Ustanovení opatrovníka osobě neznámého obytu ve správním řízení
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Gűttlera - ze dne 9. června 2008 sp. zn. I. ÚS 3267/07
ve věci ústavní stížnosti J. H. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha, ze dne 18. 5. 2006 č. j. 043532/2005-631/Roš/G-7, kterým byla stěžovateli stanovena povinnost uhradit dlužné částky za poskytnuté komunikační služby, vydanému ve správním řízení, v němž byl stěžovateli ustanoven opatrovník z důvodu, že jeho pobyt není znám. Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha, ze dne 18. 5. 2006 č. j. 043532/2005-631/Roš/G-7 se ruší.
Odůvodnění
ČTÚ v odůvodnění uvedl, že v průběhu řízení shromáždil důkazní materiál, z něhož je patrno, že u předmětné telefonní stanice nebyly zaplaceny úhrady za poskytované telekomunikační služby za příslušná zúčtovací období. Stěžovatel neprokázal, a to ani v průběhu správního řízení, že by dlužné částky uhradil. Úředním šetřením se nepodařilo zjistit adresu trvalého pobytu stěžovatele a ČTÚ byl nucen ustanovit mu podle § 16 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správní řízení (správní řád), opatrovníka, jímž se stala paní I. K., pracovnice ČTÚ. Stěžovatel se tím, že včas a v plné výši nezaplatil úhrady za poskytnuté služby elektronických komunikací, dopustil porušení § 64 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb.
Stěžovatel uvedl, že dne 25. 10. 2007 mu bylo na adresu jeho bydliště T. 953, B. - S. B. prostřednictvím JUDr. Iva Luňana, soudního exekutora, doručeno usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 48 NC 576/2007, ve kterém soud nařídil exekuci ústavní stížností napadeného rozhodnutí. Citované usnesení o nařízení exekuce bylo vydáno na základě návrhu vedlejšího účastníka (poznámka: Telefónica O2 Czech Republic, a. s. - právní nástupkyně Českého Telecomu, a. s.; dále jen "vedlejší účastník") ze dne 4.
6. 2007 s odůvodněním, že existuje pravomocné a vykonatelné rozhodnutí ČTÚ, na němž byla dne 18. 7. 2006 vyznačena doložka právní moci (ke dni 7. 6. 2006) a vykonatelnost (ke dni 22. 6. 2006). Stěžovatel uvedl, že "toto rozhodnutí však formálně nemohlo nabýt právní moci (a stát se vykonatelným), neboť stěžovateli nebylo řádně doručeno". Ústavní stížností napadené rozhodnutí bylo dne 25. 10. 2007 "doloženo" stěžovateli jako příloha usnesení o nařízení exekuce; tedy teprve od tohoto data je stěžovatel informován o skutečnosti, že proti němu bylo vedeno správní řízení.
Stěžovatel mimo jiné podal dne 8. 11. 2007 odvolání proti usnesení o nařízení exekuce.
Stěžovatel poukázal na to, že vedlejší účastník v návrhu na zahájení správního řízení o vydání napadeného rozhodnutí uvedl adresu (stěžovatele) "bytem M. 440/11, P.". Na tuto adresu následně ČTÚ doručoval stěžovateli vyrozumění o zahájení správní řízení, zásilka se však ČTÚ vrátila jako stěžovateli nedoručená. ČTÚ v průběhu správního řízení vydal rozhodnutí ze dne 13. 4. 2006 č. j. 043532/2005-631/Roš/G-6, doručované veřejnou vyhláškou, jímž ustanovil stěžovateli opatrovníka k hájení jeho práv ve správním řízení s tím, že se úředním šetřením nepodařilo zjistit pobyt stěžovatele. Úřední šetření je ve spise dokladováno pouze výpisem z centrální evidence obyvatel. Opatrovníkem byla ustanovena zaměstnankyně ČTÚ, paní I. K., jíž v zastoupení stěžovatele bylo doručeno i napadené rozhodnutí.
Stěžovatel se proto domnívá, že ústavní stížností napadeným rozhodnutím a řízením, které mu předcházelo, zejména právě ustanovením opatrovníka, byla porušena jeho práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny (Každý má právo, aby jeho věc byla projednávána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům ...) a podle čl. 96 odst. 1 Ústavy České republiky.
Stěžovatel dodal, že měl vždy bydliště na adrese T. 953, B. - S. B., na které se zdržoval a zdržuje, a na tuto adresu následně i soudní exekutor doručil usnesení o nařízení exekuce. Stěžovatel pro vysvětlení uvedl, že na adrese M. 440/11, P., měl do roku 1997 pronajaty nebytové prostory - umělecký ateliér. Považuje proto úřední šetření ČTÚ ve věci zjištění adresy jeho pobytu (pouze výpisem z centrální evidence obyvatel) za nedostatečné a následné ustanovení opatrovníka za ryze formální a účelové pro rychlé ukončení řízení.
Opatrovnice také v uvedené věci kromě převzetí zásilek od ČTÚ (včetně napadeného rozhodnutí) neučinila v zastoupení stěžovatele a v jeho prospěch žádné úkony. Navíc ta skutečnost, že opatrovnicí byla ustanovena zaměstnankyně ČTÚ, tedy orgánu, který rozhodoval ve věci samé, je v rozporu s dobrými mravy, neboť nelze očekávat, že zaměstnanec rozhodujícího orgánu bude důsledně vystupovat v zájmu zastoupeného (stěžovatele) proti zájmům rozhodujícího orgánu jako svého zaměstnavatele. Stěžovatel současně odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. 1090/07 [poznámka: správně nález sp. zn. II.
ÚS 1090/07
ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171)], který se zabýval obdobným případem účelového ustanovení opatrovníka z řad rozhodujícího orgánu (též ČTÚ) pouze pro případ doručování a urychlení řízení [srov. též nález sp. zn. IV. ÚS 200/97
ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381)]. Stěžovatel dále poukázal na to, že o probíhajícím řízení nevěděl, a proti vydanému napadenému rozhodnutí tedy nemohl podat ani řádný opravný prostředek (neučinila tak ani opatrovnice) a následně ani žalobu. Stěžovatel v této souvislosti odkázal na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, podle které, pokud je podstatou ústavní stížnosti otázka, zda orgán veřejné moci postupoval správně, pokud stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z tohoto důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky, poskytnuté mu právním řádem k ochraně jeho práv, je ústavní stížnost oprávněná. Stěžovatel s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem vyslovil souhlas.
sp. zn. II. ÚS 1090/07
(viz výše) a
sp. zn. I. ÚS 559/2000
ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)]. Stěžovatel se v předmětné ústavní stížnosti (podané dne 21. 12. 2007) domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byl (resp. měl být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se však dověděl až dne 25. 10. 2007, kdy mu bylo prostřednictvím JUDr. Iva Luňana, soudního exekutora, doručeno usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 48 NC 576/2007, ve kterém soud nařídil exekuci ústavní stížností napadeného rozhodnutí. Citované usnesení o nařízení exekuce bylo vydáno k návrhu vedlejšího účastníka ze dne 4.
6. 2007 s odůvodněním, že existuje pravomocné a vykonatelné rozhodnutí ČTÚ, na němž byla dne 18. 7. 2006 vyznačena doložka právní moci (ke dni 7. 6. 2006) a vykonatelnost (ke dni 22. 6. 2006). Ústavní soud - vycházeje z dále uvedených úvah (sub V.) týkajících se správnosti doručování stěžovateli a ustanovení opatrovníka - přijal ústavní stížnost k meritornímu přezkoumání, neboť dovodil, že předmětné usnesení nebylo stěžovateli řádně doručeno, a týž tak nemohl vyčerpat všechny zákonem dané procesní prostředky ani podat ústavní stížnost ve lhůtě 60 dnů podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval výkladem a aplikací ustanovení § 29 odst. 3 o. s. ř., které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. S ohledem na to, že právní úprava správního řízení umožňuje správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako soudu [§ 16 odst. 2 dříve platného správního řádu, resp. § 32 odst. 2 písm. d) nyní platného správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád)], a správní orgány přitom disponují toutéž možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§ 128 o.
s. ř. na straně jedné a na straně druhé § 32 odst. 3 dříve platného správního řádu, resp. § 50 odst. 2 nyní platného správního řádu), dopadají právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu v tomto směru. Z ustálené judikatury Ústavního soudu předně vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení [nález sp. zn. IV. ÚS 200/97
ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381)]. Nepřítomnému účastníkovi soudního řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (srov. citovaný nález sp. zn. I. ÚS 559/2000
- viz výše). Jde tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.
Proto ustanovení opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření [nález sp. zn. I. ÚS 322/2000
ze dne 16. 10. 2001 (N 150/24 SbNU 105)]. Tím mohl být např. dotaz u poštovní doručovatelky, které mohlo být z doručovací praxe v obvodě známo, zda se stěžovatel v místě adresy "bytem M. 440/11, P." trvale zdržuje, či nikoliv, popř. i na toho, kdo v domě bydlí a mohl by podat podrobnější informaci [nález sp. zn. II. ÚS 565/03
ze dne 27. 10. 2004 (N 160/35 SbNU 195)].
Ústavní soud k osobě opatrovníka připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka (viz citovaný nález sp. zn. I. ÚS 559/2000
). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze totiž očekávat, že podřízený pracovník/zaměstnanec (ČTÚ) jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí [nález sp. zn. II. ÚS 629/04
ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)]. Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. Skutečnost, že se v souzené věci opatrovnice neodvolala proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutné vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů, a nikoliv v péči o to, aby nebyly v neprospěch stěžovatele zvýšeny náklady řízení. Svým pasivním způsobem totiž přispěla k tomu, že se dodatečným zjištěním místa pobytu stěžovatele nemohl odvolací orgán zabývat v odvolacím řízení. Následky exekuce procesně vadného pravomocného rozhodnutí jsou přitom nepochybně vážnější než riziko nákladů odvolacího řízení.
Ústavní soud proto dovozuje, že jakkoliv lze souhlasit s názorem, že možnosti správního orgánu ke zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení jsou někdy omezené, nelze z toho učinit závěr, že není nutné vyčerpávat ani ty možnosti, které k dispozici má, a omezit se pouze na negativní poznatek ("uvedenému zadání neodpovídá žádná osoba") z výpisu z centrální evidence obyvatel Ministerstva vnitra ze dne 11. 4. 2006 (č. l. 12 spisu ČTÚ). ČTÚ navíc tento krok, tj. vyžádání informace z centrální evidence obyvatel před vydáním napadeného rozhodnutí, ani nezopakoval. Ústavní soud k tomu dodává, že z obsahu soudního spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 48 NC 576/2007 zjistil, že z výpisu z centrální evidence obyvatel ze dne 4. 3. 2008 stěžovatelova správná adresa bydliště zjištěna byla, a to navíc s údajem o trvalém pobytu od 11. 12. 1957 (č. l. 39). Jde o P.-v., B. - S. B., T. 953/13.
Ústavní soud je přesvědčen, že s ohledem na minimální aktivitu ČTÚ směřující ke zjištění skutečného místa pobytu stěžovatele v době řízení lze jeho postup označit za ryze formální. Je irelevantní, zda byl motivován co nejrychlejším ukončením řízení, anebo zda se jednalo z jeho strany o nedbalost - culpa est, quod cum a diligente provideri poterit ... (nedbalost je, když se nedodržela taková opatrnost, jakou by mohl dodržet svědomitý, in Paul D. 9, 2, 31). Tento postup byl způsobilý zasáhnout do základních procesních práv stěžovatele podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny a také do nich zasáhl. Ustanovením zaměstnankyně ČTÚ opatrovníkem stěžovatele bylo porušení práv stěžovatele dokonáno.
Ústavní soud tedy uzavírá tak, že porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny ze strany ČTÚ spatřuje v tom, že tento úřad před ustanovením opatrovníka nedostatečným způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatele a že jako opatrovníka ustanovil svoji zaměstnankyni, která z povahy věci nemohla účinně hájit práva stěžovatele (což také řádně nečinila), čímž stěžovateli znemožnil účast na řízení a možnost se v něm svých práv řádně domoci.
Proto Ústavní soud ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha, ze dne 18. 5. 2006 č. j. 043532/2005-631/Roš/G-7 v souladu s § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.