Restituce Lobkovického paláce - vlastnický režim národních kulturních památek
57/1999 Sb.
N 38/13 SbNU 269
Restituce Lobkovického paláce - vlastnický režim národních kulturních památek
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu
rozhodlo ve věci návrhu Obvodního
soudu pro Prahu 1, na zrušení ustanovení § 8 odst. 6 zákona č.
87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, za účasti Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR, takto:
Ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních
rehabilitacích, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce
zákonů.
Odůvodnění
soudu pro Prahu 1, podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a podle
§ 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů. Jak vyplývá z části I. návrhu, je
u podepsaného soudu veden od roku 1992 spor žalobce M. L. proti
Kanceláři prezidenta republiky. Touto žalobou se žalobce, jako
oprávněná osoba dle § 3 zákona č. 87/1991 Sb., domáhá uzavření
dohody o vydání nemovitostí v k. ú. Hradčany městské části
Praha 1, a to tzv. Lobkovického paláce a dvou zastavěných parcel. Žalovaná strana odmítá požadované nemovitosti vydat s odůvodněním,
že jsou součástí národní kulturní památky "Pražský hrad", který je
zapsán ve Státním seznamu nemovitých kulturních památek pod ev. č. 1-922, tedy s poukazem na ustanovení § 8 odst. 6 cit. restitučního
zákona. Usnesením sp. zn. 10 C 195/92, ze dne 12. 8. 1998, Obvodní
soud pro Prahu 1 řízení přerušil a spis spolu s návrhem na zrušení
ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. postoupil Ústavnímu
soudu, když dospěl k názoru, že toto ustanovení, které by mělo být
při řešení sporu použito, je v rozporu s Ústavou. Navrhovatel především uvádí, že tzv. restituční zákony vydané
k nápravě některých majetkových křivd, ke kterým došlo v tzv. rozhodném období, jsou ve vztahu k obecné občanskoprávní úpravě
předpisy speciálními. Tyto zákony lze rozdělit do dvou skupin. První skupinu představují zákony, které pro nápravu majetkových
křivd nepředpokládají zvláštní právní úkon a k přechodu majetku
dochází ze zákona na určené oprávněné osoby. Druhou skupinu, do
které patří i zákon č. 87/1991 Sb., tvoří zákony, které naopak
k tomu, aby byl majetek vrácen, vyžadují, aby ten, kdo se cítí být
k vydání oprávněn, předepsaným způsobem vyzval držitele majetku
k jeho vydání. Zákon č. 87/1991 Sb. určuje v § 3, že oprávněnou osobou může
být pouze fyzická osoba, jejíž věc přešla do vlastnictví státu za
podmínek uvedených v § 6 tohoto zákona, a to za podmínky, že
žadatel má státní občanství ČR. Ustanovení § 8 odst. 6 cit. restitučního zákona však stanoví, že "věc, která je prohlášena za
národní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy ČNR a SNR
přijmou nový zákon o správě a ochraně národních kulturních
památek". Dle názoru nalézacího soudu toto ustanovení již téměř
8 let brání určitému okruhu oprávněných osob realizovat jejich
právo na odčinění křivd, což je v rozporu s účelem tohoto zákona,
který je vyjádřen uvozovacím odstavcem a § 1 tohoto zákona. Určitá
skupina oprávněných osob je se svými nároky odsunuta do časově
neohraničené doby, navíc pak způsobem dosti neurčitým, neboť není
jisto, kdy a zda vůbec bude předpokládaný zákon přijat. Stejně tak
není zřejmé, zda zákonodárce měl na mysli přijetí komplexního
nového zákona, či přijetí zákona pouze měnícího a doplňujícího
dosud platný zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Přitom
porovnáním dikce tohoto ustanovení (.se nevydá až do doby .)
s dikcí ustanovení § 8 odst.
1, 3 a 4 téhož zákona (.se nevydává,
se nevydávají.) lze dospět k závěru, že zřejmě nebylo míněno, že
věci prohlášené za národní kulturní památku jsou či budou věcmi,
které vydat nelze. Tento závěr podporuje též ustanovení § 8 odst. 5 tohoto zákona, které osobě, jejíž věc vydat nelze, přiznává
právo na finanční náhradu podle § 13 odst. 1. Ze všech výše uvedených důvodů je navrhovatel toho názoru, že
ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. odporuje čl. 1
Ústavy, jakož i čl. 1, 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 a 3 Listiny
základních práv a svobod (dále "Listina").
16.11.1998, podepsaném předsedou sněmovny prof. V. K., uvedla, že
napadené ustanovení bylo do zákona včleněno až v době jeho
projednávání zákonodárným sborem, neboť v původně předloženém
návrhu zákona ani v důvodové zprávě takové ustanovení nebylo.
Podle názoru účastníka řízení toto ustanovení nezpochybňuje fakt,
že žalobce je osobou oprávněnou podle zákona. Toto ustanovení
pouze u jasně vymezeného okruhu věcí s režimem národní kulturní
památky upravuje podmínky pro jejich vydání. Zákonodárce tedy
neměl v úmysl zcela vyřadit nebo omezit určitou skupinu
oprávněných osob na úkor jiných, ať již stanovením nepřiměřených
podmínek či jejich diskriminací. Zřejmým záměrem byla snaha
vydávat tyto věci až po schválení nové právní úpravy správy
a ochrany kulturních památek, když dosavadní právní úprava jejich
ochranu dostatečným způsobem nezajišťuje. Podle názoru účastníka
řízení je zřejmé, že se má jednat o zcela nový zákon a nikoliv
o pouhou novelu, což svědčí o důležitosti, kterou zákonodárce této
věci přikládá. Pokud pak jde o nejasné časové ohraničení
k přijetí, nepovažuje Poslanecká sněmovna takovou úpravu za
rozpornou s demokratickými principy zákonodárného procesu, naopak
za rozpornou by považovala pevné stanovení lhůty k přijetí nového
právního předpisu.
Z výše uvedených důvodů nesdílí účastník řízení názor
navrhovatele, že napadené ustanovení odporuje čl. 1 Ústavy, resp.
čl. 1, čl. 3 odst. 1, či čl. 4 odst. 2 a 3 Listiny. V závěru
vyjádření je konstatováno, že zákon č. 87/1991 Sb. byl schválen
potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru a byl řádně
vyhlášen. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného
ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Ve stanovisku, o které ve smyslu § 48 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
požádal soudce zpravodaj Ministerstvo kultury, se uvádí, že
v souladu s usnesením vlády č. 632 ze dne 30. 9. 1998 o Plánu
legislativních prací vlády na zbývající část roku 1998 a na rok
1999, a o Výhledu legislativních prací vlády na léta 2000 až
2002, připravuje Ministerstvo kultury ČR návrh věcného záměru
zákona o ochraně kulturních památek. Tento návrh bude vládě
předložen k projednání v červnu 1999. Z tohoto důvodu ministerstvo
nedoporučuje, aby ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb.,
o mimosoudních rehabilitacích, bylo zrušeno, ale doporučuje vyčkat
nové zákonné úpravy. Vyjádření je datováno 16. 12. 1998 a je
podepsáno náměstkyní ministra kultury JUDr. A. W.
zda zákon č. 87/1991 Sb. byl vydán v mezích Ústavou ustanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem, neboť splnění těchto
podmínek konstatoval již ve svých nálezech vyhlášených pod č.
164/1994 Sb. a č. 153/1998 Sb.
Pokud pak jde o věc samotnou, dospělo plénum Ústavního soudu
k závěru, že návrh je důvodný. Tento svůj závěr opírá Ústavní soud
o následující argumenty.
Zákon ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, stanoví
v § 4, že určení toho, co je třeba považovat za národní kulturní
památku, provádí vláda svým nařízením. V ustanovení § 9 jsou
stanoveny zvláštní povinnosti vlastníka kulturní památky, § 13
stanoví předkupní právo státu k těmto věcem a § 15 odst. 3
upravuje postup v případech, kdy vlastník zanedbává péči o národní
kulturní památku. Posledně zmíněné ustanovení umožňuje v určitých
případech i vyvlastnění majetku. V přechodném ustanovení § 42
odst. 2 se pak stanoví, že národní kulturní památky prohlášené
podle dřívějších právních předpisů, se považují za národní
kulturní památky podle tohoto zákona.
Podle prováděcí vyhlášky Ministerstva kultury ČR č. 66/1988
se vede ústřední seznam kulturních památek, ve kterém se vyznačuje
též, že určitá kulturní památka je prohlášena za "národní".
Současný stav je tedy takový, že o tom, co bude z tzv.
národních kulturních památek vydáno oprávněným osobám, rozhoduje
vlastně vláda, která svým nařízením může určité věci ze seznamu
vypustit, resp. prohlášení národní kulturní památkou omezit či
upřesnit. Jako příklad takového postupu lze uvést nařízení vlády
č. 404/1992 Sb., kterým oproti původnímu vymezení, že národní
kulturní památkou je celé Staroměstské náměstí v Praze, bylo
určeno, že tento charakter nadále bude mít pouze Palác Kinských,
Radnice a Týnský chrám a podobným způsobem bylo omezeno prohlášení
historického centra města Tábor za národní kulturní památku.
Dalším takovým opatřením vlády bylo nařízení č. 262/1995 Sb.,
týkající se např. zámku Zbraslav, tzv. Müllerovy vily od Adolfa
Loose v Praze-Střešovicích, Klementina, vily Tugendhat v Brně,
zámků Telč a Kroměříž, areálu Pusteven v Beskydech a řady dalších
objektů celé ČR. Nařízení vlády č. 171/1998 Sb. pak nově vymezilo
(přesněji řečeno zúžilo) vymezení národních kulturních památek
Špilberk v Brně, Slovanského hradiště v Mikulčicích, rotundy ve
Znojmě, Památníku J.A. Komenského ve Fulneku a jiných objektů a to
tak, že byly určeny parcely a č.p. budov, které budou nadále tyto
památky tvořit a budou tedy ve smyslu ustanovení § 8 odst. 6
zákona č. 87/1991 Sb. i nadále nevydatelné.
Nařízením vlády, tedy formálně normativním právním aktem,
jsou de facto vydávány individuální správní akty, které ve svém
důsledku některým oprávněným osobám otevírají cestu k restituci
tím, že určitý majetek je ze seznamu národních kulturních památek
vypuštěn, případně je jeho rozsah vymezen jinak. Ustanovení § 8
odst. 6, původně míněné zřejmě jako ustanovení blokační, může tedy
vláda ve skutečnosti obejít.
Z výše uvedeného vyplývá, že v současné době existuje mezi
restituenty několik podskupin, které tvoří především ti, kteří své
nároky uplatnili k majetku, který v době vznesení nároku byl
národní kulturní památkou a je jí dosud (což je případ, který
projednává soud, který tento návrh předložil), dále pak osoby,
u kterých byl po uplatnění nároku požadovaný majetek ze seznamu
národních kulturních památek vyčleněn, a konečně pak osoby, které
své nároky neuplatnily právě pro existenci ustanovení § 8 odst.
6 zákona č. 87/1991 Sb., a u kterých podle stanoviska Nejvyššího
soudu ČR nemohlo dojít k zániku nároku uplynutím lhůty (Cpjn
50/1993, publ. pod č. 7 - 8/1993, str. 254, bod 11 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek),
Ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v zákoně č.
87/1991 Sb. se zabýval nález
Pl. ÚS 3/94
(ÚS, 1, 279 - 291). Na
otázku, zda existuje zákonný důvod pro vyloučení určitých subjektů
z okruhu těch, které jinak znaky určitého restitučního titulu
naplňují, odpověděl ÚS ČR záporně, když vyslovil, že rámec možného
omezení je dán pouze čl. 11 odst. 2 Listiny, tj. že určité věci
mohou být pouze ve vlastnictví občanů ČR. Z toho dovodil, že
Listina "nezmocňuje zákonodárce ke stanovení dalších podmínek
nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu či
obecně)." Z těchto důvodů byla podmínka trvalého pobytu prohlášena
za rozpornou s čl. 11 odst. 2 Listiny.
V nálezu
Pl. ÚS 33/96
(ÚS, 8, 163 a násl.) ÚS ČR vyslovil, že
nemá důvod odchýlit se od výše uvedeného názoru a dále připomenul
svá rozhodnutí, ve kterých vyložil obsah ústavního principu
rovnosti, zejména
Pl. ÚS 16/93
(ÚS, 1, 194 - 195, 205-206), Pl. ÚS
36/93 (ÚS, 1, 179),
Pl. ÚS 5/95
(ÚS, 4, 218),
Pl. ÚS 9/95
(ÚS, 5,
137). Ve všech těchto nálezech je konstatováno, že tento princip
chápe ÚS ČR tak, jak byl vyjádřen již Ústavním soudem ČSFR (ÚS
ČSFR, 1992, R 11): "je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých
funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné.
Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně. Může se tak stát
pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." Ústavní soud tedy chápe
rovnost občanů jako rovnost relativní, přičemž obsah tohoto pojmu
posouvá do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti odlišování
subjektů a práv. Přitom za prvé hledisko označuje vyloučení
libovůle a za hledisko druhé, zejména u nerovnosti v sociálních
vztazích, dotčení některého základního práva či svobody.
Plénum Ústavního soudu konstatovalo, že ani v této věci nemá
důvod výše uvedené právní názory měnit. Vzhledem k tomuto závěru
pak rozhodnutí o návrhu na zrušení ustanovení § 8 odst. 6
vyžadovalo především posoudit, zda vyčlenění určité skupiny
oprávněných osob z nároku na vydání věcí, obecně odůvodňované tím,
že dosavadní právní úprava ochrany kulturních památek není
dostatečná, obstojí ve smyslu výše uvedených právních názorů
a principů.
Z rozboru dosud platné právní úpravy je zřejmé, že pro
prohlášení určité nemovité či movité věci za národní kulturní
památku není rozhodující, jaký má tato věc vlastnický režim. Jde
tedy o zákon, který stanoví vlastníkovi určitá omezení a určitý
zvláštní režim v případech, že by o tento majetek nepečoval řádně.
Přesto, že zákon ČNR č. 20/1987 Sb. byl vydán ve zcela jiných
společenských a ekonomických podmínkách a některá jeho ustanovení
jsou nepochybně již neaplikovatelná, dává dle názoru Ústavního
soudu státu dostatek prostředků k ochraně kulturních hodnot, při
respektování práv restituentů. Povinnost vlastníka kulturní
památky (tedy i národní) řádně pečovat o její zachování
a udržování vyplývá z ustanovení § 9 zákona ČNR č. 20/1987 Sb.,
kde jsou též stanovena rozsáhlá oprávnění orgánů památkové péče ve
vztahu k vlastníkovi, který své povinnosti neplní. V § 13 je
založeno přednostní právo státu na koupi kulturní památky atd.
I když je sporné, zda některá v tomto zákoně uvedená omezení jsou
slučitelná se čl. 11 odst. 4 Listiny, není existující právní
úprava natolik nepoužitelná, aby byla důvodem pro vytvoření
zvláštní skupiny restituentů. Spíše lze říci, že práva státu
omezující vlastníka, jsou mnohdy na hranici ústavnosti. Tím se
však Ústavní soud, vázán rozsahem návrhu, zabývat nemohl.
Ústavní soud tedy nesdílí názor zákonodárce, že u národních
kulturních památek je dán rozumný důvod pro jejich vyčlenění
z normálního režimu restitučního procesu. Platná úprava se proto
jeví jako libovůle zákonodárce, který bez přesvědčivých důvodů
a argumentů určitou skupinu bývalých vlastníků, resp. jejich
právních nástupců, diskriminuje, aniž by zde převažoval zájem na
ochraně veřejných hodnot. V tomto směru je tedy napadené
ustanovení v rozporu s čl. 1 Ústavy, jakož i s čl. 1 Listiny
základních práv a svobod.
Výše uvedené důvody považoval Ústavní soud za dostatečné pro
vyhovění návrhu na zrušení napadeného ustanovení, aniž by se
zabýval též otázkou ústavněprávní akceptovatelnosti mlčení
zákonodárce, tedy skutečností, že tímto ustanovením předpokládaný
nový zákon nebyl po dobu přibližně osmi let vydán, jakož i tím,
zda vůbec apel bývalého federálního zákonodárce byl závazný
v době svého vydání či dokonce v době současné. Svůj názor na
osmileté mlčení zákonodárců tedy Ústavní soud vyjádřil pouze tím,
že vykonatelnost výroku o zrušení napadeného ustanovení neodložil.
(§ 50 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 10. března 1999
Odlišné stanovisko
Soudce Ústavního soudu JUDr. V. P. k nálezu
Pl. ÚS 25/98
Ústavní soud tím, že tímto nálezem zrušil § 8 odst. 6 zákona
č. 87/1991 Sb., se odchýlil od své rozhodovací praxe, v níž
pokládal restituční zákony za leges speciales, jež obsahují právní
úpravy, které nebyly a nejsou vždy typické pro postavení vlastníků
skutečných či domnělých, ale měly a mají ještě stále za cíl
zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd, k nimž
došlo v období let 1948 až 1989. Přestože zákonodárce věděl, proč
toto ustanovení § 8 odst. 6 do uvedeného zákona zařadil, neboť
předpokládal, že bude potřebovat v nových poměrech dost času, než
se dostane při výstavbě nové společnosti k otázkám ochrany
kulturních památek, současné stanovisko vystačilo s odůvodněním,
že to trvá příliš dlouho, že dochází k diskriminaci určité skupiny
osob a že údajně je toto ustanovení protiústavní (po deseti letech
jeho platnosti). Tím vlastně Ústavní soud rozhodl paušálně na
místě zákonodárce o tom, který majetek, patřící mezi národní
kulturní památky, bude vydáván podle ostatních ustanovení zákona
o mimosoudních rehabilitacích, aniž respektoval, že tímto
ustanovením si zákonodárce vyhradil pro sebe, příp. pro kompetenci
vlády rozhodnutí o tom, za jakých předpokladů a podmínek
respektujících ochranu veřejného zájmu bude majetek vydáván. Podle mého názoru zrušené ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. není protiústavní, neboť jen deklaruje, kdy bude možno
k restituci a projednání určité skupiny majetků, které se dostaly
do rukou státu, skutečně přikročit. Vždyť ani tento restituční
zákon neupravuje komplexně všechny restituce, některé oblasti
ponechal jiným zákonům a některé zatím ještě ani nevydal, jak to
stanovil již § 1 odst. 3 nebo 4 předmětného zákona. Stejně tak
nevytváří ani nemůže vytvořit při odstraňování některých křivd
rovné podmínky pro všechny potenciální účastníky. Tento nález ovšem zpochybnil do jisté míry i to, co v řadě
nálezů bylo zdůrazněno, že zákonodárce přikročil k restitucím jako
součásti celkové rehabilitace společnosti. Navíc se nelze vyhnout dojmu, že Ústavní soud v tomto
případě, ve snaze dovodit libovůli zákonodárce, který bez
přesvědčivých důvodů a argumentů diskriminuje skupinu bývalých
vlastníků, resp. jejich právních nástupců, aniž by převažoval
zájem na ochraně veřejných hodnot, a v úvaze o ústavněprávní
akceptovatelnosti mlčení zákonodárce, se obírá rozborem fungování
státní památkové péče, což mu bezesporu nepřísluší. V tomto
zaujetí pro urychlené rozhodnutí věci Ústavním soudem pak
nepřihlíží k tomu, že v řešení problematiky právní úpravy správy
a ochrany kulturních památek by mohl dát přednost zákonodárci,
když Poslanecká sněmovna zřejmě počítá se zcela novým zákonem
v této oblasti a ministerstvo kultury upozorňuje, že vláda bude
zřejmě návrh věcného záměru předkládat již v červnu r.
1999
a výslovně nedoporučuje, aby ustanovení § 8 odst. 6 citovaného
zákona bylo zrušeno a doporučuje vyčkat nové právní úpravy. Lze
mít proto pochybnost, zda svou přílišnou iniciativou
a nerespektováním stanoviska zákonodárce i exekutivy nepřekročil
Ústavní soud svou kompetenci, když protiústavnost je sice tvrzena,
ale je pochybné, lze-li ji pokládat za prokázanou.