Správní orgány jsou povinny i po novele provedené zákonem č. 222/2017 Sb. při vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území [§ 50a odst. 3 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky] se zabývat přiměřeností dopadů takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince (§ 174a téhož zákona).
[24] Co se týče nesouladnosti s právem EU, Nejvyšší správní soud plně souhlasí s názorem městského soudu, který připomněl, že § 50a zákona o pobytu cizinců transponuje do vnitrostátní úpravy čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115/ES. Její čl. 5 ukládá členským státům povinnost náležitě při jejím provádění zohlednit a) nejvlastnější zájem dítěte, b) rodinný život a c) zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země a dodržet zásadu nenavracení. Zmíněná kritéria odpovídají těm, která jsou zmíněna ve výčtu uvedeném v § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, takže stěžovatelka měla v případě napadeného rozhodnutí přikročit k posuzování přiměřenosti.
[25] Z hlediska teleologického výkladu je pak třeba odmítnout stěžovatelčin názor, že v případě vydání rozhodnutí o ukončení pobytu cizince podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců již není třeba znovu posuzovat otázku přiměřenosti podle § 174a téhož zákona, neboť otázka přiměřenosti již byla v rámci tohoto řízení posouzena. Smyslem § 174a zákona o pobytu cizinců je posouzení ‘přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona’ do soukromého a rodinného života. Jinak řečeno, posuzuje se, zda konkrétní zásah představovaný konkrétním rozhodnutím nezasahuje nepřiměřeně do soukromého a rodinného života cizince.
[26] V případě žalobkyně nelze spatřovat pochybení v tom, že krajské ředitelství poté, co zahájilo řízení o jejím vyhoštění a usoudilo, že rozhodnutí v podobě správního vyhoštění by představovalo nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života, neboť zde má dceru, druha a další rodinné příslušníky, tak následně ‚odklonilo‘ řízení do rámce § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Ten počítá právě se situací cizince, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Z toho však nijak neplyne, že když krajské ředitelství rozhodovalo o tomto odlišném postupu, tedy potenciálně o novém typu zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, nemělo povinnost posoudit i přiměřenost tohoto konkrétního zásahu, tedy zvážit, zda tento mírnější zásah již je přiměřený, či nikoli. Posuzování přiměřenosti se totiž váže nejen ke konkrétní osobě, ale ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost ve vztahu k soukromému a rodinnému životu má být zvažována.“
[26] V případě žalobkyně nelze spatřovat pochybení v tom, že krajské ředitelství poté, co zahájilo řízení o jejím vyhoštění a usoudilo, že rozhodnutí v podobě správního vyhoštění by představovalo nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života, neboť zde má dceru, druha a další rodinné příslušníky, tak následně ‚odklonilo‘ řízení do rámce § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Ten počítá právě se situací cizince, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Z toho však nijak neplyne, že když krajské ředitelství rozhodovalo o tomto odlišném postupu, tedy potenciálně o novém typu zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, nemělo povinnost posoudit i přiměřenost tohoto konkrétního zásahu, tedy zvážit, zda tento mírnější zásah již je přiměřený, či nikoli. Posuzování přiměřenosti se totiž váže nejen ke konkrétní osobě, ale ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost ve vztahu k soukromému a rodinnému životu má být zvažována.“
[12] V nyní posuzované věci jde o obdobnou situaci, kterou se Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku zabýval. V obou případech nejprve správní orgány shledaly, že vydání rozhodnutí o správním vyhoštění by bylo nepřiměřené vzhledem k soukromému a rodinnému životu cizinců, a proto dále postupovaly podle § 50a zákona o pobytu cizinců v řízení o vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území. V obou případech se pak soudy zabývaly otázkou, zda při takovém rozhodování aplikovat § 174a zákona o pobytu cizinců a zkoumat opětovně nepřiměřenost. Pokud se za těchto okolností hodlal krajský soud odchýlit od dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (na kterou stěžovatel v žalobě poukazoval), mohl tak učinit pouze způsobem, že by nabídl vlastní interpretaci práva, v níž by uvedl „vlastní racionální a závažné konkurující důvody“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS). To krajský soud v napadeném rozsudku také učinil a své rozhodnutí odůvodnil novelizací dotčeného ustanovení, které podle něj znemožňuje, aby byla přiměřenost dopadů zkoumána v případech, kde to zákon výslovně nestanoví.
[12] V nyní posuzované věci jde o obdobnou situaci, kterou se Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku zabýval. V obou případech nejprve správní orgány shledaly, že vydání rozhodnutí o správním vyhoštění by bylo nepřiměřené vzhledem k soukromému a rodinnému životu cizinců, a proto dále postupovaly podle § 50a zákona o pobytu cizinců v řízení o vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území. V obou případech se pak soudy zabývaly otázkou, zda při takovém rozhodování aplikovat § 174a zákona o pobytu cizinců a zkoumat opětovně nepřiměřenost. Pokud se za těchto okolností hodlal krajský soud odchýlit od dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (na kterou stěžovatel v žalobě poukazoval), mohl tak učinit pouze způsobem, že by nabídl vlastní interpretaci práva, v níž by uvedl „vlastní racionální a závažné konkurující důvody“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS). To krajský soud v napadeném rozsudku také učinil a své rozhodnutí odůvodnil novelizací dotčeného ustanovení, které podle něj znemožňuje, aby byla přiměřenost dopadů zkoumána v případech, kde to zákon výslovně nestanoví.
[13] S tímto závěrem krajského soudu však nelze souhlasit. Nejvyšší správní soud má za to, že shora citovaná novelizace (§ 174a odst. 3) zákona o pobytu cizinců sama o sobě nemohla změnit podstatu citovaného závěru plynoucí z výše uvedeného rozsudku zdejšího soudu, podle něhož postup vylučující posuzování přiměřenosti dopadů do soukromého a rodinného života je v případě rozhodování o povinnosti opustit území rozporná s právem EU (konkrétně čl. 5 směrnice 2008/115/ES). Za těchto okolností nemůže být pro posouzení dané věci určující ani to, pokud do vnitrostátního práva přibude úprava, která rozpornou transpozici směrnice výslovně stvrdí. Citovaná změna se součástí § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců stala v důsledku poslaneckého pozměňovacího návrhu k novele č. 222/2017 Sb. Odůvodnění této změny ve vztahu k otázce vztahu k právu EU zcela mlčí. Jádro odůvodnění spočívá v tom, že „v případech, kdy zákon výslovně nestanoví povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí, se má obecně za to, že správní orgán přiměřenost dopadů rozhodnutí neposuzuje, protože posouzení nutnosti takového postupu provedl již předem zákonodárce. Judikatura soudů České republiky však dochází střídavě k tomuto i k opačnému závěru, a proto je žádoucí doplnit úpravu § 174a zákona o pobytu cizinců o ustanovení, podle kterého se přiměřenost dopadů rozhodnutí posuzuje pouze v případech, kdy tak zákon výslovně stanoví“ (odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5813 poslance Václava Klučky ke sněmovnímu tisku č. 990, dostupné na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=990).
[13] S tímto závěrem krajského soudu však nelze souhlasit. Nejvyšší správní soud má za to, že shora citovaná novelizace (§ 174a odst. 3) zákona o pobytu cizinců sama o sobě nemohla změnit podstatu citovaného závěru plynoucí z výše uvedeného rozsudku zdejšího soudu, podle něhož postup vylučující posuzování přiměřenosti dopadů do soukromého a rodinného života je v případě rozhodování o povinnosti opustit území rozporná s právem EU (konkrétně čl. 5 směrnice 2008/115/ES). Za těchto okolností nemůže být pro posouzení dané věci určující ani to, pokud do vnitrostátního práva přibude úprava, která rozpornou transpozici směrnice výslovně stvrdí. Citovaná změna se součástí § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců stala v důsledku poslaneckého pozměňovacího návrhu k novele č. 222/2017 Sb. Odůvodnění této změny ve vztahu k otázce vztahu k právu EU zcela mlčí. Jádro odůvodnění spočívá v tom, že „v případech, kdy zákon výslovně nestanoví povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí, se má obecně za to, že správní orgán přiměřenost dopadů rozhodnutí neposuzuje, protože posouzení nutnosti takového postupu provedl již předem zákonodárce. Judikatura soudů České republiky však dochází střídavě k tomuto i k opačnému závěru, a proto je žádoucí doplnit úpravu § 174a zákona o pobytu cizinců o ustanovení, podle kterého se přiměřenost dopadů rozhodnutí posuzuje pouze v případech, kdy tak zákon výslovně stanoví“ (odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5813 poslance Václava Klučky ke sněmovnímu tisku č. 990, dostupné na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=990).
[14] V této souvislosti je nutno připomenout povinnost aplikovat na základě zásady přímého účinku směrnici namísto vnitrostátního práva. Jak plyne z judikatury SDEU, členský stát nemůže těžit ze svého vlastního pochybení vykonat povinnosti, které mu směrnice ukládá, a vůči jednotlivci se dovolávat přísnější národní normy, pokud sám příslušnou směrnici neprovedl (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78, Recueil, s. 1629). Přímý účinek směrnic byl dále popsán především v rozsudku Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, van Duyn, C-41/74, Recueil, s. 1337. Zde byly definovány rozhodné skutečnosti pro jeho použití, konkrétně: 1) marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2) dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci.
[14] V této souvislosti je nutno připomenout povinnost aplikovat na základě zásady přímého účinku směrnici namísto vnitrostátního práva. Jak plyne z judikatury SDEU, členský stát nemůže těžit ze svého vlastního pochybení vykonat povinnosti, které mu směrnice ukládá, a vůči jednotlivci se dovolávat přísnější národní normy, pokud sám příslušnou směrnici neprovedl (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78, Recueil, s. 1629). Přímý účinek směrnic byl dále popsán především v rozsudku Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, van Duyn, C-41/74, Recueil, s. 1337. Zde byly definovány rozhodné skutečnosti pro jeho použití, konkrétně: 1) marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2) dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci.
[15] V případě směrnice 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí byla implementační lhůta stanovena do 24. 12. 2010, tedy již marně uplynula. Čl. 5 směrnice lze rovněž považovat za dostatečně přesný a bezpodmínečný, neboť jasně a výslovně stanovuje, jaké faktory musí členské státy při provádění směrnice náležitě zohlednit [„a) nejvlastnější zájem dítěte, b) rodinný život a c) zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země“]. Jak přitom plyne z výše již citované judikatury zdejšího soudu, rozhodování o povinnosti opustit území bylo do právního řádu ČR transponováno právě na základě čl. 6 této směrnice. Splněna je rovněž poslední z citovaných podmínek, neboť přímou aplikací čl. 5 nevznikne jednotlivci (stěžovateli) žádná povinnost. S ohledem na výše uvedené je tedy nutno setrvat na závěru, že v návaznosti na již existující judikaturu Nejvyššího správního soudu jsou správní orgány povinny se i po přijetí novely č. 222/2017 Sb. zabývat přiměřeností dopadů rozhodnutí o povinnosti opustit území (dle § 50a odst. 3 zákona o pobytu cizinců) do soukromého a rodinného života cizince.
[16] Nejvyšší správní soud se proto v nyní projednávané věci nemohl ztotožnit se závěry krajského soudu, podle něhož nebylo povinností žalovaného zabývat se otázkou dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele.