Krajský soud může podle § 105 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. z vlastní iniciativy zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci. Rozhoduje-li soud bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný krajský soud již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru, ani doba, která mezitím uplynula od podání žaloby.
[27] Podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod „[n]ikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon.“
[28] Podle § 7 odst. 1 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení věcně příslušný krajský soud“.
[29] Podle § 7 odst. 6 s. ř. s. „[n]ení-li soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení místně příslušný, postoupí jej k vyřízení soudu příslušnému. Nesouhlasí-li tento soud s postoupením věci, předloží spisy k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o této otázce jsou soudy vázány.“
[30] Podle § 172 odst. 6 věty první zákona o pobytu cizinců, ve znění platném ke dni podání žaloby, „[k] řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí je místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu je cizinec v den podání žaloby hlášen k pobytu; jde-li o cizince, který nemusí hlásit pobyt, krajský soud, v jehož obvodu se převážně zdržuje, a v ostatních případech krajský soud, v jehož obvodu byl zjištěn pobyt cizince na území“.
[31] Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalobce byl ke dni podání žaloby hlášen k pobytu v Pardubicích, tj. v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové [viz příloha č. 2 k zákonu č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Je tedy nepochybné, a mezi městským soudem a krajským soudem zároveň nesporné, že k okamžiku podání žaloby byla dle pravidel místní příslušnosti podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, ve znění platném ke dni podání žaloby, dána místní příslušnost krajského soudu a bylo tomu tak i po celou dobu řízení, neboť pro určení místní příslušnosti soudu ve správním soudnictví jsou až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době jeho zahájení (usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 10. 2007, čj. Nad 13/2007-39, č. 1458/2008 Sb. NSS; viz rovněž zásada perpetuatio fori popisována níže v bodu [39] tohoto usnesení).
[32] Klíčovou právní otázkou v projednávané věci je určení okamžiku, do kterého může správní soud z vlastní iniciativy zkoumat místní příslušnost, respektive kdy dojde ke zhojení jejího případného nedostatku. S ohledem na výše citovanou judikaturu je třeba určit, zda správní soudy v případě rozhodování bez nařízení jednání ve smyslu § 51 s. ř. s. zkoumají místní příslušnost až do vydání rozhodnutí ve věci samé, nebo se touto otázkou již nemohou zabývat poté, kdy ve věci provedou určité penzum přípravných úkonů či vydají určité procesní rozhodnutí (rozhodnutí o předběžném opatření, usnesení o přiznání či nepřiznání odkladného účinku, rozhodnutí o žádosti o osvobození od soudních poplatků atd.).
[33] Smyslem ustanovení o příslušnosti soudu je určení konkrétního soudu. Tato ustanovení jsou důsledkem jednak mnohosti soudů v rámci soudní soustavy, jednak jejich konkrétním rozmístěním na území republiky. Jedná se o pravidla, jež stanoví, na který soud je třeba se obrátit (z hlediska účastníků) a který soud má povinnost věc projednat a rozhodnout (z hlediska soudu).
[34] Je-li dána pravomoc soudů působících ve správním soudnictví (srov. § 4 a násl. s. ř. s.), přichází na řadu zodpovězení otázky, která konkrétní systémová složka správního soudnictví, tj. krajský soud nebo Nejvyšší správní soud (srov. § 3 s. ř. s.), se bude určitým případem zabývat věcně. Ostatně i podle rozsudku ze dne 21. 2. 2013, čj. 6 Ads 164/2012-31, č. 2853/2013 Sb. NSS, „zákonné ustanovení o místní příslušnosti soudu v určitých věcech není bez dalšího způsobilé zasáhnout do stávající pravomoci soudu v těchto věcech, tedy tuto pravomoc nemůže ani zcela nově založit, ani ji rozšířit. Založení místní i jiné příslušnosti soudu k projednání a rozhodnutí věci vždy následuje až po založení jeho odpovídající pravomoci.“ Teprve v rámci dané pravomoci je namístě rozlišovat věcnou a následně místní příslušnost (srov. rovněž Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 55–56).
[35] Po podání návrhu na zahájení řízení je tedy soud povinen nejprve postavit na jisto, čeho se navrhovatel domáhá a zda je jeho podání vůbec projednatelné ve správním soudnictví. V návaznosti na to je dále nutno stanovit, zda v řízení bude jednat a rozhodovat krajský nebo Nejvyšší správní soud. Je-li dána věcná příslušnost krajského soudu (srov. § 7 odst. 1 s. ř. s.), je následně nutno určit, který konkrétní krajský soud bude k projednání a rozhodnutí dané věci příslušný i místně.
[36] Určení, který soud působící v rámci správního soudnictví je věcně a místně příslušný k projednání a rozhodnutí konkrétní věci, je součástí ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces a práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[37] Otázku své příslušnosti zkoumá soud jako jednu z podmínek řízení. Při zkoumání věcné i místní příslušnosti platí zásada perpetuatio fori (trvání příslušnosti), podle které jsou pro určení věcné a místní příslušnosti až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době jeho zahájení (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2003, čj. Nad 52/2003-28, č. 27/2003 Sb. NSS, nebo usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 10. 2007, čj. Nad 13/2007-39, č. 1458/2008 Sb. NSS). Jestliže se v průběhu řízení tyto okolnosti změní, nemá to na určení příslušnosti vliv. Výjimku z této zásady, jakož i z ústavní zásady, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci (čl. 38 odst. 1 Listiny), představuje institut přikázání věci jinému soudu, neboli tzv. delegace. O této změně místní příslušnosti může v případech stanovených zákonem (z důležitých důvodů) rozhodnout Nejvyšší správní soud postupem podle § 9 s. ř. s.
[38] Mezi zkoumáním věcné i místní příslušnosti existuje rozdíl v tom, kdy v průběhu procesu k němu může docházet. Rozdílné jsou pak i důsledky tohoto zkoumání.
[39] Věcnou příslušnost (§ 7 odst. 1 a 4 s. ř. s.) zkoumá soud kdykoli za řízení (přičemž platí, že pro její posouzení jsou vždy určující okolnosti, které zde byly při zahájení řízení). Až do rozhodnutí ve věci samé tedy může soud vyvodit důsledky z toho, že dojde k závěru o své věcné nepříslušnosti ať už z vlastní iniciativy, nebo na základě námitky účastníka. Otázku věcné příslušnosti je povinen zkoumat z úřední povinnosti i Nejvyšší správní soud. Nedostatek věcné příslušnosti totiž způsobuje zmatečnost řízení [srov. § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[40] Naopak místní příslušnost (§ 7 odst. 2 a 3 s. ř. s.) zkoumá soud na začátku řízení. V projednávané věci je sporné, do kterého okamžiku může správní soud z vlastní iniciativy místní příslušnost zkoumat, respektive kdy dojde ke zhojení jejího případného nedostatku. Platí však, že tomu nemůže být kdykoli během řízení, tj. po celou dobu jeho trvání až do rozhodnutí ve věci samé. V určitém okamžiku musí i případný nedostatek místní příslušnosti být zhojen. Pokud soud v rámci těchto časových bodů procesu nevysloví svou nepříslušnost, nemůže tak již následně učinit; to znamená, že musí věc projednat a rozhodnout o ní, i když podle zákonných pravidel není jeho místní příslušnost dána. Nedostatek místní příslušnosti, nebyl-li soudem shledán, ani účastníkem namítnut ve smyslu § 7 odst. 6 s. ř. s., rovněž (na rozdíl od nedostatku věcné příslušnosti) nezpůsobuje zmatečnost řízení, k níž je v rámci kasačního přezkumu Nejvyšší správní soud povinen přihlížet ex offo, tedy z úřední povinnosti.
[41] Pravidla místní příslušnosti zajišťují efektivní fungování soudního systému jako celku, a to jak z perspektivy účastníků řízení, tak i samotného soudního výkonu. Z tohoto úhlu pohledu jsou rovněž výrazem zásady procesní ekonomie. Účastníkům řízení mají pravidla místní příslušnosti za cíl zajistit místní a časovou dostupnost soudu v jejich blízkosti. Je především v jejich zájmu, aby případný nedostatek místní příslušnosti namítali. Z hlediska výkonu rozhodovací činnosti pak pravidla místní příslušnosti umožňují soudu „být nablízku“, tedy provádět dokazování co nejkratší cestou a s nejmenšími náklady v místě, kde probíhalo předchozí správní řízení, případně kde se stal skutek (obzvláště v případě místního šetření, výslechu osob). Pravidla místní příslušnosti však rovněž slouží k zajištění rovnoměrného zatížení soudů a jsou zárukou toho, že soudní ochrana bude na celém území státu dostupná – pokud možno – za stejných podmínek a ve stejně přiměřeném časovém horizontu.
[42] Jak již bylo uvedeno, nedostatek místní příslušnosti je (na rozdíl od věcné nepříslušnosti) zhojitelným nedostatkem podmínek řízení. V případě pravidel místní příslušnosti jde totiž pouze o vymezení rozsahu působnosti mezi soudy stejného článku soustavy, nikoliv o jejich věcnou specializaci. Pohledem na „justiční mapu“ lze zjistit, že v případě umístění sídel některých soudů na území republiky jde – obzvláště z hlediska časové a místní dostupnosti těchto soudů – spíše o teoretický koncept smyslu a účelu pravidel místní příslušnosti než o jejich praktické naplnění. Některé soudy umístěné zejména ve velkých městech totiž ve skutečnosti sídlí dokonce přímo ve stejných budovách (např. Obvodní soud pro Prahu 1 a Obvodní soud pro Prahu 7, Městský soud v Brně a Okresní soud Brno-venkov nebo Obvodní soudy pro Prahu 4, 6, 8, 9 a 10, které se všechny nacházejí ve společném areálu) či mají sídla dokonce mimo obvod své působnosti (např. Okresní soud Plzeň-sever a Okresní soud Plzeň-jih v Plzni nebo Okresní soud Praha-západ a Okresní soud Praha-východ v Praze).
[43] Jak upozornil již předkládající senát, občanský soudní řád v § 105 odst. 1 spojuje zhojení nedostatku místní příslušnosti s okamžikem začátku jednání ve věci samé. To znamená, že soud může místní příslušnost zkoumat „do doby, než při prvním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci anebo než vydá rozhodnutí v případě, že rozhoduje bez jednání; později ji může zkoumat jen k námitce účastníka, pokud ji uplatnil při prvním úkonu, který mu přísluší“ (Winterová, A., Macková, A. a kol. Civilní právo procesní. Část první: řízení nalézací. 7. vydání. Praha: Linde, 2014, s. 116). Obdobně rovněž komentářová literatura k § 105 o. s. ř. uvádí: „Soud ex officio může zkoumat místní příslušnost zásadně jen do okamžiku, než začne jednat o věci samé, tj. do okamžiku přednesení žaloby účastníkem či přečtení žaloby soudem. Pokud soud rozhoduje bez jednání, pak může místní příslušnost zkoumat jen do vydání rozhodnutí, což však neplatí v případě vydání platebního rozkazu, bude-li následně zrušen. V každém případě je žádoucí vyřešit otázku místní příslušnosti co nejdříve, neboť až poté dochází k naplňování účelu řízení, jímž je ochrana práv a oprávněných zájmů účastníků“ (Přidal, O. in: Svoboda K., Smolík P., Levý J., Šínová R. a kol.: Občanský soudní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 447).
[44] Ustanovení § 105 odst. 1 o. s. ř. je tedy založeno na východisku, že soud může sám ze své iniciativy otázku místní příslušnosti zkoumat pouze před tím, než začne jednat o věci samé – typicky do prvního jednání, je-li nařízeno, a rozhoduje-li soud bez jednání, pak do vydání rozsudku. Rozhodný je tedy okamžik, kdy se soud začne zabývat věcí z materiálního hlediska, neboli kdy začne řešit vlastní předmět řízení.
[45] Nejvyšší soud vychází ve své judikatuře z názoru, že vydání rozhodnutí procesního charakteru není překážkou pro to, aby se soud z vlastní iniciativy otázkou místní příslušnosti nadále zabýval, nezačal-li jednat ve věci samé. Např. v usnesení ze dne 30. 4. 2009, sp. zn. 23 Cdo 937/2009, dospěl k závěru, že pokud byla námitka nedostatku místní příslušnosti účastníkem uplatněna opožděně a soud nezačal jednat ve věci samé (toliko rozhodl o vstupu do řízení dle § 107a o. s. ř.), ke zhojení nedostatku místní příslušnosti nedošlo: „Soud prvního stupně však rozhodl o vstupu do řízení namísto dosavadního žalobce, aniž začal jednat ve věci samé, a možnost zkoumat místní příslušnost z vlastní iniciativy soudu je tedy dosud otevřena; ke zhojení nedostatku místní příslušnosti proto nedošlo a rozhodnutí tak bylo vydáno místně nepříslušným soudem, bez zřetele na to, že námitka nedostatku místní příslušnosti uplatněná účastníkem není včasná.“
[46] S ohledem na skutečnost, že soudní řád správní neobsahuje vlastní úpravu zkoumání místní příslušnosti, je třeba v souladu s § 64 s. ř. s. i ve správním soudnictví přiměřeně použít ustanovení občanského soudního řádu, konkrétně shora citovaného § 105 odst. 1 o. s. ř. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Azs 156/2006-38, a ze dne 15. 8. 2007, čj. 6 As 6/2007-33). Zjevně není ani důvod pro to, aby soudy ve správním soudnictví přistupovaly ke zkoumání místní příslušnosti jinak než soudy civilní. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že ve správním soudnictví se oproti občanskému soudnímu řízení častěji nekoná ústní jednání. Není to však dáno odlišnou právní úpravou, neboť podmínky pro možnost rozhodnout o věci samé bez jednání jsou v obou procesních předpisech obdobné (viz zejména § 51 odst. 1 s. ř. s. a § 115a ve spojení s § 101 odst. 4 o. s. ř.), ale spíše užívanou praxí a častější potřebou provedení důkazů při jednání v civilním řízení.
[47] I ve správním soudnictví tedy krajský soud může z vlastní iniciativy zkoumat místní příslušnost jen do doby, než začne jednat ve věci samé. Rozhoduje-li bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný správní soud před postoupením věci soudu příslušnému již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru. Rovněž doba, která mezitím uplynula od podání žaloby, není rozhodným kritériem pro určení, kdy soud může zkoumat svou místní příslušnost z vlastního podnětu. Přístup zvolený v usneseních čtvrtého, šestého a desátého senátu (viz rozhodnutí citovaná v tomto usnesení) nepřinesl jednoznačná kritéria. Jeho používání by i nadále vedlo ke značné kazuistice, a tudíž i právní nejistotě ohledně přesného okamžiku, kdy dochází ke zhojení nedostatku místní příslušnosti, jakož i právní nejistotě ohledně okolností, které toto zhojení mohou způsobit.
[48] Rozšířený senát současně upozorňuje na skutečnost, že stále platí, že zkoumání místní příslušnosti se „na rozdíl od příslušnosti věcné soustředí jen na začátek řízení. Není-li nedostatek místní příslušnosti odhalen, ať již soudem samotným či k námitce účastníka řízení, a není-li věc postoupena k vyřízení soudu místně příslušnému (§ 7 odst. 6 s. ř. s.), je pro další řízení případný nedostatek místní příslušnosti již zhojen. Má se tedy za to, že rozhoduje soud místně příslušný, ačkoli tomu tak není. Soud je oprávněn zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci, nebo než vydá rozhodnutí, rozhoduje-li bez jednání; poté již může místní příslušnost zkoumat jen k námitce účastníka řízení, která však musí být uplatněna při jeho prvním úkonu vůči soudu. Jde-li o žalobce, je jeho prvním úkonem vůči soudu podání žaloby, které je zcela v jeho dispozici. Právě podáním žaloby u konkrétního soudu žalobce určuje soud, který považuje za soud místně příslušný, a tuto svoji volbu nemůže později zpochybňovat. Kdykoli později (např. při ústním jednání) uplatněná námitka místní nepříslušnosti žalobci tedy nepřísluší, resp. nemůže být za žádných okolností úspěšná, nemůže vést k postoupení věci jinému soudu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007, čj. 8 Azs 118/2006-81).
[49] I přes výše uvedené nicméně platí, že je velmi žádoucí, aby místní příslušnost soud zkoumal vždy co nejdříve po zahájení řízení. Nejsou-li soudu již z žaloby známy okolnosti, které jsou rozhodné pro určení místní příslušnosti, je soud povinen v co nejkratší době od zahájení řízení tyto okolnosti vhodným procesním postupem zjistit, a ověřit tak, zda je jeho místní příslušnost ve věci dána. Stále platí stará nepsaná soudcovská zásada, že soudce si má ujasnit na počátku po obdržení žaloby, zda je jeho úkolem věc projednat a rozhodnout a zda mu v tom nic nebrání. Pokud takové překážky zjistí, má učinit vše, aby se věc dostala bez zbytečného odkladu na stůl toho, komu patří. Není-li tomu tak, má soustředěně postupovat tak, aby bez zbytečných průtahů věc projednal a rozhodl. Bohužel, projednávaný případ takový přístup nevykazuje.
[50] V projednávané věci si totiž nelze nevšimnout, že žaloba byla městskému soudu doručena dne 24. 4. 2015. Již v tomto podání žalobce, přesněji v napadeném rozhodnutí, které k žalobě připojil, byly obsaženy okolnosti rozhodné pro určení místní příslušnosti, tj. konkrétně informace, že žalobce byl ke dni podání žaloby hlášen k pobytu na adrese v Pardubicích, která se nachází v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové. O postoupení věci tomuto soudu však městský soud rozhodl usnesením teprve dne 3. 4. 2018, tedy bez několika málo dnů celé tři roky (!) po podání žaloby. Městský soud v mezidobí provedl rovněž řadu procesních úkonů. Poslední procesní úkon soudu před postoupením věci krajskému soudu (konkrétně usnesení, kterým městský soud nepřiznal žalobě odkladný účinek) byl učiněn již dne 17. 6. 2016. K postoupení věci krajskému soudu tedy došlo bezmála dva roky od posledního úkonu soudu ve věci. Nelze tedy než konstatovat, že postup městského soudu nebyl v souladu se zásadou procesní ekonomie a nepřispěl k rychlosti poskytnutí soudní ochrany žalobci.
[51] Rozšířený senát však na posuzovanou věc vztáhl předeslané právní závěry a shledal, že navzdory výše popsanému postupu městského soudu ke zhojení nedostatku místní příslušnosti v projednávané věci nedošlo.
VI.
Shrnutí a závěr
[52] Je žádoucí, aby soud zkoumal místní příslušnost vždy co nejdříve po zahájení řízení. Pro určení místní příslušnosti soudu jsou až do skončení řízení rozhodné okolnosti, které tu jsou v době jeho zahájení.
[53] Nejsou-li krajskému soudu již z žaloby známy okolnosti, které jsou rozhodné pro určení místní příslušnosti, je soud povinen v co nejkratší době od zahájení řízení tyto okolnosti vhodným procesním postupem zjistit a ověřit tak, zda je jeho místní příslušnost ve věci dána.
[54] Krajský soud může podle § 105 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. z vlastní iniciativy zkoumat nedostatek místní příslušnosti jen do doby, než začne jednat ve věci samé, tj. do doby, než při ústním jednání vyzve účastníky k přednesům ve věci. Rozhoduje-li soud bez jednání, může místní příslušnost zkoumat do vydání rozhodnutí ve věci samé. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že místně nepříslušný krajský soud již učinil procesní úkony týkající se vedení řízení či vydal rozhodnutí procesního charakteru, ani doba, která mezitím uplynula od podání žaloby.
[55] Později může krajský soud místní příslušnost zkoumat jen k námitce účastníka řízení, která však musí být uplatněna při jeho prvním úkonu vůči soudu. Jde-li o žalobce, je jeho prvním úkonem vůči soudu podání žaloby, které je zcela v jeho dispozici. Podáním žaloby u konkrétního soudu žalobce určuje soud, který považuje za soud místně příslušný, a tuto svoji volbu nemůže později zpochybňovat. Kdykoli později (např. při ústním jednání) uplatněná námitka místní nepříslušnosti žalobci tedy nepřísluší, tj. nemůže být za žádných okolností úspěšná a nemůže vést k postoupení věci jinému soudu.
[56] S ohledem na skutečnost, že v projednávané věci městský soud postoupil věc krajskému soudu ještě předtím, než začal jednat ve věci samé, rozšířený senát dospěl podle § 7 odst. 6 s. ř. s. k závěru, že ve věci nedošlo ke zhojení nedostatku místní příslušnosti a k řízení je tak místně příslušný Krajský soud v Hradci Králové.