Obecně závazná vyhláška města Holýšov č. 1/2010 ze dne 29. března 2010 o čistotě a ochraně životního prostředí a omezení volného pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích
439/2011 Sb.
N 186/63 SbNU 163
Obecně závazná vyhláška města Holýšov č. 1/2010 ze dne 29. března 2010 o čistotě a ochraně životního prostředí a omezení volného pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 1. listopadu 2011
sp. zn. Pl. ÚS 25/11
ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení článku IV odst. 4 věty druhé a třetí, článku V odst. 1 písm. b), odst. 3 a přílohy č. 2 obecně závazné vyhlášky města Holýšov č. 1/2010 ze dne 29. března 2010 o čistotě a ochraně životního prostředí a omezení volného pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích, za účasti města Holýšov jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 439/2011 Sb.).
Výrok
Ustanovení čl. IV odstavce čtvrtého věty druhé a třetí, článku V odstavce prvního písm. b) a odstavce třetího a přílohy č. 2 obecně závazné vyhlášky města Holýšov č. 1/2010 ze dne 29. března 2010 o čistotě a ochraně životního prostředí a omezení volného pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
"Obecně závazná vyhláška města Holýšov č. 1/2010 ze dne 29. března 2010 o čistotě a ochraně životního prostředí a omezení volného pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích
Čl. IV.
Zvláštní užívání veřejného prostranství
4) Z důvodu zajištění čistoty veřejných prostranství a veřejného pořádku jsou provozovatelé stánků, kiosků a podobných zařízení povinni na vlastní náklady zajistit pořádek a čistotu v okolí těchto zařízení. Jako prodejní místo pro stánkový prodej určuje město Holýšov městskou tržnici, pokud je zřízena. Pokud tomu tak není, rozhodne o umístění prodejního stánku Městský úřad Holýšov.
Čl. V.
Podmínky pro provoz vozidel
1) Zásady chování vlastníků a provozovatelů vozidel na komunikacích jsou upraveny příslušnými předpisy. V katastru města Holýšov a jeho části Dolní Kamenice je zakázáno:
a) ...
b) na veřejném prostranství ve vlastnictví města parkovat a odstavovat vozidla bez platné registrační značky, bez platné registrační známky o STK a kontrole emisí, nepojízdná vozidla, autovraky.
3) Podmínky pro zprostředkování odběru nepojízdného vozidla umístěného na veřejném prostranství ve vlastnictví města s ukončenou i neukončenou životností Městem Holýšov v zájmu zajištění čistoty veřejného prostranství stanovuje Příloha č. 2 této obecně závazné vyhlášky.".
Příloha č. 2 má následující znění:
"Příloha č. 2
obecně závazné vyhlášky č. 1/2010 ze dne 29. března 2010, o čistotě a ochraně životního
prostředí a omezení volného pohybu psů a jiných zvířat na veřejných prostranstvích
Podmínky pro zprostředkování odběru nepojízdného vozidla s ukončenou i neukončenou životností (dále jen autovraku) Městem Holýšov
1. Vlastník autovraku je povinen uzavřít s Městem Holýšov "Dohodu o spolupráci při odstranění autovraku" - vyřizuje Správní odbor, Oddělení majetku a investic, Městský úřad Holýšov, nám. 5. května 32, Holýšov.
2. Vlastník autovraku je k dohodě povinen předložit spolu s dokladem o totožnosti doklady prokazující vlastnictví autovraku - Technický průkaz motorového vozidla a Osvědčení technického průkazu, které zůstanou přílohou "Dohody o spolupráci při odstranění autovraku", vráceny budou po obdržení Potvrzení o převzetí vyřazovaného vozidla do zařízení ke sběru a zpracování autovraků a ekologické likvidaci.
3. Vlastník autovraku je povinen před jeho předáním městem Holýšov smluvně zavázané společnosti určené k ekologické likvidaci autovraku umístit autovrak na místo, kde nepoškodí ani neohrozí životní prostředí, ani nenaruší estetický vzhled obce čí přírody nebo krajiny.
4. Úplný autovrak, který je ve smyslu § 37b, odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a navazujících předpisů přebírán Městem Holýšov ke sběru a zpracování autovraků s minimálním manipulačním poplatkem 500 Kč a platbou za dopravu do místa ekologické likvidace autovraku, musí obsahovat hlavní části vozidla schválené výrobcem, zejména:
> motor s příslušenstvím
> nápravy s koly
> hnací a převodové agregáty s příslušenstvím
> karoserie (dveře, kapota)
> elektroinstalace včetně ovládacích, bezpečnostních prvků a přístrojů
> katalyzátor dle homologace
> předepsané osvětlení dle homologace
> provozní kapaliny vyjma paliva
5. Poplatky za zpracování neúplného autovraku, které hradí jeho vlastník, chybí-li:
> motor s příslušenstvím 2000 Kč
> nápravy s koly 1500 Kč
> hnací a převodové agregáty s příslušenstvím 1500 Kč
> karoserie (dveře, kapota) 1000 Kč
> elektroinstalace vč. ovládacích, bez. prvků a přístrojů 1000 Kč
> katalyzátor dle homologace 1500 Kč
> předepsané osvětlení dle homologace 300 Kč
> chladič 700 Kč
> nárazník 300 Kč
> topení 1000 Kč
> sedadlo 500 Kč
> LPG pohon, je-li vozidlo osazeno 1000 Kč
> 1ks pneu navíc 50 KČ
> Aku 50 Kč
Přesná výše poplatku bude určena vedoucím smluvně použitého vrakoviště dle typu a stáří vozidla.". 2. Podle navrhovatele napadená ustanovení vyhlášky včetně přílohy č. 2 upravují vztahy nespadající do věcné působnosti obce, a tudíž jsou rozporná s článkem 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a ustanoveními §10 a 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích"), a to z následujících důvodů. a) Ustanovení článku IV odst. 4 věty druhé vyhlášky vymezuje (určuje) jako prodejní místo pro stánkový prodej městskou tržnici (pokud je zřízena). Vymezení místa pro prodej je však předmětem úpravy tržního řádu vydávaného v přenesené působnosti nařízením obce na základě § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. b) Ustanovení článku IV odst. 4 věty třetí vyhlášky mj. stanoví, že o umístění prodejního stánku rozhodne Městský úřad Holýšov. Podle navrhovatele tímto ustanovením byl fakticky zaveden zvláštní povolovací režim pro určitý druh jiného způsobu užívání veřejného prostranství, než pro který bylo určeno; pro takovou regulaci obecně závaznou vyhláškou však není zákonný prostor, neboť je již upravena v § 25 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů; navrhovatel poukázal na nálezy ze dne 3. 4. 2007
sp. zn. Pl. ÚS 44/06
(N 58/45 SbNU 3; 189/2007 Sb.) a ze dne 2. 6. 2009
sp. zn. Pl. ÚS 47/06
(N 127/53 SbNU 597; 250/2009 Sb.). c) Ustanovení článku V odstavce 1 písm. b) vyhlášky zakazuje na veřejném prostranství ve vlastnictví města parkovat a odstavovat vozidla bez platné registrační značky, bez platné registrační známky o STK a kontrole emisí, nepojízdná vozidla a autovraky. Jedná se o vztahy již upravené v § 37 a násl. zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, (dále též jen "zákon o odpadech") v případech, pokud jde o nakládání s trvale nepojízdnými vozidly, a § 38 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., pokud jde o parkování a odstavování vozidel bez platné registrační značky, platné registrační známky o státní technické kontrole a kontrole emisí.
d) Stanovením podmínek pro zprostředkování odběru nepojízdného vozidla s ukončenou i neukončenou životností v příloze č. 2 k vyhlášce město Holýšov upravilo vztahy nespadající do jeho věcné působnosti.
4. K návrhu na zrušení čl. V odst. 1 písm. b), odst. 3 a přílohy č. 2 obecně závazné vyhlášky č. 1/2010 veřejný ochránce práv poukázal na § 10 písm. a) zákona o obcích a nález ze dne 14. 11. 2006
sp. zn. Pl. ÚS 39/06
(N 210/43 SbNU 339; 19/2007 Sb.), z nichž plyne, že obce nesmí regulovat záležitosti přesahující místní charakter. V daném případě je zřejmé, že otázka pozemních komunikací a provozu na nich je celostátní povahy, která je komplexně upravena zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Nakládání s autovraky je dále upraveno v zákoně č. 185/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Předmět a cíle regulace, kterou v napadených ustanoveních provádí obec, se dle názoru veřejného ochránce práv překrývá s úpravou obsaženou v zákonech; zejména jde o ustanovení § 19 zákona o pozemních komunikacích, § 25 až 27 zákona o provozu na pozemních komunikacích a § 36 až 37e zákona o odpadech. Z uvedeného plyne, že není naplněn druhý krok přezkumného testu, neboť obec pravomoc k normování takových záležitostí, které nelze označit za místní, nemá.
5. Veřejný ochránce práv dále uvedl, že "smluvní přímus" formulovaný obcí v ustanovení bodu 1 přílohy č. 2 považuje za zneužití normotvorné pravomoci obce. Z hlediska základů normotvorby je takový krok obce nepřípustný, neboť obec není oprávněna normativním aktem ukládat povinnosti v oblasti soukromého práva; smluvní povinnost je oprávněn ve zcela výjimečných případech ukládat pouze zákonodárce.
6. Závěrem veřejný ochránce práv navrhl, aby Ústavní soud návrhu v plném rozsahu vyhověl.
7. Město Holýšov jako účastník řízení ve vyjádření k návrhu polemizovalo s právními argumenty navrhovatele a projevilo přesvědčení, že předmětná ustanovení nejsou v rozporu se zákonem, pročež nebyl důvod pro jejich zrušení; navrhlo, aby Ústavní soud návrh nálezem zamítl. Repliku k vyjádření veřejného ochránce práv město Holýšov nepodalo.
8. Navrhovatel (podáním ze dne 15. 8. 2011) a účastník řízení město Holýšov (podáním ze dne 17. 8. 2011) souhlasili s upuštěním od ústního jednání. Vedlejší účastník řízení vyjádřil tento souhlas mlčky.
10. Účinnost napadených ustanovení vyhlášky byla pozastavena rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru dozoru a kontroly veřejné správy, ze dne 24. 1. 2011 č. j. MV-103142-8/ODK-2010; rozklad města Holýšov proti tomuto rozhodnutí byl zamítnut rozhodnutím ministra vnitra ze dne 12. 5. 2011 č. j. MV-26455-3/VS-2011. Ústavní soud ke dni rozhodnutí nebyl informován o případném zrušení či změně předmětné vyhlášky zastupitelstvem města Holýšov.
11. Za souhlasu účastníků řízení Ústavní soud podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu od ústního jednání upustil, neboť od něho další objasnění věci neočekával.
13. Pro posouzení konformity obecně závazné vyhlášky obce s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků (srov. veřejným ochráncem práv výše v bodu 3 citovaný nález
sp. zn. Pl. ÚS 63/04
), v rámci něhož 1. zkoumá pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, 2. posuzuje, zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires, tj. zda nepřekročila zákonem vymezenou věcnou působnost, 3. zda obec nezneužila zákonem jí svěřenou působnost a 4. poměřuje obsah vyhlášky kritériem rozumnosti. Stejnou metodu testování Ústavní soud zvolil i v projednávané věci.
14. Jak zřetelně plyne z důvodů uvedených již ve vyjádření veřejného ochránce práv (srov. výše body 3 a 4), s nimiž se Ústavní soud plně ztotožňuje a v zájmu stručnosti a jasnosti necítí důvod je dále rozvíjet, obec k přijetí věty druhé a třetí čl. IV odst. 4 předmětné vyhlášky vůbec neměla originární normotvorbou působnost (a tedy ani pravomoc), v důsledku čehož napadená ustanovení vyhlášky neobstála v prvním kroku přezkumného testu ve smyslu nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 63/04
(citován výše). Není pochyb o tom, že dle ustanovení § 18 živnostenského zákona vztahy regulované napadenými ustanoveními vyhlášky mohla obec upravovat v přenesené působnosti nařízením, a nikoliv obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti; postupovala-li v projednávaném případě opačně, porušila ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích. Nad takto uvedené lze dodat, že byť by i postup obce při formulaci a přijetí zde citovaných ustanovení napadené vyhlášky obstál v prvém kroku testu ústavnosti, nutně by musil být považován za jednání ultra vires.
15. V ustanoveních čl. V odst. 1 písm. b), odst. 3 a příloze č. 2 vyhlášky pak obec regulovala záležitosti přesahující místní charakter, čímž překročila, jednajíc ultra vires, rámec zákonem vymezené samostatné věcné působnosti vyplývající z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích.
16. Ústavní soud se ztotožňuje i s výše (v bodu 5) uvedeným názorem veřejného ochránce práv, že úpravu smluvních vztahů obsaženou v příloze č. 2 k vyhlášce, zejména pokud jde o z ní plynoucí povinnost vlastníka autovraku uzavřít s městem Holýšov "dohodu o spolupráci při odstranění autovraku", lze považovat za projev zneužití pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky (čímž tato její normotvorba neobstála v třetím kroku testu), neboť podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky, resp. čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod "nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.".
17. Jelikož napadená ustanovení vyhlášky včetně její přílohy č. 2 propadla již v prvních třech krocích testu, nebylo nutné ji podrobit zkoumání kritériem rozumnosti.
18. Z uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a napadenou vyhlášku v ustanoveních, jež jsou ve výroku nálezu uvedena, zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s ustanoveními § 10 a 35 zákona o obcích dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
IV.
12. Ústavní soud připomíná, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy rozhoduje o zrušení jiných právních předpisů, nebo jejich jednotlivých ustanovení, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. V řízení o zrušení právních předpisů je povinen zkoumat, zda napadený právní předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a vydán ústavně konformním způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), k čemuž v projednávaném případě došlo, jak plyne ze skutečností uvedených výše v odst. 9.
13. Pro posouzení konformity obecně závazné vyhlášky obce s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků (srov. Veřejným ochráncem práv výše v odst. 3. citovaný nález
Pl. ÚS 63/04
), v rámci něhož 1. zkoumá pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, 2. posuzuje, zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires, tj. zda nepřekročila zákonem vymezenou věcnou působnost, 3. zda obec nezneužila zákonem jí svěřenou působnost a 4. poměřuje obsah vyhlášky kritériem rozumnosti. Stejnou metodu testování Ústavní soud zvolil i v projednávané věci.
14. Jak zřetelně plyne z důvodů uvedených již ve vyjádření veřejného ochránce práv (srov. výše odst. 3. a 4.), s nimiž se Ústavní soud plně ztotožňuje a v zájmu stručnosti a jasnosti necítí důvod je dále rozvíjet, obec k přijetí věty druhé a třetí čl. IV. odst. 4 předmětné vyhlášky vůbec neměla originární normotvorbou působnost (a tedy ani pravomoc), v důsledku čehož napadená ustanovení vyhlášky neobstála v prvním kroku přezkumného testu ve smyslu nálezu
Pl. ÚS 63/04
(cit. výše). Není pochyb o tom, že dle ustanovení § 18 živnostenského zákona vztahy regulované napadenými ustanoveními vyhlášky mohla obec upravovat v přenesené působnosti nařízením a nikoliv obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti; postupovala-li v projednávaném případě opačně, porušila ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích. Nad takto uvedené lze dodat, že byť by i postup obce při formulaci a přijetí zde citovaných ustanovení napadené vyhlášky obstál v prvém testu ústavnosti, nutně by musil být považován za jednání ultra vires.
15. V ustanoveních čl. V odst. 1 písm. b), odst. 3 a příloze č. 2 vyhlášky pak obec regulovala záležitosti přesahující místní charakter, čímž překročila, jednajíc ultra vires, rámec zákonem vymezené samostatné věcné působnosti vyplývající z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích.
16. Ústavní soud se ztotožňuje i s výše (v odst. 5) uvedeným názorem veřejného ochránce práv, že úpravu smluvních vztahů obsaženou v příloze č. 2 k vyhlášce, zejména pokud jde o z ní plynoucí povinnost vlastníka autovraku uzavřít s městem Holýšov "Dohodu o spolupráci při odstranění autovraku", lze považovat za projev zneužití pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky (čímž tato její normotvorba neobstála v třetím kroku testu), neboť podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky resp. čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod "nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá."
17. Jelikož napadená ustanovení vyhlášky a její příloha č. 2 propadla již v prvních třech krocích testu, nebylo nutné ji podrobit zkoumání kritériem rozumnosti.
18. Z uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a napadenou vyhlášku v ustanoveních, jež jsou ve výroku nálezu uvedena, zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s ustanoveními § 10 a § 35 zákona o obcích dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.