Prodej bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříž
280/1996 Sb.
N 99/6 SbNU 213
Prodej bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříž
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu České republiky
rozhodlo dne 9. října
1996 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č.
72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7
odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb., podaného podle § 74 zákona č.
182/1993 Sb. navrhovatelem městem K. spolu s ústavní stížností
proti rozhodnutí Ministerstva obrany České republiky ze dne 15.
11. 1995, čj. 316/4-60/Kr, kterým byla zamítnuta žádost o udělení
souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve
vlastnictví města K., t a k t o :
1. Dnem 1. listopadu 1997 se z r u š u j e ustanovení § 22
odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 7 odst. 3 zákona č.
102/1992 Sb. se o d m í t á .
O d ů v o d n ě n í
Ministerstva obrany České republiky ze dne 15. 11. 1995, čj. 316/4-60/Kr, kterým byla zamítnuta žádost o udělení souhlasu
s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města
K. V odmítnutí souhlasu Ministerstvem obrany (§ 22 odst. 4 zákona
č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.) spatřuje jednak
porušení ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a čl. 104
Ústavy České republiky a jednak práva vlastnického, garantovaného
čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Požádal zároveň Ústavní
soud, aby neodmítl ústavní stížnost z důvodu nevyčerpání všech
procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje, a to
ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. Uvedený
návrh stěžovatel zdůvodňuje tím, že tato stížnost se svým obsahem
a návrhem na zrušení ustanovení citovaných zákonů dotýká práv
všech obcí v České republice, jež jsou vlastníky domů s byty
ozbrojených složek, v důsledku čehož svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Ústavní soud dne 21. února 1996 vyzval navrhovatele
k doplnění ústavní stížnosti ve smyslu naplnění podmínek,
vyžadovaných ustanovením § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993
Sb. V příloze svého podání ze dne 22. března 1996 město K. předložilo Ústavnímu soudu přípis náčelníka Vojenské ubytovací
a stavební správy Brno, čj. 55911, ze dne 23. ledna 1995,
adresovaný Městskému úřadu v K., ve kterém se sděluje, že
Ministerstvem obrany bylo přijato opatření, omezující vydání
souhlasu k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům
ozbrojených složek, s výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou
uvolňovány ve prospěch civilního sektoru. K uvedenému podání ze
dne 22. března 1996 stěžovatel dále přikládá vyjádření města V. ze
dne 19. března 1996, podepsané starostou, a vyjádření města P. ze
dne 21. března 1996, podepsané starostou. Vyjádření obou měst,
vlastnících rovněž domy s byty ozbrojených složek, poukazují na
zásadní význam vyřešení možnosti dispozice s těmito byty v další
správě bytového fondu obce. K doplnění ústavní stížnosti je
konečně přiloženo i sdělení zástupkyně starosty města H., ze dne
20. března 1996, ve kterém je obsažen názor, podle něhož
kvalifikace bytů podle § 8 zákona č. 102/1992 Sb. umožňuje jejich
privatizaci bez souhlasu Ministerstva obrany (citované ustanovení
upravuje právní režim bytů, jež mají charakter služebních bytů
přechodně). Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal podle § 42 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. i vyjádření ministra obrany České
republiky. Ministr obrany České republiky ve svém vyjádření ze dne 26. března 1996 v první řadě zaujal odmítavé stanovisko k možnosti
interpretovat souhlas nebo nesouhlas s prodejem či pronájmem bytů
ozbrojených složek podle zákona č. 102/1992 Sb., resp. zákona č. 72/1994 Sb., ve smyslu zásahu orgánu veřejné moci. V uvedeném
konání spatřuje dispozitivní chování adresáta právní normy,
předvídané zákonem, přičemž poukazuje na čl. 11 odst.
3 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož vlastnictví zavazuje, jakož
i na § 128 o. z., upravující podmínky zásahů do vlastnického
práva. Souhlas s převodem, resp. s pronájmem, bytu ozbrojených
složek se ve vyjádření považuje za zákonem stanovené omezení
vlastnického práva ve veřejném zájmu (jímž je zabezpečení obrany
státu), přičemž je upozorňováno na skutečnost, že se tak neděje za
náhradu. V souvislosti s naplněním podmínek, obsažených v § 72
odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. tudíž ministr obrany
dochází ke stanovisku negativnímu, tj. ke stanovisku, podle něhož
podmínky uvedeného ustanovení v dané věci splněny nejsou. Dále
poukazuje na skutečnost, že v případě úspěšnosti návrhu na zrušení
ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. bez
odpovídající kompenzace právní a ekonomické mizí z právní úpravy
možnost zajistit vojákům z povolání (a občanským zaměstnancům)
odpovídající bytový standard (přičemž vůči vojákům z povolání jde
o povinnost vojenské správy, upravenou v § 28 odst. 3 zákona č. 76/1959 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Ve stanovisku ministra
obrany je odmítána argumentace navrhovatele, spatřující
v nesouhlasu s převodem bytů ozbrojených složek omezení práva na
samosprávu obcí podle čl. 100, 101 a 104 Ústavy České republiky,
a je akceptováno pouze nahlížení na poskytování souhlasu
s převodem bytů ozbrojených složek ve smyslu omezení vlastnického
práva. Ministr obrany na výslovný dotaz Ústavního soudu ve svém
vyjádření uvádí, že podobné žádosti obcí a měst o povolení
privatizace služebního bytového fondu nebyly na Ministerstvo
obrany České republiky předloženy.
1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., přičemž v jejím odůvodnění je
namítáno kromě jiného i porušení práva územního samosprávného
celku na samosprávu. Z hlediska obsahu ústavní stížnosti lze tudíž
dovodit, že byla podána i s poukazem na § 72 odst. 1 písm. b)
zákona č. 182/1993 Sb.
Podmínkou ústavní stížnosti, uplatněné podle § 72 odst. 1
písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., je zásah orgánu veřejné moci,
porušující základní právo nebo svobodu. Otázkou je, zdali souhlas
nebo nesouhlas příslušného orgánu ozbrojených složek nebo
příslušného ministerstva s převodem vlastnictví bytu ozbrojených
složek podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, lze považovat za zásah orgánu veřejné moci
podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a podle § 72
odst. 1 písm. a) zákona č.182/1993 Sb.
Zásah orgánu veřejné moci podle citovaného ustanovení zákona
o Ústavním soudu může mít podobu rozhodnutí, opatření nebo jiného
zásahu orgánu veřejné moci. Ministerstvo obrany je orgánem státní
správy (čl. 79 Ústavy České republiky, § 16 zákona č. 2/1969 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů), a jako takové orgánem veřejné moci
(usnesení Ústavního soudu ČSFR,
sp. zn. I. ÚS 191/92
, publikované
pod č. 3 Sbírky usnesení a nálezů, 1992). Podle § 244 odst.
3 o. s. ř. se rozhodnutími správních orgánů rozumí rozhodnutí,
vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhodnutí, která
zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo
právnických osob. Doktrinární výklad uvedeného ustanovení o. s. ř.
v této souvislosti zdůrazňuje, že "není důležité, jak je akt
správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení,
opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos,
potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení,
souhlas, stvrzenka, výmaz a jiné). Podstatné je, zda správní úřad
takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem
zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je
rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení." (J.
Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní řád. Komentář. 2.
vydání, Praha 1996, s. 661)
V předmětné věci došlo vyjádřením nesouhlasu Ministerstva
obrany ze dne 15. 11. 1995, čj. 316/4-60/Kr, kterým byla podle §
22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených
složek v domech ve vlastnictví města K., k vydání aktu správního
orgánu, jímž bylo autoritativním a právní moci schopným způsobem
omezeno vlastnické právo města K. Z hlediska svého předmětu tudíž
ústavní stížnost splňuje podmínku, vyžadovanou čl. 87 odst. 1
písm. d) Ústavy České republiky a § 72 odst. 1 písm. a) zákona
č.182/1993 Sb., protože směřuje proti pravomocnému rozhodnutí
správního orgánu.
Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní
stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny
procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. Za
takové v předmětné věci nutno považovat rozklad podle § 61 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, a až následně (§ 247 odst. 2 o.
s. ř) žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 247 a násl.
o. s. ř.
Stěžovatel však ústavní stížnost opírá o § 75 odst. 2
písm.a) zákona č. 182/1993 Sb.
Rozhodnutí ministerstva obrany ze dne 15. 11. 1995, čj.
316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o udělení souhlasu
s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města
K., bylo doručeno dne 21. listopadu 1995, přičemž nabylo právní
moci marným uplynutím 15 denní lhůty pro podání rozkladu. Ústavní
stížnost byla Ústavnímu soudu podána osobně dne 16. ledna 1996.
Při dodržení jednoroční lhůty, vyžadované ustanovením § 75
odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., podmínkou druhou pro
přijetí ústavní stížnosti, která nesplňuje předpoklady
přípustnosti podle odstavce 1. citovaného ustanovení, je
skutečnost, že svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy
stěžovatele. Tuto skutečnost nutno spatřovat v požadavku obecného
dosahu rozhodnutí v dané věci, přičemž sama obecnost dosahu není
podmínkou dostatečnou. V zákonné skutkové podstatě, obsažené
v ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu je
zakotven i znak podstatného přesahování svým významem vlastních
zájmů stěžovatele. Posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž
Ústavní soud klade na obecné důsledky rozhodnutí o dotčeném
základním právu či svobodě.
V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru o naplnění
uvedených znaků ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č.
182/1993 Sb.
Obecnost dosahu posuzovaného případu vyplývá jednak z návrhu
na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění
zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona č.
102/1992 Sb., a jednak z příloh doplnění ústavní stížnosti ze dne
22. března 1996. Vzhledem k vydání přípisu náčelníka Vojenské
ubytovací a stavební správy Brno, čj.55911, ze dne 23. ledna
1995, ve kterém je sdělováno, že Ministerstvem obrany bylo přijato
opatření, omezující vydání souhlasu k uzavření smlouvy o převodu
vlastnictví k bytům ozbrojených složek, s výjimkou posádek, které
se ruší a byty jsou uvolňovány ve prospěch civilního sektoru,
neodůvodňuje konstatování ministra obrany ve vyjádření ze dne 26.
března 1996, že žádosti obcí a měst o povolení privatizace
služebního bytového fondu nebyly na Ministerstvo obrany České
republiky předloženy, závěr opačný. Konečně podstatnost
přesahování ústavní stížnosti svým významem zájmů stěžovatele
spatřuje Ústavní soud ČR v důležitosti stanovení hranic ústavně
přípustného omezení vlastnického práva v demokratickém právním
státě, založeném na úctě k právům a svobodám člověka a občana,
a tím v oblasti ekonomické na principu tržního hospodářství.
Vzhledem k uvedeným závěrům, k nimž Ústavní soud při
posuzování předmětné ústavní stížnosti dospěl, jakož i s ohledem
na skutečnost, že spolu s ústavní stížností byl navrhovatelem
podán, v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., i návrh na zrušení
ustanovení právního předpisu, Ústavní soud podle § 78 odst. 1
citovaného zákona usnesením ze dne 24. dubna 1996 řízení o ústavní
stížnosti přerušil.
Ústavní soud České republiky předmětný návrh Poslanecké sněmovně.
Ve svém vyjádření ze dne 4. června 1996 (Ústavnímu soudu doručeném
dne 10. června 1996) předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky potvrdil, a to v souladu s požadavky, obsaženými
v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že oba napadené
zákony byly schváleny potřebnou většinou poslanců České národní
rady, resp. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (zákon
č. 102/1992 Sb. dne 5. března 1922, zákon č. 72/1994 Sb. dne 1.
května 1994), byly podepsány příslušnými ústavními činiteli
a řádně vyhlášeny. Ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky je obsaženo stanovisko, že zákonodárný
sbor při přijímání napadených zákonů jednal v přesvědčení o jejich
souladu s Ústavou a právním řádem. Dále se v něm uvádí, že
zmíněnými zákony nedošlo k neoprávněnému zásahu do vlastnického
práva již proto, že podmínku písemného doporučení orgánů
ozbrojených složek a příslušných ministerstev k uzavření smlouvy
o nájmu a podmínku předchozího souhlasu příslušných orgánů
ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev k uzavření
smlouvy o převodu vlastnictví stanovil zákon, což je ve vyjádření
považováno za stojící v souladu s ústavou a právním řádem.
vlastnického práva k bytům ozbrojených složek za účelem
zabezpečení bytových potřeb osob, působících v rezortech,
garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku. Tak podle
§ 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé
spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy
k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon
o vlastnictví bytů), ve znění zákona č. 273/1994 Sb., smlouvu
o převodu vlastnictví bytu ozbrojených složek lze uzavřít jen
s předchozím souhlasem příslušných orgánů ozbrojených složek nebo
příslušných ministerstev. Dle ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související
s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje
a upravuje občanský zákoník, smlouvu o nájmu bytu ozbrojených
složek lze uzavřít jen na základě písemného doporučení orgánů
ozbrojených složek a ministerstev, uvedených v odstavci 1 písm. c)
a v § 8 tohoto zákona. Jak bylo již uvedeno, návrh na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7
odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb., se opírá o námitku porušení
ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a čl. 104 Ústavy České
republiky a práva vlastnického, garantovaného čl. 11 Listiny
základních práv a svobod. Protože podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo
všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu, v kontextu
s napadenými zákonnými ustanoveními byla argumentace navrhovatele
ohledně dotčení práva na samosprávu podle čl. 8 a čl. 104 Ústavy
České republiky shledána Ústavním soudem za irelevantní. Ústavní rámec možného omezení vlastnického práva je obsažen
v ustanovení čl. 11 odst. 3 až 5 Listiny základních práv a svobod. Omezení dispozičního oprávnění vlastníka uvedenými zákonnými
ustanoveními nelze podřadit pod odstavce 3 a 5 citovaného
ustanovení Listiny, jelikož se nejedná o úpravu daní a poplatků
a ani o ochranu zákonem chráněných obecných zájmů před zneužitím
vlastnického práva. Ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,
ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992
Sb. je tudíž nutno posuzovat s ohledem na čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod. K omezení základního práva nebo svobody v demokratickém
právním státě může dojít ve dvou případech (viz nález Ústavního
soudu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 4/94
). Ústavní úprava základního práva či svobody v některých
případech výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek,
resp. z hlediska ústavně vymezených cílů, zákonem základní právo
či svobodu omezil (např. čl. 12 odst. 3, čl. 14 odst. 3, čl. 16
odst. 4, čl. 17 odst. 4, čl. 19 odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny),
nebo stanovil jeho obsah (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní prostor
tohoto postupu zákonodárce je přitom určen požadavkem šetření
podstaty a smyslu omezovaného nebo vymezovaného základního práva
resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
K omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní
úprava omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich kolize
nebo v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá
povahu základního práva a svobody (veřejný statek). Ústavní úprava postavení jedince ve společnosti obsahuje
ochranu individuálních práv a svobod, jakož i ochranu veřejných
statků. Rozdíl mezi nimi spočívá v jejich distributivnosti. Pro
veřejné statky je typické, že prospěch z nich je nedělitelný
a lidé nemohou být vyloučeni z jeho požívání. Příklady veřejných
statků jsou národní bezpečnost, veřejný pořádek, zdravé životní
prostředí. Veřejným statkem se tudíž určitý aspekt lidské
existence stává za podmínky, kdy není možno jej pojmově, věcně
i právně rozložit na části a tyto přiřadit jednotlivcům jako
podíly. (K pojmu veřejné statky v ekonomické literatuře viz např. P.A.Samuelson - W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991, s. 770-771,
982; v literatuře právnické např. J. Raz, Right-Based Moralities,
in: Theories of Rights, (Ed. J. Waldron), Oxford 1984, s. 187; R. Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs. Studien zur Rechtsphilosophie,
Frankfurt a. M. 1995, s. 239 a násl.)
Pro základní práva a svobody je, na rozdíl od veřejných
statků, typická jejich distributivnost. Aspekty lidské existence,
jakými jsou např. osobní svoboda, svoboda projevu, účast
v politickém dění a s tím spjaté volební právo, právo zastávat
veřejné funkce, právo sdružovat se v politických stranách atd.,
lze pojmově, věcně i právně členit na části a tyto přiřadit
jednotlivcům. V případě kolize je nutné stanovit podmínky, za splnění
kterých má prioritu jedno základní právo či svoboda, a za splnění
kterých jiné, resp. určitý veřejný statek. Základní je v této
souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze
omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo
veřejného statku. Vzájemné zvažování v kolizi stojících základních práv
a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kriteriích:
Prvním je kriterium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali
institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout
sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva nebo veřejného
statku). Druhým kriteriem vzájemného zvažování základních práv
a svobod je kriterium potřebnosti, spočívající v porovnávání
legislativního prostředku, omezujícího základní právo resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného
cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě. Třetím kriteriem je porovnání závažnosti obou v kolizi
stojících základních práv nebo veřejných statků. Tato základní
práva, resp. veřejné statky, jsou prima facie rovnocenná. Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti),
spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových
i hodnotových argumentů.
Empirickým argumentem lze chápat
faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého
základního práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu
a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému
základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další
negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku
upřednostnění jiného. Hodnotový argument představuje zvažování
pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované
hierarchii hodnot. Součástí porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních
práv je rovněž zvažování využití právních institutů,
minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich. V případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před
druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných
statků, je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití
všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Tento závěr
lze odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod, a sice v tom smyslu, že základních práv a svobod musí
být šetřeno nejenom při používání ustanovení o mezích základních
práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení
v důsledku jejich vzájemné kolize. Při posuzování návrhu na kontrolu norem nutno v první řadě
zodpovědět otázku, zdali omezení vlastnického práva podle
ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. spadá pod
nucené omezení, k němuž zákonodárce zmocňuje ústavní úprava v čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž musí splňovat v něm obsažené
podmínky), nebo je nutno jej hodnotit jako omezení na základě
kolize s jiným ústavou chráněným veřejným statkem (obranou státu
a ochranou veřejného pořádku). Nucené omezení vlastnického práva, jež musí splňovat podmínky
čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, je dvojího druhu:
Prvním je povinnost strpět použití vlastněné věci ve stavu
nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a to na nezbytnou dobu
v nezbytné míře, nelze-li dosáhnout účelu omezení vlastnického
práva jinak. (Zákonná úprava této první alternativy nuceného
omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je
obsažena v § 128 odst. 1 obč. zák.)
Druhou z možností nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny je takové jeho omezení, jehož účel je totožný
s účely vyvlastnění. (Zákonná úprava této alternativy nuceného
omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je
obsažena v § 128 odst. 2 obč. zák. a v § 109 odst. 1 a v § 110
odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu /stavební zákon/, ve znění pozdějších předpisů. Podle cit.
ustanovení stavebního zákona: "cílem vyvlastnění je dosáhnout
přechodu, popřípadě omezení vlastnického práva k pozemkům
a stavbám, nebo zřízení, zrušení, popřípadě omezení práva věcného
břemene k pozemkům a stavbám", přičemž "je-li možno dosáhnout
účelu vyvlastnění pouze omezením práva, nelze právo odejmout
v plném rozsahu".)
Omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4
zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7
odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. není spjato se stavem nouze a jím
zamýšlený účel zabezpečení veřejného zájmu nelze posuzovat jako
naléhavý. Tento účel dále není shodný s účely vyvlastnění. Z uvedených důvodů nelze omezení vlastnického práva podle
ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. posuzovat
z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž v něm obsažených
podmínek) a nutno je kvalifikovat z hledisek přípustnosti omezení
základního práva, resp. svobody, v případě jeho, resp. její,
kolize s jiným základním právem, resp. svobodou, nebo s veřejným
statkem. Kriterium vhodnosti, tj. posouzení toho, zdali institut,
omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl
(zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech,
garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku),
ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. splňuje. Kriterium potřebnosti, spočívající v porovnávání
legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného
cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě, napadená ustanovení
nesplňují. Zabezpečení bytových potřeb osob, působících
v rezortech, garantujících obranu státu a ochranu veřejného
pořádku, lze dosáhnout i jinými postupy, než postupem podle § 22
odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.,
nebo podle § 7 odst. 3 zákona č. 102/1992 Sb. (např. institutem
věcného břemene, adaptací vhodných nemovitostí ve státním
vlastnictví, koupí bytů do státního vlastnictví nebo výstavbou
bytů pro účely bydlení příslušníků ozbrojených složek, atd.). Jelikož ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve
znění zákona č. 273/1994 Sb., nesplňuje podmínky omezení
základního práva, resp. svobody, v důsledku jeho kolize s jiným
základním právem, resp. svobodou, nebo veřejným statkem, Ústavní
soud dospěl k závěru o jeho rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod a rozhodl proto o jeho zrušení. Za účelem poskytnout zákonodárci i exekutivě časový prostor
pro ústavně konformní řešení problematiky zabezpečení bydlení
příslušníků ozbrojených složek, ve shodě s ustanovením § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., posunul Ústavní soud den účinnosti
výroku, zrušujícího ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb.,
ve znění zákona č. 273/1994 Sb., na den 1.
listopad 1997. Protože podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. je podmínkou podání
návrhu na zrušení ustanovení zákona, spojeného s ústavní
stížnosti, jeho uplatnění, v důsledku něhož nastala skutečnost,
jež je předmětem ústavní stížnosti, což v případě § 7 odst. 3
zákona č. 102/1992 Sb. nebylo splněno, nezbylo Ústavnímu soudu,
než návrh na zrušení uvedeného ustanovení odmítnout dle § 43 odst. 1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb. jako nepřípustný. V této situaci
je odstranění rozporu v právním řádu, vzniklého zrušením pouze
jednoho ze dvou zákonných ustanovení, stojících v rozporu
s ústavnímu zákony, resp. mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy, úkolem demokratického zákonodárce. P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky
se nelze odvolat. V Brně 9. října 1996
ODLIŠNÉ STANOVISKO
soudce JUDr. I.J. Odlišné stanovisko, podané k výroku nálezu, jímž se dnem 1. listopadu 1997 zrušuje ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994
Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., se zakládá na následujících
důvodech:
Provedeným dokazováním shledal ÚS ČR, že omezení vlastnického
práva podle napadeného ustanovení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994
Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb., nelze posuzovat z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a nutno je
kvalifikovat z hlediska přípustnosti omezení základního práva
v případě jeho kolize s jiným základním právem, nebo s veřejným
statkem. Z tohoto pohledu považuje ÚS ČR za důležité, že zvolený
prostředek omezení nesplňuje kritérium potřebnosti, když
zamýšleného cíle bylo možno dosáhnout i jinými postupy. Podle
většinového stanoviska ÚS ČR je prostředek zvolený zákonodárcem
v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny. Jsem přesvědčena, že napadené ustanovení vyhovuje i kritériu
potřebnosti v pojetí, jak je definováno v odůvodnění nálezu. Veřejný zájem na zabezpečení národní bezpečnosti, obrany země
a veřejného pořádku je natolik intenzivní, že musí být zajištěn
adekvátními právními prostředky. Pod uvedený veřejný zájem
nepochybně spadá i zajištění bytových potřeb osob působících
v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného
pořádku. Nález ÚS ČR uznává existenci veřejného zájmu na zajištění
bytových potřeb pro určitý okruh osob, přiznává mu však nižší
intenzitu a navrhuje prostředky k jeho realizaci. V takové situaci
se domnívám, že úloha Ústavního soudu by měla také spočívat
v hodnocení navržených opatření z ústavně právního pohledu, tj. ve
zkoumání, zda navržené způsoby řešení nebudou znamenat zásah nebo
omezení základních práv a svobod (ve stejné míře nebo dokonce ve
větším rozsahu) a tak preventivně předcházet případným dalším
podáním k Ústavnímu soudu. Postupy navržené v odůvodnění nálezu,
jež by měly tento veřejný zájem realizovat, aniž by zasahovaly do
ústavně zaručených práv, jsou zčásti ekonomické povahy (adaptace
vhodných nemovitostí ve vlastnictví státu), zčásti mají právní
charakter (institut věcných břemen).
Ani tyto uvažované právní
postupy se svojí podstatou a intenzitou zásahu příliš neliší od
současného stavu omezení vlastnického práva. Eventuální zákonné
věcné břemeno by - na rozdíl od stávajícího omezení dispozičního
oprávnění - představovalo podstatně širší zásah, neboť by
znemožnilo vlastníkovi výkon práva věc užívat v daleko větší míře
než dosud. Většinovým rozhodnutím Ústavního soudu ČR bylo sice
odstraněno formálněprávní omezení práva s bytem disponovat (ve
smyslu prodat dosavadnímu nájemci nebo případně jinému
kupujícímu), nicméně realizace doporučeného zákonného věcného
břemene by pro vlastníka po dobu jeho trvání a do budoucna
redukovala a znesnadňovala možnosti byt vlastnickým způsobem
užívat (např. pokud skončí nájem bytu a není uzavírána nová
nájemní smlouva). Právo vlastníka věc užívat je jedním z oprávnění
tvořících vlastnickou triádu, jako obsah subjektivního
vlastnického práva. Vyloučení kteréhokoliv z oprávnění může vést
k narušení samotné podstaty vlastnického práva a v nejkrajnějším
případě až k vytvoření tzv. holého vlastnictví. Na druhé straně,
konstrukce, která k realizaci jednoho z oprávnění vyžaduje další
právní skutečnost (v tomto případě souhlas třetí osoby
s dispozicemi), šetří podstatu tohoto práva, neboť právo zůstává
zachováno, je pouze omezena možnost jeho výkonu (udělením souhlasu
třetí osobou - přitom není vyloučeno, aby neudělení souhlasu bylo
považováno za výkon práva v rozporu s dobrými mravy a tím by
neudělení souhlasu nemohlo vyvolat zákonem zamýšlené právní účinky
- § 3 odst. 1 obč. zákoníku č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších
předpisů). Dále je nutno vzít v úvahu, že omezení dispozičního oprávnění
vlastníka zakotvené v § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění
zák. č. 273/1994 Sb. se týká pouze situace, kdy se vlastník budovy
rozhodne prodávat jednotlivé byty (ev. nebytové prostory), jako
tzv. jednotky podle zák. č. 72/1994 Sb. Vlastníkovo rozhodnutí je
zcela svobodným rozhodnutím (je plně respektován jeden ze
základních principů soukromoprávní regulace - autonomie vůle),
vyjma bytových družstev neexistuje pro vlastníka zákonem uložená
povinnost uzavírat smlouvy o převodu bytů do vlastnictví. Proto má
vlastník na výběr, zda se rozhodne disponovat s vlastnickým právem
k celé budově, příp. se spoluvlastnickým podílem k této budově
(žádné omezení dispozic se neuplatní - nepočítáme-li zákonné
předkupní právo při převodu spoluvlastnického podílu), či zda se
rozhodne prodávat samostatně jednotky (v tomto případě však musí
kalkulovat se zákonnými podmínkami prodeje jednotek do
vlastnictví, včetně eventuálního omezení vázaného na souhlas
třetích - dotčených subjektů). Veřejný zájem považuji za natolik závažný, že zvolená vazba
realizace dispozičního oprávnění na souhlas dotčeného subjektu
(stejně jako v dalších případech, které zakotvuje § 22 odst. 5
a odst. 7 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č.
273/1994 Sb.) je
adekvátní současné situaci společnosti, která stále prochází
transformačním stadiem, kdy se dosud nevytvořil trh s byty a volné
byty nejsou běžně dostupné (ani pro rezorty zajišťující obranu
státu a ochranu veřejného pořádku). Preference veřejného zájmu je
nezbytnou "daní" spojenou s přechodem od totalitního systému ke
svrchovanému, jednotnému a demokratickému právnímu státu. Většinové rozhodnutí, které od těchto okolností odhlíží, není
konzistentní s nálezem ÚS ČR ve věci Pl. ÚS 37/93 (Sbírka nálezů
a usnesení, svazek 1, Praha 1994, str. 61 a násl.). Za nepřípadnou považuji argumentaci spočívající v údajném
porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Toto ustanovení obsahuje v zásadě
tři základní práva:
a) právo každého vlastnit majetek,
b) právo na zajištění stejného zákonného obsahu a ochrany
vlastnického práva všech vlastníků,
c) právo na zaručení dědického práva. Napadené ustanovení zjevně neomezuje právo každého vlastnit
majetek a porušení základního práva uvedeného sub c) také
evidentně nepřichází v úvahu. Proto se lze zabývat pouze
námitkami, zda omezení dispozic narušuje stejný zákonný obsah
a ochranu vlastnického práva všech vlastníků. ÚS ČR v nálezu ve
věci II. ÚS 190/94 aplikoval konstrukci vlastnické triády
a poukázal na kruciální místo práva vlastníka s věcí nakládat. Přitom správně zdůraznil, že dispoziční právo vlastnické je možno
výjimečně omezovat zákonem, nicméně se takováto omezení se musí
vztahovat rovným způsobem na všechny vlastníky (sbírka nálezů
a usnesení, svazek 4, Praha 1996, str. 317). Konstatuji, že
omezení dispozičního práva založené napadeným ustanovením se
dotýká všech vlastníků, tj. jak všech právnických osob, tak všech
fyzických osob, kteří se rozhodnou pro postup podle zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb. Proto v uvedeném
omezení nespatřuji instrument, kterým by se vytvářela nerovnost
v obsahu a ochraně vlastnického práva. Vzhledem k nastalé
historické situaci bylo třeba zdůraznit znění a smysl čl. 11 odst. 3 Listiny, z něhož plyne, že vlastnictví nesmí být zneužito na
újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými
zájmy. Tento princip měl být podstatným vodítkem při posuzování
ústavnosti napadeného ustanovení (srov. nález
Pl. ÚS 37/93
, Sbírka
nálezů a usnesení, svazek 1, Praha 1994, str. 65). Ze všech výše uvedených důvodů měl, podle mého názoru, ÚS ČR
návrh na zrušení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zákona
č. 273/1994 Sb., zamítnout. V Brně dne 9. října 1996