Obnova řízení po rozsudku ESLP ve věci Pálka a ostatní proti ČR
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského, soudkyně soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaje), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu 1) Václava Pálky, 2) Ing. arch. Josefa Pálky, 3) Bohuslava Kučery, 4) Ing. Bohuslava Kučery a 5) Marie Hochmannové, všech zastoupených JUDr. Ing. Lukášem Prudilem, Ph.D., advokátem se sídlem v Brně, Bašty 8, na obnovu řízení vedeného pod sp. zn. IV. ÚS 1163/12
, takto:
sp. zn. IV. ÚS 1163/12
a zrušuje se usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1163/12
ze dne 1. 11. 2012.
4. Podle § 119 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, rozhodoval-li Ústavní soud ve věci, v níž mezinárodní soud shledal, že zásahem orgánu veřejné moci bylo v rozporu s mezinárodní smlouvou porušeno lidské právo nebo základní svoboda, lze proti takovému rozhodnutí Ústavního soudu podat návrh na obnovu řízení za podmínek stanovených tímto zákonem.
5. Evropský soud pro lidská práva je mezinárodním soudem, jehož rozhodnutí jsou pro Českou republiku závazná [srov. čl. 1 odst. 2, čl. 87 odst. 1 písm. i) Ústavy České republiky, § 117 zákona o Ústavním soudu a čl. 46 odst. 1 Úmluvy]. Návrh na obnovu řízení byl podán ve věci, v níž mezinárodní soud shledal porušení lidského práva v důsledku zásahu orgánu veřejné moci (§ 119 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; k tomu viz zejména body 60-62 uvedeného rozsudku ESLP). Usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1163/12
ze dne 1. 11. 2012 je tedy podle § 119b odst. 1 a 5 zákona o Ústavním soudu v rozporu s rozhodnutím mezinárodního soudu.
6. Návrh byl podán včas, osobami oprávněnými a řádně zastoupenými advokátem (srov. § 119 odst. 2, 3 a § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Návrh na obnovu řízení je přípustný, neboť následky porušení práva navrhovatelů vlastnit majetek podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě vysloveného Evropským soudem pro lidská práva i nadále trvají a nápravy v této věci může být dosaženo připuštěním původní ústavní stížnosti navrhovatelů k opětovnému přezkumu Ústavním soudem (srov. a contrario § 119a odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
7. Vzhledem k tomu, že na obnovené řízení nelze s ohledem na zvláštnosti koncentrovaného ústavního soudnictví uplatnit obecné zásady podle občanského soudního řádu (§ 63 zákona o Ústavním soudu), rozhodlo plénum Ústavního soudu, že v obnoveném řízení o ústavní stížnosti, vedené původně pod sp. zn. IV. ÚS 1163/12
, bude pokračováno pod
sp. zn. Pl. ÚS 20/22
[§ 11 odst. 2 písm. j) zákona o Ústavním soudu]. Zmíněná ústavní stížnost navrhovatelů bude na základě povolené obnovy řízení projednána znovu postupem podle § 119b odst. 2 až 4 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 21. února 2023
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu
10. Ani vyjádření účastníků k obnovenému řízení nepřinesla nová tvrzení či argumenty. Vrchní soud v Praze odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a sdělil, že na jeho ústavní konformitě trvá; základní práva stěžovatelů z jeho pohledu nebyla dotčena. Městský soud v Praze (dále jen "nalézací soud") uvedl, že s ohledem na rozsudek ESLP obnově řízení nelze patrně zabránit; k meritu ústavní stížnosti stanovisko nezaujal. Nejvyšší soud sdělil, že implementaci rozsudku ESLP nechává na úvaze Ústavního soudu.
11. Vedlejší účastník se podobně jako nalézací soud vyjádřil, že je nezbytné povolit obnovu řízení o ústavní stížnosti a následně vydat vyhovující nález. Zároveň uvedl, že stěžovateli požadovanou výši finanční náhrady považuje za nepřiměřenou, což podrobněji vyargumentuje v následném řízení před obecnými soudy, bude-li otevřeno.
12. Vzhledem k obsahu uvedených vyjádření Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat je stěžovatelům k replice. Za potřebné nepovažoval ani opětovné připojení spisu nalézacího soudu, neboť jeho úkolem je přijmout ústavně konformní výklad právních norem, nikoli činit nová (či přehodnocovat dosud učiněná) skutková zjištění, k nimž by bylo třeba provádět dokazování. Z toho důvodu také nekonal ústní jednání, které by nemohlo přispět k dalšímu objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu a contrario).
13. Ústavní stížnost je důvodná.
14. V původním řízení se Ústavní soud ztotožnil s názorem Nejvyššího soudu, upřednostňujícím ve výše naznačené kolizi principů rovnost účastníků před zákonem před individuální ochranou vlastnického práva stěžovatelů. Veden byl přitom úvahou, že "pro stanovení výše náhrady za vyvlastnění byla totiž rozhodující právní úprava platná v době, kdy bylo správními orgány rozhodnuto o vyvlastnění ... Protože již k tomuto okamžiku vzniklo žalobkyni právo na náhradu za vyvlastnění, nemůže se - pokud jde o výši náhrady - prosadit zásada, že pro rozsudek je rozhodující stav v době jeho vyhlášení (§ 154 odst. 1 o. s. ř.). Aplikace § 31 [zákona o vyvlastnění], na posuzovaný případ nepřichází v úvahu, neboť citovaný zákon nabyl účinnosti 1. 1. 2007, tj. až poté, co řízení o vyvlastnění bylo pravomocně skončeno". V návaznosti na to v usnesení sp. zn. IV. ÚS 1163/12 dodal, že pro aplikaci principu proporcionality nevznikl ve věci dostatečný prostor.
15. V novém posouzení věci Ústavní soud, jak mu ukládá zákon o Ústavním soudu, vychází z právního názoru Evropského soudu pro lidská práva, který dospěl k závěru o porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě na základě následujících úvah: VI. a) Právní názor Evropského soudu pro lidská práva
16. Vnitrostátní úprava nebyla podle ESLP jednoznačná v tom smyslu, zda má obecný soud výši náhrady určit podle právní úpravy platné v době jeho rozhodnutí, nebo k okamžiku vyvlastnění (který obecné soudy v projednávané věci zvolily). Odůvodnění napadených rozhodnutí však byla v tomto směru řádná a podložená dosavadní judikaturou, přístup zvolený obecnými soudy tak ESLP - v danou chvíli - nemohl označit za nepředvídatelný či svévolný.
17. Problematickým bodem zůstal pouze způsob určení přiměřené výše náhrady za vyvlastnění majetku. Z judikatury ESLP vyplývá, že čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě nezaručuje právo na plnou náhradu vyvlastněného majetku za všech okolností; musí však vždy existovat postup zajišťující celkové posouzení důsledků vyvlastnění, včetně přiznání výše náhrady v přiměřeném poměru k hodnotě vyvlastňovaného majetku pro naplnění požadavku nastolení spravedlivé rovnováhy v souladu s právem jednotlivce na pokojné užívání majetku ve smyslu věty první dotčeného ustanovení Úmluvy (§ 46-50 rozsudku ESLP).
18. Rigidní systém určování náhrad, který nebere v úvahu jiné faktory než úředně stanovené ceny (jako tomu bylo u právní úpravy účinné do 30. 6. 2006), vytváří riziko narušení vyžadované spravedlivé rovnováhy (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Papachelas proti Řecku ze dne 25. 3. 1999 č. 31423/96, § 48-49 a 53-55). Také Ústavní soud dospěl v nálezech sp. zn. II. ÚS 1135/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 124/77 SbNU 899) a sp. zn. I. ÚS 1904/14 ze dne 11. 8. 2015 (N 139/78 SbNU 171) týkajících se výše náhrady za vyvlastnění k závěru, že dosavadní přístup vycházející z aplikace předpisů ve znění účinném do 30. 6. 2006 o výši náhrady by mohl být v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Šlo ovšem o judikaturní změnu, která pro stěžovatele přišla pozdě, neboť jejich řízení skončilo v roce 2012, kdy se vnitrostátní soudy (včetně Ústavního soudu) striktně držely úředních cen a judikaturu ESLP nezohledňovaly (§ 60 rozsudku ESLP).
19. Evropský soud pro lidská práva neuzavřel, že by systém náhrad vycházející z tabulek a sazeb vydávaných vnitrostátními orgány byl jako takový z pohledu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě vždy problematický. Česká právní úprava však neumožňovala judikaturou vyžadovaný "postup zajišťující celkové posouzení důsledků vyvlastnění" (rozsudek ve věci Efstathiou a Michailidis & Co. Motel Amerika proti Řecku ze dne 10. 7. 2003 č. 55794/00, § 29). Právní úprava před i po datu 30. 6. 2006 sice beze změny počítala s "cenou obvyklou", její obsah se však diametrálně proměnil: zatímco před uvedeným datem vycházela z tzv. ceny úřední, navázané na cenové předpisy a ponechávající správním orgánům jen malý prostor pro uvážení, po uvedeném datu již obvyklá cena odpovídala ceně tržní (viz § 58 rozsudku ESLP a bod 34 nálezu sp. zn. II. ÚS 1135/14 ).
20. Při neexistenci řádného posouzení věci vnitrostátními soudy však ESLP odmítl spekulovat, jaká náhrada měla být stěžovatelům nabídnuta [zatímco stěžovatelé tvrdili, že jim byla vyplacena náhrada ve výši 13 % tržní ceny vyvlastněných pozemků (§ 15 rozsudku ESLP), vláda namítala, že kompenzace byla úměrná tržní hodnotě pozemků jako původně zemědělských, nikoli stavebních (§ 43-44 rozsudku ESLP)]. Posoudil pouze, že v rozhodné době vnitrostátní právo nestanovilo vhodný postup pro řešení těchto případů; klíčovým problémem v projednávané věci nebyla výše náhrady za vyvlastnění, ale příslušná právní úprava a její výklad před změnou judikatury Ústavního soudu (§ 62 rozsudku ESLP).
21. Na základě stručně rekapitulovaných úvah dospěl Evropský soud pro lidská práva k závěru, že "spravedlivá rovnováha [podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě] byla narušena, neboť rigidní přístup uplatněný vnitrostátními soudy nebyl v souladu s procesními požadavky vyplývajícími z ustálené judikatury [ESLP] vztahující se k tomuto ustanovení" (§ 64 rozsudku ESLP), a konstatoval porušení práva stěžovatelů na pokojné užívání jejich majetku zaručeného uvedeným ustanovením. Stěžovateli navrhovanou aplikaci čl. 41 Úmluvy (odčinění nemajetkové újmy způsobené porušením Úmluvy) neshledal Evropský soud pro lidská práva jako důvodnou s ohledem na možnost znovuotevření řízení před Ústavním soudem. VI. b) Dosavadní judikatura Ústavního soudu
22. Jak zdůraznil i Evropský soud pro lidská práva, ve věci sp. zn. II. ÚS 1135/14 se Ústavní soud sám přiznaně od nyní zrušeného usnesení sp. zn. IV. ÚS 1163/12 odchýlil. Již soud prvního stupně v dříve uvedené věci přiznal žalobcům náhradu ve výši tržní hodnoty vyvlastněných nemovitostí (ačkoli rozhodnutí o vyvlastnění bylo učiněno před 1. 7. 2006 - podrobně viz bod 10 nálezu sp. zn. II. ÚS 1135/14 ), právě s odkazem na ústavněprávní požadavek přiměřené a spravedlivé rovnováhy (plynoucí z mezinárodního závazku); přijal proto výklad rozdílný od do té doby přijímaného a postupoval podle § 153 odst. 1 a § 154 odst. 1 o. s. ř. S jeho náhledem se později ztotožnil i Ústavní soud, který zmíněným nálezem zrušil opačná rozhodnutí odvolacího i dovolacího soudu. Dospěl v této souvislosti k závěru, že "[p]ro rozsudek v řízení podle části páté občanského soudního řádu, tj. ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, je rozhodující stav včetně právní úpravy účinné v době jeho vyhlášení (§ 154), neboť soud napadené správní rozhodnutí nepřezkoumává, nýbrž věc nově posuzuje meritorně (v plné jurisdikci). O retroaktivní aplikaci nové právní úpravy se proto nejedná". Vyzdvihl přitom časový aspekt hrající zásadní roli, neboť "s plynutím času dochází k prohlubování disproporce mezi cenou stanovenou vyhláškou ... a spravedlivou náhradou představovanou cenou tržní" (bod 16 in fine nálezu sp. zn. II. ÚS 1135/14 ).
23. Navazující nález sp. zn. I. ÚS 1904/14 byl vydán v případu v zásadních rysech stejném, jako byla věc sp. zn. II. ÚS 1135/14 a jako je věc stěžovatelů. V něm Ústavní soud vyslovil, že při vyvlastňování pro výstavbu silnic je v rozumném poměru k hodnotě majetku pouze plná náhrada ve výši tržní ceny, jinak by bylo porušeno právo na ochranu majetku vyplývající z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě i čl. 11 odst. 4 Listiny.
24. Kolizi přijatého přístupu s principem rovnosti před zákonem vypořádal Ústavní soud v bodě 33 nálezu sp. zn. II. ÚS 1135/14 odkazem na zásadu vigilantibus iura scripta sunt (práva náležejí bdělým), jejíž naplnění podle něj nelze klást k tíži dotčených stěžovatelů, kteří na rozdíl od jiných účastníků právních vztahů využili svých zákonem stanovených práv a podáním žaloby podle části páté občanského soudního řádu realizovali své právo na přístup k soudu v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny a domohli se ochrany vůči zásahům orgánů veřejné moci (rozhodnutím správních orgánů) v řízení před nezávislým soudem. VI. c) Samotné posouzení projednávané věci
25. Jak bylo výše uvedeno, Ústavní soud postupem doby vlastní postoj - i s odkazem na plynutí času - přehodnotil. Vzhledem k čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou nálezy Ústavního soudu vázány všechny orgány i osoby - Ústavní soud a nyní dotčené obecné soudy nevyjímaje. Z provedené rekapitulace nejen rozsudku ESLP, ale i vývoje judikatury Ústavního soudu je zřejmé, že nevyhnutelným výsledkem obnoveného řízení je kasační výrok Ústavního soudu a znovuotevření řízení před obecnými soudy. Při dalším rozhodování věci bude jejich povinností postupovat v souladu nejen se zde rekapitulovanými nosnými důvody rozsudku ESLP, ale také s uvedenými nálezy Ústavního soudu.
26. Předmětem řízení před obecnými soudy je rozhodnutí o přiměřené výši náhrady za vyvlastnění předmětných pozemků stěžovatelů v důsledku výstavby dopravní infrastruktury (v rozumném poměru k tržní hodnotě zabaveného majetku v době, kdy k zásahu do vlastnického práva došlo - viz rozsudek ESLP ve věci Pinc a Pincová proti České republice ze dne 5. 11. 2002 č. 36548/97). Vyvlastnění se uskutečnilo před datem 1. 7. 2006, od kterého je v právním řádu zakotveno pravidlo, že se jako náhrada vyvlastněnému vyplácí cena v místě a čase obvyklá ("tržní"). Z mezinárodních závazků, interpretovaných závazně Evropským soudem pro lidská práva, i judikatury Ústavního soudu však plyne, že není v souladu s nimi aplikace tehdy platných - rigidních - právních předpisů bez zohlednění, zda je jimi stanovená (tzv. úřední) cena v rozumném poměru k ekonomické realitě rozhodného okamžiku. 27. "Rozhodným okamžikem" bylo původně míněno datum pravomocného správního rozhodnutí o vyvlastnění; z nálezu sp. zn. II. ÚS 1135/14 však plyne, že postupem času se disproporce mezi úřední a tržní cenou prohlubovala a je legitimní změna výkladového přístupu v otázce, k jakému okamžiku je třeba přiměřenou výši náhrady určovat. Vzhledem k plné jurisdikci soudu v řízení podle části páté občanského soudního řádu shledal proto jako logické, že se plně aplikuje i § 154 odst. 1 o. s. ř. a pro rozsudek bude rozhodující stav v době jeho vyhlášení. Učinil tak na podkladě kauzy, v níž rozestup mezi vyvlastněním a přiznáním náhrady činil deset let (v nyní souzené věci stěžovatelů tomu od okamžiku vyvlastnění letos bude již osmnáct let). "Dobu, kdy k zásahu do vlastnického práva došlo", ve smyslu judikatury ESLP (viz předchozí bod) je tedy třeba vnímat jako nepřetržitou (kontinuální) až do okamžiku reálného poskytnutí spravedlivé náhrady za něj. ESLP při hodnocení požadavku spravedlivé náhrady přihlíží právě i k časovému aspektu souzené věci - dlouhé prodlení mezi původním a novým ohodnocením nemovitostí podle něj nelze pominout (rozsudek ve věci Zacharakis proti Řecku ze dne 13. 7. 2006 č. 17305/02 či rozsudek ve věci Pešková proti České republice ze dne 26. 11. 2009 č. 22186/03).
28. Nenaleznou-li účastníci řízení před obecnými soudy shodu v zájmu mimosoudního ukončení této letité kauzy (k čemuž Ústavní soud zejména vedlejšího účastníka v zájmu zachování důvěry veřejnosti i mezinárodních institucí v úctu České republiky k základním právům jednotlivce vyzývá), stojí před obecnými soudy nelehký úkol nalézt spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem na užívání vyvlastněných pozemků a ochranou práva stěžovatelů na pokojné užívání majetku a hledat přiměřenou výši náhrady za omezení (odnětí) tohoto jejich práva v kontextu doby nikoli minulé, nýbrž té, v níž budou rozhodovat. Nelze přitom vyloučit, že předmětné pozemky, řadu let zastavěné veřejně prospěšnou stavbou (rychlostní komunikace), již nebude možné pro současnou dobu znalecky ocenit, neboť neexistuje srovnatelný trh, na němž by byly obchodovány. Posouzení právní otázky, jaká výše náhrady bude přiměřená a spravedlivá, by bylo v souladu s § 136 o. s. ř. nutné opřít o vlastní odůvodněnou úvahu soudu.
29. Obecné soudy - nedojde-li ke smírnému vyřešení sporu - budou muset pečlivě zvážit, k jakému okamžiku je třeba spravedlivou náhradu za vyvlastněné pozemky vztáhnout (podle toho pak vyhodnotit, zda je namístě přiznat i úroky z prodlení) a jakou povahu pozemků přitom vzít v úvahu (zda původní zemědělskou či dnešní zastavěnou). To vše jsou otázky, jejichž řešení je pravomocí obecných soudů; Ústavní soud je nemůže předjímat a zasahovat do pravomoci, která mu nepřísluší. Pro úplnost pouze dodává, že doba řízení před ESLP k tíži České republiky jít nemůže [srov. nález sp. zn. I. ÚS 1154/20 ze dne 23. 2. 2021 (N 37/104 SbNU 389)]. VI. d) Temporální účinky nálezu
30. V otázce kolize zde přijaté ochrany individuálního práva stěžovatelů pokojně užívat svůj majetek s principem rovnosti jednotlivců v právech, vyvěrajícím nejen z čl. 1 Listiny, ale i čl. 1 odst. 1 Ústavy, odkazuje Ústavní soud na závěr vyslovený v nálezu sp. zn. II. ÚS 1135/14 (viz výše bod 24 tohoto nálezu) ve vztahu k jiným účastníkům, kteří žalobu podle části páté o. s. ř. podali, ovšem neúspěšně, a následně nepokračovali v úsilí k ochraně svých práv podáním ústavní stížnosti či - jako v případě nynějších stěžovatelů - dokonce stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva. Jinými slovy, nosné závěry rekapitulovaných nálezů Ústavního soudu, zopakované v tomto obnoveném řízení, dopadají na stěžovatele a účastníky řízení v této věci, nemohou však založit nové nároky účastníků již skončených vyvlastňovacích (a navazujících soudních) řízení, jimž byla přiznána náhrada určená podle úpravy účinné do 30. 6. 2006.
31. Ústavní soud na základě výše uvedených důvodů po projednání věci mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí zrušil podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť jimi bylo porušeno právo stěžovatelů na pokojné užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a právo na přiměřenou náhradu za nucené odnětí vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny.
32. Na obecných soudech nyní bude, aby v intencích tohoto nálezu a rozsudku ESLP znovu zvážily, jakou finanční náhradu za vyvlastněné pozemky stěžovatelů lze označit za přiměřenou a rozumnou ve vztahu k ceně tržní. Učiní tak v mezích § 235i odst. 3 občanského soudního řádu, podle kterého "[p]rávní poměry někoho jiného než účastníka řízení nemohou být novým rozhodnutím o věci dotčeny" (viz § 119b odst. 4 zákona o Ústavním soudu).