Obecně závazná vyhláška města Mníšek pod Brdy regulující provoz výherních automatů
69/1999 Sb.
N 24/13 SbNU 169
Obecně závazná vyhláška města Mníšek pod Brdy regulující provoz výherních automatů
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu
rozhodlo bez ústního jednání dne 16.
února 1999 o návrhu přednosty Okresního úřadu Praha-západ na
zrušení obecně závazné vyhlášky města Mníšek pod Brdy č. 52/1996,
ze dne 23. prosince 1996, o omezujících opatřeních k zabezpečení
místních záležitostí veřejného pořádku, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
Okresního úřadu Praha-západ, ze dne 21. dubna 1997, na zrušení
vyhlášky města Mníšek pod Brdy č. 52/1996, ze dne 23. prosince
1996, o omezujících opatřeních k zabezpečení místních
záležitostí veřejného pořádku. Znění uvedené vyhlášky je
následující:
"Vyhláška č. 52/1996
o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku
Městská rada v Mníšku pod Brdy se v souladu s § 15, písm. l),
zák. ČNR č. 367/90 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů,
usnesla dne 23. 12. 1996 vydat podle § 14 zák. ČNR č. 367/90 Sb.
ve znění pozdějších předpisů a ve shodě s ust. § 17 citovaného
zákona o obcích, tuto obecně závaznou vyhlášku.
ODDÍL I.
Základní ustanovení
Čl. 1
Město Mníšek pod Brdy stanovuje, v zájmu zajištění místních
záležitostí veřejného pořádku, které činnosti, jež by mohly
narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech
a v čase touto vyhláškou určených.
Čl. 2
Provoz výherních hracích přístrojů na území města Mníšek
pod Brdy, dále jen VHP
1) VHP lze provozovat v restauračních zařízeních při splnění
těchto omezujících opatření:
a) VHP musí být umístěny v samostatné místnosti uvnitř
restauračního zařízení,
b) společně s VHP nesmí být ve společné místnosti žádné
jiné hrací zařízení,
c) vchod do místnosti s VHP bude viditelně označen nápisem
"ZÁKAZ VSTUPU MLADŠÍM 18 LET", přičemž za viditelný se
považuje nápis s písmeny většími než 10 cm,
d) VHP lze provozovat denně od 20,00 hodin,
e) od 6,00 hod. do 20,00 hod. je provoz VHP zakázán,
f) provozovatel VHP je povinen požadovat předložení průkazu
totožnosti za účelem zabránění účasti osobám mladším 18
let,
g) provozovatel je povinen požádat o zkolaudování hrací
místnosti příslušný odbor Městského úřadu, který
povolení k provozování VHP vydává.
Čl. 3
Sankční opatření
Nedodržení čl. 2, odst. 1, písm. a, b, c, d, e, f, g bude
sankcionováno dle zákona o přestupcích č. 200/90 Sb. a zákona
o loteriích č. 202/90 Sb.
Čl. 4
Účinnost
Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení, t. j.
23. 12. 1996.
podpis: Talůžek
podpis: Zápal
zástupce starosty
starosta
Vyhláška vyvěšena na úřední desce dne: 23. 12. 1996
Vyhláška sejmuta dne:14. 1. 1997."
Obecně závazná vyhláška byla následně schválena na nejbližším
zasedání Městského zastupitelstva v Mníšku pod Brdy dne 6.
února 1997, a to usnesením č. 14, bod IV. písm. g).
února 1997 podle § 62 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o
obcích, ve znění pozdějších předpisů, o pozastavení výkonu
předmětné vyhlášky a požádal město Mníšek pod Brdy o zrušení
vyhlášky s odůvodněním, že vztah této vyhlášky a zákona
upravujícího provoz výherních hracích automatů je vztahem
právního předpisu nižší a vyšší právní síly a musí být
respektována zásada, že město nemůže upravit tyto záležitosti
v rozporu se zákonem. Předmětná vyhláška je, dle jeho
přesvědčení, právním aktem jsoucím v rozporu zejména s čl. 2 odst.
4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy a dále s čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst.
1 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),
a tím i s § 16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb.
Městská rada v Mníšku pod Brdy se dne 4. března 1997 usnesla
obecně závaznou vyhlášku nezrušit. Městské zastupitelstvo v Mníšku
pod Brdy dne 15. května 1997 usnesením č. 15 bod V. písm. a)
vyhlášku č. 52/1996 opětovně potvrdilo.
Poté, co obecně závazná vyhláška nebyla ve lhůtě 30 dnů od
pozastavení zrušena, se přednosta okresního úřadu obrátil na
Ústavní soud s návrhem na zrušení předmětné vyhlášky podle
ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
V jeho odůvodnění uvedl tytéž argumenty, jako v rozhodnutí
o pozastavení výkonu vyhlášky a zdůraznil, že vyhláška byla vydána
v souvislosti s provozem výherních hracích přístrojů.
Město Mníšek pod Brdy ve vyjádření k návrhu uvedlo, že obecně
závazná vyhláška byla vydána v rámci samostatné působnosti ve
smyslu § 45 písm. l) zákona o obcích a byla schválena usnesením
městského zastupitelstva č. 14 ze dne 6. února 1997. Dle
přesvědčení účastníka řízení vyhláška nezakazuje provoz výherních
hracích automatů, toliko upravuje, za jakých podmínek lze hrací
automaty provozovat a částečně jejich provoz omezuje s ohledem na
veřejný pořádek ve městě, což je zcela v souladu s § 17 zákona
o obcích. Tím, že vyhláška ukládá provozovateli povinnosti,
specifikované v čl. 2 odst. 1 písm. a), b), a c), nikterak
provozovatele v jeho právech a právem chráněných zájmech
neomezuje. Vyhláška není podle názoru Města Mníšek pod Brdy ani
v rozporu s Listinou. Podle čl. 2 odst. 3 každý může činit, co
není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon
neukládá. V tomto případě obecně závazná vyhláška provozování
výherních hracích přístrojů nezakazuje. Vyhláška konečně, dle
vyjádření účastníka, není ani v rozporu s žádným předpisem vyšší
právní síly.
Ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zák.
č. 77/1998 Sb., umožňuje, aby Ústavní soud upustil se souhlasem
účastníků od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat
další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj.
přednosta Okresního úřadu Praha-západ a Město Mníšek pod Brdy,
vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a Ústavní
soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci,
bylo od ústního jednání upuštěno.
předpisu než zákona provedl v souladu s ustanovením § 68 odst. 2
zákona o Ústavním soudu nejprve zjištění, zda byl uvedený předpis
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem. Z Ústavním soudem vyžádaného vyjádření Města Mníšek pod Brdy,
příslušných dokumentů Městské rady a Městského zastupitelstva
v Mníšku pod Brdy a z návrhu přednosty Okresního úřadu
Praha-západ bylo zjištěno, že obecně závazná vyhláška č. 52/1996
Města Mníšek pod Brdy byla přijata potřebným počtem členů městské
rady dne 23. prosince 1996. Stalo se tak usnesením č. 99/96. Téhož
dne byla vyvěšena na úřední desce, ze které byla sejmuta dne
14. ledna 1997. Na základě uvedených skutečností dospěl Ústavní
soud k závěru, že vyhláška byla vyhlášena zákonem stanoveným
způsobem a nabyla účinnosti 15. dnem, následujícím po dni jejího
vyhlášení, nikoliv tedy dnem vyhlášení, jak je ve vyhlášce
nesprávně uvedeno, neboť dle ustanovení § 16 odst. 4 zákona
o obcích pouze ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje naléhavý
obecný zájem, může obecně závazná vyhláška nabýt platnosti
a účinnosti již dnem vyhlášení, přičemž tato skutečnost v ní musí
být uvedena. V zápise z jednání městské rady nejsou obsaženy údaje
nasvědčující tomu, že by v daném případě šlo o "nutný a neodkladný
případ", který by odůvodňoval přijetí obecně závazné vyhlášky
v samostatné působnosti obce městskou radou, jak to předpokládá
ustanovení § 45 písm. l) zákona o obcích, v úvodních ustanoveních
vyhlášky zřejmě mylně označené jako § 15 písm. l). V citovaném
ustanovení se dále stanoví, že obecně závazná vyhláška,
v samostatné působnosti vydaná obecní radou, pozbude platnosti,
nebude-li schválena na nejbližším zasedání obecního
zastupitelstva. Podle názoru Ústavního soudu byla eventuální
pochybnost o naplnění shora uvedené, zákonem předpokládané,
podmínky pro vydání obecně závazné vyhlášky obecní radou zcela
odstraněna schválením vyhlášky na nejbližším zasedání městského
zastupitelstva dne 6. února 1997, a to usnesením č. 14, bod IV. písm. g). Ústavní soud se dále s ohledem na ustanovení § 64 odst. 3
zákona o Ústavním soudu zabýval otázkou, zda napadená vyhláška
spadá do oblasti samostatné působnosti obce, jak to uvádí
navrhovatel. Vyhláška nese název "o omezujících opatřeních
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku". Uvozovací
věta a čl. 1 vyhlášky, který má pouze proklamativní obsah,
odkazují na ustanovení § 14 a § 17 zák. ČNR č. 367/1990 Sb.,
o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Z toho by bylo možno
usuzovat, že vyhláška má svou úpravou směřovat do oblasti
samostatné působnosti obce, konkrétně zajištění místních
záležitostí veřejného pořádku. S tím je však v rozporu vlastní
normativní text vyhlášky, který pouze a výhradně stanoví
"omezující opatření", jež jsou ve skutečnosti závaznými podmínkami
pro provozování výherních hracích přístrojů, a to konkrétně
a pouze v restauračních zařízeních (čl.
2), včetně sankčních
opatření za jejich porušení (čl. 3). Podle čl. 26 odst. 2 Listiny pouze zákon může stanovit
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Pro
oblast provozování výherních hracích přístrojů byl příslušným
zákonem v době vydání předmětné vyhlášky zákon č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zák. č. 70/1994
Sb., který tento druh her označoval termínem "sázkové hry pomocí
mechanických hracích přístrojů nebo podobných zařízení" ("hracích
přístrojů"), které případnou výhru samy vydají" (§ 2 písm. e). Zákon stanovil v §§ 18 a 19 podmínky umístění a provozování těchto
přístrojů a pravidla pro vydávání povolení k jejich provozování. Vydávání povolení přitom na úrovni obcí náleželo do oblasti
výkonu přenesené působnosti, což vyplývalo z ustanovení § 18
odst. 1 citovaného zákona ve spojení s § 21 odst. 1 a § 22 zákona
o obcích, a bylo potvrzeno zněním § 4 vyhlášky ministerstva
financí č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích, a na tomto základě
vydaným vyjádřením Ministerstva vnitra. Právní režim vydávání
povolení k provozování výherních hracích přístrojů byl podle
uvedené zákonné úpravy svou povahou individualizovaným procesem,
vztahujícím se vždy k osobě konkrétního žadatele, tedy procesem,
na který se podpůrně vztahovala právní úprava správního řádu (viz
zejména § 45 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.). Povolení mohlo být
přitom podle ustanovení § 43 citovaného zákona vázáno na splnění
podmínek, nutných ve veřejném zájmu, za zákonem stanovených
podmínek bylo možno povolení zrušit nebo provozování dočasně
zastavit, resp. v povolení mohly být stanoveny další podrobné
podmínky, vyžadoval-li to veřejný zájem, a dále mohlo být povolení
ze stejných důvodů doplněno nebo změněno. Předmětnou činnost tedy
podrobně upravoval zákon, který na tomto úseku obcím svěřil do
jejich přenesené působnosti přesně stanovené pravomoci pro
povolování jejich provozování, včetně pravomocí kontrolních
a dozorových (§§ 46 až 49 citovaného zákona). Obcím nepříslušela
pravomoc upravovat tyto záležitosti nad rámec zákona nebo způsobem
odchylným od zákona. Ústavní soud se již několikrát problematikou provozování
výherních a hracích přístrojů z pohledu samostatné působnosti obcí
zabýval, a ve svých nálezech ze dne 4. června 1997, sp. zn. Pl. ÚS 7/97, a ze dne 10. března 1998, sp. zn. Pl. ÚS 21/97
,
opakovaně konstatoval, že ačkoliv se přezkoumávané vyhlášky
odvolávají na § 17 zákona o obcích, ve spojení s § 14 odst. 1
písm. o) téhož zákona, nelze pod tato ustanovení, upravující
samostatnou působnost obce, subsumovat pravomoc obcí vydávat
obecně závazné vyhlášky pro regulaci všech činností, které by
mohly narušit veřejný pořádek, a zvláště ne takových, které jsou
regulovány samostatnými předpisy. V souvislosti s provozováním
výherních a hracích strojů zvláště poukázal na rozpor normativních
úprav, obsažených v obecně závazných vyhláškách obcí s čl. 26
odst. 2 Listiny.
Ústavní soud posuzuje soulad jiných právních předpisů než
zákonů s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy a se zákony platnými v době přijetí rozhodnutí ve věci
kontroly norem (což vyplývá z § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu). Uvedený soulad posuzuje přitom z hlediska obsahu napadeného
právního předpisu, nesprávnost v něm uvedených zmocňovacích
zákonných ustanovení sama o sobě rozpor se zákonem nezakládá. Při posuzování předmětné věci Ústavní soud z uvedeného důvodu
vycházel z novelizace zákona o loteriích a jiných podobných hrách,
provedené zákonem č. 149/1998 Sb., ze dne 12. května 1998, účinným
ode dne 1. září 1998, s výjimkou § 4 odst. 6 až 8, § 4b odst. 1 a § 17 odst. 8, které nabyly účinnosti dnem 1. ledna 1999. Nově
zařazené zmocňovací ustanovení, obsažené v § 50 odst. 4 zákona
o loteriích a jiných podobných hrách, totiž zmocňuje obec k vydání
obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti, jíž je oprávněna
stanovit, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze
na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých
veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních
hracích přístrojů zakázáno. Kromě toho zákon o loteriích a jiných podobných hrách nyní
přímo výslovně svěřuje vydávání povolení k provozování výherních
hracích přístrojů pro příslušný územní obvod obcím v přenesené
působnosti § [18 odst. 1 písm. a)], přičemž podrobněji než původní
znění zákona upravuje režim umístění a provozování výherních
hracích přístrojů, včetně opatření k zabránění her osob mladších
18 let, resp. jejich vstupu do určených místností nebo jejich
oddělených částí (§ 17), výkon státního dozoru obcemi v případech,
kdy vydávají povolení [§ 46 odst. 1 písm. a)] a ukládání pokut ze
strany obcí. Ve vztahu k problematice upravované předmětnou
vyhláškou pak výslovně stanoví v § 4 odst. 2 zejména řadu podmínek
pro vydání povolení k provozování loterií a jiných podobných her. Dále § 43 odst. 5 svěřuje orgánu, který sázkovou hru provozovanou
pomocí výherních hracích přístrojů povolil, oprávnění stanovit
v povolení bližší podmínky, vyžaduje-li to řádné provozování této
hry, nebo již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to
řádné provozování hry nebo veřejný zájem. Následující odstavec 6
pak stanoví, že orgán, který hru povolil, nesmí v povolení podle
předchozího odstavce určit přísnější podmínky, než stanoví tento
zákon. Vycházeje ze znění zákona o loteriích a jiných podobných
hrách v čase přijetí nálezu, Ústavní soud dospěl k závěru, že
napadená vyhláška byla vydána v rámci samostatné působnosti a je
v souladu se zmocňovacím ustanovením, obsaženým v § 50 odst. 4
zákona č. 202/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Na této
skutečnosti nic nemění ani nesprávné označení zákonných
zmocňovacích ustanovení, na základě nichž byla vydána, obsažené
v jejím úvodu. Z rámce uvedeného zákonného zmocnění vybočuje ustanovení čl. 2 odst. 1 písm.
g) napadené vyhlášky, jež stanoví povinnost
provozovatele požádat o zkolaudování hrací místnosti u příslušného
odboru městského úřadu, který povolení k provozování výherních
hracích přístrojů vydává. Tuto problematiku, včetně otázek změn
v užívání staveb, upravuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
změn a doplnění, včetně určení příslušnosti správních orgánů,
u těchto druhů řízení tedy stavebních úřadů (§ 117 a n. citovaného
zákona). Příslušná řízení jsou vedena a rozhodnutí vydávána, pokud
obec je stavebním úřadem nebo vykonává jeho působnost v rámci
výkonu přenesené působnosti. Uvedené ustanovení napadené vyhlášky
považuje Ústavní soud za superfluum k zákonné úpravě, jež samo
o sobě nemá normativní obsah, přičemž v pouhé redundanci nelze
spatřovat dostatečný důvod pro konstatování protiústavnosti, resp. rozpornosti se zákonem. S ohledem na všechny uvedené důvody Ústavní soud návrh
přednosty Okresního úřadu Praha-západ na zrušení obecně závazné
vyhlášky Města Mníšek pod Brdy č. 52/1996, ze dne 23. prosince
1996, o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku, zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Brně dne 16. února 1999