Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Michala Bartoně, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Jana Wintra (soudce zpravodaje) a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti Ondřeje Thora, zastoupeného JUDr. Bc. Norbertem Naxerou, advokátem se sídlem Politických vězňů 1531/9, Praha, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2025 č. j. Vol 24/2025-30, spojené s návrhem na vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu, konaných ve dnech 3. a 4. 10. 2025, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Státní volební komise a Jaroslava Foldyny, Ing. Libora Turka, Ph.D., Ing. Michala Kučery, Mgr. Kateřiny Stojanové, Ing. Vladimíra Pikory, Ph.D., Mgr. Richarda Brabce, Mgr. Zuzany Mrázové (dříve Schwarz Bařtipánové), Mgr. Jana Richtera, Ing. Bereniky Peštové, Ph.D., Ing. Pavla Růžičky, Ing. Evy Fialové, Mgr. Tomáše Kohoutka, MBA a Mgr. Jana Papajanovského jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění
1. Stěžovatel ústavní stížností napadá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ("NSS") o jím podané volební stížnosti s tvrzením o porušení čl. 1, čl. 3, čl. 21 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Listina") a čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ("Protokol"). Současně se stěžovatel domáhá vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu, konaných ve dnech 3. a 4. 10. 2025, a vznáší další s tím související návrhy na uložení povinností orgánům veřejné moci.
2. NSS napadeným rozhodnutím stěžovatelovu volební stížnost zčásti zamítl (návrh na neplatnost volby kandidátů zvolených v Ústeckém kraji) a zčásti odmítl (návrh na neplatnost volby kandidátů zvolených v ostatních volebních krajích). Odmítnutí části návrhu NSS zdůvodnil odkazem na svou judikaturu, podle níž je návrh směřující proti platnosti volby všech kandidátů věcně projednatelný jen ve vztahu k těm kandidátům, kteří byli zvoleni ve volebním kraji, kde je navrhovatel zapsán do seznamu voličů.
3. Zbytek návrhu podle NSS nemohl být úspěšný proto, že stěžovatel byl zapsán ve stálém seznamu voličů v Ústeckém kraji (kde tedy byl oprávněn zpochybnit volbu kandidátů), avšak nezákonnost shledával v postupu volebního orgánu při zastupitelském úřadu v Bratislavě. Hlasy odevzdané v tomto zvláštním volebním okrsku se však ve volbách dle losu přičítaly k výsledkům v Jihomoravském kraji. Případné pochybení zastupitelského úřadu nemohlo mít žádný vliv na volební výsledek v Ústeckém kraji.
4. NSS stěžovatelův návrh považoval za nedůvodný i s ohledem na další skutečnosti. Stěžovatel tvrdil, že mu před volbami nebylo umožněno zapsat se do zvláštního seznamu voličů vedeného zastupitelským úřadem ani požádat o vydání voličského průkazu, neboť nedisponuje platným průkazem totožnosti. Proti tomuto postupu ale podle NSS nelze brojit až v návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidátů. Stěžovatel měl v takovém případě uplatnit jiný prostředek ochrany, a to žalobu s návrhem na vydání rozhodnutí o provedení opravy nebo doplnění seznamu nebo jeho dodatku podle § 88 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s.") ve spojení s § 89 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů ("volební zákon"). NSS proto ani nezkoumal, zda stěžovatel požádal včas o zápis do zvláštního seznamu voličů a zda se v den voleb skutečně dostavil na velvyslanectví, kde mu dle jeho tvrzení neumožnili ve volbách hlasovat. Na výsledku řízení by to nemohlo nic změnit: i kdyby stěžovatel předložil zvláštní volební komisi doklad totožnosti, nebylo by mu umožněno volit, protože nebyl zapsán ve zvláštním seznamu voličů ani neměl voličský průkaz. To jsou předpoklady výkonu volebního práva v zahraničí podle § 6 odst. 5 či § 6a volebního zákona.
5. V ústavní stížnosti stěžovatel vytýká NSS, že se nevypořádal s podstatou věci, neověřil stěžovatelova tvrzení ani nevyžádal další podklady. Možnost podat žalobu podle § 88 s. ř. s. podle stěžovatele není dostačující, protože vyžaduje, aby se volič dostal do kontaktu s volební komisí, která mu znemožní zapsat se do seznamu voličů nebo hlasovat. Podle stěžovatele ale stát nevede žádnou evidenci osob, kterým bylo volební právo znemožněno proto, že se neúspěšně pokusily zapsat do zvláštního seznamu voličů, nebo protože nebyly vpuštěny do volební místnosti či protože jim nebylo umožněno hlasovat kvůli chybějícím dokladům.
6. Stěžovatel je českým státním občanem, který v době voleb pobýval na Slovensku. Jako žadatel o mezinárodní ochranu disponoval pouze průkazem žadatele o azyl, vydaným Slovenskou republikou. Jeho cestovní pas byl dlouhodobě neplatný a občanský průkaz mu byl odebrán. Stěžovatel tedy neměl žádný doklad, který orgány veřejné moci uznávají při hlasování ve volbách jako průkaz totožnosti a státního občanství. I kdyby byl do zvláštního seznamu zapsán, nebylo by mu ve volbách umožněno hlasovat. Bez uznávaného dokladu totožnosti ale stěžovatel nebyl reálně schopen dosáhnout ani zápisu do zvláštního seznamu voličů. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje na rozpor mezi interním metodickým pokynem Ministerstva zahraničních věcí (Metodický pokyn ředitele konzulárního odboru MZV č. 1/2025), který při žádosti o zápis do zvláštního seznamu voličů připouští i využití průkazu žadatele o azyl, a požadavky Ministerstva vnitra na prokazování totožnosti při samotném hlasování pouze platným občanským průkazem, cestovním pasem nebo prostřednictvím aplikace eDoklady. Se zmíněným metodickým pokynem se navíc stěžovatel nemohl seznámit, protože je interní.
7. Podle stěžovatele jsou osoby v obdobném postavení (žadatelé o mezinárodní ochranu bez občanského průkazu) fakticky vyloučeny z výkonu volebního práva. To podle stěžovatele představuje strukturální vadu volebního systému, v němž stát nebyl schopen zajistit rovné podmínky výkonu volebního práva. Pokud by takových osob bylo větší množství, mohlo by to ovlivnit výsledek voleb natolik, že by byli zvoleni jiní poslanci nebo jiné politické strany.
8. Dále stěžovatel navrhl Ústavnímu soudu, aby uložil příslušným orgánům veřejné moci, aby napravily systémové nedostatky volebního procesu tak, aby byl umožněn výkon volebního práva žadatelům o mezinárodní ochranu a dalším osobám, které objektivně nemohou disponovat občanským průkazem nebo cestovným pasem, a aby zajistily veřejnou dostupnost a předvídatelnost metodických dokumentů. Konečně stěžovatel navrhl Ústavnímu soudu, aby nařídil příslušným orgánům vyhlásit nové volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu, které by proběhly ústavně konformně a za rovných a nediskriminačních podmínek.
9. Stěžovatel spojil ústavní stížnost s návrhem na vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu, konaných ve dnech 3. a 4. 10. 2025. Tento návrh doprovodil dalšími dílčími návrhy, aby Ústavní soud uložil povinnosti příslušným orgánům veřejné moci. Pro takové výroky ale zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neposkytuje Ústavnímu soudu prostor (srov. usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 70/06
).
10. Pravomoc vyslovit neplatnost voleb, neplatnost volby kandidáta (kandidátů) nebo neplatnost hlasování náleží správním soudům jakožto soudům volebním. Naproti tomu Ústavní soud má pravomoc ústavní stížnost zamítnout, vyhovět jí nebo ji zčásti zamítnout a zčásti jí vyhovět. Vedle toho může ústavní stížnost odmítnout, pokud trpí některou z vad podle § 43 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Dalším návrhům stěžovatele přitom nemohou vyhovět ani správní soudy. Ústavní soud tudíž stěžovatelovo podání v rozsahu návrhu na vyslovení neplatnosti voleb a dalších s tím souvisejících návrhů odmítl, protože k jejich projednání není příslušný podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
11. Procesní předpoklady pro projednání samotné ústavní stížnosti směřující proti usnesení NSS jsou splněny. Ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž mělo dojít k porušení jeho základních práv. Stěžovatel je řádně zastoupen advokátem. Ústavní stížnost je přípustná, protože stěžovatel (v linii přezkumu volby kandidátů) vyčerpal všechny zákonné procesní předpoklady k ochraně svých práv.
12. O ústavní stížnosti rozhodoval Ústavní soud v plénu, a to podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. g) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 3. 9. 2025 č. Org. 39/25, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 339/2025 Sb. Podle něj si plénum Ústavního soudu vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutím správního soudu ve věci samé o neplatnosti voleb do Parlamentu, Evropského parlamentu nebo volby prezidenta republiky nebo neplatnosti hlasování nebo neplatnosti volby kandidáta v těchto volbách (§ 90 s. ř. s.).
13. Úkolem Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti posoudit, zda došlo napadeným rozhodnutím nebo v řízení předcházejícím jeho vydání k porušení ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele; viz čl. 83 Ústavy ČR a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
14. Jádrem stěžovatelovy ústavní stížnosti je jeho tvrzení, že nemohl hlasovat ve sněmovních volbách, protože jako žadatel o mezinárodní ochranu neměl žádný doklad totožnosti, který by byl uznáván při hlasování ve volební místnosti a na základě kterého by se mohl zapsat do zvláštního seznamu voličů. NSS napadené rozhodnutí postavil na tom, že stěžovatel měl k ochraně svého práva využít primárně žalobu na ochranu ve věcech registrace voličů podle § 88 s. ř. s. (použitelného na základě § 89 volebního zákona v tehdy účinném znění), a proto je nepodstatné, zda se skutkový děj odehrál tak, jak stěžovatel tvrdil. Tomuto závěru NSS nemá Ústavní soud co vytknout.
15. Specifikem rozhodování soudů ve volebních věcech je totiž nezbytná návaznost jednotlivých fází volebního procesu a tomu odpovídajícího soudního přezkumu. To znamená, že po ukončení některé fáze volebního procesu ji nelze znovu otevírat a zpětně zpochybňovat. Ve volebních věcech se uplatňuje modifikovaná zásada subsidiarity, která znamená, že se každý oprávněný subjekt má snažit o nápravu pochybení bezprostředně poté, co je zjistí, a nepřenášet tuto nápravu do pozdějších fází volebního procesu a tomu odpovídajících přezkumných řízení u správních soudů. Tato myšlenka subsidiarity je rovněž projevem zásady, podle níž k vyslovení neplatnosti volby kandidáta voleb má dojít jen ve výjimečném případě (srov. usnesení
sp. zn. IV. ÚS 867/23
, body 15 a 16). Zápis, vyškrtnutí voliče nebo - jako v tomto případě - nezapsání do seznamu voličů proto správní soudy po volbách nepřezkoumávají. Výjimečně připadá v úvahu možnost přezkumu, ukáže-li se, že volič mohl předpokládat, že je v seznamu voličů a až ve volební místnosti mu nebylo umožněno hlasovat, protože ve výpisu ze seznamu voličů uveden ve skutečnosti nebyl (Mikeš, P. Komentář k § 88. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Wolters Kluwer, 2019, str. 741-742). Nečinnost dotčených osob tak nelze nahrazovat přesunutím soudního přezkumu do jiné fáze volebního soudnictví.
16. Stěžovatel si byl již před volbami prokazatelně vědom, že ve zvláštním seznamu na zastupitelském úřadě není zapsán. Tvrdí totiž, že se o zápis do zvláštního seznamu pokoušel. Z vyjádření Státní volební komise v předcházejícím řízení naopak plyne, že pro zápis do zvláštního seznamu voličů vedeného zastupitelským úřadem je možné využít i průkaz žadatele o azyl a že na základě jejího zjištění u zastupitelského úřadu v Bratislavě nikdo s tímto průkazem o zápis v zákonné lhůtě nepožádal (viz bod 5 napadeného rozhodnutí). V tuto fázi volebního přezkumu je již nedůležité, zda se stěžovatel na zastupitelský úřad skutečně obrátil. Podstatné zůstává, že pokud by se stěžovatel neúspěšně domáhal u zastupitelského úřadu zápisu do zvláštního seznamu, mohl na sdělení o nevyhovění jeho žádosti reagovat žalobou podle § 88 s. ř. s. Právě takové sdělení je zpravidla podkladem pro přezkum správních soudů v řízení na ochranu ve věcech voličů (viz např. usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 63 A 3/2020-27).
17. Pokud jde o odepření možnosti hlasovat kvůli nepředložení dokladu totožnosti, stěžovatel ani netvrdí, že by se hlasovat na zastupitelském úřadě pokusil. Jak již ale konstatoval NSS, i pokud by se o to pokusil, bylo by mu hlasování zřejmě po právu odepřeno. A to ne proto, že neměl doklad totožnosti (a nyní je bez významu jaký konkrétně), ale protože neměl voličský průkaz ani nebyl zapsán ve zvláštním seznamu na zastupitelském úřadě. Odepření hlasování by mohlo být pro následný soudní přezkum relevantní jen ve dvou případech. Zaprvé pokud by stěžovatel byl ve zvláštním seznamu zapsán a nebylo by mu umožněno hlasovat. Zadruhé pokud by stěžovatel byl až do pokusu o hlasování v dobré víře, že byl ve zvláštním seznamu zapsán. Stěžovatelova situace nepředstavuje ani jeden z těchto případů.
18. Stěžovatel dále namítl, že jeho situace nemusí být ojedinělá a že pokud by podobným způsobem byli z hlasování vyloučeni další žadatelé o mezinárodní ochranu, mohlo by to vést k jinému volebnímu výsledku. Tuto stížnostní argumentaci považuje Ústavní soud za hypotetickou i s ohledem na výše uvedené o případu stěžovatele, jenž nevyužil prostředky ochrany k realizaci svého volebního práva ještě před volbami. Nevedlo se tedy žádné soudní řízení, v němž by bylo možné zkoumat, zda v této oblasti existuje systémový nedostatek ovlivňující výkon volebního práva určité skupiny voličů. Tím méně lze uvažovat o vlivu na volební výsledek.
19. Zbývá dodat, že ani v nynější věci se Ústavní soud blíže nezabýval argumentem NSS, podle něhož se v případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR nemůže volič domáhat neplatnosti volby konkrétních kandidátů z důvodů týkajících se voleb jako celku (srov. usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 44/25
, bod 39). Tento argument sice ve věci stěžovatele vedl k částečnému odmítnutí jeho volební stížnosti, její podstatu však NSS v napadeném rozhodnutí vypořádal ústavně souladným způsobem a nezasáhl tak do žádného z ústavně zaručených práv ani svobod stěžovatele.
20. Ústavní soud uzavírá, že mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl stěžovatelův návrh zčásti jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu (ústavní stížnost proti napadenému rozhodnutí NSS) a zčásti z důvodu své nepříslušnosti podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu (návrh na vyslovení neplatnosti voleb a další související návrhy).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. února 2026
Josef Baxa, v. r.
předseda Ústavního soudu