Aktivní legitimace kvazisoudních subjektů (notáře) podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové (soudkyně zpravodajky), Jana Svatoně, Pavla Šámala a Jana Wintra o návrhu notáře JUDr. Milana Cellara, soudního komisaře pověřeného Okresním soudem ve Vsetíně - pobočkou ve Valašském Meziříčí, na zrušení § 1646 odstavce 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se odmítá.
1. Notář JUDr. Milan Cellar (dále jen "navrhovatel") vede jako soudní komisař určený Okresním soudem ve Vsetíně - pobočkou ve Valašském Meziříčí pod sp. zn. 15 D 46/2025 pozůstalostní řízení ve věci zůstavitelky Mgr. Věry Tyralíkové, zemřelé 7. 1. 2025. Ve svém podání Ústavnímu soudu uvedl, že zůstavitelka pořídila dne 26. 10. 2000 závět formou notářského zápisu, jejíž součástí bylo rovněž prohlášení o vydědění jejího syna. Dědicem povolala svého manžela, který ji však předemřel. Podle tehdejší právní úpravy (§ 469a odst. 2 zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník), nevztáhla-li zůstavitelka účinky vydědění i na potomky vyděděného syna, zůstali potenciálními dědici. Právní úprava platná v okamžiku úmrtí zůstavitelky (§ 1646 odst. 3 zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník) však stanoví pravidlo opačné, tedy neprojeví-li zůstavitel opačnou vůli, vztahují se účinky vydědění rovněž na potomky vyděděného.
2. Zůstavitelka ve svém pořízení pro případ smrti na potomky svého vyděděného syna z dědictví účinky vydědění nevztáhla, ač tak učinit mohla. Jelikož se však na pozůstalostní řízení uplatní právní předpisy účinné v okamžiku úmrtí, ukládá zákon navrhovateli aplikovat novou, opačnou právní úpravu. Navrhovatel bez dalšího namítá, že uvedené ustanovení § 1646 odst. 3 občanského zákoníku je v rozporu s ústavním pořádkem, zejm. pak s právem na dědění zakotveným v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a požaduje jeho zrušení.
3. Napadený § 1646 odst. 3 občanského zákoníku zní: "(3) Přežije-li vyděděný potomek zůstavitele, nedědí ani potomci vyděděného potomka, ledaže zůstavitel projeví jinou vůli. Nedožije-li se vyděděný potomek smrti zůstavitele, pak jeho potomci dědí vyjma těch, kteří jsou samostatně vyloučeni z práva dědického."
4. Ústavní soud zaslal návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně Parlamentu, Senátu Parlamentu, vládě a veřejnému ochránci práv. Poslanecká sněmovna a Senát prostřednictvím svých předsedů pouze shrnuli legislativní proces přijímání napadené právní úpravy, který hodnotili jako ústavně konformní a řádný, a věcně nehodnotili ústavnost napadeného ustanovení. Veřejný ochránce práv se rozhodl nevyužít svého práva vstoupit do řízení a k návrhu se vyjádřit.
5. Vláda ve svém vyjádření nejprve zpochybnila aktivní legitimaci navrhovatele coby notáře v postavení soudního komisaře. Domnívá se, že pravomoc předložit aplikovanou právní úpravu Ústavnímu soudu ke zrušení ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") náleží výlučně soudům a tento pojem je třeba vykládat restriktivně - tedy tak, že jsou z tohoto oprávnění vyňaty osoby, které sice jsou nadány veřejnoprávní pravomocí rozhodovat o právech a povinnostech osob, případně i jednat jménem soudu, ale samy soudem nejsou. K tomu odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 10/10 a usnesení ze dne 30. 1. 2015 sp. zn. I. ÚS 2689/14 , v nichž Ústavní soud konstatoval neoprávněnost exekutora předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tyto závěry se dle vlády dají plně aplikovat rovněž vůči notářům, jejichž postavení je obdobné. Ostatně ani notář v pozůstalostním řízení nekoná veškeré úkony, ale v souladu s § 100 odst. 2 a 3 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních (dále jen "ZŘS"), v některých případech předkládá návrh na provedení úkonu příslušnému obecnému soudu. Takový postup pak vláda navrhuje rovněž v případě, že notář dospěje k závěru o neústavnosti aplikovaného právního předpisu.
6. Stran věcného posouzení návrhu vláda uvádí, že napadené ustanovení není protiústavní. Nejprve ve svém vyjádření polemizuje se závěrem plynoucím z návrhu, že obsahem čl. 11 odst. 1 Listiny je též veřejné subjektivní právo na dědictví a nikoli pouze obecná garance dědění coby právního institutu. Dle vlády tomu tak není a nelze tak z ústavního pořádku číst právo určitých osob dědit. Návrh vláda posuzuje spíše pohledem autonomie a integrity rodinného života ve smyslu čl. 32 odst. 1 a odst. 4 Listiny, nicméně ani optikou těchto lidskoprávních garancí nedochází k závěru o neústavnosti napadené úpravy. Ta je dle vlády důvodná, legitimní a je projevem legislativní suverenity zákonodárné moci, která je primárně zmocněna k definování právních pravidel. Co se týče konkrétní aplikace napadené úpravy, dle vlády navrhovatel napadenou úpravu aplikuje nesprávně. Z pořízení pro případ smrti zůstavitelky lze dojít k závěru o tom, že její vůlí bylo ponechat potomky vyděděného syna jako možné dědice. Takový postup by pak dle vlády byl ústavně konformní interpretací napadeného ustanovení a šetřil by v maximální možné míře její vůli.
7. Předtím, než Ústavní soud mohl přistoupit k meritornímu projednání návrhu, přezkoumal, zda byl návrh podán oprávněným navrhovatelem. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu (o který navrhovatel, ve spojení s § 100 odst. 1 a 2 ZŘS, opírá svou návrhovou legitimaci) je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že návrh byl podán osobou neoprávněnou.
8. Ve vztahu ke kvazisoudním orgánům, případně soukromým subjektům nadaným veřejnoprávním oprávněním se Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyjadřoval. Zastával vždy restriktivní výklad pojmu "soud", obsaženého jak v Ústavě, tak v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Oprávněným navrhovatelem tedy není soudní exekutor (viz usnesení ze dne 11. 5. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 10/10 nebo usnesení ze dne 30. 1. 2015 sp. zn. I. ÚS 2689/14 ) nebo rozhodce (viz usnesení ze dne 28. 1. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 37/08 ). Postavením a kompetencí jsou soudy (resp. soudci) nadáni přímo Ústavou, tedy předpisem nejvyšší právní síly, který jim rovněž dává možnost obracet se na Ústavní soud s návrhy na posouzení souladu právního předpisu s Ústavou podle čl. 95 odst. 2. Toto ustanovení logicky navazuje na vázanost soudce při rozhodování pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, a jeho oprávnění s nimi posoudit soulad jiného právního předpisu, jak stanoví Ústava v odstavci 1 téhož článku. Je zřejmé, že tyto významné pravomoci svěřuje Ústava soudcům jakožto reprezentantům moci soudní (hlava čtvrtá Ústavy nadepsaná Moc soudní) se všemi k tomu nezbytnými atributy (nezávislost soudů a soudců, jmenování soudců do funkce prezidentem republiky bez časového omezení, nestrannost soudců, jejich neodvolatelnost, nepřeložitelnost, jakož i neslučitelnost výkonu funkce soudce s výkonem jiných ústavních funkcí).
9. Ústava v čl. 94 odst. 2 připouští, že zákon může stanovit, ve kterých věcech a jakým způsobem (tedy jako výjimku ve vyjmenovaných situacích) se na rozhodování soudů podílejí vedle soudců i další občané. Tak i kompetence soudních komisařů (obdobně jako v případě exekutorů nebo rozhodců) je pouze odvozená, a to na základě zákona po pověření (pozůstalostním) soudem, tedy na podústavní úrovni (§ 100 odst. 1 ZŘS). Ve srovnatelné pozici jsou např. vyšší soudní úředníci, jejichž rozhodování Ústavní soud rovněž odlišil od rozhodování soudů. Ač nejde a priori o protiústavní úpravu, rozhodování osobami odlišnými od soudců představuje pouze zvláštní doplňkovou formu právní ochrany, byť poskytované v rámci soudního řízení. Nejde o totožné postavení, v jakém se nachází soudci, a konečným garantem zákonnosti i ústavnosti je i v takovém řízení pouze soud (viz nález ze dne 30. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/18 , který v bodě 48 zdůrazňuje, že nesmí jít o výkon pravomoci, kterou ústavní pořádek vyhrazuje výlučně soudcům). Tyto závěry lze obdobně vztáhnout rovněž na notáře v postavení soudních komisařů.
10. Při posuzování toho, zda daný subjekt lze za soud považovat, je přitom klíčové zejména jeho systematické zařazení do soustavy státních orgánů a soustavy soudů ve smyslu čl. 91 Ústavy (viz také usnesení ze dne 13. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 29/16 nebo KOVALČÍK, Michal. Mezisoudní dialog skrze konkrétní kontrolu norem: jak spolu obecné soudy a Ústavní soud komunikují a proč čl. 95 odst. 2 Ústavy slouží jako zbraň moci soudní? In Časopis pro právní vědu a praxi. Brno: Masarykova Univerzita, Právnická fakulta, č. 4/2023, roč. 31, s. 838-839), a dále naplnění charakteristik soudu podle čl. 81, čl. 82 a čl. 90 Ústavy. Těmito charakteristikami jsou, jak již uvedeno výše, zejména nezávislost, nestrannost, kompetence rozhodovat o právech a povinnostech a poskytovat ochranu právům; a samotné označení subjektu za soud. Pojem soud obsažený v čl. 95 odst. 2 Ústavy je přitom nezbytné vykládat shodně jako ve výše citovaných ustanoveních Ústavy. Notáře v postavení soudního komisaře proto není možné za soud ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy považovat, neboť sám není nadán kompetencí poskytovat zákonem stanoveným způsobem ochranu právům (čl. 90 Ústavy), přestože i ve své činnosti je povinen základní práva respektovat. Není ani zařazen do soustavy soudů podle čl. 91 Ústavy. Notáři tedy postrádají základní atributy připisované soudům. Zejména notářům nesvědčí tak vysoký standard nezávislosti jako soudům, mohou být odvoláni ministrem spravedlnosti a není jim stanovena tak široká inkompatibilita s jinými funkcemi jako soudcům, a to zejména ve vztahu k ostatním složkám moci. Notáři tak mohou být, na rozdíl od soudců, například poslanci či senátory [§ 5 odst. 2 zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů].
11. Ústavní soud si je vědom ustáleného názoru civilněprávní doktríny i praxe, že notář v pozici soudního komisaře vystupuje v řízení o pozůstalosti jako soud, činí úkony jeho jménem a obecně je na něj v rámci pozůstalostního řízení jako na soud nahlíženo. Tento výklad na zákonné úrovni však nemůže zavázat Ústavní soud ve výkladu ustanovení Ústavy a ústavního pořádku. Ten musí být vždy apriorní, tedy na úrovni ústavnosti plynoucí níže v hierarchii právní síly, nikoli obráceně. Pokud bychom totiž přijali tezi, že lze Ústavu vykládat prostřednictvím podústavních předpisů, umožnili bychom tím zákonodárci obcházet kvalifikovanou většinu pro přijímání ústavních zákonů a změn Ústavy, neboť by pouze změnou zákona prostou většinou hlasů v obou komorách Parlamentu mohl modifikovat ústavní interpretaci (např. v hypotetické situaci, kdy by na zákonné úrovni za soudy prohlásil i správní orgány, které by tím získaly novou širokou paletu kompetencí).
12. Je nezbytné se rovněž zabývat tím, zda je možné návrh v nyní projednávané věci považovat za návrh Okresního soudu ve Vsetíně - pobočky ve Valašském Meziříčí, učiněný prostřednictvím soudního komisaře. Podle § 100 odst. 1 ZŘS činí pověřený notář úkony soudu prvního stupně v pozůstalostním řízení jako soudní komisař. Nicméně kompetence soudního komisaře není zcela neomezená, neboť pro některé úkony specifické povahy stanoví § 100 odst. 2, odst. 3 ZŘS odlišný postup spočívající v přípravě podkladů pro daný úkon notářem a jejich předložení příslušnému soudu s návrhem na provedení takového úkonu.
O povaze věci při určení, zda daný úkon spadá či nespadá do výjimky v § 100 odst. 2 ZŘS, hovoří rovněž komentářová literatura: "(...) všechny činnosti, které nejsou zákonem výslovně svěřeny pozůstalostnímu soudu, může provést pouze soudem pověřený notář, leda že z povahy věci plyne něco jiného," (VLÁČIL, David. § 100 [Úkony v řízení]. In: SVOBODA, Karel, TLÁŠKOVÁ, Šárka, VLÁČIL, David, LEVÝ, Jiří, HROMADA, Miroslav a kol. Zákon o zvláštních řízeních soudních. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s.
214). Ačkoliv pověřený notář činí v pozůstalostním řízení úkony soudu, je nutné připomenout, že v rámci projednání dědictví se stále odlišuje postavení pozůstalostního soudu a notáře pověřeného k provedení úkonů v řízení o pozůstalosti. Je to pozůstalostní soud, který zahajuje řízení o pozůstalosti (§ 13 odst. 2, § 138 ZŘS), a jakmile je uvedené usnesení vydáno, je věc nadále vedena v rejstříku D [JIRSA Jaromír a kolektiv. Občanské soudní řízení (soudcovský komentář). Kniha II. Zvláštní řízení soudní.
Vydání čtvrté, doplněné a upravené. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2023, s. 365].
13. S tím dále souvisí otázka, zda lze návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy považovat za úkon v řízení o pozůstalosti ve smyslu § 100 odst. 1 ZŘS. Notáři v postavení soudního komisaře totiž přísluší činit úkony soudu výlučně v tomto řízení. Návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy nelze za úkon v řízení o pozůstalosti považovat. Nejde o běžný procesní nástroj, ale o výjimečný instrument, kterým obecné soudy vstupují do ústavního dialogu s Ústavním soudem. Představuje dílčí prvek principu brzd a protivah v systému dělby moci, jímž moc soudní koriguje působení moci zákonodárné. Ze své povahy tedy úkonem v řízení o pozůstalosti být nemůže. Pro tento závěr hovoří i to, že při postupu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy musí soud (zde myšleno soud pozůstalostní, který řízení zahájil) řízení přerušit podle § 109 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Z toho nutně vyplývá, že jde o úkon, jímž se začíná jiné řízení (řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů), nikoli o úkon v probíhajícím řízení o pozůstalosti. Ostatně i § 28 odst. 4 zákona o Ústavním soudu stanoví, že je-li účastníkem (vedlejším účastníkem) v řízení před Ústavním soudem soud v souvislosti se svou rozhodovací činností, rozumí se jím příslušný senát nebo samosoudce; za soud pak (jde-li o senát) jedná předseda senátu (§ 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu), což opět nemůže být nikdo jiný než soudce. Těmito zákonnými ustanoveními jsou přitom soudci Ústavního soudu zvlášť vázáni (viz čl. 88 Ústavy). Na soudní komisaře zákon o Ústavním soudu nepamatuje, v ustanovení se nenachází mezera v právu, kterou by bylo nutno dotvářením práva vyplnit, a text zákona nelze ani výkladem rozšířit.
14. Se zřetelem k výše uvedenému Ústavní soud shledal, že návrh byl podán osobou neoprávněnou, neboť notáře v postavení soudního komisaře nelze považovat za soud ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud nijak věcně nehodnotil návrh na zrušení napadeného ustanovení a nepředjímá výsledek případných budoucích řízení v obdobné věci. Zůstává v kompetenci navrhovatele - notáře, aby případně věc předložil příslušnému pozůstalostnímu soudu s podnětem k iniciaci řízení o tzv. incidenční kontrole ústavnosti zákona Ústavním soudem. Musí to však být právě soud, resp. soudce, kdo se na Ústavní soud s návrhem na zrušení zákona či jeho části ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy obrátí. Ochranu ústavnosti v konkrétní věci pak nabízí rovněž režim individuální ústavní stížnosti podle § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu, s níž se mohou na Ústavní soud později obrátit účastníci pozůstalostního řízení.
15. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků návrh odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 17. září 2025
Josef Baxa v. r. předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Jaromíra Jirsy ve věci Pl. ÚS 29/25 K usnesení ze dne 17. 9. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 29/25 , uplatňuji své odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
S účinností od 1. 7. 2009 je ze své podstaty soudní komisař v pozůstalostním řízení "soudním orgánem", u něhož se odehrává vše podstatné v pozůstalostním řízení. U něj se aplikuje hmotné dědické právo, postupuje podle příslušné procesní úpravy pozůstalostního řízení a vydává konečné rozhodnutí - bez toho, aniž by příslušný okresní soud do úkonů komisaře zásadně (spíše jakkoliv) zasahoval. To je podstatný rozdíl oproti dřívější úpravě, podle které nemohl komisař v pozůstalostním řízení konečným způsobem rozhodnout a plnil roli jakéhosi přípravného soudního pracoviště.
Současné pojetí soudního komisariátu je přirozeným a správným vyústěním letitých snah o odbřemenění soudů od různých činností - v tomto případě zásadně všech činností v rámci pozůstalostního řízení. Je potom nelogické, aby se soudní komisař nemohl v případě pochybností o ústavní konformitě aplikovaného ustanovení zákona obrátit na Ústavní soud jako "soud" ve smyslu č. 95 odst. 2 Ústavy. Především proto, že v naprosté většině případů příslušný okresní soud žádná ustanovení hmotného práva v pozůstalostním řízení neaplikuje a podle příslušných procesních ustanovení zákona o zvláštních řízeních soudních nepostupuje.
Vždy jsem se snažil o věcné (materiální) řešení problémů a pátral po smyslu právní normy - v tomto případě § 109 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Jeho hlavním smyslem je umožnit tomu, kdo s příslušným zákonným ustanovením "pracuje", aby se v případě pochybností obrátil na ÚS, a ten aby řekl, zda je používaná norma ústavně konformní či nikoliv. Okresní soud to v posuzovaném případě učinit nemohl a může tak učinit jen soudní komisař, který odpracuje kompletní pozůstalostní řízení jako soudní orgán a řízení ukončí svým rozhodnutím - jménem soudu.
Vše podstatné v pozůstalostním řízení se odehrává v prvostupňovém řízení (před soudním komisařem), nikoliv případně až u odvolacího soudu, kam se naprostá většina pozůstalostních řízení vůbec nedostane. Položím v této souvislosti otázku:
"Kdo by mohl logikou usnesení předložit Ústavnímu soudu k přezkumu příslušné ustanovení zákona o zvláštních řízeních soudních, které se aplikuje v pozůstalostním řízení prvního stupně?" Okresní soud to být nemůže, protože nic neaplikuje.
Odvolací soud případně aplikuje jen příslušná procesní ustanovení pro odvolací řízení. Pak mi zbývá jedině soudní komisař. Nikdo jiný.
Jsem tedy jednoznačně přesvědčen, že v tomto případě je soudní komisař legitimován k tomu, aby se obrátil na Ústavní soud, protože je "soudem" ve smyslu § 109 odst. 1 o. s. ř. a čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nikdo jiný s "napadeným" ustanovením § 1646 odst. 3 občanského zákoníku nepřijde do styku a odvolání nemusí být vůbec podáno. Byl jsem na rozdíl od většiny pléna pro to, abychom se problémem věcně zabývali, nikoliv, abychom se jej procesně a formalisticky zbavili, což se bohužel stalo. V Brně dne 17. 9. 2025
Jaromír Jirsa