I. Líčení skutkových okolností v žalobě proti rozhodnutí správního orgá- nu nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezá- konností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrét- ních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. II. Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kro- ků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhod- nutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. IIX. Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Pokud žalobce odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okol- nosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené ne- zákonnosti.
I. Líčení skutkových okolností v žalobě proti rozhodnutí správního orgá- nu nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezá- konností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrét- ních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. II. Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kro- ků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhod- nutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. IIX. Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Pokud žalobce odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okol- nosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené ne- zákonnosti.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelem je tvrzen důvod kasační stížnosti podle $ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., i když v jeho podání jsou též výslovně zmíněny i důvody podle $ 103 odst. 1 písm. b) ad) s. ř. s. Tvrzená nezákonnost má podle stěžovatele spočívat v tom, že krajský soud odmítl jeho podání pro exi- stující vady, bez jejichž odstranění neby- lo možno v řízení pokračovat, za situace, kdy takovými vadami stěžovatelovo po- dání ve skutečnosti vůbec netrpělo a by- lo ještě projednatelné, a za situace, kdy mu výzva k odstranění vad ani nebyla řádně doručena. Rozšířený senát pro to, aby mohl uči- nit závěr o dostatečnosti či nedostateč- nosti žalobních bodů, musel nejprve ře- šit otázku řádného procesního postupu krajského soudu, poté, co ten shledal va- dy podané žaloby a vyzval stěžovatele (žalobce) k jejich odstranění. a) k řádnému doručení výzvy K tomu, aby mohla být vyvrácena správnost údajů o doručení obsažených v doručence, musí účastník řízení přede- vším tvrdit skutečnosti, jež vedou k závě- ru, že údaje v doručence nejsou pravdi- vé. Jde-li o tzv. náhradní: doručení písemnosti určené do vlastních rukou účastníka, jsou tvrzeními, jež v případě, že jsou prokázána, mohou vyvrátit závěr o doručení dokladovaném doručenkou, zásadně jen to, že se nezastižený adresát v době pokusu o doručení písemnosti v místě doručení nezdržoval, případně tvrzení, že pošta při doručování zásilky nedodržela postup předepsaný občan- ským soudním řádem a jinými předpisy o doručování (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky ze dne 19. 4. 2000, sp. zn. 20 Cdo 2756/99, dostupné na www.nsoud.cz). Ani jedno z toho však stěžovatel ne- tvrdil; uvedl pouze, že osoba, v jejímž do- mě bydlel, odmítala z jemu neznámého důvodu předávat stěžovateli oznámení o uložení poštovních zásilek. Takové tvr- zení není způsobilé, v případě, že by by- lo pravdivé, vyvrátit závěr o náhradním doručení zásilky, neboť se netýká způso- bu doručení doručujícím subjektem, nýbrž až okolností ve sféře ovládané stě- žovatelem, tedy toho, zda a případně proč se stěžovatel, kterému byla zásilka oznámena, o ní dozvěděl či nedozvěděl. Vhodným způsobem výzvy k vyzvednutí písemnosti ve smyslu $ 46 odst. 4 0. s.ř., ve znění účinném v době doručování, bylo totiž nepochybně i písemné uvědo- mění (oznámení) o uložení zásilky na poště, vhozené poštovním doručovate- lem do poštovní schránky adresáta. Toto uvědomění (oznámení) bylo, jak je patr- né z doručenky, jež je veřejnou listinou, doručovatelem © provedeno. Případná ztráta písemného uvědomění o uložení zásilky na poště, bylo-li doručeno do sfé- ry ovládané adresátem, tedy např. do je- ho - byť s nějakou další osobou společné - poštovní schránky, jde (za jinak splně- ných podmínek náhradního doručení) na vrub adresáta, tedy stěžovatele (shodný závěr viz např. v rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2003, sp. zn. 29 Odo 181/2002, dostupném na www.nsoud.cz). O takto nezpůsobilém tvrzení stěžo- vatele o jeho potížích s tím, aby se do- zvěděl o doručované zásilce, způsobe- ných údajným chováním pana K., proto rozšířený senát nevedl dokazování, ne- boť ani prokázání pravdivosti tohoto tvr- zení by nemohlo nic změnit na závěru, že stěžovateli bylo usnesení krajského soudu ze dne 13. 1. 2004, čj. 36 Az 952/2003-8, doručeno náhradním způ- sobem desátý den od uložení zásilky po- dle ustanovení $ 46 odst. 4 věty druhé 0. s. ř., ve znění účinném v době doručo- vání, neboť podle tohoto ustanovení na- stávají účinky doručení (za splnění záko- nem předepsaných podmínek) i tehdy, když se adresát o uložení písemnosti ne- dozvěděl. Při náhradním doručování by- ly dodrženy ústavní kautely pro použití výjimečného nástroje tzv. doručování fikcí, jak byly formulovány např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2004, sp. zn. II. ÚS 451/03, neboť byly bezezbytku naplněny všechny striktní podmínky a právní náležitosti pro uplatnění účin- ku náhradního doručení, -stanovené v $46 odst. 4-ve spojení s odst. 5 o. s. ř., ve znění účinném v době doručování. Zcela nepřípadný je poukaz stěžovate- le, že v jeho případě mělo být užito usta- novení $ 42 odst. 3 věty prvnís. ř. s., podle něhož, jestliže doručování písemností zřejmě bude spojeno s průtahy nebo s ob- tížemi, může předseda senátu uložit tomu, 381 835 jehož se to týká, aby si pro doručování zvo- lil zmocněnce, jemuž lze doručovat bez obtíží, a poučí jej, že jinak se písemnosti budou ukládat u soudu s účinky doručení. Uvedené ustanovení míří na situace, kdy místo pobytu účastníka, jemuž má být doručováno, je sice známé, avšak na straně účastníka vznikají či je pravděpo- dobné, že budou vznikat, obtíže při do- ručování, například proto, že účastník, který nemá zástupce s procesní plnou mocí, často cestuje mimo místo pobytu, zejména do ciziny, nebo tam diouhodo- bě pobývá; podobným případem je též, pokud účastník často mění místo poby- tu (viz Vopálka - Mikule - Šimůnková - Šolín: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2004, str. 80 - 81; shod- né závěry k obdobnému ustanovení $ 49 odst. 2 o. s. ř., ve znění účinném v době doručování, viz Bureš - Drápal - Krčmář - Mazanec: Občanský soudní řád. Ko- mentář - I díl. 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2003, str. 185). V případě stěžovatele neměl krajský soud nejen v době doručování usnesení o výzvě k odstranění vad podání, ale ani v době doručování usnesení o odmítnutí podání, žádných důvodů podle $ 42 odst. 4 věty první s. ř. s. postupovat. V době doručování usnesení o výzvě k odstranění vad podání nebylo krajské- mu soudu ničeho známo o tom, že by do- ručování stěžovateli mohlo být spojeno s jakýmikoli obtížemi - skutečnost, že to- to usnesení bylo doručeno náhradním způsobem, k takovému závěru ještě roz- hodně neopravňovala, neboť tento způ- sob doručení je v řízeních před soudy vcelku běžný, neboť účastníci řízení si vcelku nezřídka na poště uložené soud- ní písemnosti nevyzvedávají. Chyběly te- dy jakékoli konkrétní skutečnosti, které by nasvědčovaly domněnce, že doručo- 382 vání písemností stěžovateli zřejmě (tj. v da- ném formulačním kontextu „pravděpo- dobně, asi, nejspíše“ — na rozdíl od formu- lace v $ 42 odst. 4 s. ř. s., kde je užita jiná formulace a kde slovo „zřejmé“ má význam „nepochybné, zjevné, jasné“) bude spoje- no s průtahy nebo s obtížemi. V době do- ručování usnesení o odmítnutí podání pak naopak byly známy skutečnosti, které pou- žití ustanovení $ 42 odst. 3 věty první s. ř. s. vylučovaly, neboť při doručování vyšlo najevo, že stěžovatel se na adrese P. 15, B., u p. Antonína K., zdržuje a že mu tam lze doručovat bez zásadních problémů. b) k potřebě ustanovení zástupce Pokud stěžovatel uvádí, že nezná čes- ké procesní předpisy a že v řízení před krajským soudem neměl zástupce z řad advokátů a že při sepisování žaloby ke krajskému soudu využil toliko bezplat- ných služeb nevládních organizací půso- bících v oboru pomoci žadatelům o azyl, naznačuje tím nejspíše, že mu soud měl takového zástupce k ochraně jeho zájmů ustanovit. I tato jeho úvaha, je-li takto mí- něna, není případná. Skutečnost, že u stěžovatele se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního or- gánu ve věci žádosti o udělení azylu, zde není rozhodná. Soudní řád správní má ohledně náležitostí žaloby v zásadě jed- notný procesní režim pro všechny žalo- bý proti rozhodnutím správních orgánů, bez ohledu na to, zda se jedná o věci azy- lové nebo například finanční či stavební, přičemž náležitosti žaloby podle $ 71 s. ř. s. jsou formulovány tak, že její sepsá- ní zpravidla vyžaduje jistých odborných znalostí v oboru práva, neboť žalobce je povinen v ní uvést žalobní body, v nichž v jejich vzájemné souvztažnosti konkrét- ně popíše skutkové a právní důvody, pro které považuje jeho žalobou napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Zákonodárce - oproti původnímu znění vládního návrhu soudního řádu správního - nakonec záměrně nestano- vil pro řízení před krajským soudem ve věcech správního soudnictví povinnost zastoupení žalobce advokátem, neboť se přiklonil k názoru, že není vhodné ža- lobce k tomuto zastoupení nutit proti je- jich vůli, a zvyšovat tak jejich finanční náklady v souvislosti se soudním říze- ním, nýbrž postačí jim (stejně jako je to- mu před soudy I. a II. instance v občan- ském soudním řízení a v řízení trestním ve věcech méně závažných trestných či- nů) dát toliko možnost nechat se zastu- povat profesionálem v oboru práva [viz Poslaneckou sněmovnou schválený po- změňovací návrh poslance Marka Bendy k vládnímu návrhu soudního řádu správ- ního (tisk 1080), Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 3. volební období, 2002, tisk 1080/2, viz též vystou- pení poslanců Marka Bendy a Evy Dun- dáčkové v obecné rozpravě 2. čtení to- hoto návrhu zákona na 46. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu Čes- ké republiky v jejím 3. volebním období dne 30. 1. 2002]. Znamená to tedy, že je na žalobci, zda žalobu sepíše a podá sám, anebo zda si k tomu zvolí zástupce, zejména pak z řad advokátů. Rizikem první z uvedených možností je v případě, že žalobce není odborníkem v oboru práva, samozřejmě to, že žaloba nebude sepsána dostatečně odborným způsobem, a že tedy napří- klad nebude splňovat náležitosti stano- vené zákonem a bude nutno ji doplnit a opravit. Postup soudu v případě, že ža- lobu neobsahující předepsané náležitos- ti podal někdo, kdo není zastoupen advokátem nebo jinou odborně způsobi- lou osobou, musí respektovat ústavní kautely vyplývající z čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod („Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgá- ny veřejné správy, a to od počátku říze- ní.“) a konkretizované na úrovni jedno- duchého práva zejména v ustanovení $ 36 odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastníci mají v řízení rovné postavení a soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Ve světle tohoto ustanovení nutno mít za to, že povinnost soudu poučit účastníka o možnosti zastoupení advokátem má v řízení podle soudního řádu správního daleko méně striktní režim než např. v ří- zení trestním, pro něž je v ustanovení $ 2 odst. 13 trestního řádu, ve znění poz- dějších předpisů, stanoveno, že ten, proti němuž se trestní řízení vede, musí být v každém období řízení poučen o právech umožňujících mu plné uplat- nění obhajoby a o tom, že si též může zvolit obhájce; úprava v soudním řádu správním typově odpovídá spíše poučo- vací povinnosti soudu v občanském soudním řízení (viz generální klausule v $5o0.s.ř, jež je jistou obdobou $ 36 odst. 1 s. ř. s., viz též další ustanovení 0. s. ř., zejm. $ 30). Nutno tedy mít za to, že soud ve správním soudnictví v řízení před kraj- ským soudem je povinen poučit účastní- ka o možnosti zvolit si zástupce v zásadě za obdobných základních podmínek, za jakých by tak byl povinen učinit soud v řízení občanskoprávním. I na řízení před krajským soudem ve správním soudnictví je tedy použitelná zásada, že účastník musí být poučen o možnosti zvolit si zástupce tehdy, má-li soud kon- 383 835 krétní důvody domnívat se, že tento ne- ní schopen činit podání po věcné i práv- ní stránce správná a odpovídající dané věci ai jinak se v soudním sporu orien- tovat 4 postupovat adekvátním způso- bem (srov. k tomu nález Ústavního sou- du ze dne 4. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 707/2000, zveřejněný pod č. 137 ve svaz- ku č. 28 Sbírky nálezů a usnesení Ústav- ního soudu, str. 195). Ve věci stěžovatele však krajský soud žádné konkrétní důvody k domněnce, že je stěžovatele potřeba poučit o jeho prá- vu na zastoupení v řízení před soudem, neměl. Stěžovatel podal konsekventně a zcela srozumitelně a ve vztahu k dané věci odpovídajícím způsobem formulo- vanou žalobu, byť s chybějícími podstat- nými náležitostmi. Z napadeného roz- hodnutí a z obsahu správního spisu pak bylo patrné, že stěžovatel pochází ze ze- mě náležející k evropské kontinentální právní kultuře, v níž je v řízení před sou- dy institut práva na zastoupení zástup- cem (zejména advokátem) všeobecně uznávaný, ve všech k této právní kultuře náležejících právních řádech alespoň v základních rysech právem upravený a i mezi lidmi bez právních znalostí ales- poň v hrubých obrysech všeobecně zná- mý. Stěžovatel řadu let před podáním žá- dosti žil, byť s přerušeními, v České republice (mimo jiné již jednou podal žádost o azyl) a jeho nejbližšími rodinný- mi příslušníky, se kterými žil ve společ- né domácnosti nebo se s nimi běžně stý- kal, byli čeští státní občané. Stěžovatel navíc dobře ovládal český jazyk, což ply- ne zejména z toho, že na jeho vlastní žá- dost s ním byl pohovor o jeho žádosti o azyl veden v češtině. Ze všeho výše uvedeného mohl tedy krajský soud právem usuzovat, že stěžo- vateli musí s pravděpodobností hraničí- 384 cí s jistotou být přinejmenším v základ- ních rysech známa možnost nechat se v řízení před soudem zastupovat advoká- tem. Ze samotné skutečnosti, že stěžova- teli bylo usnesení o výzvě k odstranění vad jeho žaloby ze dne 18. 12. 2003 do- ručeno náhradním způsobem, nemohl soud bez dalšího dovozovat, že stěžova- tel může potřebovat právní pomoc a že pro to, aby v řízení před soudem neutr- pěl újmu, je nutno poučit jej o možnosti si zástupce zvolit, příp. o možnosti usta- novení zástupce soudem, budou-li splněny zákonné podmínky. Nelze dále přehléd- nout, že žaloba postrádala především dů- vody skutkové, tedy důvody, které jsou ve vztahu k negativnímu rozhodnutí o azylu zřejmé právě stěžovateli. Krajský soud tedy nepochybil, když mu takové poučení neposkytl. Stěžovatel sám pak o ustanovení zástupce pro řízení o žalo- bě nepožádal. ©) k náležitostem žaloby - ratio deci- dendí Na úvod nutno poznamenat následu- jící: Soudní řád správní stanoví pro kaž- dé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti, jež toto podání musí splňo- vat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní ná- sledky toho, neníli podání doplněno a vady odstraněny. Náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti rozhodnutí správ- ního orgánu ($ 65 a násl. s. ř. s.) vyplýva- jí v první řadě z ustanovení $ 37 s. ř. s. (zejm. z jeho odst. 3), kde jsou stanoveny obecné („minimální“) náležitosti každé- ho podání adresovaného soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudní- ho řádu správního, pokud z jeho ustano- vení o jednotlivých typech řízení neply- ne (ať již přímo nebo z povahy věci), že podání některé z náležitostí podle $ 37 s. Ť. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí splňovat. Další náležitosti podání - nad rámec „minimálních“ náležitostí - však jsou pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu stanoveny v $ 71 s. ř. s., stejně ja- ko jsou u jiných typů řízení podle soud- ního řádu správního stanoveny v jiných jeho příslušných ustanoveních (např. u žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu tak stanoví $ 80 odst. 3 s. ř. s.). V $ 37 odst. 5.větě první s. ř. s. se hovoří o odstraňování „vad podání“, ni- koli o odstraňování vad podání podle $ 37 odst. 3 s. ř. s. Z této skutečnosti a především ze systematického zařazení ustanovení o opravě a odstraňování vad podání do $ 37 odst. 5 s. ř. s., který je sou- částí obecných ustanovení o řízení ve správním soudnictví, nutno nepochyb- ně usuzovat, že i nesplnění zvláštních ná- ležitostí podání předepsaných. pro jed- notlivé typy řízení musí vést za splnění podmínek $ 37 odst. 5 s. ř. s.k odmítnutí podání, a tedy ke skončení soudního ří- zení o věci (obdobný závěr viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, čj. 4 Ads 37/2004-42, do- stupný na www.nssoud.cz). Jiný výklad, a sice že podání lze od- mítnout (za podmínek $ 37 odst. 5 s. ř. s.) výlučně pro absenci náležitostí podle $ 37 s. ř. s. (zejm. jeho odst. 3), a nikoli pro ab- senci náležitostí podle zvláštních usta- novení soudního řádu správního o jed- notlivých typech řízení, by byl v rozporu se systematikou soudního řádu správní- ho. I absence těchto „zvláštních“ náleži- tostí podání totiž v řadě případů vede k neprojednatelnosti dotyčného podání. Proto musí v zákoně existovat mechanis- mus umožňující odstranění i těchto vad podání, aby vůbec bylo možno dále o ža- lobě jednat. Není-li takový mechanismus upraven vždy pro každý jednotlivý typ ří- zení podle soudního řádu správního zvláště, nelze než dospět k závěru, že nutno vzhledem k subsidiární použitel- nosti obecných ustanovení o řízení užít i zde mechanismu upraveného v $ 37 odst. 5 s. f. s. Stěžovateli nutno přisvědčit v tom, že jeho podání (žaloba ze dne 18. 12. 2003) splňovalo veškeré náležitosti uvedené v 6 37 odst. 3 s. ř. s., když z něho nepo- chybně bylo zřejmé, čeho se týká (soudní- ho přezkoumání v žalobě přesně označe- ného správního rozhodnutí žalovaného ve věci žádosti stěžovatele o azyD, kdo je činí (stěžovatel), co navrhuje (zrušení na- padeného rozhodnutí žalovaného a vrá- cení věci žalovanému), bylo stěžovate- lem podepsáno a datováno dnem 18. 12. 2003. Stěžovatel v podání uvedl své jmé- no, příjmení a adresu pro doručování, dále též svoji státní příslušnost a datum narození. Podání podal v předepsaném počtu dvou stejnopisů. Listin se nedovo- lával, proto žádné nepřipojil, vyjma ko- pie napadeného správního rozhodnutí, stejně tak nemusel dokládat zaplacení soudního poplatku, neboť nebyl povi- nen ve své věci soudní poplatek platit. V tomto smyslu soud tedy v odůvodnění usnesení o odmítnutí podání nepopsal va- dy stěžovatelova podání přesně, uvedlli, že podání stěžovatele postrádá základní náležitosti podání podle $ 37 odst. 3 s. ř. s. Krajský soud však zcela důvodně shledal, že podání žalobce nesplňovalo náležitosti žaloby, jak je stanoví $ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle tohoto usta- novení žaloba kromě obecných náleži- tostí podání ($ 37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené vý- 385 835 roky rozhodnutí za nezákonné nebo ni- cotné; podle písm. e) pak též musí být uvedeno, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést. Usta- novení $ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak ža- lobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k pro- jednávané věci individualizovaná) skutko- vá tvrzení doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezá- konné nebo nicotné (srov. k tomu obdob- né závěry, vyslovené ve výše zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 4 Azs 149/2004-52, zveřejněném pod číslem 488/2005 Sb. NSS; z klasické starší judikatury viz např. usne- sení Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 1993, čj. 6 A 85/92-5). Líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou urči- tých „obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně individuali- zovaným, a tedy od charakteristiky ji- ných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným po- pisem. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými žalobními body je dů- ležitá nejen z hlediska soudu, tj. pro sta- novení programu sporu a vytyčení mezí, v nichž se soud může v souladu s dispo- ziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného. Stěžejní procesní zása- dou je rovnost účastníků před soudem vyjadřovaná někdy jako rovnost zbraní. Každá procesní strana by měla mít při- měřenou možnost uplatnit své argumen- ty za podmínek, které ji citelně nezne- výhodňují v porovnání s protistranou. Provedením této zásady je potom též po- žadavek náležité substanciace přednesů stran: jedině tím, že strana svůj přednes dostatečně konkretizuje, umožní druhé 386 straně k tomuto přednesu učinit vyjádře- ní. Pokud je tvrzení jedné procesní stra- ny jen povšechné a nekonkrétní, neví „druhá strana, k čemu se má vlastně vy- jádřit; tím se přirozeně snižuje i její mož- nost náležité procesní obrany. Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postu- pů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhod- nutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezá- konnosti. Právní náhled na věc se přitom nemů- že spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Pokud žalobce odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutko- vých dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dě- jů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené nezákonnosti. Právě vyslovené závěry však nezna- menají, že bezvadným žalobním bodem je pouze takové skutkové tvrzení, které žalobce přesně subsumuje pod určitá ustanovení zákona. Možno zde připome- nout závěry Ústavního soudu vyslovené v nálezu ze dne 13. 1. 2000, sp. zn. III. ÚS 236/99, zveřejněném pod č. 5 ve svazku č. 17 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 35), podle něhož přístup, jenž by konkrétní právní argumentaci obsahovou, neobsahující však odkaz na přesně označené ustanovení právního předpisu, považoval k naplnění zásady dispoziční v řízení o přezkoumání zá- konnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy za nedostatečnou, nutno považo- vat za přepjatý formalismus, v důsledku čehož je dotčeno základní právo plynou- cí z ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Žalobce tedy svá konkrétní a dostatečně individuali- zovaná skutková tvrzení nemusí podřa- zovat pod přesná ustanovení právních předpisů, vždyť přece i nadále platí, že soud zná právo. Stěžovatel podal v bodu III své žaloby ze dne 18. 12. 2003 výčet různých usta- novení zákona, a sice zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“), a zákona o azylu, která měl ža- lovaný podle jeho názoru porušit. Spolu s tímto výčtem citoval stěžovatel pod- statný obsah těchto ustanovení, a to tak, že informaci o textu ustanovení jazykově formuloval ve vztahu ke své osobě [např. uvedl: „odůvodnění napadeného roz- hodnutí mě nepřesvědčilo o jeho správ- nosti“ či „správní orgán (...) nevedl azy- lové řízení tak, aby posílil moji důvěru ve správnost jeho rozhodování, a napa- dené rozhodnutí nepovažuji za pře- svědčivé“]. V takto formulované žalobě zcela absentují jakákoli konkrétní skut- ková tvrzení o nezákonnostech - ve sku- tečnosti se jedná toliko o citace určitých ustanovení zákona. V žalobě rovněž zce- la chybí právní výtky, neboť citovaná ustanovení zákona nejsou jakkoli subsu- mována na vylíčená skutková tvrzení. Stěžovatel ohledně skutkových důvodů, na jejichž základě tvrdí jím namítaná po- rušení zákona, odkázal na svoji žádost o udělení azylu, na protokol o pohovoru k této žádosti, na rozklad proti prvo- instančnímu rozhodnutí Ministerstva vnitra a na ostatní spisový materiál, aniž by ovšem poukázal na konkrétní skutko- vé děje či okolnosti tam zachycené, kte- ré by byly skutkovým základem jím tvr- zených nezákonností. Přitom je to právě stěžovatel, jemuž musí být skutkové okolnosti dostatečně známy, neboť on je tím, který ve správním řízení uplatnil ně- jaká tvrzení, o kterých správní orgán jed- nal a určitým způsobem uvážil. Pokud tedy krajský soud shledal, že žaloba stěžovatele postrádá náležitosti podle $ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., dospěl ke zcela správnému a zákonnému závěru. Správně a dostatečně konkrétně a jedno- značně formulovaným způsobem proto tedy vyzval stěžovatele usnesením ze dne 13. 1. 2004, čj. 36 Az 952/2003-8, k dopl- nění žaloby o označení žalobních bodů, z nichž musí být patrno, z jakých skutko- vých a právních důvodů považuje stěžo- vatel napadené výroky rozhodnutí žalo- vaného za nezákonné nebo nicotné. Pokud by stěžovatel své podání o výše uvedené žalobní body nedoplnil, nebylo by možno pro tento nedostatek v řízení o žalobě pokračovat, neboť žaloba by by- la natolik neurčitá, že by z ní nebylo patr- né, v jakých ohledech a v jakém věcném rozsahu má soud rozhodnutí žalovaného přezkoumávat. Nelze se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení správního řádu soud žalobu může pro- jednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska, zda nebyla porušena označe- ná ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl být přezkumem omezeným, naopak, pokud by soud tako- „vou žalobu považoval za projednatelnou, musel by vymezit všechny povinnosti, které jsou označenými ustanoveními správnímu orgánu uloženy, podřadit jim veškeré jeho úkony a posoudit, zda usta- novením zákona odpovídají či nikoliv, 387 836 stejně jako by z těchto hledisek musel úplně zkoumat vydané rozhodnutí. K žalobě postrádající skutkové výtky by se tak mnohdy dostalo žalobci po- drobnějšího přezkumu, než pokud by ji- mi byl rozsah přezkumu vymezen. Ve vztahu k porušení předpisu hmotněpráv- ního by nedostatek skutkového vymeze- ní žalobních bodů a pouhý odkaz na usta- novení právního předpisu znamenal rozbor všech v úvahu přicházejících pod- mínek jeho naplnění, což je nereálné. Na- konec pak by akceptace podobných ne- dostatků žalobních bodů vedla k popření povinnosti žalobní body označit. Krajský soud ovšem pochybil, pokud shora uvedeným usnesením stěžovatele vyzval též k upřesnění podání tak, aby bylo zřejmé, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení stěžovatel navrhuje pro- vést, neboť stěžovatel v žalobě jako dů- kaz navrhl jednak opis napadeného správního rozhodnutí, jednak správní spis. Soudu ve fázi odstraňování vad ža- loby nepřísluší vyzývat žalobce k uvede- ní důkazů, pokud tak žalobce učinil, byť třeba podle soudu nedostatečným způ- sobem nebo navržením nevhodných a nepřípadných důkazů. Na věcné správ- nosti usnesení o odmítnutí stěžovatelo- va podání to však nic nemění, když toto usnesení bylo vydáno nepochybně dů- vodně proto, že stěžovatel přes výzvu ne- doplnil náležitosti podle $ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz k tomu podrobně výše). Nejvyšší správní soud zasedající v rozší- řeném senátu tedy nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížnosti uplat- ňovaných stěžovatelem. Krajský soud ne- pochybil při řešení ani jedné ze tří postup- ně vznesených procesních otázek. Žaloba nebyla projednatelná, vyzval tedy správně stěžovatele (žalobce) k odstranění vytýka- ných vad a tuto výzvu mu řádně doručil. Pro ustanovení zástupce v této fázi řízení nebyl žádný důvod. Jestliže na zaslanou vý- zvu stěžovatel (žalobce) nereagoval, bylo zcela na místě podání (žalobu) postupem podle $ 37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout. Řízení před soudem: nemožnost nápravy nesrozumitelného rozhodnutí opravným usnesením k $ 54 odst. 4 a $ 103 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního Zamění-li krajský soud zcela obsah odůvodnění s jinou věcí a je-li tato va- da vytýkána v kasační stížnosti, nelze takto vzniklou situaci napravit postu- pem dle $-54 odst. 4 s. ř. s. a vydat opravné usnesení, jehož obsahem bude zcela nové a patřičné odůvodnění výroku rozhodnutí, a v důsledku takové- ho postupu soudu považovat kasační stížnost za nedůvodnou.
Ramiz D. (Srbsko a Černá Hora) proti Ministerstvu vnitra o udělení azylu, o ka- sační stížnosti žalobce.
ozšířeného senátu
Rozšířený senát pro to, aby mohl učinit závěr o dostatečnosti či nedostatečnosti žalobních bodů, musel nejprve řešit otázku řádného procesního postupu krajského soudu, poté, co ten shledal vady podané žaloby a vyzval stěžovatele (žalobce) k jejich odstranění. Ten ostatně v tomto směru namítal, že žalobu napsal stručně proto, že nezná české právo, nemá právníka, ačkoliv by jej měl mít a sám vady nemohl odstranit, protože mu výzva soudem nebyla řádně doručena.
a) k řádnému doručení výzvy
Nejprve tedy k otázce řádného doručení výzvy, resp. náležitostí dokladu o jejím doručení. K tomu, aby mohla být vyvrácena správnost údajů o doručení obsažených v doručence, musí účastník řízení především tvrdit skutečnosti, jež vedou k závěru, že údaje v doručence nejsou pravdivé. Jde-li o tzv. náhradní doručení písemnosti určené do vlastních rukou účastníka, jsou tvrzeními, jež v případě, že jsou prokázána, mohou vyvrátit závěr o doručení dokladovaném doručenkou, zásadně jen to, že se nezastižený adresát v době pokusu o doručení písemnosti v místě doručení nezdržoval, případně tvrzení, že pošta při doručování zásilky nedodržela postup předepsaný občanským soudním řádem a jinými předpisy o doručování (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky ze dne 19. 4. 2000, sp. zn. 20 Cdo 2756/99, dostupné na www.nsoud.cz).
Ani jedno z toho však stěžovatel netvrdil; uvedl pouze, že osoba, v jejímž domě bydlel, odmítala z jemu neznámého důvodu předávat stěžovateli oznámení o uložení poštovních zásilek. Takové tvrzení není způsobilé, v případě, že by bylo pravdivé, vyvrátit závěr o náhradním doručení zásilky, neboť se netýká způsobu doručení doručujícím subjektem, nýbrž až okolností ve sféře ovládané stěžovatelem, tedy toho, zda a případně proč se stěžovatel, kterému byla zásilka oznámena, o ní dozvěděl či nedozvěděl. Vhodným způsobem výzvy k vyzvednutí písemnosti ve smyslu § 46 odst. 4 o. s. ř. ve znění účinném v době doručování bylo totiž nepochybně i písemné uvědomění (oznámení) o uložení zásilky na poště, vhozené poštovním doručovatelem do poštovní schránky adresáta. Toto uvědomění (oznámení) bylo, jak je patrné z doručenky, jež je veřejnou listinou, doručovatelem provedeno. Případná ztráta písemného uvědomění o uložení zásilky na poště, bylo-li doručeno do sféry ovládané adresátem, tedy např. do jeho – byť s nějakou další osobou společné – poštovní schránky, jde (za jinak splněných podmínek náhradního doručení) na vrub adresáta, tedy stěžovatele (shodný závěr viz např. v rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2003, sp. zn. 29 Odo 181/2002, dostupné na www.nsoud.cz).
O takto nezpůsobilém tvrzení stěžovatele o jeho potížích s tím, aby se dozvěděl o doručované zásilce, způsobených údajných chováním pana A. K., proto rozšířený senát nevedl dokazování, neboť ani prokázání pravdivosti tohoto tvrzení by nemohlo nic změnit na závěru, že stěžovateli bylo usnesení krajského soudu ze dne 13. 1. 2004, č. j. 36 Az 952/2003-8, doručeno náhradním způsobem desátý den od uložení zásilky podle ustanovení § 46 odst. 4 věty druhé o. s. ř. ve znění účinném v době doručování, neboť podle tohoto ustanovení nastávají účinky doručení (za splnění zákonem předepsaných podmínek) i tehdy, když se adresát o uložení písemnosti nedozvěděl. Při náhradním doručování byly dodrženy ústavní kautely pro použití výjimečného nástroje tzv. doručování fikcí, jak byly formulovány např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2004, sp. zn. II. ÚS 451/03, neboť byly bezezbytku naplněny všechny striktní podmínky a právní náležitosti pro uplatnění účinku náhradního doručení, stanovené v § 46 odst. 4 ve spojení s odst. 5 o. s. ř. ve znění účinném v době doručování.
Zcela nepřípadný je poukaz stěžovatele, že v jeho případě mělo být užito ustanovení § 42 odst. 3 věty první s. ř. s., podle něhož, jestliže doručování písemností zřejmě bude spojeno s průtahy nebo s obtížemi, může předseda senátu uložit tomu, jehož se to týká, aby si pro doručování zvolil zmocněnce, jemuž lze doručovat bez obtíží, a poučí jej, že jinak se písemnosti budou ukládat u soudu s účinky doručení.
Uvedené ustanovení míří na situace, kdy místo pobytu účastníka, jemuž má být doručováno, je sice známé, avšak na straně účastníka vznikají či je pravděpodobné že budou vznikat obtíže při doručování, například proto, že účastník, který nemá zástupce s procesní plnou mocí, často cestuje mimo místo pobytu, zejména do ciziny, nebo tam dlouhodobě pobývá; podobným případem je též, pokud účastník často mění místo pobytu (viz Vopálka/Mikule/Šimůnková/Šolín, Soudní řád správní. Komentář, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2004, str. 80-81; shodné závěry k obdobnému ustanovení § 49 odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném v době doručování viz v Bureš/Drápal/Krčmář/Mazanec, Občanský soudní řád. Komentář – I. díl, 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2003, str. 185).
V případě stěžovatele neměl krajský soud nejen v době doručování usnesení o výzvě k odstranění vad podání, ale ani v době doručování usnesení o odmítnutí podání žádných důvodů podle § 42 odst. 3 věty první s. ř. s. postupovat. V době doručování usnesení o výzvě k odstranění vad podání nebylo krajskému soudu ničeho známo o tom, že by doručování stěžovateli mohlo být spojeno s jakýmikoli obtížemi – skutečnost, že toto usnesení bylo doručeno náhradním způsobem, k takovému závěru ještě rozhodně neopravňovala, neboť tento způsob doručení je v řízeních před soudy vcelku běžný, neboť účastníci řízení si vcelku nezřídka na poště uložené soudní písemnosti nevyzvedávají. Chyběly tedy jakékoli konkrétní skutečnosti, které by nasvědčovaly domněnce, že doručování písemností stěžovateli zřejmě (tj. v daném formulačním kontextu „pravděpodobně, asi, nejspíše“ – na rozdíl od formulace v § 42 odst. 3 s. ř. s., kde je užita jiná formulace a kde slovo „zřejmé“ má význam „nepochybné, zjevné, jasné“) bude spojeno s průtahy nebo s obtížemi. V době doručování usnesení o odmítnutí podání pak naopak byly známy skutečnosti, které použití ustanovení § 42 odst. 3 věty první s. ř. s. vylučovaly, neboť při doručování vyšlo najevo, že stěžovatel se na adrese P. 15, B., u p. A. K., zdržuje a že mu tam lze doručovat bez zásadních problémů.
b) k potřebě ustanovení zástupce
Pokud stěžovatel uvádí, že nezná české procesní předpisy a že v řízení před krajským soudem neměl zástupce z řad advokátů a že při sepisování žaloby ke krajskému soudu využil toliko bezplatných služeb nevládních organizací působících v oboru pomoci žadatelům o azyl, naznačuje tím nejspíše, že mu soud měl takového zástupce k ochraně jeho zájmů ustanovit. I tato jeho úvaha, je-li takto míněna, není případná.
Skutečnost, že u stěžovatele se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve věci žádosti o udělení azylu, zde není rozhodná. Soudní řád správní má ohledně náležitostí žaloby v zásadě jednotný procesní režim pro všechny žaloby proti rozhodnutím správních orgánů, bez ohledu na to, zda se jedná o věci azylové nebo například finanční či stavební, přičemž náležitosti žaloby podle § 71 s. ř. s. jsou formulovány tak, že její sepsání zpravidla vyžaduje jistých odborných znalostí v oboru práva, neboť žalobce je (jak bylo výše podrobně popsáno) povinen v ní uvést žalobní body, v nichž v jejich vzájemné souvztažnosti konkrétně popíše skutkové a právní důvody, pro které považuje jeho žalobou napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.
Zákonodárce – oproti původnímu znění vládního návrhu soudního řádu správního
nakonec záměrně nestanovil pro řízení před krajským soudem ve věcech správního soudnictví povinnost zastoupení žalobce advokátem, neboť se přiklonil k názoru, že není vhodné žalobce k tomuto zastoupení nutit proti jejich vůli a zvyšovat tak jejich finanční náklady v souvislosti se soudním řízením, nýbrž postačí jim (stejně jako je tomu před soudy I. a II. instance v občanském soudním řízení a v řízení trestním ve věcech méně závažných trestných činů) dát toliko možnost nechat se zastupovat profesionálem v oboru práva [viz Poslaneckou sněmovnou schválený pozměňovací návrh poslance Marka Bendy k vládnímu návrhu soudního řádu správního (tisk 1080), Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 3. volební období, 2002, tisk 1080/2, viz též vystoupení poslanců Marka Bendy a Evy Dundáčkové v obecné rozpravě 2. čtení tohoto návrhu zákona na 46. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v jejím 3. volebním období dne 30. 1. 2002].
Znamená to tedy, že je na žalobci, zda žalobu sepíše a podá sám, anebo zda si k tomu zvolí zástupce, zejména pak z řad advokátů. Rizikem první z uvedených možností je v případě, že žalobce není odborníkem v oboru práva, samozřejmě to, že žaloba nebude sepsána dostatečně odborným způsobem a že tedy například nebude splňovat náležitosti stanovené zákonem a bude nutno ji doplnit a opravit. Postup soudu v případě, že žalobu neobsahující předepsané náležitosti podal někdo, kdo není zastoupen advokátem nebo jinou odborně způsobilou osobou, musí respektovat ústavní kautely vyplývající z čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod („Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.“) a konkretizované na úrovni jednoduchého práva zejména v ustanovení § 36 odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastníci mají v řízení rovné postavení a soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Ve světle tohoto ustanovení nutno mít za to, že povinnost soudu poučit účastníka o možnosti zastoupení advokátem má v řízení podle s. ř. s. daleko méně striktní režim než např. v řízení trestním, pro něž je v ustanovení § 2 odst. 13 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, stanoveno, že ten, proti němuž se trestní řízení vede, musí být v každém období řízení poučen o právech umožňujících mu plné uplatnění obhajoby a o tom, že si též může zvolit obhájce; úprava v s. ř. s. typově odpovídá spíše poučovací povinnosti soudu v občanském soudním řízení (viz generální klausule v § 5 o. s. ř., jež je jistou obdobou § 36 odst. 1 s. ř. s., viz též další ustanovení o. s. ř., zejm. § 30).
Nutno tedy mít za to, že soud ve správním soudnictví v řízení před krajským soudem je povinen poučit účastníka o možnosti zvolit si zástupce za v zásadě obdobných základních podmínek, za jakých by tak byl povinen učinit soud v řízení občanskoprávním. I na řízení před krajským soudem ve správním soudnictví je tedy použitelná zásada, že účastník musí být poučen o možnosti zvolit si zástupce tehdy, má-li soud konkrétní důvody domnívat se, že tento není schopen činit podání po věcné i právní stránce správná a odpovídající dané věci a i jinak se v soudním sporu orientovat a postupovat adekvátním způsobem (srov. k tomu nález Ústavního soudu ze dne 4. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 707/2000, zveřejněný pod č. 137 ve svazku č. 28 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 195).
Ve věci stěžovatele však krajský soud žádné konkrétní důvody k domněnce, že je stěžovatele potřeba poučit o jeho právu na zastoupení v řízení před soudem, neměl. Stěžovatel podal konsekventně a zcela srozumitelně a ve vztahu k dané věci odpovídajícím způsobem formulovanou žalobu, byť s chybějícími podstatnými náležitostmi. Z napadeného rozhodnutí a z obsahu správního spisu pak bylo patrné, že stěžovatel pochází ze země náležející k evropské kontinentální právní kultuře, v níž je v řízení před soudy institut práva na zastoupení zástupcem (zejména advokátem) všeobecně uznávaný, ve všech k této právní kultuře náležejících právních řádech alespoň v základních rysech právem upravený a i mezi lidmi bez právních znalostí alespoň v hrubých obrysech všeobecně známý. Stěžovatel řadu let před podáním žádosti žil, byť s přerušeními, v České republice (mimo jiné již jednou podal žádost o azyl) a jeho nejbližšími rodinnými příslušníky, se kterými žil ve společné domácnosti nebo se s nimi běžně stýkal, byli čeští státní občané. Stěžovatel navíc dobře ovládal český jazyk, což plyne zejména z toho, že na jeho vlastní žádost s ním byl pohovor o jeho žádosti o azyl veden v češtině.
Ze všeho výše uvedeného mohl tedy krajský soud právem usuzovat, že stěžovateli musí s pravděpodobností hraničící s jistotou být přinejmenším v základních rysech známa možnost nechat se v řízení před soudem zastupovat advokátem. Ze samotné skutečnosti, že stěžovateli bylo usnesení o výzvě k odstranění vad jeho žaloby ze dne 18. 12. 2003 doručeno náhradním způsobem, nemohl soud bez dalšího dovozovat, že stěžovatel může potřebovat právní pomoc a že pro to, aby v řízení před soudem neutrpěl újmu, je nutno poučit jej o možnosti si zástupce zvolit, příp. o možnosti ustanovení zástupce soudem, budou
li splněny zákonné podmínky. Nelze dále přehlédnout, že žaloba postrádala především důvody skutkové, tedy důvody, které jsou ve vztahu k negativnímu rozhodnutí o azylu zřejmé právě stěžovateli. Krajský soud tedy nepochybil, když mu takové poučení neposkytl. Stěžovatel sám pak o ustanovení zástupce pro řízení o žalobě nepožádal.
c) k náležitostem žaloby – ratio decidendi
K první stěžovatelem namítané nezákonnosti usnesení krajského soudu nutno na úvod poznamenat následující: Soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti, jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní následky toho, není-li podání doplněno a vady odstraněny. Náležitosti žaloby v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) vyplývají v první řadě z ustanovení § 37 s. ř. s. (zejm. z jeho odst. 3), kde jsou stanoveny obecné („minimální“) náležitosti každého podání adresovaného soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudního řádu správního, pokud z jeho ustanovení o jednotlivých typech řízení neplyne (ať již přímo nebo z povahy věci), že podání některé z náležitostí podle § 37 s. ř. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí splňovat.
Další náležitosti podání – nad rámec „minimálních“ náležitostí – však jsou pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu stanoveny v § 71 s. ř. s., stejně jako jsou u jiných typů řízení podle s. ř. s. stanoveny v jiných jeho příslušných ustanoveních (např. u žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu tak stanoví § 80 odst. 3 s. ř. s.). V § 37 odst. 5 větě první s. ř. s. se hovoří o odstraňování „vad podání“, nikoli o odstraňování vad podání podle § 37 odst. 3 s. ř. s. Z této skutečnosti a především ze systematického zařazení ustanovení o opravě a odstraňování vad podání do § 37 odst. 5 s. ř. s., který je součástí obecných ustanovení o řízení ve správním soudnictví, nutno nepochybně usuzovat, že i nesplnění zvláštních náležitostí podání předepsaných pro jednotlivé typy řízení musí vést za splnění podmínek § 37 odst. 5 s. ř. s. k odmítnutí podání, a tedy ke skončení soudního řízení o věci (obdobný závěr viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 4 Ads 37/2004-42, dostupný na www.nsoud.cz).
Jiný výklad, a sice že podání lze odmítnout (za podmínek § 37 odst. 5 s. ř. s.) výlučně pro absenci náležitostí podle § 37 s. ř. s. (zejm. jeho odst. 3), a nikoli pro absenci náležitostí podle zvláštních ustanovení s. ř. s. o jednotlivých typech řízení, by byl v rozporu se systematikou s. ř. s. I absence těchto „zvláštních“ náležitostí podání totiž v řadě případů vede k neprojednatelnosti dotyčného podání. Proto musí v zákoně existovat mechanismus umožňující odstranění i těchto vad podání, aby vůbec bylo možno dále o žalobě jednat. Není
li takový mechanismus upraven vždy pro každý jednotlivý typ řízení podle s. ř. s. zvláště, nelze než dospět k závěru, že nutno vzhledem k subsidiární použitelnosti obecných ustanovení o řízení užít i zde mechanismu upraveného v § 37 odst. 5 s. ř. s.
Stěžovateli nutno přisvědčit v tom, že jeho podání (žaloba ze dne 18. 12. 2003) splňovalo veškeré náležitosti uvedené v § 37 odst. 3 s. ř. s., když z něho nepochybně bylo zřejmé, čeho se týká (soudního přezkoumání v žalobě přesně označeného správního rozhodnutí žalovaného ve věci žádosti stěžovatele o azyl), kdo je činí (stěžovatel), co navrhuje (zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného a vrácení věci žalovanému), bylo stěžovatelem podepsáno a datováno dnem 18. 12. 2003. Stěžovatel v podání uvedl své jméno, příjmení a adresu pro doručování, dále též svoji státní příslušnost a datum narození. Podání podal v předepsaném počtu dvou stejnopisů. Listin se nedovolával, proto žádné nepřipojil, vyjma kopie napadeného správního rozhodnutí, stejně tak nemusel dokládat zaplacení soudního poplatku, neboť nebyl povinen ve své věci soudní poplatek platit. V tomto smyslu soud tedy v odůvodnění usnesení o odmítnutí podání nepopsal vady stěžovatelova podání přesně, uvedl-li, že podání stěžovatele postrádá základní náležitosti podání podle § 37 odst. 3 s. ř. s.
Krajský soud však zcela důvodně shledal, že podání žalobce nesplňovalo náležitosti žaloby, jak je stanoví § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení žaloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné; podle písm. e) pak též musí být uvedeno, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést. Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení doprovázená (v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (srov. k tomu obdobné závěry, vyslovené ve výše zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 4 Azs 149/2004-52, zveřejněném pod číslem 488/2005 Sb. NSS; z klasické starší judikatury viz např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 1993, č. j. 6 A 85/92-5).
Líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými žalobními body je důležitá nejen z hlediska soudu, tj. pro stanovení programu sporu a vytýčení mezí, v nichž se soud může v souladu s dispoziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného. Stěžejní procesní zásadou je rovnost účastníků před soudem vyjadřovaná někdy jako rovnost zbraní. Každá procesní strana by měla mít přiměřenou možnost uplatnit své argumenty za podmínek, které ji citelně neznevýhodňují v porovnání s protistranou. Provedením této zásady je potom též požadavek náležité substanciace přednesů stran: jedině tím, že strana svůj přednes dostatečně konkretizuje, umožní druhé straně k tomuto přednesů učinit vyjádření. Pokud je tvrzení jedné procesní strany jen povšechné a nekonkrétní, neví druhá strana, k čemu se má vlastně vyjádřit; tím se přirozeně snižuje i její možnost náležité procesní obrany.
Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.
Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Pokud žalobce odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené nezákonnosti.
Právě vyslovené závěry však neznamenají, že bezvadným žalobním bodem je pouze takové skutkové tvrzení, které žalobce přesně subsumuje pod určitá ustanovení zákona. Možno zde připomenout závěry Ústavního soudu vyslovené v nálezu ze dne 13. 1. 2000 sp. zn. III. ÚS 236/99 zveřejněném pod č. 5 ve svazku č. 17 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 35), podle něhož přístup, jenž by konkrétní právní argumentaci obsahovou, neobsahující však odkaz na přesně označené ustanovení právního předpisu, považoval k naplnění zásady dispoziční v řízení o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy za nedostatečnou, nutno považovat za přepjatý formalismus, v důsledku čehož je dotčeno základní právo plynoucí ze ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Žalobce tedy svá konkrétní a dostatečně individualizovaná skutková tvrzení nemusí podřazovat pod přesná ustanovení právních předpisů, vždyť přece i nadále platí, že soud zná právo.
Stěžovatel podal v bodu III. své žaloby ze dne 18. 12. 2003 výčet různých ustanovení zákona, a sice zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“), a zákona o azylu, která měl žalovaný podle jeho názoru porušit. Spolu s tímto výčtem citoval stěžovatel podstatný obsah těchto ustanovení, a to tak, že informaci o textu ustanovení jazykově formuloval ve vztahu ke své osobě (např. uvedl: „odůvodnění napadeného rozhodnutí mě nepřesvědčilo o jeho správnosti“ či „správní orgán (…) nevedl azylové řízení tak, aby posílil moji důvěru ve správnost jeho rozhodování, a napadené rozhodnutí nepovažuji za přesvědčivé“). V takto formulované žalobě zcela absentují jakákoli konkrétní skutková tvrzení o nezákonnostech – ve skutečnosti se jedná toliko o citace určitých ustanovení zákona. V žalobě rovněž zcela chybí právní výtky, neboť citovaná ustanovení zákona nejsou jakkoli subsumována na vylíčená skutková tvrzení. Stěžovatel ohledně skutkových důvodů, na jejichž základě tvrdí jím namítaná porušení zákona, odkázal na svoji žádost o udělení azylu, na protokol o pohovoru k této žádosti, na rozklad proti prvoinstančnímu rozhodnutí Ministerstva vnitra a na ostatní spisový materiál, aniž by ovšem poukázal na konkrétní skutkové děje či okolnosti tam zachycené, které by byly skutkovým základem jím tvrzených nezákonností. Přitom je to právě stěžovatel, jemuž musí být skutkové okolnosti dostatečně známy, neboť on je tím, který ve správním řízení uplatnil nějaká tvrzení, o kterých správní orgán jednal a určitým způsobem uvážil.
Pokud tedy krajský soud shledal, že žaloba stěžovatele postrádá náležitosti podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., dospěl ke zcela správnému a zákonnému závěru. Správně a dostatečně konkrétně a jednoznačně formulovaným způsobem proto tedy vyzval stěžovatele usnesením ze dne 13. 1. 2004, č. j. 36 Az 952/2003-8, k doplnění žaloby o označení žalobních bodů, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje stěžovatel napadené výroky rozhodnutí žalovaného za nezákonné nebo nicotné. Pokud by stěžovatel své podání o výše uvedené žalobní body nedoplnil, nebylo by možno pro tento nedostatek v řízení o žalobě pokračovat, neboť žaloba by byla natolik neurčitá, že by z ní nebylo patrné, v jakých ohledech a v jakém věcném rozsahu má soud rozhodnutí žalovaného přezkoumávat.
Nelze se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení správního řádu soud žalobu může projednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska, zda nebyla porušena označená ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl být přezkumem omezeným, naopak, pokud by soud takovou žalobu považoval za projednatelnou, musel by vymezit všechny povinnosti, které jsou označenými ustanoveními správnímu orgánu uloženy, podřadit jim veškeré jeho úkony a posoudit zda ustanovením zákona odpovídají či nikoliv, stejně jako by z těchto hledisek musel úplně zkoumat vydané rozhodnutí.
K žalobě postrádající skutkové výtky by se tak mnohdy dostalo žalobci podrobnějšího přezkumu, než pokud by jimi byl rozsah přezkumu vymezen. Ve vztahu k porušení předpisu hmotněprávního by nedostatek skutkového vymezení žalobních bodů a pouhý odkaz na ustanovení právního předpisu znamenal rozbor všech v úvahu přicházejících podmínek jeho naplnění, což je nereálné. Nakonec pak by akceptace podobných nedostatků žalobních bodů vedla k popření povinnosti žalobní body označit.
Krajský soud ovšem pochybil, pokud shora uvedeným usnesení stěžovatele vyzval též k upřesnění podání tak, aby bylo zřejmé, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení stěžovatel navrhuje provést, neboť stěžovatel v žalobě jako důkaz navrhl jednak opis napadeného správního rozhodnutí, jednak správní spis. Soudu ve fázi odstraňování vad žaloby nepřísluší vyzývat žalobce k uvedení důkazů, pokud tak žalobce učinil, byť třeba podle soudu nedostatečným způsobem nebo navržením nevhodných a nepřípadných důkazů. Na věcné správnosti usnesení o odmítnutí stěžovatelova podání to však nic nemění, když toto usnesení bylo vydáno nepochybně důvodně proto, že stěžovatel přes výzvu nedoplnil náležitosti podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz k tomu podrobně výše).
Nejvyšší správní soud zasedající v rozšířeném senátu tedy nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížnosti uplatňovaných stěžovatelem. Krajský soud nepochybil při řešení ani jedné ze tří postupně vznesených procesních otázek. Žaloba nebyla projednatelná, vyzval tedy správně stěžovatele (žalobce) k odstranění vytýkaných vad a tuto výzvu mu řádně doručil. Pro ustanovení zástupce v této fázi řízení nebyl žádný důvod. Jestliže na zaslanou výzvu stěžovatel (žalobce) nereagoval, bylo zcela namístě podání (žalobu) postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout. S vyslovenými závěry se Nejvyšší správní soud ztotožnil, a proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti; proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 20. prosince 2005
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu