správním řízení, správní soudy ale taková porušení neshledaly nebo je nepovažovaly za tak významná, že by měla vliv na zákonnost rozhodnutí o odvolání stěžovatele a jeho postavení mimo službu. Ústavní soud tento jejich závěr považuje za dobře odůvodněný. A to hlavně v kontextu toho, že stěžovatel po celou dobu soudního řízení nevysvětlil, zda a jak se shledaná procesní pochybení konkrétně promítla do věcného posouzení jeho odvolání a co by se změnilo či mohlo změnit, kdyby byla jeho práva plně respektována [srov. § 76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního]. Ústavní soud připomíná, že smysl procesních práv nespočívá v jejich samoúčelnosti, nýbrž procesní práva slouží k tomu, aby umožnila dojít k zákonnému výsledku příslušného jednání veřejné správy, v tomto případě správního rozhodnutí.
13. S tím souvisí, že naopak soudní řízení správní, které slouží k ochraně veřejných subjektivních práv za podmínek stanovených zákonem (§ 2 soudního řádu správního), je ovládáno zásadou koncentrace. To znamená, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí (§ 65 a násl. soudního řádu správního) je možné formulovat žalobní námitky (tzv. žalobní body) pouze ve lhůtě pro podání žaloby (§ 72 odst. 1 soudního řádu správního). Současně ve vztahu správního řízení a na něj navazujícího soudního řízení správního platí určité zásady. To, co je ve správním řízení třeba sporné, nemusí být automaticky předmětem přezkumu správními soudy.
14. Řízení o žalobě proti rozhodnutí totiž neslouží k všeobecnému přezkumu zákonnosti, ať už po stránce věcné, nebo po stránce procesní, ale je ovládáno dispoziční zásadou: správní soud napadené rozhodnutí přezkoumává v mezích řádně a včas uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 soudního řádu správního). Jinými slovy, je na adresátech správních rozhodnutí, co učiní předmětem soudního sporu se žalovanými správními orgány. Včetně toho, do jaké podrobnosti a konkrétnosti správním soudům své žalobní námitky vylíčí. Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu vychází z toho, že učiní-li tak žalobci velmi obecně, správní soudy se s nimi mohou vypořádat právě v míře odpovídající jejich obecnosti (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 3/2008-78) a nejsou oprávněny, natož povinny místo žalobců rozvíjet důvody nezákonnosti. Míra podrobnosti nutně nesouvisí s rozsahem podání vůči soudu, podstatné je, aby žalobci uvedli konkrétní skutková tvrzení doprovázená konkrétní právní argumentací, ze které plyne, proč napadená rozhodnutí správních orgánů považují za nezákonná. Žalobci jsou též povinni vylíčit, jakých konkrétních nezákonností se měly správní orgány dopustit, a ozřejmit svůj právní náhled na to, proč jde o nezákonnosti. Nestačí proto obecné odkazy na určitá zákonná ustanovení nebo odkazy na okolnosti zachycené ve správním spise, není-li z nich jasné, co žalobci po správních soudech vlastně chtějí přezkoumat (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Azs 92/2005-58).
15. Snaží-li se teď stěžovatel tvrdit, že v žalobě namítal také nezákonnost provedené systemizace, protože podle něj nešlo zrušit jeho služební místo s odkazem na § 53a odst. 1 zákona o drahách, Ústavní soud musí tuto jeho žalobní námitku interpretovat jinak. Čte ji stejně jako správní soudy: stěžovateli vadilo, jak s obdobnou námitkou naložil vedlejší účastník, ale už městskému soudu nezdůraznil, že se u něj domáhá i přezkumu samotné zákonnosti zrušení tohoto místa. Tuto námitku formuloval v části žaloby, ve které se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí vedlejšího účastníka pro jeho nedostatečné odůvodnění a pro vady v dokazování. Odkaz na § 53a odst. 1 zákona o drahách stěžovatel uvedl v závorce s tím, že podle něj zrušit služební místo možné nebylo, a odkázal na body svého odvolání. V nich skutečně přináší nějaký výklad a argumenty k systemizaci, která podle něj byla provedena způsobem rozporným se zákonem, ale ty už nijak nevtělil do žaloby. Městský soud proto dostatečně vypořádal tuto námitku jen tak, že se vedlejší účastník zákonností systemizace zabýval a závěr o zákonnosti také ve svém rozhodnutí odůvodnil. Protože stěžovatel žalobu podal těsně před uplynutím žalobní lhůty, argumentace vznesená při jednání před městským soudem už nemohla založit projednatelnost tohoto žalobního bodu ohledně nezákonnosti. I když se to stěžovateli může jevit jako snaha správních soudů hledat důvody pro neposouzení jeho žaloby, pravdou je, že naopak stěžovatel správním soudům k tomu nevytyčil dostatečně jasné meze.
16. O řízení před Nejvyšším správním soudem je pak nutno mít na paměti, že kasační stížnost představuje již mimořádný opravný prostředek a nejde o běžné odvolací řízení tak, jak jej známe v civilním či v trestním právu. Tedy i zde platí, že ne vše, co tvoří žalobcem vymezený referenční rámec přezkumu krajského (v tomto případě městského) soudu, bude znovu přezkoumávat Nejvyšší správní soud. Opačným směrem to ale neplatí: neuplatní-li žalobce určitou argumentaci již v řízení před krajským (v tomto případě městským) soudem, znemožní Nejvyššímu správnímu soudu se touto novou argumentační linií zabývat (§ 104 odst. 4 soudního řádu správního).
17. Nejvyššímu správnímu soudu tak ve stěžovatelově věci nezbylo než shledat, že nepřinesl-li stěžovatel v řízení o žalobě takovou žalobní námitku, na základě které by se mohl městský soud zabývat podklady pro správní rozhodnutí týkající se stěžovatelových veřejných subjektivních práv (tedy samotným rozhodnutím o systemizaci a s ním souvisejícími podklady), nemohl se jimi zabývat ani on. Totéž platí o nepřijatelnosti velmi obecných tvrzení rozporů s § 53a zákona o drahách i s § 17, § 18 a § 60 zákona o státní službě. I ty stěžovatel do řízení o kasační stížnosti spojoval jen s nepřezkoumatelností správních rozhodnutí nebo s hodnocením důkazů správními orgány.
18. Ústavní stížnost pak má také subsidiární charakter a slouží k nápravě jen těch nejzávažnějších pochybení s dopadem do ústavně zaručených práv a svobod. Taková pochybení napadené rozsudky nevykazují a nelze v nich spatřovat zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele podle čl. 21 odst. 4 ani podle čl. 36 Listiny. Jak správně správní soudy uvedly, stěžovateli nesvědčilo právo na to, aby jeho místo nebylo nikdy zrušeno. K tomu, aby správní soudy podrobně přezkoumaly, zda ke zrušení tohoto místa došlo v souladu se zákonem, jim stěžovatel nevytvořil příležitost. Oba správní soudy považovaly správní rozhodnutí za dostatečně odůvodněná ve vztahu k tvrzené nezákonnosti a účelovosti změn v systemizaci. Pokud samotnou nezákonnost a účelovost stěžovatel rozporuje až postupně a nepřišel s jasnými námitkami již ke krajskému soudu, domáhá se po Ústavním soudu něčeho, k čemu Ústavní soud není povolán. Ústavní soud nicméně mohl posoudit, zda se stěžovateli dostalo řádného procesu, a ověřil tedy, zda správní soudy nedezinterpretovaly jeho žalobní a stížnostní námitky. Dospěl k závěru, že nikoliv.
19. Stížnostní argumentace ohledně ostatních označených základních práv trpí stejnou vadou jako stěžovatelova argumentace v předcházejícím řízení před správními soudy. Je velmi obecná, případně jde o pouhý výčet zákonných ustanovení nebo ustanovení Listiny či Ústavy a správní soudy ani Ústavní soud tu nejsou od toho, aby za stěžovatele dohledávaly argumenty v rozsáhlých podáních s mimoběžnými polemikami. Jak již zaznělo, jsou to žalobci, kdo mají ve správním soudnictví uvést vše, co považují za podstatné.
20. Pokud jde o další listiny, přiložené k ústavní stížnosti, ty se buď týkají tvrzené účelovosti systemizace (návrh státního rozpočtu a přílohová tabulka), nebo vznikly až po vydání napadených rozsudků a popisují fungování Drážní inspekce za vedení Mgr. Jana Kučery (analýza a mediální výstupy). Obojí pak v podstatě platí pro návrh systemizace s účinností od července 2024, který podle stěžovatele dokazuje účelovost zrušení jeho místa od ledna 2020. Ústavní soud již popsal, proč se nemohl zabývat účelovostí systemizace, a v nynější větvi sporu stěžovatele a vedlejšího účastníka tyto listiny nejsou relevantní.
21. Ústavní soud z těchto důvodů, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 28. srpna 2024
Jan Wintr, v. r. předseda senátu