Pl.ÚS 10/13

177/2013 Sb.

N 96/69 SbNU 465

Církevní restituce

Česká republika

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Milady Tomkové, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 29. května 2013

sp. zn. Pl. ÚS 10/13

ve věci návrhu skupiny 18 senátorů Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), či jeho části, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, vlády České republiky, skupiny 47 poslanců Parlamentu České republiky a skupiny 45 poslanců Parlamentu České republiky jako vedlejších účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 177/2013 Sb.).

1. Skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též „navrhovatelé“), zastoupená advokátem JUDr. Karolem Hrádelou, se návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 5. února 2013, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), (dále též „zákon o vyrovnání s církvemi“), popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení, a sice § 2 ve slovech „nebo které příslušely“ a ve slovech „nebo dalším právnickým osobám zřízeným nebo založeným za účelem podpory činnosti registrovaných církví a náboženských společností k duchovním, pastoračním, charitativním, zdravotnickým, vzdělávacím nebo administrativním účelům, nebo jejich právním předchůdcům“, § 3 písm. c) ve slovech „právnická osoba zřízená nebo založená za účelem podpory činnosti registrované církve a náboženské společnosti k duchovním, pastoračním, charitativním, zdravotnickým, vzdělávacím nebo administrativním účelům“, § 5 písm. d), § 5 písm. i) ve slově „spravedlivě“, § 5 písm. j) ve slovech „postup porušující obecně uznávané principy demokratického právního státu nebo lidská práva a svobody, včetně“, § 11, hlavy třetí části první včetně nadpisu, § 18 odst. 1 a 9, celé části čtvrté a § 25 bodů 1, 2, 3, 4 a 5 ve slovech „právnické osoby zřízené nebo založené za účelem podpory činnosti registrované církve a náboženské společnosti k duchovním, pastoračním, charitativním, zdravotnickým, vzdělávacím nebo administrativním účelům“.

2. Dále se tato skupina senátorů týmž návrhem domáhala zrušení části ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu ve slovech „nejméně 41“ a ve slovech „nejméně 17“, jakož i zrušení ustanovení § 64 odst. 5 téhož zákona ve slovech „požadovaným počtem poslanců nebo senátorů“. Usnesením ze dne 17. dubna 2013

sp. zn. Pl. ÚS 10/13

Ústavní soud rozhodl, že návrh na zrušení části ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) a části ustanovení § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se vylučuje k samostatnému řízení.

3. Usnesením ze dne 5. března 2013

sp. zn. Pl. ÚS 10/13

Ústavní soud jednak odmítl návrh na vydání předběžného opatření, jednak rozhodl, že věc vedená pod

sp. zn. Pl. ÚS 10/13

je naléhavá a bude projednána mimo pořadí.

4. Dne 22. května 2013 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání právního zástupce skupiny 18 senátorů, v němž byla mimo jiné vznesena námitka podjatosti soudce zpravodaje ve věci

sp. zn. Pl. ÚS 10/13

Stanislava Balíka. Usnesením ze dne 28. května 2013 Ústavní soud rozhodl, že soudce Stanislav Balík není vyloučen z projednávání a rozhodování ve věci vedené pod

sp. zn. Pl. ÚS 10/13

.

II. Účastenství a vedlejší účastenství

5. Účastníkem – navrhovatelem – tohoto řízení je skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupená advokátem JUDr. Karolem Hrádelou. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné formální náležitosti a předpoklady, a že tedy nic nebrání jeho projednání a rozhodnutí ve věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále též jen „Poslanecká sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále též jen „Senát“).

6. Procesně totožným návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 18. února 2013, se skupina 47 poslanců Poslanecké sněmovny, zastoupená poslancem PhDr. Lubomírem Zaorálkem, domáhala též zrušení zákona o vyrovnání s církvemi. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením

sp. zn. Pl. ÚS 11/13

ze dne 26. února 2013 dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 47 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka [dále též jen „vedlejší účastník 1)“] v nynějším, dříve zahájeném řízení o návrhu skupiny 18 senátorů. Jak vyplývá z ustanovení § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, má vedlejší účastník v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci.

7. Dne 21. února 2013 byl Ústavnímu soudu skupinou 45 poslanců Poslanecké sněmovny, zastoupenou JUDr. Zuzkou Bebarovou-Rujbrovou, podán poslední návrh ve smyslu ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu domáhající se zrušení zákona o vyrovnání s církvemi. Usnesením

sp. zn. Pl. ÚS 12/13

ze dne 26. února 2013 Ústavní soud taktéž tento návrh pro překážku litispendence odmítl a přibral i tuto skupinu poslanců Poslanecké sněmovny jako vedlejšího účastníka řízení [dále též jen „vedlejší účastník 2)“] zahájeného návrhem skupiny 18 senátorů.

8. Přípisem doručeným Ústavnímu soudu dne 27. února 2013 se veřejný ochránce práv ve smyslu ustanovení § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vzdal práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.

9. Přípisem ze dne 20. března 2013 doručila vláda Ústavnímu soudu spolu s vyjádřením k projednávanému návrhu též sdělení ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, že vstupuje do řízení jako vedlejší účastník.

III. Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků v otázce ústavní konformity

zákona o vyrovnání s církvemi

III/a Argumentace skupiny navrhovatelů proti obsahu napadeného zákona

10. Navrhovatelé ve svém návrhu vytýkají napadenému zákonu jeho diskriminační charakter zaručující církvím a náboženským společnostem při uplatňování jejich restitučních nároků oproti ostatním právnickým osobám zvýhodněné postavení, a to i přesto, že církevní právnické osoby nebyly v minulosti v otázce restitucí negativně diskriminovány. Poskytnutí takového privilegia církevním právnickým osobám je dle jejich názoru nejen v rozporu se zákazem diskriminace zakotveným v Listině základních práv a svobod (dále též jen „Listina“), ale rovněž stát zbavuje jeho světského charakteru garantovaného v čl. 2 odst. 1 Listiny. Nadto zákon dle jejich mínění ohrožuje samotné základy České republiky, destruuje myšlenky otců zakladatelů Československé republiky a de facto prohlašuje dekrety prezidenta Beneše za zdroj bezpráví. Navrhovatelé v zákoně rovněž spatřují snahu o vytvoření materiální základny pro pravicové politické síly, a to z prostředků všech občanů a v takové míře, že je ohrožena ekonomická a právní stabilita země.

11. Konkrétní argumenty navrhovatelů, dovozující rozpor obsahu napadeného zákona s ústavním pořádkem, lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:

12. Napadený zákon především do právního řádu České republiky zakotvuje diskriminaci ateistů a ateistických právnických osob, když bez ohledu na jejich vyznání a při porušení principu náboženské neutrality státu zakotveného v čl. 2 odst. 1 Listiny převádí majetek obrovské hodnoty do vlastnictví organizací sloužících proti zájmům a přesvědčení velké části společnosti i politického spektra. Tím má být porušen princip ochrany politické plurality, který je, spolu se světským charakterem státu, nutno v českém ústavním pořádku považovat za jeho podstatnou náležitost ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy. Nelze pochybovat, že tento zákon, pod pláštíkem morality, vytváří ekonomickou základnu určitého spektra politických a názorových sil ve společnosti, díky čemuž lze jeho přijetí rovněž označit za flagrantní porušení čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.

13. Napadený zákon v ustanovení § 2 umožňuje ve prospěch církevních právnických osob vydávat i majetek, který byl ve vlastnictví třetích osob (např. kolaborantů a zrádců), z nichž vlastnické právo přešlo rovnou na stát. Podle zmíněného ustanovení mají nyní církevní právnické osoby právo na vydání majetku, který jim v minulosti pouze „příslušel“, což dle názoru navrhovatelů často zahrnuje majetek veřejného charakteru, který pouze občas sloužil ke kultovním účelům. Na rozdíl od všech ostatních restituentů tak církve a náboženské společnosti nemusí prokazovat původní vlastnické právo, ale bude jim vydáván veškerý majetek související s činností církví ve vlastnictví povinných osob, a to s plnými dispozičními právy, která církevní organizace od středověku nikdy neměla.

14. Zákon dále dle navrhovatelů zjevně diskriminuje necírkevní (zejména ateistické) humanitární právnické osoby, kterým také nebylo v minulosti umožněno zcela restituovat majetek, přestože byly rovněž založeny např. k zdravotnickým nebo vzdělávacím účelům.

15. Podle napadeného zákona přísluší církevním právnickým osobám za nevydaný majetek finanční odškodnění ve výši tržních cen, zatímco v minulosti (již od roku 1919) náleží za konfiskovaný majetek tabulkové odškodnění, které je výrazně nižší. Finanční odškodnění tak neodpovídá historickým tradicím ani předpokládanému odškodnění na základě předpisů o pozemkové reformě z roku 1947. Odtud navrhovatelé dovozují, že církevní právnické osoby jsou neprávem privilegovány oproti ostatním restituentům, a proto uzavření dohody státu s církvemi o financování církví narušuje světský charakter České republiky. Finanční náhrada je navíc poskytována i za majetek, o němž není jisté, kdy přešel na stát, čímž je prolomena hranice 25. února 1948. Finanční náhrada přiznaná podle napadeného zákona dosahuje nepřiměřeně vysoké výše, která neodpovídá historickým tradicím nahrazování konfiskovaného majetku podle prvorepublikových právních předpisů. K takto vysoké náhradě neexistuje žádný racionální důvod, když i Evropský soud pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) akceptoval jako dostačující i výrazně sníženou náhradu. Důvodová zpráva se navíc nevypořádává s rozpory vyvstávajícími z historických dokumentů v otázce (ne)vyplacení náhrady za konfiskovaný majetek po roce 1948.

16. Zákon nezohledňuje historické okolnosti, v nichž církve svůj majetek nabývaly, čímž dle přesvědčení navrhovatelů popírá základní zásady práva, dle nichž nikdo nemůže těžit ze své nepoctivosti a z bezpráví nemůže povstat právo. Historické prameny popisující vztahy mezi státem a církvemi na území českých zemí poukazují, že církev se svého majetku často dobrala útlakem proti náboženské svobodě a že jeho odejmutí v době první republiky bylo legitimní snahou tyto křivdy alespoň částečně odčinit. Zákon tak připouští vznik majetkových práv v důsledku útisku, čímž navazuje na tyto křivdy spáchané na českém národě, které se svojí politikou snažil odčinit i prezident Masaryk. Stát tak ustupuje tlaku církví, jejichž představitelé v minulosti jasně prohlásily církevní restituce za de facto skončené, a to zejména ve chvíli, kdy se sám ocitá v důkazní nouzi, neboť při povodních v roce 2002 došlo ke zničení důležitých archivů Ministerstva zemědělství. Nelze opomenout ani skutečnost, že vytváření nyní vydávaného majetku je spjaté s nátlakem cizí moci, která má nyní opět zbohatnout na úkor českého státu (resp. lidu). Tato cizí moc je navíc dle světových médií spjata s mnoha finančními skandály spojenými s praním špinavých peněz, čímž hrozí, že stát bude de facto podporovat mezinárodní trestnou činnost.

17. Pochybnosti vzbuzuje rovněž velikost vydávaného (resp. nahrazovaného) majetku, která je podle navrhovatelů větší, než vyplývá z přehledů k revizi pozemkové reformy z roku 1947.

18. Navrhovatelé dále tvrdí, že i kdyby církevní právnické osoby byly vlastníky sporného majetku, bude se finanční náhrada poskytovat pouze registrovaným církvím, a ne přímo právnickým osobám, jimž případné vlastnické právo v minulosti náleželo, v důsledku čehož nelze vyloučit žaloby takovýchto neodškodněných církevních právnických osob, a zákon tak nemůže naplnit svůj deklarovaný účel.

19. Církve a náboženské společnosti jsou dle navrhovatelů jedinými právnickými osobami, jimž je vydávána i nezastavěná půda. Tím dochází k diskriminaci ostatních právnických osob a narušení světského charakteru státu. Obecně byly restituce ve prospěch právnických osob výjimečné, přičemž církev v nich nebyla diskriminována, avšak nyní dochází k restitucím pouze ve prospěch církevních právnických osob, a to ve výši nevídané u jakéhokoliv jiného typu restituentů. Úprava navíc oproti dřívějším restitučním předpisům ve prospěch právnických osob zakládá riziko obrovského množství soudních sporů vedených napadeným zákonem diskriminovanými subjekty, a to i přesto, že svou „štědrostí“ již tak ohrožuje státní rozpočet, přičemž konečné „výdaje“ na základě zákona o vyrovnání s církvemi se mohou pohybovat v řádech stovek miliard korun. Napadený zákon tak představuje postup státní moci, který nejen neslouží všem občanům ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy, ale jde proti zájmům a názorům většiny společnosti.

20. Navrhovatelé poukazují na to, že zákon stojí na chybném úsudku o existenci ústavní povinnosti restituovat církevní majetek nebo se jakkoliv s církevními právnickými osobami vypořádávat. Tuto povinnost naopak zákon porušuje, když nezohledňuje prostředky do současnosti vynaložené státem na činnost církví, zejména platy duchovních. Naopak Evropský soud pro lidská práva zřetelně konstatoval, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“) nezakládá právo na restituce majetku konfiskovaného před přistoupením státu k Úmluvě.

21. Ustanovení § 5 písm. j) napadeného zákona nelze podle názoru navrhovatelů aplikovat v případě tzv. Benešových dekretů, které byly přijímány v mimořádné historické situaci a nesplňují uznávané standardy pro právo demokratického právního státu. Zákonodárce se tak pokouší důsledky těchto dekretů vlastně revidovat a ohrožuje jejich platnost, neboť v ustanovení § 8 odst. 1 písm. h) napadeného zákona je výslovně zahrnuje mezi předpisy, na které se vyrovnání nevztahuje.

22. Ustanovení § 11 napadeného zákona pak dle navrhovatelů porušuje u ostatních restitučních předpisů uplatněnou právní zásadu, že práva náleží bdělým, neboť přenáší na stát povinnost restituenta vyhledat povinnou osobu.

23. Navrhovatelé dále spatřují neústavním ustanovení § 18 odst. 1 v tom, že ohrožuje vlastnické právo třetích osob, které nabyly majetek v dobré víře, a neposkytuje jim v rozporu s čl. 11 Listiny náležitou ochranu jejich vlastnických práv.

24. Ustanovení § 18 odst. 9 dle navrhovatelů přímo ruší reformu Josefa II. a překračuje hranici února 1948, k čemuž se žádný představitel státní moci nevyjádřil a nevysvětluje to ani důvodová zpráva.

25. Navrhovatelé následně podotkli, že část čtvrtá napadeného zákona diskriminuje ostatní restituenty, kteří nebyli v úspěšném restitučním řízení osvobozeni od daně. Tím tento zákon porušuje zákaz diskriminace a zásadu náboženské neutrality a zákaz vázání státu na jakoukoliv ideologii ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny.

26. Navrhovatelé uzavírají, že zákon o vyrovnání s církvemi je nepředvídatelný, neboť jeho obsah neodpovídá tomu, co mohli voliči očekávat na základě volebních programů jednotlivých stran. Zákon tak nesplňuje standardy konzistentního pramene práva ve smyslu nálezu Ústavního soudu

sp. zn. Pl. ÚS 77/06

ze dne 15. února 2007.

III/b Argumentace skupiny 47 poslanců proti obsahu napadeného zákona

27. Konkrétní argumenty skupiny 47 poslanců jako vedlejších účastníků, dovozující rozpor obsahu napadeného zákona s ústavním pořádkem, lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:

(i) V úvodu svého návrhu skupina 47 poslanců, zastoupená poslancem PhDr. Lubomírem Zaorálkem, s odkazem na řadu historických pramenů dokládá, že až do roku 1949 byly církevní právnické osoby považovány za subjekty veřejného práva a při nakládání s jejich majetkem měl poslední slovo stát. Tím je tedy zpochybněna základní premisa napadeného zákona, že stát má byť i jen morální povinnost restituovat tzv. církevní majetek, neboť dispozice s ním podléhala nejméně od roku 1848 souhlasu státu. Na pravdivosti tak ztrácí uměle vytvořená konstrukce „majetkové křivdy“, neboť církevní náboženské společnosti se ani před rozhodným obdobím (a dokonce ještě téměř tři roky po něm) netěšily právu privátní autonomie v oblasti nakládání se svým majetkem. Je tedy neadekvátní, že zákon č. 428/2012 Sb. zakládá vydání majetku na v zásadě shodných skutečnostech, jako tomu bylo u ostatních restitučních předpisů. To vyvolává nesprávný dojem, že církevní právnické osoby trpěly podobným typem majetkových křivd. (ii) Z napadeného zákona navíc nelze dle vedlejších účastníků zjistit, který konkrétní majetek podléhá vydání a za který se vyplácí finanční náhrada, z jakých důvodů byl zvolen v důvodové zprávě uvedený rozsah vydávaného a nahrazovaného majetku, ani proč se rozsah majetku vydávaného podle zákona č. 428/2012 Sb. velmi blíží velikosti majetku církevních právnických osob v tzv. první pozemkové reformě v roce 1919. To mimo jiné činí z vymezeného rozhodného období počínajícího dnem 25. února 1948 toliko prázdnou proklamaci. Zákon dokonce ani neumožňuje domáhat se určení toho, zda tentýž majetek nebude církevním právnickým osobám nahrazen dvakrát – naturálně i finanční náhradou. (iii) Konstrukce procesu vydávání majetku vykazuje dle mínění vedlejších účastníků znaky legislativní svévole, neboť u velké části vydávaného majetku dochází ke splynutí osoby povinné a správního úřadu, který má ze zákona povinnost dohlížet na zákonnost celého procesu. Taková legislativní konstrukce samozřejmě neskýtá žádnou záruku nestranného rozhodování, které nepodléhá žádnému přezkumu v rámci orgánů výkonné moci, a zákon dokonce fakticky limituje i ochranu zákonnosti přezkumem soudním. Takovou úpravu lze jen těžko označit za souladnou s principy právního státu chráněnými čl. 1 odst. 1 Ústavy. (iv) Samotné bezplatné vydání takto velkého množství majetku do rukou církevních právnických osob je podle vedlejších účastníků rozporné s principem laického státu zakotveným v čl. 2 odst. 1 Listiny, neboť tímto darem, na nějž obdarované organizace nemají žádný subjektivní nárok, vytváří stát vazbu přímo na vyznání, k nimž se tyto subjekty hlásí. (v) Ze zákonem zakotvené úpravy paušální finanční náhrady ve smyslu ustanovení § 15 zákona o vyrovnání s církvemi pak dle názoru vedlejších účastníků není jasný její účel.

Pokud by jím mělo být zmírnění majetkových křivd, je prý nelogické, aby taková finanční náhrada byla vyplácena i náboženským společnostem, které v rozhodné době na území státu nepůsobily, a naopak nevyplácena těm, které v době rozhodné náboženskou činnost prokazatelně vykonávaly, ale dnes již nejsou na seznamu registrovaných církví. Je-li důvodem ekonomické osamostatnění církví, pak zákonodárcem zvolený přístup dosáhne přesně opačného účinku, neboť na dobu třiceti let připoutá stát jako věřitele a patrona vybraných církví, zatímco osud ostatních církví mu je lhostejný, čímž se úprava dostává do zřejmého rozporu s principem náboženské neutrality státu zakotveným v čl. 2 odst. 1 Listiny. Má-li pak být účelem této úpravy právní základ pro vzdání se soukromoprávních nároků církevních právnických osob na tzv. původní majetek, je toto ustanovení rovněž nesmyslné, neboť žádný takový nárok neexistuje. V tomto ohledu tak nejasná a neurčitá právní úprava odporuje principu právní jistoty, který je neodmyslitelným atributem právního státu, jehož principy jsou čl. 1 odst. 1 Ústavy chráněny. (vi) Kromě nejasného účelu není podle vedlejších účastníků ze zákona, důvodové zprávy ani vyjádření vládních činitelů patrno, jakou metodou byla určena výsledná finanční náhrada, která má v celkové výši odpovídat částce 59 mld. Kč, a zda při jejím určení byl zohledněn majetek vydaný výčtovými zákony z počátku 90. let a majetek vydaný tzv. exekutivní cestou v letech 1996 až 1998. (vii) Úprava paušální náhrady dle přesvědčení vedlejších účastníků naplňuje znaky zjevné diskriminace, neboť její výše i tzv. inflační doložka dle ustanovení § 15 odst. 5 zákona č. 428/2012 Sb. zakotvují do právního řádu výraznou nerovnost mezi církevními právnickými osobami a ostatními restituenty. (viii) Podle zákona má za stát smlouvy o vypořádání s církevními právnickými osobami uzavřít vláda, které k tomu však chybí jakékoliv ústavní zmocnění. Vláda může podle čl. 78 Ústavy vydávat pouze nařízení k provedení zákonů. Žádné ustanovení ústavního pořádku vládě neumožňuje dle vedlejších účastníků provádění zákona formou soukromoprávní smlouvy s normativními účinky. Tím se proces uzavírání smluv o vypořádání mezi státem a církevními právnickými osobami dostává do rozporu s čl. 78 Ústavy. (ix) Smlouvu o vypořádání uzavřenou podle zákona č. 428/2012 Sb. pak vedlejší účastníci považují za závazek výjimečný svou nestandardností, neboť jej není možno ukončit žádným z běžných soukromoprávních způsobů ukončení závazku, jako je odstoupení, výpověď, ale dokonce ani započtení, prominutí dluhu či dohoda. Takový majetkový nárok lze označit za rozporný s čl. 11. odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, které zakotvují princip rovnosti ochrany vlastnického práva. (x) Za rozpornou s ústavním pořádkem považují vedlejší účastníci i úpravu vyplácení příspěvku na podporu činnosti dotčených církví a náboženských společností obsaženou v ustanovení § 17 zákona č. 428/2012 Sb., neboť navzdory proklamovanému účelu zvýšení ekonomické nezávislosti církví a náboženských společností zachovává zákonná úprava na poměrně dlouhou dobu 17 let princip státního financování určitých církví.

Tyto vybrané církve tak mají na dalších mnoho let pro svou činnost zajištěné státní příspěvky, o které nemohou přijít ani v případě, že budou vážně porušovat zákony České republiky. Navíc jsou tyto příspěvky značně diskriminační, jelikož vůbec neberou na zřetel ostatní náboženské společnosti, které se rozhodly z jakýchkoliv důvodů v současné době příspěvek státu nepožadovat, jakož i společnosti, které v průběhu příštích 17 let teprve vzniknou. Napadenou úpravou je tak v rozporu s čl. 2 odst. 1 Listiny vytvořena vazba státu na konkrétní církevní právnické osoby, která je navíc zesílena kumulativním vyplácením finanční náhrady podle ustanovení § 15 zákona č. 428/2012 Sb. a příspěvku na podporu činnosti ve smyslu ustanovení § 17 téhož zákona. Tím stát vybraným náboženským společnostem umožňuje být nezávislými na jejich členech a vyznavačích daného náboženství. To vše při platnosti ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), podle kterého stát nesmí provádět náboženskou nebo protináboženskou činnost, jakož i při platnosti principu náboženské neutrality státu zakotvené v čl. 2 odst. 1 Listiny a ustálených závěrů judikatury Ústavního soudu, podle kterých má stát povinnost garantovat náboženský pluralismus, a nedopouštět se tak diskriminace některých náboženských směrů či organizací. (xi) Ze všech výše uvedených důvodů vedlejší účastníci navrhli, aby Ústavní soud zákon o vyrovnání s církvemi zrušil pro rozpor s ústavním pořádkem. III/c Argumentace skupiny 45 poslanců proti obsahu napadeného zákona

28. Nad rámec argumentů dovozujících neústavnost napadeného zákona uvedených v obou výše zmíněných návrzích skupiny 18 senátorů a skupiny 47 poslanců považuje skupina 45 poslanců jako vedlejších účastníků za protiústavní zavedení institutu „nepříslušné osoby“, tedy osoby odlišné od osoby povinné k vydání věci, které zákon ukládá řadu povinností, jež má ve prospěch církví a náboženských společností bezplatně splnit.

29. Na rozdíl od ostatních restituentů zákon poskytuje církevním právnickým osobám možnost ochrany proti převodu majetku provedenému počátkem 90. let v rozporu s kogentními právními předpisy. Vedlejší účastníci dovozují, že tato skutečnost velmi pravděpodobně povede k podání řady ústavních stížností osob, které se budou ve srovnání s církvemi a náboženskými společnostmi uvedenými v napadeném zákoně cítit diskriminovány.

30. Vedlejší účastníci především zdůrazňují, že samotný obsah zákona je v rozporu s dobrými mravy, neboť nezohledňuje fakt, že církevní právnické osoby získaly v minulosti majetek na úkor českého lidu, a navíc zcela absurdně dává České republice a českému lidu povinnost napravovat křivdy spáchané v období rakousko-uherské monarchie, ve kterém byla suverenita samotného českého národa potlačována. Tím mimo jiné zákon zcela zřetelně prolamuje proklamovaný počátek rozhodného období stanovený na den 25. února 1948.

31. Navrhovatelé ve svém podání konstatují, že v důsledku neústavního způsobu přijetí napadeného zákona byly porušeny zejména právo občanů podílet se na správě věcí veřejných garantované v čl. 21 odst. 1 Listiny, jakož i ústavní princip plurality politických sil a ochrana politických menšin ve smyslu čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.

32. Navrhovatelé poukazují, že práva opozičních poslanců byla v průběhu přijímání napadeného zákona mnohokrát omezena v rozporu s Ústavním soudem provedenou interpretací ústavních principů ochrany plurality politických sil a práva na nerušený výkon poslanecké funkce. Tím, že byla neoprávněně zasažena volná soutěž politických stran, představuje napadený zákon a způsob jeho projednání a přijetí neoprávněný zásah narušující podstatné náležitosti demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy.

33. Odepřením možnosti opozičních poslanců, jako zástupců některých občanů, vyjádřit se při projednávání napadeného zákona došlo rovněž k porušení čl. 1 Listiny, podle něhož jsou si všichni lidé rovni v právech, jakož i čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc vykonávat pouze v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem zákonem předpokládaným.

34. Bránění v kritice napadeného zákona, ve snaze získat pro projednání zákona nezbytné informace a v možnosti ovlivňování dalších poslanců a veřejnosti prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků je podle navrhovatelů hrubým porušením práva na svobodný projev ve smyslu čl. 10 a 14 Úmluvy, jakož i čl. 3 Listiny. Neposkytováním požadovaných informací poslancům a omezováním práv kritiků došlo rovněž k porušení práva na informace zaručeného čl. 17 Listiny a k nerespektování zákazu cenzury zakotveného v čl. 17 odst. 3 Listiny, jakož i práv na politickou činnost vyplývajících z čl. 20 odst. 2 a 3 Listiny.

35. Porušení výše zmíněných zásad a ustanovení ústavního pořádku dovozují navrhovatelé především z následujících skutečností:

36. Přijetí a projednání zákona proběhlo v době, kdy vrcholil tlak a politické útoky na vládní stranu Věci veřejné s cílem tuto stranu rozštěpit, což posléze potvrdil i soud, který jednal o obžalobě Víta Bárty, manžela místopředsedkyně strany Věci veřejné. K tomuto rozštěpení strany skutečně došlo, čímž byla vytvořena skupina „odpadlíků“, s jejichž pomocí mohla vládní koalice neprůhledné církevní restituce prosadit. Politická strana Věci veřejné byla navíc od počátku projednávání soustavně klamána falešnými sliby ze strany předsedy vlády a ostatních vládních představitelů. Bez této lžemi získané podpory strany Věci veřejné by byl zákon zamítnut již v 1. čtení.

37. Po celou dobu projednávání zákona se vládní koalice odmítala zabývat dotazy a připomínkami opozičních poslanců ve všech oblastech, byť i jen vzdáleně příbuzných církevním restitucím, jako byly např. důvodná podezření ohledně snahy o rozštěpení politické strany Věci veřejné, otázka tzv. „prolomení“ období února 1948, účel tzv. blokačního paragrafu nebo rozsah vydávaného a nahrazovaného majetku.

38. Při projednávání byly poslanci vládní koalice záměrně zkreslovány závěry judikatury Ústavního soudu tak, aby poslanci došli k závěru, že bez ohledu na jejich hlasování bude církevní majetek restituován, neboť povinnost vydat konfiskovaný majetek vyplývá přímo z Ústavy. Stejně tak poslanec zpravodaj nepravdivě uváděl, že se katolická církev značné části svých nároků vzdává, což je v příkrém rozporu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, který ustáleně konstatuje, že na restituce neexistuje právní nárok, a tudíž se jej nelze vzdát.

39. Poslanecká sněmovna omezila v rozporu s ustanovením § 59 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, řečnickou dobu jednotlivých poslanců, čímž omezila právo politické strany vyjádřit svoje stanovisko prostřednictvím jí zvoleného poslance. Při projevech poslanců strany Věci veřejné pak byl často v jednacím sále hluk, čímž byla jejich možnost hovořit k ostatním poslancům de facto omezena ještě více.

40. Opoziční poslanci byli v rozporu se zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“) nuceni zákon projednat v takto omezených podmínkách i v pozdních nočních hodinách, z čehož je patrná snaha vládní koalice své politické odpůrce unavit, a omezit tak diskuzi. Tím došlo k porušení ustanovení § 53 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, který neumožňuje jednat po 21. hodině večerní, ale pouze dává v mimořádných situacích Poslanecké sněmovně právo zahájit hlasování o návrzích zákonů i po 19. hodině. Podle navrhovatelů je třeba pro jednání Poslanecké sněmovny analogicky aplikovat úpravu povinných lhůt pro odpočinek zakotvenou v zákoníku práce. Z toho důvodu je třeba považovat usnesení Poslanecké sněmovny přijaté v rozporu s jednací dobou zakotvenou v ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny za nicotné.

41. Poslanecká sněmovna neprojednala Senátem Parlamentu České republiky vrácený návrh napadeného zákona na nejbližší schůzi ve smyslu ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, ale jeho projednání bylo z pochybných důvodů odloženo, čímž došlo fakticky k jeho zamítnutí. Jeho pozdější projednání je nejen porušením jednacího řádu, ale i práva Senátu na urychlené projednání námitek senátorů při minimálních změnách ve složení Poslanecké sněmovny. Ke schválení zákona došlo až poté, co za podezřelých okolností, vzbuzujících podezření z korupce, rezignovala na svůj post část vládních poslanců, kteří byli nahrazeni poslanci novými, pro vládní argumenty přístupnějšími. Tím vším byly porušeny zásady řádného legislativního procesu a principy demokratického právního státu.

42. K přijetí zákona došlo v čase faktické přestávky v jednání, což je hrubé porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny a práva na nerušený výkon funkce poslance. Za stejné situace, za jaké byla vyhlášena přestávka ve prospěch vládní strany, bylo beneficium přestávky politické straně Věci veřejné odepřeno opovrženíhodným způsobem. O přestávku pro svůj poslanecký klub požádala místopředsedkyně strany Věci veřejné a předsedkyně Poslanecké sněmovny tuto přestávku vyhlásila, nicméně vzápětí připustila hlasování o jejím zahájení. Tomuto hlasování však nebyl přítomen již žádný opoziční poslanec. Díky tomu byl napadený zákon jako první v historii fakticky schválen v době přestávky.

43. Zákon byl nestandardně rychle odeslán k podpisu prezidentu republiky a jeho stanovisko poslancům, ve kterém vysvětluje, že zákon nevrátí zpět Poslanecké sněmovně, ale ani jej nepodepíše, rozeslala předsedkyně Poslanecké sněmovny poslancům dříve, než uplynula lhůta pro případné vrácení zákona, čímž bylo prezidentu republiky znemožněno změnit svůj názor, např. na základě připomínek občanů.

44. Proces přijímání a průběžná mediální prezentace napadeného zákona neproběhla v demokratické společenské atmosféře, neboť odpůrci zákona (včetně odborníků) nebyli téměř zváni do hromadných sdělovacích prostředků, včetně veřejnoprávních, což je nutno označit jako cenzuru, která spolu se záměrným vyhýbáním se některým otázkám sama o sobě zpochybňuje legalitu zákona.

45. Ze všech důvodů uvedených v částech III/a a IV/a tohoto nálezu petit návrhu skupiny 18 senátorů obsahuje na prvním místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi).

46. Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen výše zmíněný zákon jako celek, potom skupina 18 senátorů navrhuje v alternativním petitu zrušit pro rozpor s ústavním pořádkem ty části napadeného zákona, které jsou vyjmenovány v bodu 1 tohoto nálezu.

IV/b Argumentace 45 poslanců zpochybňující ústavnost legislativního procesu

přijetí napadeného zákona

47. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená JUDr. Zuzkou Bebarovou-Rujbrovou, spatřuje v legislativním procesu přijetí zákona č. 428/2012 Sb. porušení ústavního principu zákazu legislativní libovůle, jehož nedodržením došlo k vážnému zpochybnění legitimity tohoto zákona. Poslanecká sněmovna znemožnila občanům České republiky, aby se podíleli na výkonu veřejné moci přímo, což je jim garantováno v čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 21 odst. 1 Listiny, a to přestože většina občanů České republiky vyjádřila s obsahem napadeného zákona nesouhlas. Tím vládní poslanci porušili svůj v čl. 23 odst. 3 Ústavy zakotvený poslanecký slib, dle něhož mají svůj mandát vykonávat v zájmu všeho lidu.

48. Řádný průběh legislativního procesu byl podle navrhovatelů porušen tím, že Poslanecká sněmovna nehlasovala o Senátem vráceném návrhu zákona na nejbližší schůzi, čímž došlo fakticky k jeho zamítnutí. K zařazení hlasování o Senátem zamítnutém návrhu zákona na jinou, pozdější schůzi došlo v rozporu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny, aniž by poslanci využili svého práva zakotveného v ustanovení § 1 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny upravit si pravidla projednávání návrhů zákonů zamítnutých Senátem. Napadený návrh zákona tak mohl být opětovně zařazen k projednání pouze jako nový sněmovní tisk k řádnému legislativnímu procesu.

49. Ze všech důvodů uvedených v částech III/c a IV/b tohoto nálezu navrhovatelé požadují, aby Ústavní soud zákon č. 428/2012 Sb. zrušil.

50. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení vládě a Poslanecké sněmovně a Senátu.

V/a Vyjádření Poslanecké sněmovny

51. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svých vyjádřeních, došlých Ústavnímu soudu 11. a 21. března 2013, podepsaných předsedkyní Miroslavou Němcovou, podrobně rekapituluje legislativní proces přijímání zákona č. 428/2012 Sb., který nepovažuje za protiústavní, a neztotožňuje se tak s námitkami navrhovatelů.

52. Poslanecká sněmovna ve vyjádření uvedla, že zkrácená doba poslaneckých vystoupení se netýkala celého legislativního procesu. Teprve v průběhu třetího čtení byla doba poslaneckých vystoupení zkrácena a upravena byla i doba jednání celé Sněmovny. Výklad ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedený navrhovateli je chybný, neboť poslední věta odstavce 1 tohoto ustanovení o možnosti pozměnit dobu jednání a hlasování Poslanecké sněmovny se vztahuje k celému odstavci 1. Takový výklad je na půdě Poslanecké sněmovny přijímán od roku 1995. Stejně tak se Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ohrazuje proti navrhovateli nadnesenému výkladu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jenž upravuje pouze povinnost předsedy předložit Poslanecké sněmovně návrh vrácený Senátem, ale nezakládá již povinnost Sněmovny o tomto návrhu konečným způsobem rozhodnout. Nepřítomnost opozičních poslanců v době hlasování o přestávce pro poslanecký klub strany Věci veřejné nebyla způsobena „zmatenou situací“, jak naznačují navrhovatelé, nýbrž demonstrativním odchodem opozičních poslanců.

53. Poslanecká sněmovna tak konstatuje, že zákon č. 428/2012 Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, a je tedy plně na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona.

V/b Vyjádření Senátu

54. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou Milanem Štěchem, ve svých vyjádřeních, došlých Ústavnímu soudu 12. a 21. března 2013, obsáhle rekapituluje zaslané návrhy a následně popisuje projednávání zákona č. 428/2012 Sb. na půdě Senátu, přičemž opakuje nejzásadnější argumenty, které v průběhu diskuzí v Senátu zazněly.

V/c Argumentace vlády na podporu ústavní konformity obsahu napadeného zákona

55. Vláda ve svém obsáhlém vyjádření k námitkám navrhovatelů a vedlejších účastníků řízení – skupiny 45 a skupiny 47 poslanců – nejprve vyzdvihla, že jí nepřísluší vyjadřovat se ani k otázce aktivní legitimace navrhovatelů ani k otázce průběhu legislativního procesu v komorách Parlamentu, včetně úvah o snahách rozštěpení politické strany Věci veřejné, nýbrž jí přísluší vyjádřit se toliko k těm částem návrhu, které směřují k vlastnímu obsahu zákona o vyrovnání s církvemi, jehož návrh předložila Poslanecké sněmovně ke schválení.

56. Vláda zevrubně oponuje námitkám navrhovatele i argumentům ostatních vedlejších účastníků, přičemž její argumentaci lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:

(i) V napadeném zákoně nelze dle vlády spatřovat diskriminaci ostatních (necírkevních) právnických osob, když Ústavní soud ve své judikatuře akcentuje skutečnost, že princip restitučního zákonodárství je založen na východisku, že na příslušný majetek není možné uplatnit nárok podle obecných předpisů, ale toliko předpisů restitučních, přičemž otázka míry rozsahu, dokonalosti či úplnosti restitucí je svěřena výlučně zákonodárci, a nikoliv Ústavnímu soudu [stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) a nález Ústavního soudu

sp. zn. II. ÚS 14/04

ze dne 25. 1. 2006 (N 22/40 SbNU 169)]. V této souvislosti poukázala rovněž na to, že Ústavní soud shledal ve vztahu k nenaplnění § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále též jen „zákon o půdě“) protiústavní stav nikoli s odkazem na rovnost mezi dřívějšími restituenty a církevními subjekty, nýbrž s odkazem na jiná ustanovení ústavního pořádku, a sám vyzdvihl odlišnost církevních subjektů od jiných fyzických a právnických osob, odkazujíc zde na nález Ústavního soudu

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.). (ii) Jako na neopodstatněnou pohlíží vláda na výhradu, že by ustanovení § 11 zákona o vyrovnání s církvemi zavádělo principy a povinnosti, které se u jiných restitučních zákonů neaplikovaly, a tvrdí, že jde o principy (např. součinnost orgánů veřejné moci při poskytování výpisů z evidencí apod.), které vzešly z „restituční“ judikatury Ústavního soudu, a které tudíž přirozeně na počátku 90. let neexistovaly; nyní však zákon nemohl tyto judikaturní požadavky ignorovat, a proto musely být do zákona zapracovány. (iii) Vláda dále polemizuje s námitkou, že dohoda státu s církvemi nezohledňuje dosavadní platby státu na církve, přičemž konstatuje, že takový požadavek zápočtů jednak jde proti smyslu zmírnění majetkových křivd, jednak postrádá právní podklad. V této spojitosti na příkladech problematiky tzv. hospodářského zabezpečení církví, jakož i institutu tzv. státního souhlasu dle zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů, demonstruje neudržitelnost dané námitky, a to i ve vazbě na zákaz zpětné účinnosti zákona v neprospěch jeho adresátů. (iv) Vláda odmítá tezi navrhovatelů a ostatních vedlejších účastníků stran údajného porušení principu světského charakteru státu dle čl. 2 odst. 1 Listiny, konstatujíc, že z uzavřených smluv vázanost na náboženské vyznání neplyne, přičemž předmětné ustanovení Listiny nelze vykládat jako paušální zákaz existence jakýchkoli vztahů mezi státem a církvemi. (v) Lichou je dle názoru vlády též výhrada navrhovatelů a ostatních vedlejších účastníků, že ustanovení § 18 odst.

1 zákona o vyrovnání s církvemi ohrožuje vlastnické právo jiných osob, které nabyly majetek státu v dobré víře a kterým není v této situaci žádná ochrana poskytována, když důvodová zpráva výslovně uvádí, že ustanovení § 134 občanského zákoníku o vydržení není tímto napadeným ustanovením nijak dotčeno, přičemž odkázala na judikaturu Ústavního soudu týkající se dobré víry v případě nabytí nemovitosti od nevlastníka. (vi) Zákon o vyrovnání s církvemi dle vlády neprolamuje hranici února 1948, když sám v ustanovení § 1 definuje rozhodné období časovým obdobím 25. 2. 1948 až 1. 1. 1990. Pokud jde o postavení Náboženské matice, to se postupem doby podstatným způsobem měnilo, přičemž nynější Náboženskou matici nelze srovnávat s institucí zřízenou na konci 18. století, a její činnost po roce 1948 sotva lze označit za výsledek reforem císaře Josefa II., které by dle navrhovatelů měl napadený zákon rušit. Ve výčtu právních důvodů majetkových křivd nejsou zahrnuty ani předpisy vydané Josefem II. ani předpisy z období tzv. první republiky. Nadto je v zákoně výslovně uvedeno, že se nevydávají věci konfiskované na základě dekretů prezidenta republiky. Zákon č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, byl sice přijat 11. 7. 1947, avšak realizován byl až po 25. 2. 1948, když k prvnímu vyvlastnění dle tohoto zákona a na jeho základě vydaného prováděcího předpisu mohlo dojít až 1. 3. 1948, s tím, že pro přechod vlastnictví na stát bylo rozhodné až datum, kdy stát pozemky skutečně převzal, což je princip shodný s tím, který byl uplatněn v zákoně o půdě (§ 32 odst. 2). (vii) Vláda nesouhlasí ani s námitkou diskriminace ostatních restituentů (necírkevních právnických osob) v otázce zdanění, neboť tato námitka se sama ocitá v rozporu s jinou námitkou navrhovatelů, a to s jejich tvrzením, že tito ostatní restituenti byli diskriminováni, jelikož sami nemohli restituovat. Nemohli-li tedy restituovat, pak ovšem ani nemohli být od takové daně osvobozeni, resp. tím, že nerestituovali, nemůže být jejich neosvobození od daně vnímáno jako diskriminační. Základní překážkou pro reálné zařazení ostatních právnických osob do okruhu oprávněných osob vždy byl a je fakt jejich zániku bez právního nástupce po roce 1948, a to na rozdíl od osob fyzických. (viii) Námitka diskriminace paušálních náhrad za nevydávaný majetek je nepřípadná, protože tento institut jednak nastupuje subsidiárně teprve poté, nelze-li přistoupit k naturální restituci, jednak se tento základní způsob restituce nikterak neliší od toho modelu, který byl zvolen v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Dále je třeba hledět na judikaturní rozměr náhrad, jejichž výše a způsob výpočtu jsou odvislé od závěrů, k nimž v minulosti dospěl Ústavní soud. V této souvislosti vláda obsáhle vysvětluje, proč bylo třeba úvahy o kompenzaci majetkového nároku odvíjet od hodnot aktuálních v době přijetí legislativního řešení restitucí.

(ix) Námitka, že byl-li právnickým osobám vydáván majetek, docházelo k tomu na základě výčtového zákona, přičemž nyní tomu tak diskriminačně není, neobstojí, poněvadž tyto výčtové předpisy byly vydány ještě před judikaturou Ústavního soudu vyžadující obecnost právního předpisu, a proto by přijetí výčtového zákona v dnešní době mohlo vést k nikoli nepravděpodobnému zpochybnění ústavní konformity takového řešení, pokud zákon by byl shledán zákonem jen co do své formy, ale již ne co do svého obsahu. (x) Nelze souhlasit s námitkou, že církevní právnické osoby jsou jedinými právnickými osobami, u kterých dochází ke změně charakteru vlastnictví oproti období před jeho přechodem na stát, neboť tak tomu bylo v různé míře v případě všech restitucí po roce 1990. (xi) Nelze souhlasit s tím, že před přijetím napadeného zákona neexistovala žádná povinnost cokoliv církevním právnickým osobám restituovat či se s nimi jinak vypořádávat, když takový závazek vyplynul mj. i z konstantní a postupně ve prospěch církevních subjektů gradující judikatury Ústavního soudu konstruující legitimní očekávání těchto osob, na což je třeba poukázat. Odkazy na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva nejsou relevantní, protože se uvedené povinnosti zákonodárce vůbec netýkají. (xii) Sám Vatikán, či přesněji Svatý stolec, ničeho z restitucí neobdrží, jelikož vlastníky se stanou konkrétní církevní subjekty – farnosti, řády a charity, nikoli však Církev římskokatolická, která jako právnická osoba v minulosti nic nevlastnila, krom toho okruh oprávněných osob tvoří celkem 17 církví, z nichž katolickou církev reprezentují toliko Církev římskokatolická a Církev řeckokatolická, jiné církve nemají na Vatikán žádné vazby. (xiii) Účelem sedmnáctiletého přechodného období, po které bude dotčeným církvím poskytován příspěvek na podporu jejich činnosti, je minimalizace následků radikální změny uspořádání vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi tak, že stávající závislost je odbourávána postupně, a proto je příspěvek koncipován jako degresivní, neboť bez tohoto přechodného období by došlo k výraznému a negativnímu útlumu činnosti církví a náboženských společností, zejména okamžité redukci počtu duchovních.

57. Závěrem svého vyjádření vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení zákona o vyrovnání s církvemi či jeho jednotlivých částí zamítl.

58. Jako amici curiae Ústavního soudu zaslali své společné vyjádření k projednávaným návrhům i zástupce České biskupské konference, zástupce Ekumenické rady církví v České republice a zástupce Federace židovských obcí v České republice (dále též „představitelé náboženských společností“). Obsah tohoto vyjádření má dle jejich názoru Ústavní soud zvážit pro představu, jak byly instituty napadeného zákona prezentovány představitelům náboženských společností, z jejichž strany byl poté s takovým obsahem napadeného zákona vyjádřen souhlas. Představitelé náboženských společností připomínají, že napadený zákon, přestože jej lze označit za součást restitučního a rehabilitačního zákonodárství, sleduje dva vedle sebe rovnocenně stojící účely, a to nápravu některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem na straně jedné a vypořádání majetkových vztahů mezi státem a vybranými náboženskými společnostmi na straně druhé. Soubor institutů, kterými se napadený zákon snaží naplnit tyto cíle, představuje „antitezi k systému zavedenému komunistickým totalitním režimem“. Tyto jednotlivé instituty, tedy naturální restituce a tzv. finanční vypořádání, musí být chápány jako provázané, neoddělitelné cesty, u nichž nelze jasně určit, která z nich více sleduje cíl nápravy majetkových křivd a která z nich představuje cestu vytvoření na státu nezávislé majetkové základny. Finanční vyrovnání, skládající se z finanční náhrady a příspěvku na podporu činnosti církví jako vzájemně provázaných veličin, je třeba jako ukončení několik set let trvajícího systému podpory církví ze strany státu. Následně představitelé náboženských společností ve svém vyjádření zaujímají stanovisko k některým námitkám navrhovatelů. Především dle jejich mínění není možné srovnávat, s ohledem na omezenost naturální restituce a ukončení současného systému podpory náboženských společností ze strany státu, finanční náhradu dle napadeného zákona s finančními kompenzacemi ve smyslu ostatních restitučních předpisů. Stejně tak je lichou námitka, že finanční náhrada bude vyplácena církvím, které v době komunistického režimu neutrpěly žádné majetkové křivdy, neboť u jedné ze zmíněných církví došlo k jejímu odloučení od jiné náboženské společnosti, která prokazatelně v době totalitního režimu majetkové křivdy utrpěla, a v druhém zmiňovaném případě byla náboženská společnost sice státem uznána až v roce 1989, ale její představitelé aktivně působili a byli perzekvováni již v 50. letech 20. století. Na závěr svého vyjádření předkládají představitelé náboženských společností krátkou ekonomickou analýzu dopadů finančního vyrovnání, z níž vyplývá, že schválený model je na hranici možného přežití náboženských společností, neboť u dvou z nich nepokryje finanční náhrada ani náklady na platy duchovních. U ostatních lze hovořit o „zisku“ nad rámec těchto nákladů jen v jednotkách nebo desítkách procent, což jsou veškeré prostředky, které náboženské společnosti získají pro „vytvoření na státu nezávislé majetkové základny“.

59. Při ústním jednání soudce zpravodaj zrekapituloval dosavadní průběh řízení.

60. V průběhu jednání vznesli právní zástupce navrhovatelů, zástupkyně skupiny 45 poslanců i zástupce skupiny 47 poslanců návrhy na doplnění dokazování.

61. Právní zástupce navrhovatelů žádal, aby byli slyšeni svědci Michal Babák, Vít Bárta, Radek John a Kateřina Klasnová. Tento návrh Ústavní soud zamítl s odůvodněním, že jejich případná svědecká výpověď k průběhu 45., 46., případně 47. schůze Poslanecké sněmovny je nadbytečná, protože soud vychází ze stenozáznamů, které poskytují mnohem přesnější informaci o průběhu schůze než vzpomínky jednotlivých účastníků s delším časovým odstupem.

62. Zástupce skupiny 47 poslanců žádal, aby Ústavní soud doplnil dokazování o výslechy svědků Mgr. Aleny Hanákové, ministryně kultury, Ing. Petr Bendla, ministra zemědělství, JUDr. Petra Šťovíčka, ředitele Státního pozemkového úřadu, Ing. Michala Gaube, generálního ředitele podniku Lesy České republiky, (všechny za účelem objasnění způsobu výpočtu a stanovení rozsahu náhrad); Milana Kerna, předsedy Výkonného výboru Bratrské jednoty baptistů, a Jana Graubnera, arcibiskupa olomouckého, (k okolnostem souvisejícím s uzavřením smluv mezi vládou a církvemi). Tento návrh Ústavní soud zamítl. Obdobný návrh zástupce skupiny 47 poslanců, aby si Ústavní soud od uvedených svědků vyžádal písemné vyjádření k návrhům tohoto vedlejšího účastníka, replice a otázkám vzneseným na ústním jednání, Ústavní soud rovněž zamítl, ve všech případech s odůvodněním, že s výjimkou arcibiskupa olomouckého a Bratrské jednoty baptistů se jedná o orgány státní správy, za které v tomto řízení jedná vláda. V případě arcibiskupa olomouckého a Bratrské jednoty baptistů dospěl Ústavní soud k závěru, že písemná zpráva, která by se měla týkat jednání uvnitř dotčených církevních subjektů, nemá pro předmětné řízení relevantní význam. Dalšímu návrhu této skupiny poslanců na přerušení řízení a vznesení předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropské unie Ústavní soud též nevyhověl.

63. Zástupkyně skupiny 45 poslanců navrhla, aby si Ústavní soud vyžádal od Poslanecké sněmovny stenozáznamy 45. a 47. schůze, na které byl projednáván sněmovní tisk 580, a dále aby si vyžádal blíže specifikované zprávy od Ministerstva kultury a Ministerstva zemědělství, jakož i stanovisko předsedy Českého úřadu zeměměřického a katastrálního (dále jen „ČÚZK“). Ústavní soud konstatoval, že stenozáznamy ze 45. a 47. schůze má již k dispozici, a proto není třeba dokazování v tomto směru doplňovat. Pokud jde o návrhy této skupiny poslanců na vyžádání zpráv od Ministerstva kultury, Ministerstva zemědělství a stanoviska předsedy ČÚZK, Ústavní soud jim nevyhověl s odůvodněním, že šlo o stanoviska vztahující se k dříve zamýšlenému návrhu výčtového zákona, a nikoli zákona, který je předmětem řízení.

64. Právní zástupce navrhovatelů ve svém závěrečném návrhu zopakoval argumentaci předestřenou v návrhu na zahájení řízení a následných písemných podáních, rozvedl historický exkurz, v jehož rámci vyzdvihl různé historické události související s postavením a činností církví. Navrhl, aby Ústavní soud zrušil napadený zákon tak, jak je uvedeno v návrzích.

65. Zástupce skupiny 47 poslanců se zabýval především otázkou, jak vláda dospěla k částce, která má být vyplacena v rámci finanční kompenzace. Závěrem odkázal na argumenty předestřené v písemných návrzích, jakož i replice k vyjádření vlády.

66. Zástupkyně skupiny 45 poslanců se ztotožnila s argumentací navrhovatelů i skupiny 47 poslanců a zopakovala stěžejní námitky, které tato skupina již uvedla v písemném vyhotovení svého návrhu. Nad jejich rámec se zabývala zejména otázkou postavení církevních právnických osob z hlediska jejich subjektivity v právním řádu v minulosti, a to i ve vazbě na napadený zákon. Závěrem navrhla zrušení napadeného zákona.

67. Zástupce vlády ve svém vystoupení především reagoval na vystoupení navrhovatelů a obou skupin poslanců a vyvracel jejich tvrzení. Závěrem poznamenal, že nepokládá napadený zákon za ústavně nekonformní.

68. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatelů, účastníků i vedlejších účastníků řízení a dospěl k závěru, že návrh je v rozsahu směřujícím proti ustanovení § 5 písm. i) zákona č. 428/2012 Sb. ve slově „spravedlivé“ důvodný. V rozsahu směřujícím proti ustanovením § 19 až 25 zákona č. 428/2012 Sb. jde o návrh zjevně neopodstatněný a ve zbývající části je návrh nedůvodný.

69. Přezkum souladu zákona s ústavním pořádkem se skládá dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ze tří prvků. Těmi jsou kompetence orgánu, který napadený zákon vydal, procedura přijetí a vydání zákona a soulad jeho obsahu s ústavním pořádkem. Z logiky věci se Ústavní soud nejdříve zabývá tím, zda je příslušný orgán nadán kompetencí napadený právní předpis vydat. V případě kladné odpovědi Ústavní soud zkoumá, jestli byl napadený zákon vydán ústavně předepsaným způsobem, a neshledá-li Ústavní soud pochybení ani v tomto prvku přezkumu ústavnosti napadeného zákona, přistoupí konečně k posouzení obsahového souladu přezkoumávaného zákona s normami a hodnotami ústavního pořádku.

70. Z těsnopisecké zprávy 41. schůze Poslanecké sněmovny šestého volebního období, konané dne 14. 7. 2012, Ústavní soud zjistil, že zákon č. 428/2012 Sb. předložený vládou (sněmovní tisk č. 580/0) byl přijat Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení v hlasování poř. č. 158, přičemž ze 182 přihlášených (přítomných) poslanců pro návrh hlasovalo 93 poslanců, proti návrhu 89 poslanců (usnesení č. 1251). Následně byl schválený návrh zákona postoupen Senátu dne 19. 7. 2012 jako tisk č. 391/0.

71. Z těsnopisecké zprávy 25. schůze Senátu, konané dne 15. 8. 2012, vyplývá, že návrh zákona byl zamítnut usnesením č. 713, když se v hlasování poř. č. 9 pro přijetí tohoto usnesení ze 77 přítomných senátorů vyslovilo 43 senátorů, proti přijetí hlasovalo 33 senátorů. Následně byl dne 16. 8. 2012 návrh zákona vrácen Poslanecké sněmovně.

72. Poslanecká sněmovna o vráceném návrhu zákona hlasovala znovu, a to na své 47. schůzi konané dne 8. 11. 2012. V hlasování poř. č. 156 Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona (usnesení č. 1359), s nímž původně vyslovila souhlas, když pro jeho přijetí hlasovalo 102 poslanců, proti přijetí hlasoval 1 poslanec.

73. Dne 8. 11. 2012 byl přijatý zákon doručen prezidentu republiky; ten jej dne 22. 11. 2012 ani nepodepsal, ani nevrátil Poslanecké sněmovně. Stanovisko prezidenta republiky bylo téhož dne rozesláno poslancům jako sněmovní dokument č. 4603. Dne 5. 12. 2012 byl zákon vyhlášen v částce 155 Sbírky zákonů pod číslem 428/2012 Sb.

74. K otázce posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud tedy konstatuje, že předmětem přezkumu v projednávané věci je ústavnost zákona č. 428/2012 Sb. a kompetence Parlamentu České republiky, jenž tento zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tedy shledává otázku kompetence k vydání napadeného zákona za vyřešenou a ani žádný z navrhovatelů žádnou námitku tímto směrem nevznesl.

75. První skupinu námitek vznesených skupinou 18 senátorů a skupinou 45 poslanců tvoří tvrzené nedodržení ústavně předepsaného procesu přijímání napadeného zákona. Jde především o námitku schválení zákona v rozporu s jednacím řádem Poslanecké sněmovny v důsledku jeho neprojednání na první možné schůzi po jeho vrácení Senátem a námitku systematického porušování práv opozičních poslanců v průběhu celého legislativního procesu.

76. První ze zmíněných námitek nepovažuje Ústavní soud za opodstatněnou. Otázku hlasování o návrhu zákona vráceném Senátem a jeho projednávání v Poslanecké sněmovně upravuje na ústavní úrovni čl. 47 odst. 1 Ústavy, který stanoví, že jestliže Senát návrh zákona zamítne, hlasuje o něm Poslanecká sněmovna znovu. Návrh zákona je přijat, jestliže je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dále stanoví, že jestliže Senát návrh zákona usnesením zamítne, předseda jej na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů od doručení usnesení poslancům předloží Sněmovně, aby o něm hlasovala znovu. Návrh zákona je přijat, schválí-li jej Sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců.

77. K povaze lhůty obsažené v souvisejícím ustanovení § 97 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny (ve slovech „bez zbytečného odkladu“) se Ústavní soud již v minulosti vyjádřil v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 5/02

ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) těmito slovy: „Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst. 2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nijaký vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.“

78. S tímto výkladem se Ústavní soud ztotožňuje i v případě ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a konstatuje, že lhůta stanovená slovy „na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů“ nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a je pokynem technické povahy směřovaným toliko předsedovi Poslanecké sněmovny, jímž se administrativně upravuje návaznost mezi ukončeným zákonodárným procesem v Senátu, který návrh usnesením zamítl, a opakovaným hlasováním Sněmovny. Kromě snahy čelit administrativním průtahům („na nejbližší schůzi“) obsahuje i lhůtu („nejdříve však za deset dnů“), která má poskytnout poslancům dostatečný časový prostor pro seznámení se s průběhem zákonodárného procesu v Senátu a důvody zamítnutí návrhu. Plynutí lhůty dle § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, resp. splnění povinnosti předsedy Poslanecké sněmovny v dané lhůtě, proto na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny nemá žádný vliv, především se nejedná o propadnou lhůtu pro věcné hlasování adresovanou Poslanecké sněmovně. Citované ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny je ze strany předsedy Poslanecké sněmovny naplněno předložením vráceného zákona, kdy další časové či věcné otázky související s hlasováním přecházejí do sféry Poslanecké sněmovny (jako celku).

79. Ústava ve svém čl. 47 odst. 1 totiž výslovně stanoví, že o vráceném návrhu Sněmovna hlasuje znovu. Hlasování je ve smyslu Ústavy vždy pozitivním aktem, tedy nikoliv jednáním konkludentním, omisivním. Výjimečné situace, kdy nečinnost orgánu má v legislativním procesu konkrétní pozitivní důsledky, musí být v Ústavě explicitně stanoveny, což činí např. čl. 46 odst. 3 Ústavy. Ustanovení § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny dle svého textu žádnou prekluzi pro hlasování Poslanecké sněmovny neobsahuje, což s ohledem na znění čl. 47 odst. 1 Ústavy ani obsahovat nemůže. Taková lhůta je obsažena toliko v ustanovení § 97 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., a to v přímé návaznosti na znění čl. 46 odst. 3 Ústavy.

80. Ani v rovině výkladu čistě podústavního práva není požadavek navrhovatelů přiléhavý. I pokud by se dala z § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny existence lhůty pro opakované hlasování Poslanecké sněmovny dovodit, zákon uplynutí této lhůty nespojuje s žádným následkem, zejména tedy nestanovuje fikci neschválení návrhu. Rovněž slova „aby o něm hlasovala“ svědčí o povinnosti hlasovat, nikoliv o volné úvaze Sněmovny, zda hlasovat o Senátem zamítnutém návrhu zákona bude.

81. Doktrinární závěry (Suchánek, R. In Šimíček a kol. Ústava České republiky, Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 589) lze potvrdit v tom rozsahu, pokud dovozují, že o Senátem zamítnutém či vráceném návrhu zákona může totiž hlasovat jen Poslanecká sněmovna, která jej schválila a postoupila Senátu. Je nepochybné, že lhůta (nejzazší časová hranice) pro hlasování Poslanecké sněmovny existuje. Neplyne však ze slov „na nejbližší schůzi“ dle čl. 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, nýbrž z čl. 34 odst. 4 Ústavy, dle něhož zasedání Poslanecké sněmovny končí uplynutím jejího volebního období nebo jejím rozpuštěním, ve spojení s § 121 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, dle něhož v novém volebním období Poslanecké sněmovny zásadně nelze projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období.

82. Že k předložení Senátem zamítnutého návrhu zákona předsedou Poslanecké sněmovny na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, nejdříve však za deset dnů od doručení poslancům, aby o něm hlasovala znovu, ve smyslu § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny došlo, navrhovatelé ani vedlejší účastníci nečiní sporným. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že se jednalo o 3. bod pořadu 45. schůze Poslanecké sněmovny, která se konala od 4. 9. 2012. Skutečnost, že následně došlo hlasováním k vyřazení bodu z pořadu 45. a 46. schůze Poslanecké sněmovny, a věcně byl bod projednán až na 47. schůzi Poslanecké sněmovny, která se konala od 23. 10. 2012, není z hlediska přezkumu otázky dodržení ústavně předepsaného způsobu vydání zákona podstatná.

83. Námitky stran systematického porušování práv představitelů opozice považuje Ústavní soud rovněž za nedůvodné. Ústavní konformitou legislativního procesu se z hlediska možného zkracování práv opozičních představitelů Ústavní soud v minulosti zabýval především v nálezu ze dne 1. března 2011

sp. zn. Pl. ÚS 55/10

(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a nálezu ze dne 27. listopadu 2012

sp. zn. Pl. ÚS 1/12

(N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.). Ve vztahu k projednávanému návrhu Ústavní soud konstatuje, že porušení závazných závěrů výše zmíněných nálezů v případě legislativního procesu přijímání zákona č. 428/2012 Sb. neshledal.

84. V nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 12/10

ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.) se Ústavní soud zabýval otázkou, do jaké míry je ústavně konformní procedurální rozhodování za situace, kdy je učiněno ve shodě výrazné většiny poslanců, a dovodil následující: „V posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců a že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako zkrácená.“. Učiněné závěry lze vztáhnout analogicky i na tuto věc. Pro odložení ze 45. na 46. schůzi Poslanecké sněmovny hlasovalo 180 poslanců, proti byl pouze 1 poslanec, pro odložení ze 46. na 47. schůzi hlasovalo 179 poslanců, 3 byli proti.

85. V nálezu ze dne 22. března 2011

sp. zn. Pl. ÚS 24/10

(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že považuje „za nezbytné zdůraznit, že institut návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, podávaný skupinou poslanců či senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, je mimo jiné projevem ústavně garantovaného principu ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky) a primárně slouží jako jeden z nástrojů ochrany parlamentní menšiny (opozice) proti případné svévoli (či zvůli) v rozhodnutích přijímaných parlamentní většinou v rámci legislativního procesu založeného na principu většinového rozhodování [srov. k tomu zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 ,Report on the role of the opposition in a democratic parliament‘ ze dne 15. 11. 2010, která právo umožňující parlamentní opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů) zahrnuje mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice].“ V nálezu ze dne 15. listopadu 2011

sp. zn. Pl. ÚS 20/09

(N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že „v této věci návrh podává aktivně legitimovaný navrhovatel, byť nepřehlédl, že skupina navrhovatele je zčásti složena z poslanců, kteří pro přijetí napadené právní úpravy v Poslanecké sněmovně hlasovali.“ V nálezu ze dne 22. března 2011

sp. zn. Pl. ÚS 24/10

Ústavní soud konstatoval na adresu poslanců tvořících skupinu navrhovatelů, že „navíc, a to nemůže Ústavní soud ponechat bez kritické poznámky, se z drtivé většiny svým souhlasným (!) hlasováním v průběhu legislativního procesu na přijetí napadené právní úpravy přímo podíleli. V takových případech jeho (zne)užití by Ústavní soud byl do budoucna nucen přistoupit k odmítání takto podaných návrhů.“

86. V nyní posuzované věci Ústavní soud nepřehlédl, že pro dvoje odložení, a to ze 45. na 46. schůzi a ze 46. na 47. schůzi hlasovali poslanci, kteří v něm v rámci návrhů spatřují ústavně nekonformní postup, a to Alexandr Černý, Miroslav Grebeníček, Pavel Hojda, Kateřina Konečná, Ivana Levá, Marie Nedvědová, Marie Rusová, Karel Šídlo, Zuzka Bebarová-Rujbrová, Jiří Dolejš, Stanislav Grospič, Gabriela Hubáčková, Vladimír Koníček, Soňa Marková, Josef Nekl, Marta Semelová, Miloslava Ostrá, Petr Braný, Vojtěch Filip, Milada Halíková, Jan Klán, Pavel Kováčik, Květa Matušovská, Miroslav Opálka, Josef Šenfel, Pavel Antonín, Petr Hulinský, Václav Neubauer, Miroslav Svoboda, Jeroným Tejc, Václav Klučka, Jiří Zemánek, Jaroslav Foldyna, Stanislav Křeček, Břetislav Petr, Dana Váchalová a Lubomír Zaorálek. Jedním z pěti poslanců, zařazených v různých klubech, kteří navrhovali odložit projednání ze 45. na 46. schůzi, byl i Lubomír Zaorálek.

87. K obecnému zkrácení řečnické doby jednotlivých poslanců došlo podle Ústavního soudu v souladu s ustanovením § 59 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a v konkrétním případě poslance Babáka pak v souladu ustanovením § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, přičemž Ústavní soud ani v jednom případě neshledal vykročení z mantinelů daných Ústavou či Listinou. Ústavní soud posoudil část záznamu z předmětné schůze Poslanecké sněmovny (dostupný z http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/041schuz/s041125.htm) a dospěl k závěru, že předsedkyně Poslanecké sněmovny neporušila odnětím slova poslanci Babákovi žádné ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, a tím méně pak jakékoliv ustanovení ústavního pořádku. Omezení řečnického projevu zakotvené v ustanovení § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se vztahuje na všechny poslance (resp. řečníky), a to i v postavení poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu. Privilegium poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu se nemůže z podstaty legislativního procesu vztahovat na projevy nevěcné, neboť ani poslaneckému klubu nesvědčí právo zneužít možnosti veřejně demonstrovat své stanovisko „k věci“ (srov. ustanovení § 59 odst. 1 věty druhé a contrario). Bez povšimnutí nelze nechat ani skutečnost, že poslanec Babák byl na nevěcnost svého projevu několikrát ze strany předsedající upozorňován, a přesto z linie svého původního projevu nebyl ochoten ustoupit. Přiměřenost výše zmíněných omezení lze pak dovozovat i z pokročilé fáze a délky legislativního procesu, které jasně svědčí pro skutečnost, že odpůrci napadeného zákona měli dostatek času i prostředků k demonstraci svých názorů, neboť ještě téhož dne se k projednávanému návrhu vyjádřil velký počet poslanců opozičních stran.

88. Ústavní soud se rovněž neztotožňuje s námitkou o nepřípustnosti jednání Poslanecké sněmovny v nočních hodinách a ztotožňuje se s výkladem ustanovení § 53 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jak jej nastínila ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna. Ústavní soud tedy považuje za ústavně konformní takový výklad zmíněného ustanovení, jenž Poslanecké sněmovně dává možnost v mimořádné situaci jednat a hlasovat i po 21. hodině večerní, neboť opačná, právo Poslanecké sněmovny omezující intepretace nevyplývá z žádného ustanovení ústavního pořádku. Schopnost vládních poslanců dopřát sobě i opozičním představitelům dostatek odpočinku je pak v principu znovu jen otázkou politické kultury v České republice. Jak ve svém vyjádření zdůrazňuje Poslanecká sněmovna, byl navíc takovýto postup v minulosti již několikrát praktikován a nebyly proti němu vzneseny žádné námitky. V tomto směru lze dle názoru Ústavního soudu hovořit o ústavně konformní ustálené praxi, kterou lze považovat za legitimní součást pravidel legislativního procesu [srov. bod 38 nálezu Ústavního soudu ze dne 15. února 2007

sp. zn. Pl. ÚS 77/06

(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].

89. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce, že by zákon byl záměrně přijat v čase přestávky, kdy již byli opoziční poslanci mimo jednací sál. Z vyjádření Poslanecké sněmovny plyne, že naprostá většina opozičních poslanců odešla z jednacího sálu v jiné souvislosti než s vyhlášením přestávky a ještě před hlasováním o námitce vznesené vůči navržené přestávce. Výsledek hlasování o této námitce ani následného hlasování o samotném zákonu č. 428/2012 Sb. tak nemohl být případným pochybením předsedkyně Poslanecké sněmovny změněn, jak vyplývá ze stenoprotokolu z příslušné schůze Poslanecké sněmovny (příslušný text je dostupný z http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/047schuz/s047221.htm).

90. Za stejně irelevantní považuje pak Ústavní soud i námitku rychlého odeslání stanoviska prezidenta republiky k napadenému zákonu, neboť tato námitka nemá rovněž žádnou oporu ve skutkovém stavu. Prezidentu republiky nic nebránilo svůj případný názor změnit a do patnáctého dne schválený zákon Sněmovně vrátit (čl. 50 Ústavy). To, že bylo jeho stanovisko zasláno poslancům čtrnáctý den této lhůty, na této jeho pravomoci nic nemění. Ústavní soud nemůže z takto ryze formalistického důvodu zrušit zákon č. 428/2012 Sb., a to zejména v situaci, kdy sám prezident republiky proti tomuto postupu zjevně nic nenamítal, neboť je sám nadán dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení napadeného zákona.

91. Ústavní soud nemůže rovněž přisvědčit námitce vedlejšího účastníka, že poslanci hlasující pro schválení napadeného zákona odepřeli občanům České republiky právo podílet se přímo na správě věcí veřejných prostřednictvím referenda. Ústavní pořádek České republiky zřetelně říká, že zákonodárná moc náleží Parlamentu (čl. 15 Ústavy) a pro rozhodování prostřednictvím referenda zná ústavní pořádek tzv. výhradu ústavního zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy). Z toho je zjevné, že ústavodárce dal přednost schvalování zákonů prostřednictvím Parlamentu České republiky. Ze stejného důvodu je tedy lichá i námitka, že hlasováním pro schválení napadeného zákona došlo k porušení poslaneckého slibu.

92. Ústavní soud tedy nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z důvodů porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by tento proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011

sp. zn. Pl. ÚS 55/10

). Ve vztahu k ostatním námitkám Ústavní soud podotýká, že není oprávněn přezkoumávat ústavnost takových aspektů zákonodárného procesu, jakými jsou zájem médií (včetně veřejnoprávních) o názory představitelů opozice, sliby mezi představiteli (bývalé) vládní koalice, vládní interpretace judikatury Ústavního soudu či ochota vlády reagovat na otázky opozičních poslanců. To vše jsou otázky především politické kultury v České republice, jejímž ochráncem Ústavní soud není (čl. 83 Ústavy a contrario). Jakkoliv Ústavní soud odsuzuje morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z odborného orgánu ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a vychovatelem politických reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného zákona pouze z důvodu neúcty jedné části zákonodárců k druhým.

93. V rámci posouzení těch částí návrhů, které se dotýkají restitučních ustanovení napadeného zákona, Ústavní soud především pokládá za nutné ve stručnosti zrekapitulovat zásady a připomenout východiska, které se jako červená nit táhnou jeho rozsáhlou, již druhé desetiletí vytvářenou restituční judikaturou.

94. Ústavní soud již od svých prvních rozhodnutí v restitučních věcech vycházel ex favore restitutionis a nesčíslněkrát zdůrazňoval, že k restitučním věcem je třeba přistupovat s přihlédnutím k tomu, že těm, kteří restituují, byla v minulosti způsobena celá řada křivd, včetně oněch majetkových. Již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu

sp. zn. I. ÚS 597/92

ze dne 21. 12. 1992 (viz Sbírku usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník 1992, nález č. 16) dovodil, že restitučními zákony se demokratická společnost snaží alespoň částečně zmírnit následky minulých majetkových a jiných křivd vzniklých v období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990. Stát a jeho orgány jsou tedy povinny postupovat podle restitučního zákona v souladu s oprávněnými zájmy osob, jejichž újma, způsobená za totalitního komunistického režimu, má být alespoň částečně kompenzována. Vůdčím principem musí být vždy výše uvedený účel restitucí, k jehož naplnění je nutné, aby restituční zákony byly interpretovány ve vztahu k oprávněným osobám co nejvstřícněji, v duchu snahy o zmírnění některých křivd, v jejichž důsledku k odnětí majetku došlo [srov. nález

sp. zn. I. ÚS 154/95

ze dne 18. 1. 1996 (N 7/5 SbNU 47), nález

sp. zn. I. ÚS 754/01

ze dne 23. 10. 2003 (N 123/31 SbNU 113), nález

sp. zn. II. ÚS 2896/09

ze dne 29. 4. 2010 (N 97/57 SbNU 273) a další].

95. V posuzovaném případě církví je obecně známo, že křivdy byly spáchány nejen na církevních právnických osobách, ale též na jednotlivých osobách duchovních. Ústavní soud pokládá za obecně známé to, že již historikové a historikové umění publikující v prvé polovině 90. let 20. století si byli této okolnosti velmi dobře vědomi. Pouze demonstrativně lze zvolit příklad římskokatolické církve: „Z rozhodnutí předsednictva ÚV KSČ v roce 1950 Státním ústavem pro věci církevní byl pro předsedu vlády Antonína Zápotockého vypracován ,důvěrný‘ materiál o likvidaci církevních, zejména katolických řádů v Čechách. Noc z 13. na 14. dubna 1950 bývá nazývána ,Bartolomějskou nocí‘ katolické církve. Během ní příslušníci Státní tajné bezpečnosti obsadili všech 28 mužských klášterů (s výjimkou řehole milosrdných bratří), k nimž přináleželo 219 řeholních domů. Celkem 2 376 řeholníků bylo dopraveno do pěti tzv. centralizovaných táborů majících status táborů nucených prací. Několik stovek duchovních bylo ,centralizováno‘ ve věznicích v Leopoldově a ve Valticích. V srpnu a září téhož roku Státní tajná bezpečnost zopakovala akci zacílenou tentokrát na ženské kláštery. Řeholím bylo zabráno celkem 850 objektů s vybavením a sbírkami a postihlo na patnáct tisíc řeholníků a řeholnic. Státem bylo rovněž převzato 1 227 970 knih. Ústřední archiv zabral klášterní archiválie, 624 obrazů a 249 plastik bylo převedeno do Národní galerie a do depozitářů hradů a zámků. Národní muzeum v Praze získalo cenné ornáty převzaté dále Uměleckoprůmyslovým muzeem, spravujícím v odborné péči i na tisíc liturgických a uměleckých předmětů nedozírné ceny.“ (srov. M. Mžyková, Úvod, in: Navrácené poklady. Restitutio in integrum. Praha: PRAGAFILM, 1994, str. 14.)

96. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připomíná, že restituční zákonodárství je směřováno ke zmírnění toliko některých majetkových křivd a že záměrem zákonodárcovým nemůže být i při jeho sebelepší vůli odstranění všech protiprávním komunistickým režimem napáchaných křivd. Ústavní soud přitom akcentuje vůli zákonodárcovu v tom směru, že je právě na něm, aby určil, následky kterých majetkových křivd bude zmírňovat.

97. Z dosavadní konzistentní judikatury Ústavního soudu v restitučních věcech je nepřehlédnutelné, že jako negativní zákonodárce v intencích shora zmíněného favoris restitutionis jako negativní zákonodárce nikdy nezrušil ustanovení restitučního předpisu v neprospěch fyzických a právnických osob, kterým zákonodárce formou zákona zmírnění jim spáchaných křivd umožnil. Derogační judikatura Ústavního soudu tak byla vždy v zásadě ve prospěch osob restituujících (trvalý pobyt, národní kulturní památky).

98. Ústavní soud si je vědom toho, že v okamžiku jeho rozhodování byly přiměřeně možnostem zákonodárcem uspokojeny restituční nároky fyzických osob a vybraných právnických osob a že zpětného získání historického majetku dosáhly i obnovené obce. Nikdy ve své judikatuře Ústavní soud nepřikývl v restituční věci argumentaci postavené na tom, že jeden restituent by neměl restituovat proto, že jiná osoba nebyla zákonodárcem zařazena mezi ty, jimž zákonodárce majetkové či jiné křivdy nezmírnil.

99. Též ve věci církevních restitucí Ústavní soud opakovaně rozhodoval. Z jeho níže uvedené judikatury je zřejmé, že akcentoval legitimní očekávání a poukazoval na nečinnost zákonodárcovu. Za takové situace by zajisté derogační rozhodnutí Ústavního soudu krátce poté, kdy byla zákonná úprava konečně přijata, bylo překvapivé a vyvolávalo by oprávněně dojem, že je zatížené znaky libovůle a svévole.

100. Ústavní soud není povolán k tomu, aby rozsoudil spor o smysl českých dějin, jehož dílčí argumentační segment navrhovatelé přinášejí. Ústavní soud pokládá za účelné připomenout, že například „sama povaha nepomucenského problému umožňuje, aby tu vedle sebe žily různé názory a aby se dialog vedl bez intolerance a demagogie. Jestliže může být pochybováno o svatosti generálního vikáře Johánka, pak svatojánský kult a svatojánská legenda jsou historické danosti, které zpochybňovat nelze.“ (srov. V. Vlnas, Jan Nepomucký česká legenda. Praha – Litomyšl: Nakladatelství PASEKA, Národní galerie v Praze, 2013).

101. Ústavní soud, obdobně jako soudy obecné, není toliko sudištěm pro rozhodování ve věcech, v nichž nedojde mezi účastníky ke shodě, ale též soudem, jehož činnost by měla vést k předcházení sporům a hledání smírných řešení. V souzené věci se jedná o poměr státu a církví, tedy o problematiku, která byla, je a bude neoddělitelně spjata s dějinami české státnosti. Podle preambule Ústavy byla tato přijata proto, že „My, občané České republiky v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, v čase obnovy samostatného českého státu, věrni všem dobrým tradicím dávné státnosti zemí Koruny české i státnosti československé, odhodláni budovat, chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, jako svobodný a demokratický stát, založený na úctě k lidským právům a na zásadách občanské společnosti, jako součást rodiny evropských a světových demokracií, odhodláni společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství, odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního státu, prostřednictvím svých svobodně zvolených zástupců přijímáme tuto Ústavu České republiky.“ Ústavní soud má za to, že aplikace principu minimalizace zásahu, jehož důsledkem je zamítnutí návrhu, otevírá prostor pro upevnění konsenzu dosaženého mezi státem a církvemi více, než by tomu bylo v případě, kdyby svým aktivismem znovu otevřel problém hledání řešení.

IX/b Judikatura ve věcech majetkových nároků církevních subjektů

102. Nejpozději od roku 2005 začal Ústavní soud vytvářet výraznou judikatorní linii právě k otázce majetkových nároků církevních právnických osob, uplatňovaných podle obecných předpisů (žaloby vlastnické, určovací). Vývoj této judikatury byl v zásadě charakterizován dvěma konkurenčními přístupy, které se lišily v míře možnosti soudní moci ingerovat do komplexních a složitých společenských a politických otázek, kdy těžiště odpovědnosti za přijetí právní úpravy leží primárně na zákonodárci.

103. Názor, dle něhož provizorium spočívající toliko v přijetí zákona č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., (dále též jen „zákon č. 298/1990 Sb.“) a napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě a zároveň při trvající absenci zákona o historickém majetku církví (tedy nečinnost zákonodárce) není na překážku souběžné ochraně majetkových nároků církevních subjektů, na něž tzv. výčtový zákon č. 298/1990 Sb. dopadá, před obecnými soudy [srov. např. usnesení ze dne 24. listopadu 2004

sp. zn. I. ÚS 428/04

(ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz); nález

sp. zn. IV. ÚS 298/05

ze dne 8. 8. 2005 (N 156/38 SbNU 241); odlišná stanoviska ke stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.)], byl překonán. Převládl konkurenční názor, který při zdůraznění primární povinnosti zákonodárce upravit problematiku tzv. církevních restitucí považoval ingerenci moci soudní (ochranu individuálních nároků) před přijetím zvláštního zákona za nepřípadný soudní aktivismus [nález

sp. zn. II. ÚS 528/02

ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287); stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05; usnesení ze dne 19. ledna 2006

sp. zn. II. ÚS 687/04

(ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) a řada rozhodnutí navazujících].

104. Již v uvedeném nálezu

sp. zn. II. ÚS 528/02

tedy Ústavní soud konstatoval, že „[obecné soudy] v průběhu řízení opomněly zvážit, že přechod majetku církví je pokryt kogentním ustanovením § 29 zákona č. 229/1991 Sb., dle něhož nelze majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákona o tomto majetku. Zákon o půdě tedy předpokládá, že zemědělský majetek, který byl dříve ve vlastnictví církevních právnických osob, bude řešen samostatným zákonem a do doby vydání tohoto zákona je chráněn. Na tento majetek je proto nutno vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro podávání žalob o určení vlastnictví pro absenci naléhavého právního zájmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že stát nebyl schopen vydat speciální restituční zákon, přestože zákon č. 229/1991 Sb., který nabyl účinnosti již 24. června 1991, vydání takového zákona předpokládá. Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.“ Tento závěr (v konkurenci k nálezu

sp. zn. IV. ÚS 298/05

) byl následně potvrzen stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, které se především vyjádřilo k charakteru zákona č. 298/1990 Sb. jako zákona restitučního, neboť byl naplněn restituční účel tohoto zákona prostřednictvím výčtu oprávněných osob a dotčeného (převáděného) majetku, byť se jednalo toliko o provizorium. Nadto stanovisko převzalo část odůvodnění nálezu

sp. zn. II. ÚS 528/02

v části, v níž je výslovně konstatována povinnost zákonodárce vydat restituční zákon, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení. Z toho, a především ze stručnosti samostatné argumentace stanoviska, je zřejmé, že smyslem stanoviska nebylo koncipovat nějaké další nové právní závěry, nýbrž internalizovat jeden z již vyslovených právních názorů, a to odlišné stanovisko k nálezu

sp. zn. IV. ÚS 298/05

a právní závěr nálezu

sp. zn. II. ÚS 528/02

, které vystupovaly v konkurenci k právnímu názoru nálezu

sp. zn. IV. ÚS 298/05

. Uvedené konstatování povinnosti zákonodárce přijmout restituční zákon, a naplnit tak legitimní očekávání na straně církevních subjektů je ustáleně reprodukováno v pozdější judikatuře Ústavního soudu [srov. již zmíněné usnesení

sp. zn. II. ÚS 687/04

; dále usnesení

sp. zn. II. ÚS 230/05

ze dne 16. března 2006; usnesení

sp. zn. IV. ÚS 509/05

ze dne 19. června 2006; usnesení

sp. zn. I. ÚS 679/03

ze dne 10. května 2007; usnesení

sp. zn. I. ÚS 1652/07

ze dne 18. července 2007 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz); bod 29 nálezu

sp. zn. IV. ÚS 34/06

ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597); usnesení

sp. zn. IV. ÚS 158/08

ze dne 6. května 2008; usnesení

sp. zn. II. ÚS 2904/08

ze dne 7. ledna 2009 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz) a řadu dalších; nález ze dne 24. června 2009

sp. zn. I. ÚS 663/06

(N 149/53 SbNU 811)].

105. Na základě uvedeného judikatorního podkladu byl přijat nález

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), jímž byl zamítnut návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., především však vyslovil, že „[d]louhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“ V tomto nálezu především Ústavní soud pro absenci příslušného zákona identifikoval protiústavní mezeru v právu, na jejímž základě dochází k porušování uvedených ustanovení ústavního pořádku. O protiústavní nečinnosti hovoří Ústavní soud v tom smyslu, že na straně zákonodárce existuje závazek určitý okruh právních vztahů právně upravit, přičemž tento závazek může plynout buď z jednoduchého práva, kde si zákonodárce tuto povinnost sám výslovně uložil, nebo přímo z ústavního pořádku, pokud neupravení určitého okruhu vztahů vyvolává ústavněprávní důsledky. Ve věci

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

shledal Ústavní soud porušení ústavního pořádku ve třech rovinách. 1. Naléhavost veřejného zájmu na odstranění právní nejistoty plynoucí z provizorního právního stavu (zákon č. 298/1990 Sb. ve spojení s § 29 zákona č. 229/1991 Sb.) ke dni rozhodování Ústavního soudu již přesáhla tolerovatelnou a ospravedlnitelnou mez. Nepřijetí zvláštního zákona předvídaného § 29 zákona č. 229/1991 Sb., k čemuž se zákonodárce explicitně zavázal, po dobu devatenácti let, ač byl Ústavním soudem na problematičnost své nečinnosti upozorňován, je projevem nepřípustné legislativní libovůle a porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy. 2. Ústavní soud uvedl, že kromě explicitního zákonného podkladu v ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb. má legitimní očekávání církví a náboženských společností základ i v celkové koncepci restitučního procesu po roce 1989, který ani v jednotlivých restitučních ustanoveních, ale ani jako celek nemůže být vykládán v neprospěch celých skupin subjektů. To, co Ústavní soud ve své judikatuře označuje jako legitimní očekávání, je nepochybně trvajícím a konkrétním majetkovým zájmem spadajícím pod čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nemožnost realizovat tento majetkový zájem (resp. dosáhnout kompenzace) po dobu devatenácti let (ke dni rozhodování soudu) tak splnila hledisko protiústavnosti, spočívající v opomenutí legislativně vyřešit systémový a komplexní problém, na nějž byl zákonodárce Ústavním soudem opakovaně upozorňován. 3. Konečně ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje náboženský pluralismus a náboženskou toleranci, respektive oddělení státu od konkrétních náboženských vyznání (zásada konfesně neutrálního státu). Zásada náboženského pluralismu a tolerance je vyjádřena v čl. 15 odst. 1 a v čl. 16 Listiny základních práv a svobod. Ústřední princip konfesně neutrálního státu je realizován kooperačním modelem vztahu státu a církví a jejich vzájemnou nezávislostí.

Pro úvahy Ústavního soudu bylo podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická soběstačnost materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených především čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky totiž neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských společností na státu při naplňování jejich cílů. Ústavní soud konstatoval, že tehdy trvající stav při absenci rozumného vypořádání historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze zadržovaného historického majetku církví, tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v hospodářské složce církevní autonomie. V podrobnostech Ústavní soud na citovaný nález odkazuje.

106. Ze závěrů plenárního nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

pak vycházela pozdější judikatura v konkrétních případech. Nálezem

sp. zn. I. ÚS 2166/10

ze dne 22. 2. 2011 (N 21/60 SbNU 215) Ústavní soud prolomil blokační paragraf (§ 29 zákona o půdě) ve prospěch fyzické osoby, vyhověl její ústavní stížnosti, a umožnil tak převod (přechod) vlastnického práva na „jinou osobu“ ve smyslu textu blokačního paragrafu. Shledal, že na straně fyzické osoby existoval ústavně chráněný zájem plynoucí z dřívějšího vadného procesu privatizace, přičemž v tomto konkrétním případě bylo nezbytné upřednostnit zájem stěžovatele před vlastnickým právem státu a legitimním očekáváním církve, k čemuž Ústavní soud zdůraznil, že „naplnění legitimního očekávání církve … může být dosaženo i jinými prostředky,“ tedy nejen naturální restitucí. Nálezem

sp. zn. II. ÚS 2326/07

ze dne 31. 3. 2011 (N 58/60 SbNU 745), který rovněž přímo navazoval na nález

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

, byla ústavní stížnost církevní právnické osoby zamítnuta s dovětkem, že „citovaným nálezem

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

došlo k podstatné precizaci charakteru povinnosti zákonodárce přijmout zákon předpokládaný § 29 zákona o půdě, a to formou aditivního nálezového výroku. Za těchto nových podmínek lze za přiměřenou dobu pro přijetí předmětné právní úpravy považovat již pouze dobu, která odpovídá časové náročnosti plnohodnotného legislativního procesu.“ Následovaly nálezy, kterými bylo ústavním stížnostem církevních subjektů vyhovováno. Nálezem

sp. zn. III. ÚS 3207/10

ze dne 31. 8. 2011 (N 146/62 SbNU 263) bylo ústavní stížnosti církevní právnické osoby vyhověno, neboť soudy porušily právo na spravedlivý proces, pokud odmítly rozhodovat o její žalobě na určení vlastnictví k majetku odebranému v roce 1949 (na podkladě duplicitního vlastnictví). V nálezu

sp. zn. I. ÚS 562/09

ze dne 31. 8. 2011 (N 145/62 SbNU 245) bylo ústavní stížnosti církevní právnické osoby rovněž vyhověno a Ústavní soud podrobněji uvedl, že „od přijetí ustanovení § 29 zákona o půdě (tzv. blokační paragraf) již uběhlo více než 20 let … I lhůtu, označenou nálezem

sp. zn. II. ÚS 2326/07

…, odpovídající ,plnohodnotnému legislativnímu procesu‘ lze již považovat za překročenou … V této souvislosti je nutno znovu zdůraznit, že podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Parlament není suverénem, který si svou agendu libovolně určuje a slouží toliko svým cílům, nýbrž je vázán Ústavou, tedy smí užívat své kompetence toliko k naplňování Ústavy, nikoliv k opaku [nejmarkantněji se to projevilo v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 27/09

ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)].“ Soudy jsou povinny za takové situace pojímat žalobu církevní právnické osoby jako „žalobu svého druhu (blížící se žalobě restituční) mající za cíl dosáhnout zaplnění mezery vzniklé dlouhodobou nečinností zákonodárce v rozporu čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl.

1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, a to postupem odpovídajícím smyslu nápravy křivd po roce 1989.“ V případě ochrany základních práv mají soudy povinnost rozhodovat o žalobách podle obecných právních principů, aby protiústavní absenci zákona překlenuly, a naopak nesmí odmítnout rozhodovat o základních právech s odkazem na neexistenci zákona.

107. Naposled Ústavní soud nálezem

sp. zn. II. ÚS 3120/10

ze dne 29. 8. 2012 (N 145/66 SbNU 201) vyhověl ústavní stížnosti církevní právnické osoby ve věci nároků vztahujících se k historickému církevnímu majetku, s tím, že Ústavní soud zdůraznil, že stojí obdobně jako u ústavní stížnosti

sp. zn. I. ÚS 562/09

v odlišné situaci, než v jaké byl v době vydání nálezu

sp. zn. II. ÚS 528/02

. Zásadní roli zde hraje právě plynutí času. Legitimní očekávání na straně církevních právnických osob dosahuje již dávno pomyslné „zletilosti“. Zákonodárce, ač byl Ústavním soudem opakovaně upozorňován na povinnost splnit závazek založený ustanovením § 29 zákona o půdě, a tím naplnit zmiňované legitimní očekávání, tuto svou povinnost doposud nesplnil. Ústavní soud rovněž uvedl, že mu je známo, že Parlament České republiky v současné době projednává návrh zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a tento legislativní proces se nachází v pokročilé fázi. Vzhledem k naléhavosti však bylo přistoupeno i přesto k věcnému rozhodnutí. Jiný postup Ústavního soudu by mohl vést k dalšímu prodlužování provizorního ústavně nekonformního právního stavu.

108. Z této judikatury Ústavní soud i při posouzení zákona č. 428/2012 Sb. vychází, právě s ohledem na požadavky plynoucí z ústavního pořádku, jak byly formulovány v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

. Vzhledem k obsahu všech tří předložených návrhů je s podivem, že se navrhovatelé a vedlejší účastníci s dosavadní judikaturou neseznámili a nevyslovují se k ní ani polemicky či kriticky. Řada jejich námitek se patrně i z toho důvodu zcela míjí se základními paradigmaty ochrany ústavnosti.

109. Navrhovatel i vedlejší účastníci ve svých návrzích hovoří o „restituci,“ přičemž s tímto pojmem nakládají v tom smyslu, že jej promiscue užívají ve více významech, aniž by tyto významové rozdíly ve svých závěrech zohlednili. Zejména vedlejší účastník 1) na základě záměny významů pojmu „restituce“ činí pro svou argumentaci klíčové závěry, že napadený zákon nevede (alespoň v případě katolické církve) k „restituci (uvedení do původního stavu),“ v čemž má spočívat zásadní (protiústavní) odlišnost napadeného zákona od obdobných zákonů přijatých od roku 1989 dosud [odst. 10 návrhu vedlejšího účastníka 1)].

110. Vedlejší účastník 1) nebere v úvahu, že restitutio in integrum v přísném významu civilistickém nebylo a nemohlo být cílem žádného ze zákonů, kterými byly po více než čtyřiceti (nyní šedesáti) letech zmírňovány některé majetkové křivdy. Takovou ambici žádný z restitučních zákonů mít nemohl a neměl, neboť restitutio po tak dlouhé době není možná po faktické (věci podléhají změnám) ani po právní stránce (právní řád prošel od roku 1948 zásadními proměnami a takový požadavek by vyžadoval po roce 1989 obtížně myslitelné uplatnění zásady formální diskontinuity s tzv. socialistickým právem). Proto zcela nepochybně v případě žádné z oprávněných osob po roce 1990, a ani v případě žádné z oprávněných osob podle zákona č. 428/2012 Sb., se nejedná o restitutio stricto sensu, nýbrž spíše o obnovu vlastnického práva v současných právních – a to zejména veřejnoprávních – poměrech. V tomto zákon č. 428/2012 Sb. není výjimkou, nýbrž se zcela logicky drží souvislostí současného právního řádu, zejména pak ústavního pořádku. Takový postup je u dosavadního restitučního zákonodárství samozřejmostí, nikoliv nedostatkem. Teprve v tomto významu je pojem „restituce“ či „restituční zákonodárství“ doktrinárně či judikatorně používán, při vědomí skutečnosti, že žádný z „restitučních zákonů“ tohoto pojmu v názvu ani v textu neužívá, přičemž samozřejmě nelze vyloučit, že v příhodných případech se bude zároveň jednat i o restitutio v úzkém smyslu. Nadále proto Ústavní soud užívá pojmu „restituce“ a „restituční zákonodárství“ v intencích dosavadní judikatury, nikoliv tedy ve významu, který tomuto pojmu přikládají v tomto řízení navrhovatelé a vedlejší účastníci.

111. navrhovatelé a vedlejší účastníci za klíčový prvek své argumentace považují dobovou legalistickou, juristickou či doktrinární definici „církevního jmění“, přehlíží, že zákon č. 428/2012 Sb. se nevztahuje po věcné stránce na někdejší „církevní jmění“, naopak v § 2 písm. a) provádí vlastní definici pojmu „původní majetek,“ který představuje, jak bude dále uvedeno, jinou, ve sporném rozsahu pak menší množinu majetku než „církevní jmění“, zejména pak nezahrnuje majetek původně ve vlastnictví státu či jiných osob (definičně, okruh povinných osob je otázkou jinou), což navrhovatelé zákonu č. 428/2012 Sb. primárně vytýkají. Byť v dobové literatuře a judikatuře převažuje užití pojmu ve veřejnoprávním smyslu, dobová doktrína si víceznačnost pojmu uvědomovala: „Jměním církevním jest soubor buď sloužícím účelům církevním, buď náležejícím církevnímu ústavu nějakému (bona ecclesiastica)“ (K. Henner, Jmění – Jmění církevní. In Ottův slovník naučný, sv. 13. Praha: J. Otto, 1898, s. 572). Tomuto odpovídá i definiční zúžení pojmu „historický majetek církví,“ jak jej provedl Ústavní soud v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

ze dne 1. 7. 2010, bodu 55, kde je předpokládána existence „věcného práva k majetku“, nikoliv toliko veřejnoprávní oprávnění věc užívat.

X/b Charakter katolického církevního majetku po soukromoprávní stránce

112. Navrhovatelé předkládají teze, že církve a náboženské společnosti původní majetek nevlastnily [odst. 29 a); odst. 47], resp. že dochází „ke změně charakteru vlastnictví“, a tvrdí, že církve a náboženské společnosti nebyly „úplnými vlastníky“ [odst. 29 k)]. Vedlejší účastník 1) po podrobném rozboru právní úpravy účinné do 31. října 1949 a části dobové judikatury dospívá k závěru, že církevní majetek měl „veřejnoprávní povahu“ (s. 5), resp. nebyl ve vlastnictví církví a náboženských společností (odst. 11), přičemž odkazuje na dvě statě Antonína Hobzy a stanovisko Kanceláře prezidenta republiky z roku 1946, které považuje za „výstižné“. Vedlejší účastník 2) naznačuje, že církve a náboženské společnosti měly, patrně i k počátku rozhodného období, postavení „detentora“ (část VIII).

113. Ústavní soud v první řadě vychází z toho, že z žádného návrhu neplyne, v čem by v kontextu této skupiny námitek měla spočívat protiústavnost zákona o vyrovnání s církvemi. Ani pokud by uvedené závěry byly správné, v návrzích není tvrzeno, že by ústavní pořádek vylučoval hypotetické zmírnění majetkových křivd způsobených na jiných majetkových právech (užitkové vlastnictví, právo hospodaření) než na právu vlastnickém, že by ústavní pořádek vylučoval úpravu majetkového postavení církví a náboženských společností do budoucna, případně že by ústavní pořádek vylučoval jiné nakládání s majetkem státu než restitutio in integrum stricto sensu.

114. Ústavní soud dále nemůže v argumentaci navrhovatelů přehlédnout jistou koncepční neujasněnost v otázkách základních institutů dobového – i současného – soukromého a veřejného práva, v tomto případě v otázce pojmu vlastnictví a účincích veřejnoprávní regulace katolické církve (výhradně k ní se totiž konkrétní námitky váží; stran církví nekatolických dopadají námitky navrhovatelů a vedlejších účastníků v praxi toliko na kultové budovy jakožto věci veřejné). Skutečnou právní argumentaci v tomto ohledu představuje toliko návrh vedlejšího účastníka 1), při výběru autoritativních odkazů však značně selektivní.

115. Stran vlastnického práva na straně církevních subjektů katolické církve konstatuje Ústavní soud následující. Základní právní úpravu k rozhodnému datu 25. února 1948 představoval zákon č. 946/1811 Sb. z. s., obecný zákoník občanský, (dále jen „o. z. o.“) ze dne 1. června 1811, který v § 353 a násl. upravoval institut vlastnictví. V objektivním smyslu se vlastnictvím rozuměl souhrn věcí náležejících určitému vlastníku, v subjektivním smyslu se pak jednalo o oprávnění „s podstatou a užitky věci podle své vůle nakládati a každého jiného z toho vyloučiti.“ Ustanovení § 355 pak výslovně stanovovalo, že „všechny věci vůbec jsou předměty vlastnického práva a každý, koho zákony výslovně nevylučují, jest oprávněn nabývati ho svým jménem sám nebo prostřednictvím jiné osoby.“ Ustanovení § 357 upravuje již tehdy reziduální institut děleného vlastnictví (přičemž se zdá, že pod toto ustanovení se podřazují právní vztahy církevních právnických osob katolické církve v pozici „neúplného“ – užitkového – vlastníka). Navazující § 358 dále stanovuje, že „všeliké jiné druhy omezení zákonem nebo vůlí vlastníkovou neruší úplnost vlastnictví.“ Ustanovení § 359 stanovilo (kromě jiného), že „podle různosti poměrů, které jsou mezi vrchními a užitkovými vlastníky, nazývají se statky, u nichž vlastnictví je děleno, statky lenní, statky dědičného pachtu a dědičného nájmu.“ Podle ustanovení § 362 může vlastník volně nakládati se svým vlastnictvím; to však v mezích zákony předepsaných (§ 364).

116. Vlastnické právo je dobovou i dnešní právní naukou vnímáno jako elastické, tzn. „jakmile omezení právního řádu odpadnou …, rozšíří se oprávnění vlastníkovo, a jakmile nová omezení vzniknou, ono oprávnění se zúží (t. zv. elasticita vlastnictví)“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému, díl druhý. Praha, 1935, s. 199, s. 228; obdobně Randa, A. O předmětu vlastnictví. In Právník 9, 1870, s. 687). „Právo vlastnické dosahuje všude, kde není zvláštního omezení. Vlastnictví tu jest i tenkráte, jestliže některého oprávnění pro nemožnost, ať fysickou nebo právní, se nedostává; pokud je znakem vlastnictví volnost vlastníka, jedná se o volnost v rámci právního řádu, nikoliv mimo právní řád“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý, 1935, s. 226). Krčmář hovoří o tendenci vlastnictví k univerzálnosti a výhradnosti, neboť tím, že zanikne povinnost vlastníka omezující, nebo tím, že se „zruší exempce z povinnosti nenakládati věcí, postavení vlastníkovo se automaticky zlepší, resp. volnost vlastníkova nakládati s věcí se stane méně omezenou“ (Krčmář, J. Právo občanské, II. Práva věcná. III. doplněné vydání, 1946, s. 98). 117. „Symptomatickým (nikoliv charakteristickým) znakem vlastnického práva jest disposice vlastnictvím, neboť vlastník může ji míti (ale nemusí) … [O]mezení disposice se nám jeví v podobě nezcizitelnosti, a sice buď v podobě nezcizitelnosti, která vězí v osobě (t. zv. ,nepravá nezcizitelnost‘), nebo v podobě nezcizitelnosti, která vězí ve věci (t. zv. ,pravá nezcizitelnost‘)“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 229; Krčmář, J. Právo občanské. 1946, s. 106, 115 a násl.). Již z uvedeného je zřejmé, že pokud navrhovatelé a vedlejší účastníci z veřejnoprávního omezení některých dispozic v případě katolické církve dovozují „neúplnost“ vlastnického práva, jeho jinou defektnost či dokonce absenci, argumentují zcela v rozporu s pojetím povahy vlastnického práva, jak se za poslední dvě staletí ustálila. Veřejnoprávní omezení majetkové dispozice naopak pojmově existenci vlastnického práva vyžaduje. Pojem „nezcizitelnosti“ pak nevyjadřuje nic jiného než výše uvedené, zvláště pak nedává vlastnickému právu odlišný „charakter“, jenž by v podmínkách současného právního řádu a ústavního pořádku znemožňoval obnovu vlastnického práva. Zákonné omezení zcizení před rozhodným obdobím dopadalo na církevní majetek katolický, na chrámy protestantů a židů, avšak i na řadu dalších situací, kdy si stát z důvodu tehdy existujícího veřejného zájmu výslovně vymínil vyšší stupeň ingerence (podrobně Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 263). Že takové veřejnoprávní omezení není vyvlastněním, je zřejmé: „… § 364 až 364b se vlastnictví nezkracuje, nýbrž se mu jen dává směr obecně prospěšný“ (Krčmář, J. Právo občanské. 1946, s. 124). Jinými slovy, i případy nudae proprietatis zůstávají vlastnictvím ve smyslu o. z. o. (i ve smyslu současné právní úpravy) pro svou schopnost zahrnout znovu všechna předchozí dílčí práva k věci po zániku omezení či případně i práva další, nově vzniklá. Základní otázky majetkové způsobilosti katolické církve se řídily o. z. o.

i v době tehdy doznívajícího josefinismu před rokem 1848: „Die Kirche ist eine moralische Person, vom Staate bestätigt, und gleich den Einzelnen desselben bürgerlichen schutzes und derselben bürgerlichen rechte teilhaftig. a) Sie erscheint eben dadurch als eine erwerbfähig Person, b) und muß eine solche sein, wenn sie, was doch der Staat will, und woran ihm gar sehr gelegen ist, ihren Endzweck erreichen soll. Politische Anordnungen setzen indeß ihrer Erwerbung aus mehreren Rücksichten Beschränkungen …“ [„Církev je právnickou osobou, která je uznána státem a které se dostává, stejně jako jednotlivci, stejné občanskoprávní ochrany a občanských práv. a) Tím se projevuje jako osoba s majetkovou způsobilostí, b) a musí takovou být, když chce – což chce i stát a na čemž mu velmi záleží – dosáhnout svého finálního účelu. Politické příkazy však jejímu nabývání ukládají z více ohledů omezení …“]. (Helfert, J. Von dem Kirchenvermögen und dem Religionsfonde. Dritte Auflage. Prag, 1834, s. 49). Stejně jako ve druhé polovině 19. století a později: „Die Kirche steht hier also principiell auf dem Gebiete des Privatrechts wie jede andre physische oder juristische Person“ („Církev se tak zde v zásadě ocitá na půdě soukromého práva jako kterákoliv jiná fyzická či právnická osoba.“) (Schulte, J. F. Lehrbuch des katholischen und evangelischen Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte, dem Rechte der deutschen Länder und Oesterreichs. Vierte Auflage. Gießen, 1886, s. 461). „Podle rakouského práva není žádné pochybnosti, že každé korporaci nebo duchovní fundaci a každému církevnímu ústavu, jestliže povstaly způsobem zákonným, tím již i právní spůsobilost v oboru práva majetkového je přiznána“ (Rittner, E. Církevní právo katolické, druhý díl. Praha, 1889, s. 178). Způsobilost být vlastníkem plyne ze způsobilosti k právům, kterou „zásadně mají všechny osoby právní, tedy přirozené i právnické“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 207).

118. Totéž platí i z hlediska práva státního (ústavního): „Uznáním některé společnosti náboženské stává se tato osobností právnickou a může pak jménem vlastním nabyti práv a podstoupiti závazky“ (Pražák, J. Rakouské právo veřejné, díl první. Praha, 1898, s. 64; s odkazem na zákon č. 68/1874 ř. z., o zákonném uznání společností náboženských; k tomu jen na okraj srov. níže naznačený doktrinární spor o subjektivitu katolické církve jako celku). Pokud zákon č. 142/1867 ř. z., o obecných právech občanů státních v královstvích a zemích v radě říšské zastoupených, zaručoval individuální svobody, jejich ochrana „na snadě jest jak při osobách fysických tak i při osobách právnických, užiti jest těchto předpisů základních zákonů státních též v příčině osob právnických, pokud zřejmě ze zákona nevysvítá, že to které ustanovení se týče jenom osob fysických … čl. 5 (týkající se neporušitelnosti vlastnictví) též by neměl náležitého smyslu, kdybychom jej chtěli omeziti na osoby fysické“ (Pražák, J. Rakouské právo veřejné, díl první. Praha, 1898, s. 48). Výjimka musela být stanovena výslovně zákonem (§ 109 odst. 1 ústavní listiny č. 121/1920 Sb. z. a n.: Soukromé vlastnictví lze omeziti jen zákonem). Taková výjimka však nebyla stanovena pro církve či jednotlivé subjekty katolické církve paušálně, leč toliko ve specifických případech: vyloučeni z nabytí vlastnictví byli např. řeholníci, kteří složili slavné sliby chudoby (ani složením slibu chudoby však dosavadní vlastnické vztahy nezanikaly), či řád kapucínů či minoritů (podrobně Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl druhý. 1935, s. 208–209).

119. Pro uvedenou majetkoprávní způsobilost zejména není rozhodné, zda se jednalo o právnickou osobu soukromého nebo veřejného práva (k nimž doktrína řadila, kromě církví a katolických řádů, stát samotný, zájmové korporace, různé spolky, společenstva živnostníků apod.) – Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, díl první. 1935, s. 261. Samotné státní uznání takového subjektu jej však ještě nezačleňuje do státu z hlediska právní samostatnosti: „Jedes von Staate anerkannte Institut ist eo ipso mit juristischer Persönlichkeit begabt. Die Staatliche Anerkennung hat aber lediglich einem öffentlichen, polizeilichen Character“ („Každá státem uznaná instituce je eo ipso nadána právní subjektivitou. Uznání státem však má pouze veřejný, policejní charakter“) – Schulte, J. F. Die juristische Persönlichkeit der katholischen Kirche, ihrer Institute und Stiftungen sowie deren Erwerbsfähigkeit. Gießen, 1869, s. 83. „[U]stanovení občanského zákoníka nutno používati na všechny věci, pokud ten který předpis právního řádu neustanovuje jinak (princip obecné platnosti občanského zákoníka). Proto, pokud věc náleží nějaké osobě právní, jest lhostejno, zda tato osoba jest fysická či právnická, a zda jde o osobu práva soukromého nebo práva veřejného“ (Rouček, F., Sedláček, J. Komentář, druhý díl. 1935, s. 9). Samotný charakter veřejnoprávní korporace ji ještě v žádném případě neztotožňuje se státem, k čemuž navrhovatelé a vedlejší účastník 1) argumentačně tendují, naopak zájmy státu a veřejnoprávní korporace se mohou zcela běžně lišit. Nerozhodnost soukromoprávního či veřejnoprávního statusu subjektu je pro ochranu vlastnického práva ostatně platnou zásadou dosud [

sp. zn. Pl. ÚS 9/07

, bod 97 in fine; rozsudek ESLP The Holy Monasteries (Svaté kláštery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č. 13092/87, 13984/88, série A č. 301-A, § 48–49;], i u církví a náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění pozdějších předpisů, lze i dnes spatřovat veřejnoprávní prvky (viz Beran, K. Právnické osoby veřejného práva, Linde, 2006, s. 144 a násl.), přesto požívají ochrany vlastnického práva; z komparativního pohledu např. v Německu a Rakousku uznané církve mají explicitní postavení korporací veřejného práva.

120. Co do určení subjektu vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do původního majetku vycházela rakouská a později československá nauka převážně z tzv. teorie institutové, která v případě (katolického) církevního majetku vycházela z toho, že vlastníky jsou jednotlivé – dnešní terminologií – církevní právnické osoby. Konkurenční názor považoval za vlastníka církevního majetku katolickou církev jako celek, případně v rámci hranic státu (s ohledem na konkordát z roku 1855 např. Sternberg, Chr. Versuch einer juristischen Theorie vom Eigenthum der römisch katholischen Kirche. Stuttgart, 1860, s. 6). „Die Rechts- und Erwerbsfähigkeit der Kirche und kichlichen Institute ist in Oesterreich stets anerkannt geblieben, nie bezweifelt worden, durch die Thatsache feststehend, daß überall Grundbesitz, Kapitalien u. s. w. auf den Namen der Bisthümer, Mensa episcopalis, Capitel, Klöster, Kirchen, Benefizien u. s. w. in den Grundbüchern eingetragen sind“ („Právní subjektivita a majetková způsobilost církve a církevních institucí zůstala v Rakousku vždy uznána a nebyla nikdy zpochybněna, což dokazuje skutečnost, že všude je vlastnictví nemovitostí, kapitálu apod. zapsáno v pozemkových knihách na jména biskupství, mens episcopalis, kapitul, klášterů, kostelů, beneficií apod.“) –Schulte, J. F. Die juristische Persönlichkeit der katholischen Kirche, ihrer Institute und Stiftungen sowie deren Erwerbsfähigkeit. Gießen, 1869, s. 82. „... [D]iese und andre Gründe erfordern schon, daß die einzelnen Institute als Rechtssubjecte und Eigenthümer des mit ihnen verbundenen Vermögens anerkannt werden ... (... Diöcesen, Cathedral-, Collegiat-, Pfarrkirchen, Kapitel, Pfarrbeneficien ... Klöster ...)“ [„… Tyto a jiné důvody vyžadují, aby jednotlivé instituce byly uznány jako právní subjekty a vlastníci majetku, jenž k nim náleží … (… diecézní kostely, katedrály, kolegiátní kostely, farní kostely, kapitule, farní beneficia … kláštery …)“] – Schulte, J. F. Lehrbuch des katholischen und evangelischen Kirchenrechts nach dem gemeinen Rechte, dem Rechte der deutschen Länder und Oesterreichs. Vierte Auflage. Gießen, 1886, s. 467. „Není tudíž církev jako celek podmětem majetku církevního, nýbrž jsou jím jednotlivé kostely, korporace a ústavy, jež život církevní vytvořil. Může jím být stolec papežský nebo biskupství, kostel katedrální nebo farní, kapitola, klášter, fundace, beneficium atd.“ (Rittner, E. Církevní právo katolické, druhý díl. Praha, 1889, s. 178). „Otázka, kdo je vlastníkem jmění církevního není sice v theorii dosud jednostejně zodpovězena, ač prameny právní svědčí jediné názoru, že jím jest jednotlivý ústav církevní jakožto právnická osobnost, což uznává i právo rakouské“ (K. Henner. Jmění – Jmění církevní. In Ottův slovník naučný, sv. 13. Praha: J. Otto, 1898, s. 572). „Pokud jde o jednotlivé církevní instituty (úřady, korporace), je majetkoprávní způsobilost: a) buď neuznána … b) buď jest uznána … c) buď je majetkoprávní způsobilost přiznána každému církevnímu institutu právoplatně vzniklému, jako je tomu u nás. V Československu, podobně jako již dříve v Rakousku a v Uhrách, pokládají se ve smyslu t. zv.

teorie institutové (o níž je řeč dále) za majetkoprávní subjekty jednotlivé církevní instituty, nikoliv však církev celá; ta jako celek nemá u nás žádného vlastnického práva, pročež nemůže žádnou částí t. zv. církevního majetku disponovati jako svou vlastní věcí. Celá katolická církev není v ČSR vůbec právním subjektem. Název ,církevní majetek‘ neznamená dnes majetku, jenž církvi ,patří‘, nýbrž majetek, jenž slouží církevním účelům (na základě zákonů státních). Mluvíme-li v právu majetkovém o tom, že ,církev‘ má nyní ta a ta práva, rozumíme církví pouze souhrn církevních institutů na státním území, nikoliv celou církev representovanou papežem a jeho římskou kurií … Nabývání t. zv. církevního majetku, jeho pozbývání i všechny právní změny jeho právními jednáními řídí se nyní u nás výlučně právem občanským …“ (Hobza, A., s přispěním Turečka, J. Úvod do církevního práva, II. vydání. Praha, 1936, s. 239). Zde je nutno zdůraznit, že uvedená slova o absenci dispozičního práva jsou vztažena ke katolické církvi jako celku, neboť jako taková má charakter mimostátního svazu, existujícího vedle státu, nezávisle na jeho vůli. Jak plyne z dalšího, nejednalo se v tomto bodu o závěry zpochybňující vlastnické právo jednotlivých církevních subjektů, nýbrž o zdůraznění, že církevní nemovitosti na území československého státu nejsou vyjmuty z československé jurisdikce, že by je bylo možno poukazem na mezinárodní charakter katolické církve vyjmout z dosahu československého práva: „Pokud však jde o dobu novější … stupňuje se disposiční právo státu při církevním majetku … Co jest rozuměti disposičním právem státu? Nemá tím býti řečeno, že stát byl nebo je vlastníkem příslušného majetku ve smyslu soukromého práva, nýbrž tolik, že stát svými zákony určil podmínky pro vznik t. zv. církevního majetku, upravoval tento majetek svými zákony, určoval jeho účel, prováděl jeho distribuci mezi církevní úřady a ústavy, stanovil zároveň míru jich vlivu na hospodaření a sporné otázky tohoto majetku se týkající rozhodoval svými soudy, po případě správními úřady. Stát uplatňuje v nové době naproti t. zv. církevnímu majetku plně svou suverenitu“ (s. 265). O těchto otázkách v současnosti není pochyb.