Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., o němž je vedeno řízení pod
sp. zn. Pl. ÚS 30/16
, a návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem, sídlem Botičská 1936/4, Praha 2 - Nové Město, na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, případně zrušení jeho § 3a písm. a) ve slovech "jejichž celková suma nesmí překročit 3% z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění", § 4 odst. 2 úvodní věty ve slově "zejména", § 4 odst. 2 písm. c), d), h) a k), § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona", o němž je vedeno řízení pod
sp. zn. Pl. ÚS 27/17
, takto:
Návrhy vedené pod
sp. zn. Pl. ÚS 30/16
a
Pl. ÚS 27/17
se spojují ke společnému řízení a budou nadále vedeny pod
sp. zn. Pl. ÚS 30/16
.
Ústavnímu soudu byl dne 7. září 2016 doručen návrh skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž zastupováním byla pověřena tehdejší senátorka Ing. Veronika Vrecionová, na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb. Řízení o tomto návrhu je vedeno pod
sp. zn. Pl. ÚS 30/06
.
Dne 30. června 2017 obdržel Ústavní soud podání označené jako "doplnění argumentace navrhovatelů" a "rozšíření návrhu", kterým odlišná skupina 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž zastupováním byl pověřen senátor Jiří Oberfalzer, navrhuje zrušení zákona o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, případně zrušení jeho § 3a písm. a) ve slovech "jejichž celková suma nesmí překročit 3% z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění", § 4 odst. 2 úvodní věty ve slově "zejména", § 4 odst. 2 písm. c), d), h) a k), § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona". Toto podání představuje nový návrh, o němž je vedeno řízení pod
sp. zn. Pl. ÚS 27/17
.
Podle § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s § 112 odst. 1 občanského soudního řádu, může Ústavní soud spojit ke společnému projednání věci, které u něho byly zahájeny a skutkově spolu souvisí nebo se týkají týchž účastníků.
Oba uvedené návrhy skupin senátorů směřují vůči témuž zákonu a jeden z nich pak eventuálně proti některým jeho ustanovením. Ústavní soud proto z důvodu hospodárnosti a efektivity řízení rozhodl o jejich spojení ke společnému řízení.
V souladu s rozvrhem práce bude soudce Pavel Rychetský i po spojení návrhů soudcem zpravodajem v řízení vedeném pod
sp. zn. Pl. ÚS 30/16
.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. září 2017
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu
4. Zákon o významné tržní síle byl přijat za účelem zamezit zneužívání významné tržní síly v dodavatelsko-odběratelských vztazích v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících. Významnou tržní silou se podle § 3 odst. 1 tohoto zákona rozumí takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících. Za účelem dosažení uvedeného cíle stanoví zákon obecný zákaz zneužití významné tržní síly, který částečně konkretizuje, jakož i některé další povinnosti odběratelů s významnou tržní silou. Současně stanoví pravidla dozoru nad dodržováním tohoto zákona a přestupky, jichž se mohou v případě jeho porušení dopustit odběratelé.
5. Ačkoliv byl zákon o významné tržní síle přijat již v roce 2009 a účinnosti nabyl dne 1. 2. 2010, jeho současné znění se od toho původního významně liší. Novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. došlo k jeho podstatné změně, která se dotkla celého jeho obsahu i struktury. Alespoň dílčím způsobem byla novelizována všechna ustanovení tohoto zákona. Uvedená novela nově vymezila definici základních pojmů, včetně pojmu významné tržní síly, i povinnosti jednotlivých odběratelů. Posléze byl zákon o významné tržní síle novelizován ještě dvakrát. Novelizace provedená zákonem č. 104/2017 Sb. (část sedmá, čl. IX) doplnila do napadeného zákona nové § 5a a 7a, jež upravují oprávnění Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen "Úřad") provádět sektorová šetření a využívat údaje z informačních systémů veřejné správy, a upřesnila a doplnila znění § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle. Následná novelizace provedená zákonem č. 183/2017 Sb. (část sto devadesátá šestá, čl. CC) se týkala především vymezení přestupků s ohledem na přijetí zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Z napadeného zákona byl vypuštěn § 5 odst. 2, částečně změněny či doplněny § 7 odst. 2 a § 8 odst. 1, 2 a 3 (včetně nadpisu § 8) a nově doplněn § 8 odst. 6. Posledně uvedenou novelou došlo také ke změně celého dosavadního § 9 a vložení § 9a.
6. Citace jednotlivých ustanovení napadeného zákona budou obsaženy v dalších částech tohoto nálezu, v nichž bude provedeno jejich ústavněprávní posouzení.
III. Shrnutí argumentace navrhovatelek
7. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud v tomto řízení přezkoumává zákon o významné tržní síle na základě dvou návrhů na jeho zrušení. Nelze nicméně přehlédnout, že posléze podaný návrh byl zamýšlen jako doplnění návrhu navrhovatelky a) a rozšíření jeho argumentace, s níž se navrhovatelka b) plně ztotožnila. Navrhovatelka a) již nový návrh ostatně ani nemohla podat, neboť v mezidobí uplynulo volební období některých senátorů, kteří ji tvořili. Pro zjednodušení dalšího textu bude proto Ústavní soud považovat uplatněnou argumentaci za společnou argumentaci obou navrhovatelek, ledaže by jejich odlišení bylo v konkrétních případech účelné.
8. Navrhovatelky považují zákon o významné tržní síle za velmi nekvalitní, neurčitý a diskriminační právní předpis, který nepřípustně zasahuje do práv dotčených subjektů. Mají za to, že jeho prostřednictvím se udržuje celková nekoncepčnost dohledu nad produkcí a prodejem potravinářských výrobků, který nadále zůstává v rukou několika státních úřadů. Napadenému zákonu vytýkají, že má minimální aplikační úspěšnost a směřuje pouze k ochraně dodavatelů proti vyjednávací síle obchodních řetězců. Za tímto účelem ukládá povinnosti pouze odběratelům, tedy jedné straně dodavatelsko-odběratelských vztahů, aniž by řešil případnou dominanci na straně dodavatelů.
9. Jednotlivé argumenty navrhovatelek budou podrobně shrnuty a vypořádány v dalších částech tohoto nálezu, lze však stručně uvést, že navrhovatelky namítají
a) neústavnost procedury přijetí zákona č. 50/2016 Sb. z důvodu, že měl být fakticky vypracován Úřadem, který má tímto zákonem novelizovaný zákon o významné tržní síle sám používat, jakož i neústavnost procedury přijetí zákona č. 104/2017 Sb., v jejímž rámci mělo dojít formou tzv. legislativního přílepku k neústavnímu doplnění tohoto zákona o novelizační body, jimiž se do zákona o významné tržní síle vkládá nový § 5a a mění se § 7 odst. 1,
b) neurčitost některých pojmů obsažených v zákoně o významné tržní síle, jež brání jeho ústavně konformnímu výkladu a použití a zakládá rozpor se zásadou nullum crimen sine lege certa podle čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), včetně neurčitosti samotného vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 napadeného zákona, jehož následkem má být nepřípustnost demonstrativního výčtu zakázaných jednání podle § 4 odst. 2 tohoto zákona,
c) nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva odběratelů a jejich práva podnikat, kdy účelu sledovaného napadeným zákonem je možné dosáhnout i prostřednictvím obecné soukromoprávní úpravy nekalé soutěže a veřejnoprávní úpravy obsažené v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže"),
d) přímé diskriminační působení zákona, jež se projevuje v odlišném zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou, a
e) nepřímé diskriminační působení zákona, jež v důsledku použití kritéria ročního obratu ve výši 5 mld. Kč podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, od něhož se odvíjí významná tržní síla odběratele, dopadá především na zahraniční obchodní řetězce,
zatímco ve vztahu k jednotlivým dílčím ustanovením namítají
f) nadbytečnost a nepřiměřenost omezení výše veškerých peněžních plnění dodavatele plynoucího z povinné náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem podle § 3a písm. a) napadeného zákona,
g) nepřiměřenost zákazu některých postupů při sjednávání a uplatňování cenových podmínek používaných v obchodním styku podle § 4 odst. 2 písm. c) a d) napadeného zákona,
h) nepřiměřenost zákazu podle § 4 odst. 2 písm. h) napadeného zákona, aby odběratel požadoval náhradu sankce uložené kontrolním orgánem po dodavateli bez existence jeho zavinění,
i) nepřípustnost zákazu podle § 4 odst. 2 písm. i) napadeného zákona, aby si odběratel s dodavateli sjednal nebo vůči nim uplatňoval rozdílné smluvní podmínky pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění bez spravedlivého důvodu,
j) neurčitost povinnosti respektovat výsledky úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru odběratelem podle § 4 odst. 2 písm. k) napadeného zákona, jež má zakládat rozpor se zásadou ne bis in idem podle čl. 40 odst.
5 Listiny a může vést k odepření soudní ochrany odběratelů v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny,
k) neústavnost sektorových šetření podle § 5a napadeného zákona s ohledem na nepřípustnost s nimi spojeného zásahu do soukromé sféry a informačního sebeurčení dotčených subjektů, a
l) neurčitost pravidel pro ukládání pokut podle § 8 a 9 napadeného zákona, vytvářející nepřiměřeně široký prostor pro uvážení správního orgánu. IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") postupně zaslal návrhy navrhovatelek a) a b) komorám Parlamentu (odstavec 1) a dále vládě (odstavec 2) a Veřejné ochránkyni práv (odstavec 3) jakožto subjektům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
11. Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 20. 10. 2016 a 19. 10. 2017 a Senát ve svých vyjádřeních z 19. 10. 2016 a 23. 10. 2017, podepsaných tehdejšími předsedy jednotlivých komor Janem Hamáčkem a Milanem Štěchem, shrnuly průběh legislativních procesů, v jejichž rámci byl projednán a schválen napadený zákon, jakož i jej novelizující zákon č. 50/2016 Sb. a zákon č. 104/2017 Sb.
12. Dne 17. 10. 2016 obdržel Ústavní soud v zákonem předepsané lhůtě vyrozumění vlády o vstupu do řízení, o němž vláda rozhodla usnesením č. 922 ze dne 17. 10. 2016. Vláda uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem průmyslu a obchodu a předsedou Úřadu vypracoval podrobné vyjádření vlády a zaslal je Ústavnímu soudu. Zastupováním v tomto řízení pak vláda pověřila ministra průmyslu a obchodu. K návrhu navrhovatelky a) se vláda obsáhle vyjádřila dopisem ze dne 9. 11. 2016, podepsaným tehdejším ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Mgr. Jiřím Dienstbierem. Pokud jde o návrh navrhovatelky b), jménem vlády se k němu dopisem ze dne 18. 10. 2017 vyjádřil tehdejší ministr průmyslu a obchodu Ing. Jiří Havlíček, MBA. V něm sdělil, že vyjádření, jež bude odrážet také stanovisko vlády, zašle Ústavnímu soudu Úřad jako amicus curiae, neboť právě do jeho působnosti spadá ochrana podnikatelských subjektů před zneužitím silnějšího postavení na trhu.
13. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., dopisem ze dne 26. 9. 2016 sdělila Ústavnímu soudu, že nevyužívá svého práva vstoupit do tohoto řízení. Na tomto postoji setrvala i v dopise ze dne 11. 10. 2017, kterým reagovala na zaslání návrhu navrhovatelky b).
14. Úřad navrhl dopisem ze dne 5. 10. 2016, podepsaným jeho předsedou Ing. Petrem Rafajem, aby Ústavní soud rozhodl podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 93 občanského soudního řádu o jeho vstupu do řízení jako vedlejšího účastníka. Ústavnímu soudu bylo dále doručeno vyjádření Úřadu ze dne 3. 11. 2016 k obsahu návrhu navrhovatelky a), které Úřad zaslal jako amicus curiae a jehož obsah je totožný s vyjádřením vlády ze dne 9. 11. 2016. Dalším dopisem ze dne 17. 10. 2017 se Úřad vyjádřil k rozšířenému návrhu navrhovatelky b) a v něm doplněné argumentaci.
15. K původnímu vyjádření komor Parlamentu, vlády a Úřadu se ve svém návrhu obsáhle vyjádřila navrhovatelka b). V tomto ohledu plnil již její návrh i funkci repliky. K následným vyjádřením, zejména doplňujícímu vyjádření Úřadu, které vyjadřovalo i stanovisko vlády, se navrhovatelka b) vyjádřila podáním ze dne 23. 3. 2018.
16. Obdobně jako argumentace navrhovatelek uvedená v jejich návrzích bude i shrnutí jednotlivých dalších podání, tedy vyjádření vlády a Úřadu a repliky navrhovatelky b), obsaženo v dalších částech nálezu.
17. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.
V. Návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka
18. Návrhu Úřadu na připuštění jeho vedlejšího účastenství Ústavní soud nevyhověl. V souladu s § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu mají v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů postavení vedlejšího účastníka pouze ti, kterým toto postavení tento zákon přiznává, tedy - jsou-li k tomu splněny další zákonem stanovené podmínky a nedošlo-li ke vzdání se postavení vedlejšího účastníka řízení - vláda (§ 69 odst. 2), Veřejný ochránce práv (§ 69 odst. 3) a oprávněný navrhovatel, jehož návrh byl nepřípustný z důvodu, že Ústavní soud již ve věci jedná (§ 35 odst. 2). Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu tak vylučuje subsidiární použití § 93 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu (§ 63 zákona o Ústavním soudu) pro řízení před Ústavním soudem, což znamená, že Ústavní soud není oprávněn rozhodnout o přípustnosti vedlejšího účastenství kohokoliv jiného, což platí i pro Úřad [např. nález ze dne 20. 10. 2004
sp. zn. Pl. ÚS 52/03
(N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), nález ze dne 26. 4. 2006
sp. zn. Pl. ÚS 37/04
(N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
19. Tato skutečnost nicméně nebrání tomu, aby si Ústavní soud s ohledem na působnost Úřadu podle zákona o významné tržní síle vyžádal jeho stanovisko, případně k jím zaslanému stanovisku přihlédl v rámci svého posouzení. V takovém případě však půjde pouze o stanovisko, které Úřad zašle jako amicus curiae a v jehož případě závisí jen na Ústavním soudu, zda jej bude považovat za relevantní pro své rozhodnutí, nebo nikoliv [nález ze dne 22. 1. 2019
sp. zn. Pl. ÚS 32/17
(N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.), bod 54]. V dané věci Ústavní soud přihlédl ke stanovisku Úřadu, na které ve svém vyjádření odkázala i vláda, a vypořádal se s argumentací v něm uvedenou.
VI. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
20. Ústavní soud se předně zabýval tím, zda jsou v dané věci splněny všechny zákonem stanovené procesní předpoklady k projednání návrhů navrhovatelek podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). V obou případech byla splněna podmínka návrhového oprávnění skupiny senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, neboť návrh byl podepsán minimálním počtem 17 senátorů. Oba návrhy zjevně splňují veškeré zákonem stanovené formální náležitosti (§ 34 zákona o Ústavním soudu).
VI./a Přípustnost návrhu navrhovatelky a) a důvody pro částečné zastavení řízení o něm
21. Navrhovatelka a) podala návrh na zrušení zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb. Protože uvedená novela nabyla účinnosti dne 6. 3. 2016, lze konstatovat, že návrh směřoval vůči napadenému zákonu ve znění, které bylo v době jeho podání platné a účinné, pročež nebyl dán důvod jeho nepřípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Posléze byl však napadený zákon novelizován zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb., v důsledku čehož vyvstala otázka, zda tyto novelizace v případě ustanovení, jichž se týkaly, nezaložily důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Podle tohoto ustanovení, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
22. Uvedený důvod zastavení řízení o návrhu navrhovatelky a) je podle Ústavního soudu zjevně dán v případě § 5 odst. 2 a § 9 zákona o významné tržní síle, jež byly novelizací provedenou zákonem č. 183/2017 Sb. zrušeny, respektive jako celek nahrazeny novým zněním.
23. V případech, kdy v průběhu řízení před Ústavním soudem nebyl výslovně zrušen celý napadený právní předpis nebo jeho ustanovení, ale toliko jejich část, a to třeba i jen nahrazením některých jejich slov, se posouzení, zda nastal důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, odvíjí od toho, zda tato změna znamená také změnu obsahu právních norem vyjádřených tímto právním předpisem či jeho ustanovením jako celkem. Pokud k takovéto změně došlo, lze tento důvod zastavení vztáhnout na celý napadený právní předpis či jeho ustanovení (případně na jejich širší oddělitelnou část, jestliže se tato změna týká pouze jí), ve znění před účinností této změny, neboť tyto již nejsou s jejich novelizovaným zněním obsahově totožné, a tudíž ani nejsou součástí jejich účinného znění [k požadavku tzv. podstatné změny srov. například usnesení ze dne 26. 9. 2000
sp. zn. Pl. ÚS 35/2000
(U 33/19 SbNU 297)]. Stejně tak půjde o změnu celého napadeného právního předpisu či jeho ustanovení (případně jejich širší části), jestliže zrušená část sice byla nahrazena novým zněním, nebylo ji však možné oddělit od zbytku právního předpisu či jeho ustanovení bez toho, aby tento zbylý text sám obstál jako vyjádření právní normy.
24. Ve vztahu k § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., Ústavní soud uvádí, že novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. byla v tomto ustanovení slova "Na řízení vedené Úřadem ve věcech zneužití významné tržní síly" nahrazena slovy "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona". Tato změna, která rozšířila případy, v nichž se přiměřeně použijí ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, se dotýká části uvedeného ustanovení, kterou nelze od zbytku ustanovení oddělit. K pozbytí platnosti proto došlo okamžikem nabytí účinnosti zákona č. 104/2017 Sb. nejen v rozsahu citované části tohoto ustanovení v předchozím znění, která byla nahrazena novým zněním, nýbrž v rozsahu tohoto ustanovení jako celku. Toto ustanovení by bez této zbylé části dále nemohlo samostatně existovat.
25. Dále Ústavní soud dospěl k závěru, že § 7 odst. 2 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., doznal obsahové změny doplněním výjimek z pravidla, že se na postup Úřadu podle tohoto zákona nepoužijí právní předpisy o kontrole. Ode dne nabytí účinnosti zákona č. 104/2017 Sb. tak je nutno na toto ustanovení jako celek hledět tak, že v předchozím znění pozbylo platnosti. Stejný závěr se týká i § 8 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., a to přestože v něm došlo novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. pouze k nahrazení slova "správní delikt" (v příslušném čísle a pádu) slovem "přestupek". Tato změna se totiž nedotkla jen označení správních deliktů, které jsou nově přestupky, ale též jejich zákonného vymezení, které navázala na obecnou úpravu obsaženou v zákoně o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich [srov. nález ze dne 16. 5. 2018
sp. zn. Pl. ÚS 15/16
(N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 36]. I v tomto případě jde proto o takovou změnu, v jejímž důsledku § 8 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., pozbyl platnosti v době po podání návrhu na jeho zrušení.
26. Důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak byl dán v případě návrhu navrhovatelky a) na zrušení § 5 odst. 2, § 7, 8 a 9 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb.
VI./b Přípustnost návrhu navrhovatelky b)
27. Navrhovatelka b) podala návrh na zrušení zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., zákona č. 104/2017 Sb. a zákona č. 183/2017 Sb., tedy ve znění účinném od 1. 7. 2017. Tento návrh sice podala dne 30. 6. 2017, tedy za účinnosti předchozí zákonné úpravy, toho dne již však byly i poslední dvě uvedené novely vyhlášeny ve Sbírce zákonů. Návrh tedy není nepřípustný z důvodu jeho předčasnosti podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Skutečnost, že návrh míří vůči napadenému zákonu ve znění všech těchto novel, ačkoliv v době podání návrhu ještě nešlo o znění účinné, nepovažuje Ústavní soud za spornou. Z obsahu návrhu je zřejmé, že v něm uvedená argumentace reflektuje i novelizace provedené zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb. a reaguje na ně.
28. Návrh navrhovatelky b) je ale částečně nepřípustný z důvodu překážky zahájeného řízení (litispendence) podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť v době jeho podání již Ústavní soud jednal o návrhu navrhovatelky a) na zrušení zákona o významné tržní síle, byť předmětem řízení byl tento zákon v dřívějším znění. Překážka zahájeného řízení je dána ve vztahu k těm ustanovením zákona o významné tržní síle, jež nebyla změněna ani nebyla vložena či doplněna novelizacemi provedenými zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb. Týká se to § 1, 2, 3, 3a, 4, 5 (původně § 5 odst. 1, jenž se ale po zrušení odstavce 2 novelizací provedenou zákonem č. 183/2017 Sb. dále neoznačuje jako odstavec 1), 6, 10 a 11 zákona o významné tržní síle.
29. Ve vztahu ke zbylým ustanovením zákona o významné tržní síle, ve znění účinném po nabytí účinnosti jeho novel provedených zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb., jimiž jsou § 5a, 7, 7a, 8, 9 a 9a, nebyl dán žádný ze zákonem stanovených důvodů nepřípustnosti nebo zastavení řízení.
VI./c Shrnutí předmětu věcného posouzení
30. Na tomto místě je žádoucí shrnout, že předmětem věcného posouzení v tomto řízení je zákon o významné tržní síle, ve znění účinném od 1. 7. 2017, kdy nabyly účinnosti jeho novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb., přičemž v rozsahu § 1, 2, 3, 3a, 4, 5, 6, 10 a 11 napadeného zákona je řízení vedeno o návrhu navrhovatelky a) a v rozsahu § 5a, 7, 7a, 8, 9 a 9a napadeného zákona je řízení vedeno o návrhu navrhovatelky b).
VII. Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
31. Předtím, než mohl Ústavní soud přistoupit k posouzení obsahového souladu zákona o významné tržní síle s ústavním pořádkem, se podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zabýval tím, zda byly napadený zákon a jeho jednotlivé novely přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V rámci svého hodnocení se vypořádal také s argumentací navrhovatelek, které zpochybňovaly proceduru přijetí zákona č. 50/2016 Sb. a zákona č. 104/2017 Sb.
VII./a Argumentace navrhovatelek
32. Navrhovatelky spatřují vadu procedury přijetí zákona č. 50/2016 Sb., kterým byl novelizován zákon o významné tržní síle, v tom, že byl připraven Úřadem. Jakkoliv je obvyklé, že sektorový ústřední orgán státní správy připravuje legislativní změny, v jejichž rámci prosazuje vládní koncepční představy, v případě Úřadu nelze přehlédnout, že jde o vrcholný orgán správního dozoru, který je relativně nezávislý na vládní politice a který je vázán pouze zákony, a nikoliv usneseními vlády. Podle navrhovatelek je proto logické, že motivace tohoto orgánu bude mířit k ochraně a posílení jeho kontrolní pozice, respektive k prohloubení kontrolní a sankční funkce státu, což ovšem půjde na úkor jemu podřazených podnikatelských subjektů. Tento "úředně podjatý" charakter návrhu zákona měl být vyrovnán testem legislativní rovnovážnosti. Správně mělo dojít k objektivizaci požadavků tohoto relativně nezávislého ústředního orgánu státní správy například prostřednictvím konzultativní činnosti Legislativní rady vlády. To se však podle navrhovatelek nestalo a požadované objektivizace nebylo dosaženo ani při projednávání novely zákona ve výborech Poslanecké sněmovny. Novela napadeného zákona tak neadekvátně posílila pozici Úřadu a naproti tomu snížila obrannou pozici subjektů kontrolovaných.
33. Argumentaci vůči způsobu přijetí napadeného zákona, respektive jeho novel, ve svém návrhu doplnila navrhovatelka b) o důvody, pro které zpochybňuje způsob, jakým byl do zákona o významné tržní síle vložen § 5a a jakým byl změněn jeho § 7 odst. 1 novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. Tato ustanovení se stala součástí zákona na základě věcně nesouvisejícího pozměňovacího návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, přičemž i tato změna měla být iniciována Úřadem. Předmět těchto ustanovení se podle navrhovatelky b) na první pohled míjí s účelem uvedeného zákona, jímž byla, zjednodušeně řečeno, novelizace některých zákonů v souvislosti s řízením informačních systémů veřejné správy. V obou případech proto šlo o tzv. legislativní přílepky, jejichž nepřípustnost byla v minulosti konstatována Ústavním soudem [nález ze dne 15. 2. 2007
sp. zn. Pl. ÚS 77/06
(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
VII./b Vyjádření vlády
34. Vláda oponovala tvrzení o neústavnosti způsobu přijetí uvedených novel zákona o významné tržní síle. Legislativní proces měl v obou případech proběhnout standardním způsobem. Skutečnost, že se Úřad podílel na přípravě zákona, byla odůvodněna jeho postavením ústředního orgánu státní správy, do jehož působnosti spadá jak podpora a ochrana hospodářské soutěže, tak dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle. Právě Úřad má nejvíce poznatků ohledně toho, jakým způsobem se zákonná úprava promítá do praktického fungování dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů. Nešlo o snahu posílit jeho vliv, nýbrž zajistit účinnější postihování případů zneužívání tržní síly odběratelů vůči dodavatelům potravin. Návrh zákona, který byl posléze vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb., navíc doznal v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně podstatných změn na základě poslaneckých pozměňovacích návrhů.
VII./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
35. K námitkám navrhovatelky b) ve vztahu k proceduře přijetí zákona č. 104/2017 Sb. se podrobně vyjádřil i Úřad. Podle jeho názoru měla navrhovatelka b) napadnout právě tento zákon, a nikoliv novelizovaná, respektive vložená ustanovení zákona o významné tržní síle. Tento postup podle jeho názoru plyne z rozhodovací praxe Ústavního soudu [nález ze dne 31. 1. 2008
sp. zn. Pl. ÚS 24/07
(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] a jeho nedodržení činí uvedenou argumentaci bezpředmětnou. S navrhovatelkou b) ale nelze souhlasit ani věcně. Porušení zásady konzistentnosti zákona (vyslovené v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 77/06
) může být chápáno jako derogační důvod jen v případech tzv. extrémní systémové svévole, například pokud by vláda soustředila všechny své legislativní záměry do jednoho zákona ročně (nález
sp. zn. Pl. ÚS 24/07
). Tak tomu ale v případě napadeného zákona není. Ustanovení § 5a zákona o významné tržní síle bylo navrženo jako součást širší změny návrhu zákona, kterou v rámci tzv. komplexního pozměňovacího návrhu navrhl výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako garanční výbor Poslanecké sněmovny. Cílem tohoto pozměňovacího návrhu bylo upravit větší okruh společenských vztahů, o čemž svědčí skutečnost, že v jeho důsledku bylo nakonec novelizováno až 8 zákonů místo původně zamýšlených 4 zákonů. Na rozdíl od pozměňovacích návrhů uplatněných ve druhém čtení návrhu zákona nebyla tímto pozměňovacím návrhem omezena možnost sněmovní diskuse. Není přitom podstatné, že důvody jeho předložení nejsou reflektovány v důvodové zprávě, která tak nepředstavuje dostatečný obraz o úmyslu zákonodárce. Úřad se navíc pozastavuje nad tím, že navrhovatelka b) nenamítá způsob přijetí § 7a napadeného zákona, jenž se stal součástí novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. v důsledku téhož pozměňovacího návrhu.
VII./d Replika navrhovatelky b)
36. V reakci na vyjádření Úřadu navrhovatelka b) podotkla, že Úřad jako amicus curiae by měl komentovat pouze věcné účinky zákona. Přesto se Úřad ve svém vyjádření staví do role zjevného obhájce zákona i co do procedury jeho přijetí, což je oblast, kde by byla namístě spíše argumentace ze strany Poslanecké sněmovny a Senátu, případně vlády. V případě nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 24/07
byla pro zamítnutí návrhu důležitá materiální souvislost právní úpravy přijaté jedním komplexním zákonem, tak tomu ale u novely zákona o významné tržní síle provedené zákonem č. 104/2017 Sb. není. Původní návrh této novely měl totiž řešit otázku fungování informačních systémů veřejné správy a využívání informací z nich, tedy materii, s níž souvisí rozšíření napadeného zákona o § 7a, nikoliv však úprava vyšetřovacích pravomocí Úřadu. Podle navrhovatelky b) je tak nadále důvodný její návrh na zrušení § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona" zákona o významné tržní síle.
VII./e Východiska přezkumu ústavnosti legislativní procedury
37. V případě napadeného zákona a jeho novel zjevně je dána kompetence Parlamentu k jejich přijetí podle čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud se dále zabýval procedurou jejich přijetí z toho hlediska, zda byl zachován Ústavou stanovený postup zákonodárného procesu ve smyslu účasti jednotlivých ústavních orgánů na něm a zda pro návrhy zákonů hlasovala v každé z komor Parlamentu předepsaná většina poslanců nebo senátorů. Jde o skutečnosti, u nichž by porušení ústavně stanovených pravidel bez dalšího vedlo ke zpochybnění samotné legitimity právního předpisu, a jež proto musí být posuzovány v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů vždy [nález ze dne 27. 11. 2012
sp. zn. Pl. ÚS 1/12
(N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 178].
38. Ústavní soud naopak nepřezkoumává, jakým způsobem došlo k vyhotovení návrhu zákona před zahájením zákonodárného procesu, tedy kdo a v jakém rozsahu se na něm podílel, a u vládních návrhů, zda při jejich přípravě bylo postupováno v souladu s legislativními pravidly vlády. Nejde o ústavně stanovená pravidla, a tudíž případná účast jiných osob než navrhovatele na přípravě návrhu zákona nebo případné porušení legislativních pravidel vlády nejsou samy o sobě způsobilé založit neústavnost zákona [srov. nález ze dne 18. 8. 2004
sp. zn. Pl. ÚS 7/03
(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 13. 12. 2016
sp. zn. Pl. ÚS 19/16
(N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), bod 56].
39. Součástí napadeného zákona jsou také ustanovení, jež byla přijata na základě podle navrhovatelek obsahově nesouvisejícího pozměňovacího návrhu, a právě v této skutečnosti je spatřována jejich neústavnost. Ústavní soud podotýká, že oprávnění podat pozměňovací návrh, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu, mají podle § 63 odst. 1 bodu 5 a § 92 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2014 Sb., (dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny") v případě jednání o návrhu zákona poslanci nebo garanční výbor či jiný výbor, jemuž byl návrh zákona přikázán. Limity uvedeného oprávnění je nutno vykládat jednak v souladu s požadavky plynoucími ze zásady předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona, jež jsou vyjádřeny v principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomu blíže zejména nález
sp. zn. Pl. ÚS 77/06
a nález
sp. zn. Pl. ÚS 24/07
), jednak s požadavky volné či svobodné soutěže politických sil, představující jeden z komponentů demokratického státu, jež jsou vyjádřeny v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny [k tomu blíže zejména nález ze dne 1. 3. 2011
sp. zn. Pl. ÚS 55/10
(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález ze dne 19. 4. 2011
sp. zn. Pl. ÚS 53/10
(N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Z těchto principů vyplývají požadavky ve vztahu k obsahu pozměňovacích návrhů i způsobu jejich uplatnění, respektive projednání.
40. Účelu pozměňovacího návrhu podle § 63 odst. 1 bodu 5 a § 92 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny odpovídá jeho úzký vztah k projednávanému návrhu zákona. Pozměňovací návrh by neměl svým obsahem vybočovat z materie tímto návrhem upravované (podrobně nález
sp. zn. Pl. ÚS 77/06
). Úlohou Ústavního soudu ovšem není být ochráncem zákonnosti parlamentní procedury. Neústavnost zákona, pokud jde o proceduru jeho přijetí, nezakládá samotná skutečnost, že jeho část byla přijata na základě pozměňovacího návrhu nesplňujícího uvedený obsahový požadavek. Podstatné je, zda tento postup znemožnil podrobit návrh zákona skutečnému posouzení a projednání ze strany Parlamentu, včetně účasti parlamentní menšiny (nález
sp. zn. Pl. ÚS 24/07
, část X/a). Tak by tomu bylo v případech již zmíněné tzv. extrémní systémové svévole, kdy obsahová nekonzistentnost návrhu zákona - ve znění přijatého pozměňovacího návrhu - by z něj činila pouhý formální nosič změn právního řádu. Kromě toho by neústavnost zákona mohla vyvstat i ze skutečnosti, že přijetím pozměňovacího návrhu v samotném závěru legislativního procesu, který by obsahově vybočoval z materie tímto návrhem upravované, by bylo v případě absence dostatečného časového prostoru znemožněno jeho řádné posouzení a projednání (obdobně jako by tomu bylo v případě nedůvodně vyhlášeného stavu legislativní nouze, viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 55/10
a nález
sp. zn. Pl. ÚS 53/10
). Případný rozsáhlý pozměňovací návrh, jak tomu bývá u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů [srov. nález ze dne 6. 10. 2010
sp. zn. Pl. ÚS 39/08
(N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)], nebo pozměňovací návrh doplňující předmět zákonné úpravy ale obstojí jako ústavně konformní, byl-li v průběhu legislativního procesu vytvořen dostatečný prostor k jeho projednání. Nesmí jít o překvapivou změnu, se kterou by se zejména parlamentní menšina nemohla seznámit a ke které by se v rámci jednání nemohla vyjádřit.
VII./f Vlastní hodnocení ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona a jeho novel
41. Ústavní soud přezkoumal proceduru přijetí zákona o významné tržní síle i všech jeho dosavadních novel. Předně zhodnotil, zda se návrhy těchto zákonů zabývaly obě komory Parlamentu v Ústavou předepsané posloupnosti, zda byly tyto zákony schváleny potřebnou většinou poslanců a senátorů a zda prezident republiky měl možnost a případně využil právo tyto zákony vrátit. Vyšel přitom z vyjádření účastníků řízení a z veřejně dostupných informací o zákonodárném procesu.
42. Návrh zákona o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití (Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006-2010, sněmovní tisk 431) předložili poslanci JUDr. Michal Hašek, Ing. Petr Zgarba, Ing. František Novosad, Ing. Václav Grüner, CSc., Ing. Ladislav Skopal a Ing. Josef Čerňanský Poslanecké sněmovně dne 21. 2. 2008. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 15. 5. 2009 na své 56. schůzi (usnesení č. 1223), kdy pro něj hlasovalo 78 ze 141 přítomných poslanců, 58 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Senát projednal návrh zákona (Senát, 7. funkční období, 2008 až 2010, senátní tisk č. 86) dne 17. 6. 2009 na své 8. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 217). Pro vrácení hlasovalo 49 z 63 přítomných senátorů, 14 se hlasování zdrželo. Poslanecká sněmovna dne 9. 9. 2009 na své 60. schůzi schválila návrh zákona ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 1344). Pro hlasovalo 103 ze 180 přítomných poslanců, 59 bylo proti a 18 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentovi republiky dne 14. 9. 2009, který jej nepodepsal a 25. 9. 2009 vrátil zpět Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna následně setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 1454). Hlasování o zákonu vráceném prezidentem republiky proběhlo dne 3. 11. 2009 na její 64. schůzi (usnesení č. 1454), kdy pro setrvání na něm hlasovalo 106 ze 179 přítomných poslanců, 63 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 13. 11. 2009 v částce 128 pod č. 395/2009 Sb.
43. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 31. 3. 2015. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. 12. 2015 na své 36. schůzi (usnesení č. 993), kdy pro něj hlasovalo 131 ze 182 přítomných poslanců, 41 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. Senát projednal a schválil návrh zákona (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk č. 174) dne 13. 1. 2016 na své 18. schůzi (usnesení č. 323). Pro hlasovalo 51 z 67 přítomných senátorů, 10 bylo proti a 6 se zdrželo hlasování. Přijatý zákon byl dne 21. 1. 2016 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 5. 2. 2016 v částce 17 pod č. 50/2016 Sb.
44. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti), a některé další zákony, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 852) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 28. 6. 2016. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 3. 2. 2017 na své 54. schůzi (usnesení č. 1553), kdy pro něj hlasovalo 131 ze 148 přítomných poslanců, 17 se hlasování zdrželo. Senát projednal a schválil návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk č. 58) dne 8. 3. 2017 na své 5. schůzi (usnesení č. 105). Pro hlasovalo 53 z 63 přítomných senátorů, 12 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl dne 15. 3. 2017 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 5. 4. 2017 v částce 39 pod č. 104/2017 Sb.
45. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 929) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 5. 10. 2016. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. 4. 2017 na své 56. schůzi (usnesení č. 1624), kdy pro něj hlasovalo 119 ze 169 přítomných poslanců, 18 bylo proti a 32 se hlasování zdrželo. Návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk č. 125) byl Senátu postoupen dne 9. 5. 2017, Senát však k němu ve lhůtě třiceti dnů nepřijal žádné usnesení, v důsledku čehož platí, že návrh zákona byl přijat. Přijatý zákon byl dne 9. 6. 2017 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 28. 6. 2017 v částce 66 pod č. 183/2017 Sb.
46. Protože u všech čtyřech zákonů byly výše uvedené ústavní požadavky splněny, Ústavní soud dále zhodnotil námitky navrhovatelek vztahující se k jednotlivým novelám, resp. novelizovaným ustanovením. Námitku, že návrh zákona, jenž byl posléze vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb., byl vypracován Úřadem, Ústavní soud nepovažuje za relevantní. Je věcí navrhovatele zákona, jakým způsobem vyhotovil svůj návrh. Žádný ústavní požadavek na to, aby k přípravě návrhu zákona docházelo bez účasti jiných subjektů než navrhovatele, nebo naopak za účasti více subjektů, jež se budou vzájemně vyvažovat, neexistuje.
47. K tvrzení navrhovatelky b), že § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona" zákona o významné tržní síle byly přijaty jako neústavní legislativní přílepek, Ústavní soud konstatuje, že příslušné novelizační body se staly součástí návrhu zákona, jenž byl posléze vyhlášen jako zákon č. 104/2017 Sb., na základě pozměňujícího návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Jakkoliv lze uznat, že úprava sektorových šetření ani výkonu dozoru podle zákona o významné tržní síle nebyly předmětem vládou předloženého návrhu zákona, pozměňovací návrh uvedeného garančního výboru nezakládá tzv. extrémní systémovou svévoli ani jej nelze hodnotit jako překvapivý z hlediska průběhu zákonodárného procesu. Garanční výbor jej totiž schválil na své 49. schůzi dne 16. 11. 2016, a poslanci jej tak měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona. Předmětný pozměňovací návrh (označený jako A5) byl v rámci třetího čtení konaného dne 3. 2. 2017 přijat hlasy 134 ze 146 přítomných poslanců, přičemž 12 poslanců se hlasování zdrželo. Ústavní soud proto neshledal žádný důvod, pro který by měly být zákon o významné tržní síle nebo některá z jeho novel přijaty v rozporu s ústavním pořádkem.
48. Ústavní soud považuje v úvodu posouzení obsahového souladu zákona o významné tržní síle s ústavním pořádkem za účelné uvést citaci § 1 až 4 tohoto zákona, v nichž jsou obsaženy vymezení účelu zákona, definice pojmu významné tržní síly a pojmů souvisejících (zejména dodavatel, odběratel, nákupní aliance) a samotný zákaz zneužití významné tržní síly. V § 3a zákona o významné tržní síle jsou stanoveny náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem. Uvedená ustanovení včetně poznámek pod čarou zní:
"§ 1
(1) Tento zákon upravuje
a) způsob posuzování a zamezení zneužití významné tržní síly v souvislosti s nákupem potravin za účelem jejich dalšího prodeje na území České republiky nebo službami s tímto nákupem nebo prodejem potravin souvisejícími,
b) dozor nad dodržováním tohoto zákona.
(2) Podle tohoto zákona se posuzuje i zneužití významné tržní síly, které bylo uskutečněno v cizině, pokud jeho účinky nastaly nebo mohou nastat na území České republiky.
§ 2
Vymezení některých pojmů
Pro účely tohoto zákona se rozumí
a) dodavatelem podnikatel, pokud prodává potraviny za účelem jejich dalšího prodeje nebo přijímá nebo poskytuje služby s prodejem potravin související,
b) odběratelem podnikatel nebo nákupní aliance podle písmene c), pokud nakupují potraviny za účelem jejich dalšího prodeje nebo přijímají nebo poskytují služby s nákupem potravin související; za odběratele se považuje také ten, kdo takový nákup nebo služby pro jiného odběratele zajišťuje na základě smlouvy příkazního typu,
c) nákupní aliancí uskupení odběratelů, vzniklé na základě smlouvy, jiného právního jednání nebo jiné právní skutečnosti, které provádí spolupráci mezi odběrateli v souvislosti s nákupem potravin za účelem jejich dalšího prodeje nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s tím souvisejících, nebo bylo za účelem této spolupráce vytvořeno, nezávisle na tom, zda toto uskupení má nebo nemá právní osobnost,
d) potravinou látka nebo výrobek definovaný jako potravina přímo použitelným předpisem Evropské unie1).
---------
1) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin.
§ 3
Významná tržní síla
(1) Významná tržní síla je takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících.
(2) Významná tržní síla se posuzuje zejména s ohledem na strukturu trhu, překážky vstupu na trh a finanční sílu odběratele.
(3) Pokud je odběratelem podnikatel, který zajišťuje nákup potravin nebo služby s nákupem nebo prodejem potravin související pro jiného odběratele na základě smlouvy příkazního typu, jeho významná tržní síla se posuzuje společně s postavením odběratele, pro kterého činnost zajišťuje.
(4) Má se za to, že významnou tržní sílu má
a) odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců,
b) odběratel, který je ovládanou osobou, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky nepřesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců, pokud jeho obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky společně s obratem ovládající osoby za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců, nebo
c) nákupní aliance, u které společný obrat jejích členů za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců.
§ 3a
Náležitosti smlouvy
Smlouva mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem musí být sjednána písemně a musí kromě podstatných částí obsahovat také:
a) způsob úhrady kupní ceny a dobu na její úhradu, výši slevy z kupní ceny nebo způsob jejího určení, bude-li poskytována, přičemž doba splatnosti kupní ceny nesmí být delší než 30 dní ode dne doručení faktury, výši veškerých peněžních plnění dodavatele, jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění,
b) dobu nebo způsob jejího určení pro dodávku předmětu koupě a určení jejího množství za stanovené období nebo určení množství jednotlivé dodávky předmětu koupě,
c) v případě, že jsou přijímány a poskytovány služby související s nákupem nebo prodejem potravin, způsob spolupráce při jejich přijímání a poskytování co do předmětu, rozsahu, způsobu a doby plnění, výše ceny nebo způsobu jejího určení,
d) dobu garantované platnosti kupní ceny, která nesmí překročit 3 měsíce od data první dodávky potraviny, na kterou byla kupní cena sjednána,
e) způsob postoupení pohledávky, který se řídí příslušnými ustanoveními občanského zákona.
§ 4
Zákaz zneužití významné tržní síly
(1) Zneužití významné tržní síly je zakázáno.
(2) Zneužitím významné tržní síly je zejména
a) sjednávání nebo uplatňování smluvních podmínek, které vytvářejí výraznou nerovnováhu v právech a povinnostech smluvních stran,
b) sjednávání nebo získávání jakékoli platby či jiného plnění, za které nebyla poskytnuta služba nebo jiné protiplnění, nebo je nepřiměřené hodnotě skutečně poskytnutého protiplnění,
c) uplatňování nebo získávání jakékoli platby nebo slevy, jejíž výše, předmět a rozsah poskytovaného protiplnění za tuto platbu nebo slevu nebyly písemně sjednány před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb, ke kterým se platba nebo sleva vztahuje,
d) sjednávání nebo uplatňování cenových podmínek, v jejichž důsledku nebude daňový doklad na úhradu kupní ceny za dodávku potravin obsahovat konečnou výši kupní ceny po veškerých sjednaných slevách z kupní ceny s výjimkou předem sjednaných množstevních slev,
e) sjednávání nebo uplatňování plateb nebo jiného protiplnění za přijetí potravin do prodeje,
f) sjednávání nebo uplatňování doby splatnosti kupní ceny potravin delší, než je doba uvedená v § 3a písm. a),
g) sjednávání nebo uplatňování práva na vrácení nakoupených potravin s výjimkou podstatného porušení smlouvy,
h) požadování náhrady sankce uložené kontrolním orgánem po dodavateli bez existence jeho zavinění,
i) diskriminování dodavatele spočívající ve sjednání nebo uplatnění rozdílných smluvních podmínek pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění, bez spravedlivého důvodu,
j) provádění auditu nebo jiné formy kontroly dodavatele odběratelem nebo jím pověřenou fyzickou osobou nebo právnickou osobou na náklady dodavatele včetně požadování rozborů potravin na náklady dodavatele, nebo
k) nerespektování výsledků úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru2) odběratelem.
---------
2) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů."
49. K citovanému textu zákona je třeba dodat, že porušení povinností odběratele s významnou tržní silou podle § 3a a 4 napadeného zákona zakládá skutkovou podstatu přestupků podle jeho § 8. Současně může mít důsledky ve vztahu k platnosti soukromoprávních ujednání, u nichž by došlo k porušení povinnosti v důsledku absence některé z povinných náležitostí smluv mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli.
50. Zákaz zneužití významné tržní síly je podstatou napadeného zákona, přičemž případná neústavnost jeho vymezení by s ohledem na obsahovou provázanost dopadala i na jeho zbylá ustanovení, která upravují dozor nad jeho dodržováním a vymezují skutkové podstaty přestupků. Posouzení ústavnosti napadeného zákona jako celku se tak odvíjí především od posouzení ústavnosti zákazu zneužití významné tržní síly, v důsledku čehož se Ústavní soud nejprve zabýval otázkou určitosti uvedeného zákazu a následně - s ohledem na uplatněné námitky - jeho souladem s právem odběratelů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny a jeho možným přímým či nepřímým diskriminačním účinkem.
51. Obdobně jako u jakékoliv jiné zákonné povinnosti Ústavní soud zkoumal, zda zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle splňuje požadavky určitosti a předvídatelnosti zákona, které ve vztahu k právním předpisům vyplývají z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a které se vždy uplatní při ukládání povinností podle čl. 4 odst. 1 Listiny. Jde o to, zda odběratelé, na něž se tento zákaz vztahuje, mohli již na základě znění zákona o významné tržní síle předvídat nezákonnost určitých jednání v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů, a bylo tak po nich možné požadovat, že se takovéhoto jednání zdrží. V případě § 4 odst. 2 napadeného zákona musel Ústavní soud v této souvislosti zodpovědět otázku přípustnosti demonstrativního výčtu případů zneužití významné tržní síly, jež je v úvodní části tohoto ustanovení vyjádřena slovem "zejména".
IX./a Argumentace navrhovatelek
52. Navrhovatelky mají za to, že vymezení věcné působnosti zákona o významné tržní síle, jakož i řada jeho ustanovení nesplňují ústavní požadavky jasnosti, určitosti, srozumitelnosti a předvídatelnosti zákona. Nejenže používá řadu neurčitých pojmů (například produkt, zboží a výrobek, které fakticky označují totožnou věc, což v praxi vůbec nemusí být takto pochopeno), ale nerespektuje ani pojmy zavedené v občanském zákoníku. Místo toho zavádí pojmy nové, které nezapadají do legislativního rámce České republiky a vedou k nejistotě na straně účastníků právních vztahů. Neurčitost se týká i vymezení skutkových podstat přestupků.
53. Jedním z ustanovení, vůči němuž směřují uvedené námitky, je § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle, který obsahuje generální klauzuli, že zneužití významné tržní síly je zakázáno. Podle navrhovatelek lze meze pojmu "zneužití" vymezit jen obtížně a zákon k tomu nedává žádná vodítka, což umožňuje Úřadu provést libovolný výklad příslušného ustanovení. I kdyby se ale uplatnil výklad, že postihována jsou pouze jednání spadající pod některou ze zvláštních skutkových podstat podle § 4 odst. 2, s ohledem na vzájemný vztah tohoto ustanovení a § 3 odst. 1 by bylo nutno vyvodit neústavnost celého § 4 zákona o významné tržní síle.
IX./b Vyjádření vlády
54. Vláda je na rozdíl od navrhovatelek přesvědčena o možnosti ústavně konformního výkladu napadeného zákona. Podle jejího názoru případná neurčitost některých jeho ustanovení nedosahuje intenzity, která by vylučovala možnost vyložit je pomocí obvyklých interpretačních postupů. Neurčitost některých pojmů, která charakterizovala původní znění zákona a měla vliv na jeho použitelnost, byla odstraněna novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. Jejím cílem bylo vyjasnit zákonnou úpravu, a posílit tak stav právní i faktické jistoty ohledně rozsahu povoleného, respektive zakázaného jednání. K námitce, že napadený zákon nerespektuje pojmy zavedené v občanském zákoníku a užívá pojmosloví, jež nezapadá do zdejšího legislativního rámce, vláda podotkla, že jde o nijak konkretizované tvrzení. Současně dodala, že přestože nejednotnost používané terminologie je v českém právním řádu patrnou skutečností, samotná není důvodem pro zrušení právního předpisu jako takového.
55. K namítané neurčitosti vymezení zákazu zneužití významné tržní síly vláda uvedla, že v generální klauzuli je vyjádřeno obecné pravidlo, které je dále rozvedeno v jiných zákonných ustanoveních. Jde o stejnou kategorii pojmů, jako jsou dobrá víra či poctivý obchodní styk, tedy pojmy umožňující při použití pozitivního práva uplatnit přirozenoprávní hledisko. Na předpisy správního či soutěžního práva nelze aplikovat bez dalšího principy trestního práva, kde je zapotřebí, aby byly skutkové podstaty trestných činů v souladu se zásadou subsidiarity trestní represe a principem ultima ratio relativně přesně vymezeny. Jednu ze zásadních odlišností představuje skutečnost, že vzhledem k nižší společenské škodlivosti správních deliktů ve srovnání s trestnými činy je v oblasti správního práva obecně přípustné právě užití neurčitých právních pojmů.
56. Obecné stanovení generálních klauzulí je nedílnou součástí soutěžního práva a jím provedené regulace společenských vztahů. Účelem soutěžního práva, ať už jeho soukromoprávní, či veřejnoprávní větve, je odstranění tržních selhání, což vzhledem k rozmanitosti tržních vztahů nutně vyžaduje obecnost právní regulace. Toto pojetí je podle vlády akceptováno nejen doktrínou, ale také rozhodovací praxí Ústavního soudu [nález ze dne 29. 5. 1997
sp. zn. III. ÚS 31/97
(N 66/8 SbNU 149)] a správních soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2008 sp. zn. 7 Afs 40/2007). Obava z možnosti vymezení skutkových podstat správních deliktů za pomoci blanketních právních norem není opodstatněná, neboť v § 4 napadeného zákona není obsaženo žádné ustanovení odkazující na podzákonný právní předpis.
IX./c Reakce navrhovatelky b) a doplnění návrhu
57. Na vyjádření vlády reagovala ve svém návrhu navrhovatelka b). Je si vědoma, že v případě vymezení zákazu zneužití významné tržní síly se nabízí srovnání se zákonem o ochraně hospodářské soutěže. I ten vymezuje zákaz zneužití dominantního postavení formou generální klauzule doplněné o demonstrativní výčet možných forem jejího naplnění. Tady ovšem podobnost končí. Zdánlivě široké vymezení skutkové podstaty zneužití dominantního postavení je totiž limitováno a konkretizováno materiální podmínkou, podle které příslušné zneužití musí být "na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů", dále obecným materiálním znakem deliktů na úseku hospodářské soutěže, který vyžaduje, aby sankcionované jednání narušovalo nebo ohrožovalo hospodářskou soutěž, a v neposlední řadě bohatou českou i unijní judikaturou vztahující se k příslušné problematice. Napadený zákon naproti tomu žádné takové limitace pojmu zneužití významné tržní síly neposkytuje. To platí tím spíše, že novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. byl vypuštěn požadavek, aby jednání sankcionovaná podle zákona o významné tržní síle měla za cíl nebo výsledek "podstatné narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu". Vypuštění tohoto požadavku vyvolává závažné pochybnosti, zda lze uvedený zákon vůbec považovat za právní předpis soutěžního práva.
58. Popsaný nedostatek zákonné úpravy plynoucí z vysokého stupně neurčitosti by hypoteticky bylo možné překlenout výkladem tak, že by se za zneužití významné tržní síly považovala pouze ta jednání, která spadají pod některou ze zvláštních skutkových podstat podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. To by však příslušný výčet musel být taxativní, a nikoliv demonstrativní. Pro případ, že by Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení zákona o významné tržní síle jako celku, proto navrhovatelka b) navrhla zrušení alespoň některých ustanovení, včetně slova "zejména" v úvodní části § 4 odst. 2 napadeného zákona, v jehož použití spatřuje porušení zásady nullum crimen sine lege certa. Zrušením tohoto slova by výčet zvláštních skutkových podstat ztratil svůj demonstrativní charakter, a tedy by určitěji vymezoval, co se rozumí zneužitím významné tržní síly.
IX./d Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
59. K námitkám navrhovatelek, že zákon nenaplňuje ústavní záruku nullum crimen sine lege certa, se vyjádřil také Úřad. Podle jeho názoru je z generální klauzule zcela zřejmé, jaké znaky je nutné zjistit, aby Úřad mohl konstatovat, že odběratel disponuje významnou tržní silou. Jednoznačně je zde také formulován zákaz zneužívání tohoto postavení. Formulace generální klauzule, včetně demonstrativního výčtu skutkových podstat, byla v podstatě převzata ze zákona o ochraně hospodářské soutěže. Není pravda, že by na rozdíl od zneužití dominantního postavení, které musí být na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů, u zneužití významné tržní síly neexistoval žádný materiální korektiv, a že by tak neexistovala žádná limitace neúměrně širokého pojmu "zneužití významné tržní síly". Za část generální klauzule je totiž třeba vnímat i § 3 odst. 1 napadeného zákona. Právě spravedlivý důvod a možnost vynucení si výhody vůči dodavatelům jsou materiálním korektivem. Naplnění obou těchto znaků Úřad ve správním řízení zjišťuje a prokazuje.
60. K demonstrativnímu výčtu skutkových podstat Úřad uvedl, že obdobně jako v oblasti hospodářské soutěže nelze ani v agendě významné tržní síly dost dobře pokrýt veškeré nekalé obchodní praktiky přesným výčtem skutkových podstat v zákoně. Touto cestou se vydal napadený zákon ve svém původním znění, jehož součástí byla řada obsáhlých příloh. Realita však byla taková, že odběratelé, kteří svou tržní sílu zneužívali, dokázali pružně zareagovat na striktní výčet praktik uplatněním praktik nových, v zákoně přímo nespecifikovaných. To je také důvod, proč novela zákona ustoupila od "otrockého" vyjmenovávání nekalých obchodních praktik a v zákoně vymezila jen ty nejzávažnější okruhy neférového obchodního jednání. Lze jen doplnit, že na takto formulovaných skutkových podstatách není nic neurčitého, naopak zahrnují nejběžnější nekalé obchodní praktiky, které se v potravinářském sektoru vyskytují. Úřad nemá problém v předmětu správních řízení nezákonné jednání správně vymezit. Demonstrativní výčet zakázaných praktik dominanta je v zákoně o ochraně hospodářské soutěže zakotven od roku 2001, kdy zákon nabyl účinnosti, a doposud nebyl zrušen. Jestliže není neústavní v něm uvedený demonstrativní výčet skutkových podstat, pak není jasné, z jakého důvodu by měl být neústavní demonstrativní výčet skutkových podstat v zákoně o významné tržní síle.
61. Úřad nesouhlasí s tím, aby se vypuštěním slova "zejména" z § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle stal demonstrativní výčet skutkových podstat konečným a úplným. V praxi sice dochází zpravidla k využívání již v zákoně existujících a formulovaných skutkových podstat, nelze však vyloučit situace, kdy uplatňovaná nekalá obchodní praktika z nějakého důvodu nebude přesně zapadat do skutkových podstat předvídaných zákonem. V důsledku odstranění slova "zejména" by nebylo možné, aby její uplatňování Úřad potrestal a odstranil závadný stav.
IX./e Replika navrhovatelky b)
62. Navrhovatelka b) je přesvědčena, že vyjádření Úřadu v řadě aspektů potvrzuje namítanou neurčitost a nejednoznačnost napadeného zákona. Pozastavuje se nad poněkud překvapivým tvrzením Úřadu, že podezření z možného zneužití významné tržní síly se může odběratel zprostit, pokud prokáže, že měl ke svému jednání spravedlivý důvod. Z hlediska principů správního trestání je jen stěží přípustné, aby podezřelý ze správního deliktu prokazoval skutečnosti ohledně své neviny. Navíc kritérium "spravedlivého důvodu" je v souvislosti s ukládáním sankcí za správní delikt zcela nepřípustné, protože hodnocení spravedlnosti je závislé na řadě subjektivních okolností, které se vymykají možnosti jejich apriorního poznání z hlediska potenciálně odpovědných subjektů. Navrhovatelé si v této souvislosti nedokážou představit, že by bylo kritérium "spravedlnosti" určitého jednání či chování použito jako součást vymezení skutkové podstaty trestných činů podle trestního zákoníku. Mezi postihem za trestný čin či správní delikt přitom nejsou žádné zásadní rozdíly, pokud jde o principy takový postih ovládající.
63. Nelze souhlasit s tvrzením Úřadu, že značně neurčitou generální klauzuli zneužití významné tržní síly obsaženou v § 4 odst. 1 napadeného zákona kvalifikuje samotná definice tohoto postavení v jeho § 3 odst. 1. Tato definice totiž nečiní další zakázaná jednání seznatelná pro adresáty napadeného zákona. Pouze specifikuje určité kvalifikované postavení, které vymezuje personální působnost tohoto zákona, tedy že jím stanovené přestupky může spáchat jen odběratel s významnou tržní silou. Úřad by měl proto při rozhodování o tom, zda se odběratel dopustil přestupku, postupovat tak, že napřed zjistí, zda podle § 3 napadeného zákona disponuje významnou tržní silou. Teprve pak má prokazovat, zda došlo k naplnění některé ze skutkových podstat přestupků. Je-li však zákon podle Úřadu ve skutečnosti konstruován tak, že v tomto druhém kroku má dojít k "návratu" k definici významné tržní síly dle § 3 odst. 1 zákona, pak podle navrhovatelky b) nejde o ústavně konformní řešení. Takto formulovaný zákon svým adresátům neumožňuje zjistit, jaké jednání je dovoleno, a jaké naopak lze postihnout sankcí.
64. Pakliže Úřad obhajuje ústavnost zvoleného legislativního řešení odkazem na údajný obdobný zákon o ochraně hospodářské soutěže, navrhovatelky již ve svém návrhu vysvětlily, jak značně je situace v případě uvedeného zákona odlišná. Především platí, že bohatá česká i unijní judikatura rozsah skutkové podstaty zneužití dominantního postavení dostatečným způsobem zužuje. Rovněž kvalifikace této skutkové podstaty materiálními prvky, jimiž jsou újma na straně soutěžitelů nebo spotřebitelů a narušení hospodářské soutěže, je dostatečně konkrétní. Totéž ale neplatí u zneužití významné tržní síly, které má být kvalifikováno absencí spravedlivého důvodu a vynucením výhody. Posouzení spravedlivého důvodu se může v případě jednotlivých potenciálně závadných jednání lišit. Lze totiž jen obtížně odhadovat, co představuje spravedlivý důvod ve vztahu k jednotlivým konkrétním jednáním. Vynucením výhody lze pak v zásadě pouze obecně označit jednání, která § 4 odst. 2 napadeného zákona zakazuje v jednotlivých zvláštních skutkových podstatách. O žádnou určitou dodatečnou kvalifikující podmínku ale nejde.
65. Podle navrhovatelky b) Úřad ve svém vyjádření připouští, že záleží především na jeho libovůli, jaká jednání bude podle napadeného zákona postihovat. S ohledem na princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí podle čl. 2 odst. 3 Ústavy je ovšem zcela nepřípustné, aby orgán veřejné moci výkladem rozšiřoval rozsah své pravomoci, obzvláště jde-li o možnost ukládání trestů za delikty. Samotná Úřadem zdůrazněná potřeba extenzivního výkladu zákazu zneužití významné tržní síly svědčí o koncepční neústavnosti napadeného zákona. Je to stejné, jako kdyby trestní zákoník definoval trestné činy tak, že jde "zejména" o to či ono jednání.
IX./f Vlastní posouzení
66. Ústavní soud zdůrazňuje, že v souladu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny musí být jakákoliv povinnost vždy stanovena zákonem a musí dostát základním požadavkům plynoucím z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Patří mezi ně požadavky na jasnost a určitost zákona [nález ze dne 24. 5. 1994
sp. zn. Pl. ÚS 16/93
(N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)] a na jeho předvídatelnost, srozumitelnost a vnitřní bezrozpornost [například nález ze dne 12. 2. 2002
sp. zn. Pl. ÚS 21/01
(N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) nebo nález
sp. zn. Pl. ÚS 77/06
, bod 36].
67. Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě vyplývá z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Samotná nezakládá neústavnost právního předpisu. Stanoví-li však právní předpis určitou povinnost, je nezbytné, aby míra jeho neurčitosti nebránila tomu, že tato povinnost bude pro její adresáty seznatelná ze znění zákona při použití obvyklých metod výkladu právních norem [srov. nález ze dne 28. 2. 1996
sp. zn. Pl. ÚS 9/95
(N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.) nebo nález ze dne 30. 6. 2004
sp. zn. Pl. ÚS 23/02
(N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.)]. Seznatelnost určitého pravidla chování neznamená, že toto pravidlo musí být v zákoně vždy výslovně vyjádřeno v každém svém dílčím komponentu. Postačí, že jej adresát může dovodit z obecně vyjádřené zákonné povinnosti, například s ohledem na své postavení odborníka vykonávajícího určitou zvláštní činnost.
68. Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle zakazuje zneužití významné tržní síly. Pro posouzení určitosti a předvídatelnosti tohoto zákazu je určující zákonná definice pojmu "významné tržní síly", jež je obsažena v § 3 odst. 1 uvedeného zákona, podle něhož představuje významná tržní síla "takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících". Toto upřesnění je nezbytné, neboť pojem "významná tržní síla" je sám o sobě natolik neurčitý, že by jinak nebylo možné s dostatečnou jistotou vyvodit jeho obsah, a to přestože pojem tržní síly je použit i v jiném zákoně, konkrétně v § 10 odst. 1 a 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, kde jsou stanoveny i skutečnosti mající význam pro její posouzení.
69. Z uvedené zákonné definice vyplývá, že významnou tržní silou ve smyslu napadeného zákona může disponovat jen odběratel, a proto se pouze on může dopustit jejího zneužití. Pro posouzení "významnosti" tržní síly je pak určující způsobilost dosáhnout zakázaného následku, což znamená možnost odběratele "vynutit si" jednostranně "výhodu" vůči dodavatelům "bez spravedlivého důvodu". Protože významná tržní síla je obecně vymezena jako možnost odběratele dosáhnout svým jednáním uvedeného následku, "zneužití" významné tržní síly lze spatřovat právě v jednání, které by k tomuto následku vedlo. Jiný výklad "zneužití" významné tržní síly nemá v její definici potřebný základ. Je to tedy vlastně až § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle, který v obecné rovině vymezuje, co se rozumí zneužitím významné tržní síly. Významnou tržní sílu přitom definuje možností jejího zneužití. Ustanovení § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle v podstatě stanoví odběratelům obecný zákaz vynutit si bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících.
70. Materiálními znaky, které by měly adresátům umožnit odlišit zakázané jednání a zdržet se ho, jsou u zákazu zneužití významné tržní síly již zmíněné "vynucení si" předmětné "výhody" a absence "spravedlivého důvodu". V obou případech jde o neurčité pojmy. Seznatelnost jimi vyjádřené povinnosti zdržet se určitého jednání vůči odběratelům je nutno posuzovat s ohledem na postavení odběratelů jako odborníků v oblasti nákupu nebo prodeje potravin. Východiskem posouzení, zda v určitém jednání lze spatřovat výhodu vynucenou bez spravedlivého důvodu, jsou tak obchodní zvyklosti a zásady poctivého obchodního styku [§ 7 a 1801 občanského zákoníku, § 3 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně hospodářské soutěže], jakož i obecný zákaz zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany (§ 433 občanského zákoníku). Závěr o tom, zda byl odběratel v postavení umožňujícím vynucení si výhody bez spravedlivého důvodu, musí v souladu s § 3 odst. 2 zákona o významné tržní síle zohledňovat zejména strukturu trhu, překážky vstupu na trh a finanční sílu odběratele. Podle § 3 odst. 3 tohoto zákona musí být významná tržní síla podnikatele v případě, že je odběratelem, který zajišťuje nákup potravin nebo služby s nákupem nebo prodejem potravin související pro jiného odběratele na základě smlouvy příkazního typu, posouzena společně s postavením odběratele, pro kterého tuto činnost zajišťuje.
71. Obecné vymezení významné tržní síly je dále upřesněno prostřednictvím domněnky podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle, podle níž má významnou tržní sílu, zjednodušeně řečeno, ten odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky, počítaný buď samostatně, nebo, je-li ovládanou osobou, společně s obratem ovládající osoby, přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. V případě nákupní aliance musí tuto hodnotu přesáhnout společný obrat jejích členů. Takto vymezené obratové kritérium je třeba považovat za součást definice významné tržní síly, jež umožňuje odběratelům zjistit, zda se na ně vztahují povinnosti podle napadeného zákona. Jeho prostřednictvím se dostatečně specifikuje, kteří odběratelé mají povinnost dbát o to, aby jimi uzavřené smlouvy s dodavateli měly náležitosti podle § 3a tohoto zákona. Zároveň platí, že jednání uvedená v § 4 odst. 1, jakož i v jednotlivých pododstavcích § 4 odst. 2 napadeného zákona jsou zakázána právě a jen v případech, že se na odběratele vztahuje uvedené obratové kritérium. Jen tehdy budou takováto jednání zneužitím významné tržní síly.
72. Použití § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle jako obecné skutkové podstaty přestupku samozřejmě předpokládá restriktivní přístup, a tudíž jako přestupek nelze postihnout jednání, jehož hodnocení z hlediska uvedených materiálních znaků by bránil požadavek předvídatelnosti zákona, například vzhledem k dlouhodobému aprobování určité praxe v dodavatelsko-odběratelských vztazích v rozhodnutích Úřadu či jeho výkladových stanoviscích nebo v rozhodnutích správních soudů. Posouzení konkrétního jednání je však již otázkou ústavně konformního použití zákonné úpravy, jehož lze dosáhnout právě při respektování výše uvedených výkladových východisek. Není úlohou Ústavního soudu, aby na tomto místě předvídal nejrůznější případy porušení § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle. Prostor vyjádřit se ke konkrétním případům zůstává zachován v případném řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, v nichž bude uvedené ustanovení použito.
73. Ústavní soud tedy neshledal neústavní neurčitost zákazu zneužití významné tržní síly, jak je vymezen v § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle. Ze stejných důvodů nelze takovouto neurčitost spatřovat ani v použití slova "zejména" v § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení tohoto zákona. Zneužitím významné tržní síly může být i jednání, jež nelze podřadit pod některou ze zvláštních skutkových podstat vymezených v jednotlivých pododstavcích § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Ustanovení § 3, § 4 odst. 1 a § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slovu "zejména" napadeného zákona nejsou v rozporu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy.
74. Určitostí jednotlivých dílčích vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 napadeného zákona, byly-li vůči nim ze strany navrhovatelek uplatněny námitky, se Ústavní soud bude zabývat až v dalších částech nálezu.
75. Stěžejní námitka navrhovatelek vůči obsahu zákona o významné tržní síle spočívá v tvrzeném nedostatku věcných důvodů pro v něm obsaženou úpravu. Navrhovatelky jsou přesvědčeny, že cíle sledovaného napadeným zákonem lze dosáhnout již prostřednictvím obecné soukromoprávní úpravy nekalé soutěže a veřejnoprávní úpravy obsažené v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, tedy že existují i jiné prostředky, jež jsou šetrnější k vlastnickému právu dotčených odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny a jejich právu podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Napadený zákon podle nich zakládá zásah do těchto práv, který neobstojí z hlediska požadavku proporcionality, v důsledku čehož jde o zákon nadbytečný či zbytečný.
76. Podle Ústavního soudu je touto obecnou námitkou zpochybněna ústavnost samotné možnosti zvláštní veřejnoprávní regulace dodavatelsko-odběratelských vztahů za účelem zákazu zneužití významné tržní síly, neboť má jít o regulaci nikoliv nezbytnou k dosažení svého účelu či nejvíce šetrnou ve vztahu k výše uvedeným základním právům. Po obsahové stránce je tuto námitku třeba vypořádat v rámci přezkumu vymezení tohoto zákazu v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, přičemž případný závěr o neústavnosti by s ohledem na obsahovou provázanost dopadal i na podstatnou část zbylých ustanovení napadeného zákona, která by v případě zrušení uvedených ustanovení pozbyla smysl. V této části nálezu tak Ústavní soud posuzoval zákaz zneužití významné tržní síly jako celek, zatímco jednotlivá jeho dílčí vymezení, jestliže k nim byly uplatněny námitky navrhovatelek, budou předmětem samostatného posouzení v dalších částech tohoto nálezu.
X./a Argumentace navrhovatelek
77. Zákonodárce podle navrhovatelek formuloval významnou tržní sílu jako určité kvazidominantní postavení, ve kterém se mohou nacházet pouze odběratelé potravin, aniž by bylo podstatné, zda na ně dopadá regulace proti zneužívání dominantního postavení obsažená především ve Smlouvě o fungování Evropské unie a zákoně o ochraně hospodářské soutěže. Z obsahu zákona, vyjádření vlády i vyjádření předsedy Úřadu v průběhu legislativního procesu navrhovatelky dovozují, že účelem napadeného zákona je poskytnutí ochrany dodavatelům před požadavky a podmínkami odběratelů, které by pro ně zakládaly výhodu bez spravedlivého důvodu. Legitimita tohoto cíle je však oslabena tím, že nebyla prokázána potřeba takovéto regulace. Ani důvodová zpráva k návrhu zákona, jenž byl vyhlášen pod č. 50/2016 Sb. (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444), nepoukazuje na žádnou analýzu, která by za tímto účelem obsahovala relevantní kvantitativní údaje o regulovaném trhu.
78. Konstrukce napadeného zákona vychází z nesprávného předpokladu, že existují pouze "silní" odběratelé a že neexistují "silní" dodavatelé, kteří by byli schopni vynucovat si určité smluvní podmínky, jež naopak mohou zakládat nespravedlivou výhodu na úkor odběratelů. O nedůvodnosti zvoleného řešení pak svědčí i to, že úroveň koncentrace českého maloobchodního trhu je ve srovnání s ostatními zeměmi Evropské unie neobvykle nízká. Podle důvodové zprávy k nepřijatému návrhu zákona, kterým se zrušuje zákon o významné tržní síle (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 478), neměl žádný z obchodních řetězců na trhu rychloobrátkového zboží tržní podíl převyšující 10 %. Vyjednávací síla obchodních řetězců v České republice vůči dodavatelům měla být nejslabší v Evropě. Místo toho měli mnozí dodavatelé silnou vyjednávací pozici ve vztahu k odběratelům. Podle závěrečné zprávy v kvalitativní části výzkumu zpracovaného v průběhu června a července 2016 agenturou FOCUS Marketing & Social Research (FOCUS-Centrum pro sociální a marketingovou analýzu, spol. s r. o.) pro Ministerstvo zemědělství, nazvaného "Mapování vztahu velkých maloobchodních řetězců a jejich dodavatelů", je vysoká míra tržní dominance dodavatelů indikována v kategoriích čisticí prostředky, minerální vody, pivo, sycené nealko nápoje a sušenky. O něco méně dominantní hráči existují u čokoládových výrobků, tuků, jogurtů, ovocných džusů, drůbeže a vajec. U většiny sortimentních kategorií je tržní pozice velkých dodavatelů výrazně silnější než u velkých obchodních řetězců, čímž je zpochybněna existence zvláštní potřeby chránit dodavatele.
79. Podle názoru navrhovatelek napadený zákon není schopen zamezit tomu, aby si odběratelé vynucovali pro ně nespravedlivě výhodné podmínky dodávek zboží. Místo toho může mít za následek, že s ohledem na v něm obsažená smluvní omezení se odběratelé budou snažit vyhnout jeho účinkům a přestanou od některých dodavatelů odebírat zboží. Ve výsledku tak budou poškozeni dodavatelé, jejichž podnikání se tím ztíží. Uvedený cíl zákona navíc může být jen stěží naplněn v podmínkách tržního hospodářství a ekonomiky otevřené příhraničnímu obchodu s ohledem na svobodu pohybu zboží v Evropské unii. Ustanovení § 1 odst. 2 napadeného zákona sice rozšiřuje teritoriální působnost prostřednictvím modifikované zásady personality i do zahraničí, je však otázkou, z jakého důvodu by měl zákon dopadat na zahraniční subjekty, které se vůbec necítí dotčeny případnými požadavky odběratelů na obsah smluvních podmínek, a nepovažují tak za daných okolností podmínky smluv, byť odporující zákonu, za nespravedlivě nevýhodné. Uvedené praktiky nemusí být v domovském státě těchto subjektů vůbec zakázány. Napadený zákon může mít za následek, že odběratel od zahraničních subjektů nakonec neodebere některé zboží, v důsledku čehož budou tyto subjekty v horším postavení, než kdyby se na ně uvedený zákon nepoužil.
80. Námitky ve vztahu k potřebnosti napadeného zákona vycházejí ze skutečnosti, že stejného cíle lze dosáhnout i prostřednictvím jiných opatření, jež jsou ve vztahu k dotčeným základním právům méně invazivní. Jde především o soukromoprávní úpravu obsaženou v občanském zákoníku, jejíž součástí je například zákaz nekalé soutěže, ochrana slabší strany či úprava kupní smlouvy, včetně lhůt splatnosti kupní ceny. Výhodou této úpravy je její použitelnost v případech, kdy se dotčený subjekt skutečně cítí dotčen jednáním druhé strany a za tímto účelem projeví iniciativu k ochraně svých práv. Napadený zákon nabourává uvedený mechanismus ochrany slabší strany svou nejasností a nejednotností, jakož i zdvojením povinností obsažených v občanském zákoníku, například pokud jde o vymezení otázky neplatnosti zakázaného právního jednání. Není v něm stanoveno, kdo má prokazovat naplnění kritérií významné tržní síly. Potřebnost napadeného zákona nelze dovodit ani poukazem na to, že jím stanovená regulace představuje rychlejší a účinnější způsob dosažení sledovaného cíle, než je nákladné a mnohdy dlouhé uplatňování nároků soukromoprávními prostředky. Podle navrhovatelek lze cíle napadeného zákona dosáhnout i prostřednictvím veřejnoprávní úpravy podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, a tedy bez nutnosti sankcionování široké škály jednání odběratelů prostřednictvím vysokých pokut. Tvrzení obsažená v důvodové zprávě, že v dané oblasti v minulosti selhaly prostředky soukromého práva i obecná regulace hospodářské soutěže, nebyla nijak prokázána.
81. Kritérium proporcionality v užším smyslu vyžaduje zkoumat závažnost v kolizi stojících práv. Navrhovatelky však považují za sporné, jaká práva odběratelů či dodavatelů nebo jiné hodnoty zde vlastně kolidují. Vlastnické právo nebo právo na podnikání nepochybně nemohou být dotčeny tím, že odběratel nebo dodavatel svobodně vstoupí do smluvního vztahu. Spíše se zdá, že dochází ke kolizi určitého zájmu na ochraně dodavatelů před odběrateli. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání, včetně případného omezení smluvních vztahů, je ovšem otázkou, z jakého důvodu má být veřejný zájem na ochraně toliko jedné ze smluvních stran, jestliže nelze objektivně říct, že právě tato je v postavení slabším. Správně by se veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin měl týkat obou smluvních stran.
X./b Vyjádření vlády
82. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že cílem zákona o významné tržní síle bylo vytvoření systémové ochrany dodavatelů pro případy, kdy je sice odběratel v postavení subjektu s významnou tržní silou, současně však na relevantním trhu nedosáhl dominantního postavení podle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže, pročež jeho jednání nelze posoudit jako zneužití dominantního postavení. Dodavatelsko-odběratelské vztahy v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů mají podle vlády specifický charakter. Postavení odběratele je vertikálně determinováno skutečností, že k produktům dodavatelů v zásadě existují četné substituty v podobě produktů jiných dodavatelů. Na trhu navíc působí relativně nízký počet odběratelů oproti relativně značnému počtu jejich dodavatelů. Tyto okolnosti vytvářejí tlak na dodavatele a vedou ke zvýhodnění vyjednávací pozice odběratelů, aniž by tím bylo ovlivněno jejich postavení vůči konkurentům, tedy jiným odběratelům. Obchodní řetězce se jako odběratelé vlastně pohybují v jakési "šedé zóně" mezi absencí tržní síly a dominantním postavením na trhu. Je jich dost na to, aby dominantního postavení nenabyly, na druhé straně ale málo na to, aby se jejich dodavatelé mohli ubránit diktátu obchodních podmínek tím, že by přešli k jinému odběrateli. Tito odběratelé představují pro dodavatele významný distribuční kanál pro dodávku jejich výrobků ke spotřebitelům, což je postavení, které by mohli zneužít.
83. Praxe ukázala, že dodavatelé neměli skutečnou možnost bránit se proti nežádoucím praktikám ze strany obchodních řetězců. Mezi tyto praktiky lze řadit například přenášení obchodního rizika odběratelů na dodavatele, uzavírání smluvních vztahů pod nepřiměřeným nátlakem, svévolné a jednostranné úpravy smluvního vztahu ze strany odběratelů apod. Výrazná nerovnováha ve vyjednávací síle obchodních partnerů může snadno vytvořit prostor pro uplatňování neférových praktik, které nutí slabší smluvní stranu ke spolupráci na hranici ziskovosti či za krajně nevýhodných podmínek. Zatímco obchodní řetězce mají zpravidla vždy na výběr z více dodavatelů obchodovaného zboží, pro řadu výrobců a distributorů potravin je obchodní vztah s daným odběratelem existenční otázkou. Bylo proto nezbytné přijmout speciální zákonnou úpravu těchto vztahů prostřednictvím institutu významné tržní síly.
84. Napadený zákon primárně nechrání individuální právní zájem toho či onoho subjektu. Jeho účelem je ochrana dodavatelů jako celku před nežádoucími praktikami, které by systémově narušovaly dotčené vztahy v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů. Jde o legitimní cíl, přičemž zvolenou metodu veřejnoprávní regulace pokládá vláda za vhodnou, potřebnou a přiměřenou k jeho dosažení. S ní spojený zásah do některých základních práv a svobod odběratelů s významnou tržní silou obstojí z hlediska jednotlivých kritérií zásady proporcionality. Vzhledem k některým limitům soukromoprávní úpravy, jejíž uplatnění je zde problematické zejména z důvodu informační a mocenské asymetrie a závislosti dodavatele na odběrateli, byla zvolena metoda veřejnoprávní regulace. Nedostatečnost řešení nerovnosti v dodavatelsko-odběratelských vztazích na úrovni soukromoprávní úpravy či etických kodexů je zřejmá a odpovídá vývoji řešení související problematiky na úrovni Evropské unie, kde jsou patrny dlouhodobé tendence k přijetí nezbytných opatření pro zajištění řádného fungování vnitřního trhu.
85. Zákon o významné tržní síle podle vlády není v rozporu s právem odběratelů na svobodné podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny či jejich právem vlastnit a pokojně užívat majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Jak v minulosti uvedl Ústavní soud (nález
sp. zn. III. ÚS 31/97
), k pojmovým znakům práva na podnikání patří konkurenční prostředí, jež umožňuje spotřebiteli nebo jinému smluvnímu partnerovi vybírat si soutěžitele s férovým jednáním. Napadený zákon chrání smysl a podstatu práva na podnikání, tedy podnikání ve férovém prostředí.
X./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
86. K argumentaci navrhovatelek se vyjádřil také Úřad, který zdůraznil, že veřejnoprávní zásahy do smluvní autonomie a svobody podnikání obecně lze považovat za legitimní. Jedním z oprávněných důvodů pro užití veřejnoprávní korekce je právě zamezení zneužívání silnější vyjednávací pozice jedné strany obchodního vztahu, k němuž v dodavatelsko-odběratelských vztazích dochází ze strany obchodních řetězců používáním nekalých obchodních praktik vůči slabším obchodním partnerům. Ve vztazích mezi podnikateli se obecně uplatňují liberálnější měřítka než pro vztah mezi podnikatelem a spotřebitelem. I v této oblasti právní regulace však lze působením zásady poctivého obchodního styku a zákazu zneužití práva omezit zásadu smluvní volnosti tak, aby stranami uzavřená smlouva odpovídala nějaké formě spravedlnosti, zejména nedokáže-li ji zajistit volné fungování hospodářských sil na daném trhu. Jestliže k pojmovým znakům práva podnikat patří konkurenční prostředí, které umožňuje spotřebiteli vybírat si soutěžitele s férovým jednáním, pak je nezbytná právní úprava, která v situaci tržního selhání pomůže znovuobnovit zdravé konkurenční prostředí. O tom, že novelizace zákona o významné tržní síle provedená zákonem č. 50/2016 Sb. výrazně přispěla k jeho snadnější aplikaci, svědčí konkrétní poznatky ze správních řízení, která Úřad vedl a úspěšně uzavřel v období do září 2017.
87. Problematika zneužívání významné tržní síly je na úrovni Evropské unie dlouhodobě diskutována, přičemž k problému nekalých praktik v dodavatelsko-odběratelských vztazích existuje poměrně bohaté soft law. Ze sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 15. 7. 2014 s názvem "Boj proti nekalým obchodním praktikám mezi podniky v rámci potravinového řetězce" vyplynulo, že tyto praktiky mohou mít škodlivé důsledky pro jednotlivé subjekty potravinářského dodavatelského řetězce, zejména v případě zemědělců a malých a středních podniků. Mohou mít dopad na celé hospodářství Evropské unie a na konečné spotřebitele, neboť se jimi omezuje výběr a přístup k novému a inovativnímu zboží. Jde o překážku pro rozvoj a hladké fungování vnitřního trhu, která může vést k nadměrným nákladům nebo nižším než očekávaným příjmům pro podniky se slabší vyjednávací silou, k nadprodukci a plýtvání potravinami. Současný regulační rámec na úrovni Evropské unie do určité míry již obsahuje některá pravidla zaměřená na potírání nekalých praktik v rámci potravinového řetězce i mimo něj. Stávající nástroje, které lze za tímto účelem v určitých situacích využít, jsou například reforma společné zemědělské politiky, právo ochrany hospodářské soutěže, rámec pro některé obchodní praktiky, zákaz nepřiměřených smluvních podmínek ve spotřebitelských smlouvách, směrnice o obchodním tajemství a další právní předpisy společné pro různá odvětví. O tom, že se snaha o eliminaci nekalých obchodních praktik na úrovni Evropské unie ještě zintenzivnila, svědčí probíhající legislativní proces ohledně nařízení "Omnibus", které má, zjednodušeně řečeno, posílit pozici některých subjektů na trhu vůči odběratelům jejich zboží povolením výjimky ze zákazu dohod mezi soutěžiteli podle čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie.
88. Ve způsobu, jakým se nekalé obchodní praktiky řeší na vnitrostátní úrovni, existují podle Úřadu značné rozdíly. Některé členské státy přijaly regulační opatření, ale řada z nich se rozhodla pro samoregulační přístup nebo nepřijala žádná zvláštní opatření a spoléhá na obecné zásady. Členské státy, které se snažily nekalé obchodní praktiky konkrétně řešit v právních předpisech, buď zavedly zvláštní pravidla pro vztahy mezi podnikateli, doplnily své vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebo rozšířily uplatňování směrnice o nekalých obchodních praktikách na vztahy mezi podnikateli. Některé z členských států, jež původně řešily problém těchto praktik prostřednictvím dobrovolných iniciativ, se následně rozhodly k řešení legislativní cestou. Z různorodosti přístupů vyplývá, že míra a druh poskytované ochrany proti nekalým obchodním praktikám, jakož i potenciální donucovací mechanismy závisí na tom, kde je společnost se silným vyjednávacím postavením uplatňující nekalé obchodní praktiky usazena. V situaci, kdy je stále běžnější nakupovat z různých zemí, by to mohlo představovat problém. Kromě toho byly v odpovědích veřejných orgánů na konzultaci k zelené knize oznámeny ojedinělé případy spekulativního výběru jurisdikce, což je praxe, kdy silnější smluvní strana jednostranně stanoví právo členského státu, a tedy i regulační rámec, jímž se smlouva bude řídit, aby se vyhnula vnitrostátním rámcům s přísnějšími opatřeními proti nekalým obchodním praktikám.
89. Představu navrhovatelek o situaci na trhu nákupu a prodeje potravin v České republice, podle níž hrozí, že v důsledku legislativních požadavků na náležitosti smlouvy odběratelé neuzavřou s dodavateli nové smlouvy, označuje Úřad za poněkud zavádějící. Jako příklad lze uvést poměrně častou praktiku, kterou Úřad zjistil v rámci své činnosti, jež spočívá v obchodování na základě smluv například z roku 2003 nebo 2010. Tyto smlouvy jsou stále účinné a jsou doplňovány pouze prostřednictvím dodatků či protokolů nebo nejsou doplňovány vůbec. Zboží ze strany dodavatelů je však dodáváno nepřetržitě, bez ohledu na neexistenci nové smlouvy reflektující změny a požadavky nové právní úpravy. Tato praxe, jež existovala i před přijetím napadeného zákona, je projevem zneužívání tržní síly ze strany obchodních řetězců. V důsledku existence zákonné povinnosti sjednat smlouvy písemně, včetně konkrétních náležitostí, lze ovšem již nyní nesplnění zákonných povinností sankcionovat jako přestupek.
90. Důsledným vymáháním zákona o významné tržní síle podle Úřadu lze zamezit tomu, aby odběratelé bez spravedlivého důvodu zneužívali svou silnější pozici na trhu a uplatňovali nekalé obchodní praktiky. Příkladem může být správní řízení ukončené rozhodnutím Úřadu ze dne 3. 8. 2017 č. j. ÚOHS-S0161/2017-22390/2017/461/MNo (dále jen "rozhodnutí ve věci COOP Centrum družstvo"), kterým byla účastníkovi COOP Centrum družstvo uložena povinnost splnit jím přijaté závazky. Úřad se v rámci tohoto řízení zabýval zjištěním, zda účastníku řízení opravdu svědčil spravedlivý důvod k tomu, aby si na svých dodavatelích vynutil plošné snížení cen o 2 %. Úřad přímo oslovil samotného účastníka řízení s tím, aby existenci tohoto spravedlivého důvodu doložil. Vzhledem k tomu, že tak účastník řízení neučinil, nebylo jeho tvrzení o spravedlivém důvodu akceptováno. Místo toho byl učiněn závěr o spáchání správního deliktu a přijetí závazků podle § 6 zákona o významné tržní síle, navržených samotným účastníkem řízení, které mají vést k narovnání vzájemných vztahů a v některých případech dokonce ke kompenzaci způsobené újmy. Ve vyjádření Úřad zmiňuje také své rozhodnutí ze dne 24. 7. 2017 č. j. ÚHOS-S0128/2017/TS-18512/2017/460/MDo ve věci účastníka H R U Š K A, spol. s r. o. (dále jen "rozhodnutí ve věci H R U Š K A, spol. s r. o.").
91. Pokud jde o otázku, zda by se měl zákon vztahovat na zahraniční subjekty ve smyslu § 1 odst. 2 zákona o významné tržní síle, důvodem vložení tohoto ustanovení do zákona byla zkušenost Úřadu s fungováním potravinářského sektoru. Poměrně často se totiž stávalo, že dodavatelé byli tlačeni do uzavírání kupních smluv s matkami odběratelů usazenými v jiných státech, aby nemusely být splněny požadavky napadeného zákona. Případně může jít o situace, kdy jsou peněžní prostředky vyváděny do zahraničí. Uvedené ustanovení nyní umožňuje, aby účastníkem správního řízení byl i subjekt, který není usazen v České republice, ani zde nemá zřízenu právnickou osobu, ale účinky jeho jednání mají přímý dopad na území České republiky.
92. Ve vztahu k tvrzením navrhovatelek, že právní řád obsahuje dostatečné prostředky k ochraně před zneužíváním silnějšího postavení, Úřad odkazuje na vyjádření vlády, v němž jsou uvedeny důvody, pro které soukromoprávní úpravu obsaženou v občanském zákoníku nelze považovat za dostatečnou. Také další závěry navrhovatelek ohledně toho, že právní úprava sice počítá se silnými odběrateli, ale již ne se slabými dodavateli, nejsou relevantní. Úřad se při vyhodnocování, zda určitý odběratel disponuje významnou tržní silou, důkladně zabývá rozborem relevantního trhu a postavením odběratele na tomto trhu. Současně hodnotí tržní sílu konkrétních dodavatelů, jakož i to, zda některý z nich nedisponuje natolik významnou vyvažující silou, že by vůči němu odběratel žádnou významnou tržní sílu neměl.
93. Tržní síla, kterou disponují některé obchodní potravinářské řetězce, podle Úřadu představuje mocenskou pozici na trhu a charakterizuje schopnost aktéra prosadit v rámci jednání s jinými aktéry vlastní zájmy i přes jejich odpor. V situaci dokonalé konkurence nemá tuto moc nad trhem žádný soutěžitel, nicméně v případě českého trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje se povaha dodavatelsko-odběratelského vztahu v podstatné míře odvíjí od tržního selhání v podobě oligopsonu, tedy silné koncentrace soutěžitelů na straně poptávky, která s sebou přináší mocenskou asymetrii ve prospěch některých odběratelů. V důsledku uplatňování nekalých obchodních praktik ze strany odběratelů dochází ve svébytné formě k vykořisťování druhé strany tržní transakce, která se v rámci obchodního vztahu jeví v porovnání s řetězcem natolik slabá, že nedokáže návrh na uvedená plnění odmítnout. Je tomu tak zejména v důsledku skutečnosti, že obchodní řetězec působí jako tzv. gatekeeper, tedy důležitý distribuční kanál ve vztahu ke konečným spotřebitelům, při jehož ztrátě by došlo k zásadnímu poklesu odbytu zboží dodavatele.
94. Úřad nevyvrací tezi, že vyjednávací síla v České republice je jedna z nejslabších v Evropě a že na lokální úrovni panuje mezi obchodníky značná konkurence. Je však nutné si uvědomit, že předmětem zájmu Úřadu i zákona není soutěž mezi jednotlivými obchodními řetězci, tedy trh maloobchodního prodeje potravin orientovaný na spotřebitele, nýbrž vztah dodavatelů a odběratelů, tedy trh nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje v České republice. To, co je zákonem chráněno a trestáno, je smluvní vztah mezi odběratelem a dodavatelem a zákaz uplatňování nekalých obchodních praktik v jeho rámci. Tvrzení navrhovatelek o jedné z nejslabších koncentrací v Evropě nevypovídá nic o tom, že navzdory nízké koncentraci je relevantní trh v České republice postižen tržním selháním v podobě již zmíněného oligopsonu. Na trhu existuje přibližně 11 subjektů, jejichž tržní síla je natolik veliká, že mohou zneužívat svou vyjednávací pozici. Skutečnost, že míra koncentrace trhu se může ještě zvětšovat, tedy že v budoucnu by jej mohlo ovládnout pouze 5 subjektů, neznamená, že není potřeba regulativního zásahu ze strany státu.
95. Jakkoliv lze uznat, že velcí dodavatelé či dodavatelé s exkluzivním zbožím mají lepší vyjednávací pozici s obchodními řetězci, tato skutečnost nevyvrací fakt, že malí a střední dodavatelé jsou naopak pod velkým tlakem a vyjednat si nemohou zpravidla vůbec nic. Úřadu bylo při jeho vlastním dotazování se na situaci na trhu několikrát sděleno (a to i velkými dodavateli), že se dodavatelé při vyjednávání smluvních podmínek zaštiťují právě zákonem o významné tržní síle a Úřadem a že existence napadené právní úpravy jim dává do rukou silný nástroj v boji s obchodními řetězci. Na straně malých a středních dodavatelů, jednoduše řečeno, žádná svobodná vůle vstoupit do smluvního vztahu s obchodním řetězcem neexistuje. Celá situace je o tom, zda malý nebo střední podnikatel dokáže navzdory tristním podmínkám vyprodukovat zboží a dodat je do obchodního řetězce tak, aby dodržel veškeré smluvní podmínky, byl schopen zaplatit všechny fiktivní a zbytečné bonusy za většinou neexistující služby a navzdory tomu všemu byl stále rentabilní. Jestliže se takovému podnikateli podaří tímto způsobem udat větší část své produkce (u některých může jít i o její třetinu), pak se jednoduše riziko rozvázání smluvního vztahu s odběratelem stává reálnou existenční hrozbou. Zlehčování situace a úvahy o tom, že každý z dodavatelů může změnit svého odběratele, jsou zcela mimo realitu.
X./d Replika navrhovatelky b)
96. Navrhovatelka b) vytýkala již vyjádření vlády, že neoperuje žádnými relevantními empirickými údaji, které by opodstatňovaly nezbytnost chránit slabší stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů přijatým způsobem. Ve prospěch zákona nesvědčí ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu, v jejímž rámci byla pravomocně ukončena pouze čtyři řízení. Dvě rozhodnutí byla zrušena krajským soudem, dvě řízení byla zastavena. Neexistovalo žádné rozhodnutí, na jehož základě by byla někomu pravomocně uložena pokuta. Uvedený nedostatek empirických argumentů neodstranil ani Úřad, jenž ve prospěch závěru o potřebnosti a vhodnosti napadeného zákona odkázal toliko na svá rozhodnutí ve věcech COOP Centrum družstvo a H R U Š K A, spol. s r. o. Řízení v obou věcech byla ukončena v prvním stupni smírně, neboť tyto subjekty navrhly a Úřad přijal závazky k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Došlo tak k zastavení řízení bez prokázání viny na straně účastníka, jehož motivací pro takovýto postup mohlo být ušetření nákladů řízení. Příslušná zjištění Úřadu a jejich odůvodnění nepodléhala ani rozkladové a ani návazné soudní kontrole. Zmíněná řízení proto mají jen mizivou vypovídací hodnotu ohledně skutečné situace v oblasti, kterou napadený zákon reguluje. Ve své podstatě pouze potvrzují, že zákon lze v určitých situacích použít.
97. Závěr o ústavní konformitě napadeného zákona lze podle navrhovatelky b) jen stěží vyvozovat ze skutečnosti, že daná problematika je diskutována a analyzována na úrovni Evropské unie. Pokud by měly být takové argumenty relevantní, setřela by se hranice mezi platným právem a úvahami de lege ferenda, tedy mezi závaznými platnými prameny práva a pravidly, která možná budou v budoucnu platit. Právo Evropské unie v tuto chvíli k problematice regulované zákonem o významné tržní síle zjevně nic neříká. Případná unijní legislativa je teprve ve fázi zrodu, konsenzus ovšem zjevně chybí.
98. Úřad obhajuje potřebnost a vhodnost napadeného zákona odkazy na další vnitrostátní a unijní regulatorní nástroje omezující smluvní volnost, jakou jsou například zásada poctivého obchodního styku a zákaz zneužití práva. Tyto nástroje jsou podle navrhovatelky b) z pohledu omezení ústavně zaručených práv a svobod méně invazivní než zákon o významné tržní síle. Na rozdíl od tohoto zákona nejsou ani selektivní. To však neznamená, že existující regulace (zejména zákon o ochraně hospodářské soutěže, zmíněné soukromoprávní instituty) dokládá potřebnost a vhodnost přísnější regulace provedené zákonem o významné tržní síle. Tento názor Úřadu není podpořen žádnými dostatečně průkaznými empirickými zjištěními. Navrhovatelka b) doložila, že český maloobchodní trh vykazuje jednu z nejnižších úrovní koncentrace v Evropské unii. Přitom ani řada členských států, v nichž je s ohledem na vyšší koncentrovanost trhu riziko tržního selhání vyšší, ke speciální právní úpravě dodavatelského řetězce potravin nepřistoupila. Veřejnoprávní úprava výrazně omezující základní práva a svobody tedy není objektivně potřebná. Je zřejmé, že sledovaného cíle mnohé státy dosahují jinými prostředky bez nutnosti přijetí takové úpravy. Nelze se domnívat, že by státy, které speciální legislativu nepřijaly, byly k dané problematice lhostejné. Mnohem pravděpodobnější je, že existují jiné obecné nástroje, které danou problematiku řeší.
99. Ačkoliv navrhovatelka b) vítá přístup Úřadu, podle něhož se napadený zákon neuplatní ve vztazích odběratelů, kteří mají významnou tržní sílu, s velkými, často dominantními dodavateli potravin, takovýto výklad jde dalece za doslovné znění tohoto zákona. Zejména konstrukce tzv. objektivní významné tržní síly podle § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle s takovýmto korektivem nepočítá.
X./e Východiska přezkumu omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny
100. Ústavní soud konstatuje, že zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle je součástí zákonem stanovených povinností odběratele při podnikání v oblasti nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů. Z hlediska ústavně zaručených základních práv a svobod jde o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny v uvedené oblasti, jehož podstatou je povinnost odběratele zdržet se v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů některých jednání. V této části nálezu se Ústavní soud zabýval námitkou navrhovatelek směřující proti vymezení zákazu zneužití významné tržní síly jako veřejnoprávní povinnosti, která je současně skutkovou podstatou přestupku. Základní otázka spočívá v tom, zda takto konstruovaný zákaz již ve svém principu nepředstavuje nepřípustné omezení práva podnikat, tedy zda nelze obecně zpochybnit legitimitu cíle tohoto zákazu a potřebu zvolené veřejnoprávní regulace s ohledem na jiné možnosti právní úpravy. Pakliže by z těchto důvodů šlo o nepřípustné omezení, byla by tím dána neústavnost také všech dílčích vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. V případě nedůvodnosti této námitky by takovýto zákaz sice v obecné rovině obstál, Ústavní soud by však musel přezkoumat jednotlivá jeho dílčí vymezení, neboť každé z nich je ve své podstatě samostatným omezením práva podnikat a je třeba je posoudit zvlášť.
101. Podstatou a smyslem práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny je - obdobně jako v případě práva na výběr povolání a přípravu k němu či práva vykonávat jinou hospodářskou činnost - svoboda jednotlivce zvolit si a realizovat způsob, jakým si bude zajišťovat prostředky pro své potřeby [nález ze dne 8. 12. 2015
sp. zn. Pl. ÚS 5/15
(N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)]. Právo podnikat zaručuje každému, aby vykonával výdělečnou činnost samostatně na vlastní účet a odpovědnost za účelem dosažení zisku. Toto základní právo je svou povahou svobodou, a tudíž v případě absence zákonné úpravy by výkon výdělečné činnosti byl realizací obecné svobody činit vše, co není zákonem zakázáno podle čl. 2 odst. 3 Listiny. Zároveň však platí, že zákonodárce je oprávněn jej omezit, přičemž stanoví-li v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, pak se jednotlivec může domáhat tohoto práva jen v jejich rámci. Jak vyplývá z čl. 41 odst. 1 Listiny, práv uvedených v čl. 26 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.
102. Zákonodárce má široký prostor nejen při vymezení účelu či cíle, jehož má být stanovením podmínek či omezení pro výkon podnikání dosaženo, ale také při výběru konkrétního prostředku jeho realizace. Zákonodárce může právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny omezit za jakýmkoliv ústavně aprobovaným účelem. Posouzení potřebnosti takovéhoto omezení pro ten který segment výdělečné činnosti je svou povahou politickým rozhodováním o hospodářských otázkách, k němuž je povolán právě demokraticky zvolený zákonodárce. Zahrnutí základních práv podle čl. 26 Listiny do výčtu podle čl. 41 odst. 1 Listiny nicméně neznamená, že by se ve vztahu k nim neuplatnily základní ústavní požadavky ve vztahu k omezení základních práv a svobod, včetně těch, jež vyplývají z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích těchto základních práv šetřeno jejich podstaty a smyslu.
103. Uvedená východiska zohledňuje Ústavní soud ve své ustálené rozhodovací praxi v rámci testu rozumnosti [srov. nález ze dne 5. 10. 2006
sp. zn. Pl. ÚS 61/04
(N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. 3. 2008
sp. zn. Pl. ÚS 83/06
(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. 4. 2012
sp. zn. Pl. ÚS 54/10
(N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález ze dne 22. 10. 2013
sp. zn. Pl. ÚS 19/13
(N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), body 50 a 51], jejž používá pro posouzení ústavnosti omezení hospodářských a sociálních práv. Tento test sestává z několika kroků, jimiž jsou
a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,
c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
104. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak v testu rozumnosti nepokračuje a posuzované omezení základního práva posuzuje v testu proporcionality, který standardně slouží k přezkumu ústavnosti zásahů do základních práv a svobod. V tomto testu Ústavní soud hodnotí
a) legitimnost cíle, tedy zda omezení základního práva sleduje ústavně aprobovaný cíl,
b) vhodnost zásahu neboli jeho způsobilost k dosažení sledovaného cíle (požadavek vhodnosti),
c) potřebnost zásahu z hlediska toho, zda sledovaného cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a
d) přiměřenost zásahu v tom smyslu, zda zákonem vyjádřený zájem na dosažení sledovaného cíle při celkovém posouzení převáží nad zájmem jednotlivce, aby nebylo zasaženo do jeho základního práva (požadavek proporcionality v užším smyslu).
105. Podmínky a omezení výkonu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny se mohou vztahovat jednak k samotnému oprávnění vykonávat určité povolání nebo činnost, kdy budou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny v zásadě vždy [např. nález ze dne 20. 6. 2006
sp. zn. Pl. ÚS 38/04
(N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)], jednak ke způsobu, jakým má být vykonáváno určité povolání nebo činnost [např. nález ze dne 12. 12. 2017
sp. zn. Pl. ÚS 26/16
(N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)]. Umožňuje-li zákon jednotlivci výkon určité výdělečné činnosti, související úprava tohoto výkonu ve svém celku nesmí znamenat překážku toho, aby mohl být naplněn hlavní účel takovéto činnosti. Tím není řečeno, že by tento jednotlivec měl mít zaručeno právo na zisk. Rozsah zákonem stanovených povinností, jimž musí dostát, by však neměl předem vylučovat možnost dosažení zisku (srov. nález
sp. zn. Pl. ÚS 19/13
).
106. Ústavní soud se již samostatně nezabýval otázkou namítaného zásahu do vlastnického práva odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V rozsahu, ve kterém se samotný zákaz zneužití významné tržní síly dotýká tohoto práva v podobě omezení dispozice s věcmi ve vlastnictví odběratelů, jde právě o stanovení podmínek a omezení podnikání podle čl. 26 odst. 2 Listiny, pročež je tyto zásahy nutno posoudit právě z hledisek přípustnosti mezí tohoto základního práva, jež se jako zvláštní právní úprava uplatní přednostně před ochranou práva vlastnického.
X./f Obecné posouzení zákazu zneužití významné tržní síly
107. Uvedená východiska byla významná i pro vlastní posouzení souladu § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle z hlediska souladu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, které Ústavní soud provedl za použití testu rozumnosti. V této souvislosti neshledal žádné skutečnosti, které by opodstatňovaly závěr o tom, že se zákaz zneužití významné tržní síly dotýká podstaty a smyslu práva podnikat, jak byly vymezeny v předchozí části tohoto nálezu (bod 101 tohoto nálezu). Takovéto skutečnosti se nepodávají ani z podání navrhovatelek či vyjádření vlády nebo Úřadu. Dále se proto Ústavní soud zabýval navrhovatelkami namítaným nedostatkem legitimního cíle tohoto zákazu a nepotřebností (zbytečností) zvolené veřejnoprávní regulace vůči jiným možnostem právní úpravy.
108. Obdobně jako v jiných oblastech podnikání musí dodavatelé potravin řešit způsob, jakým se jimi nabízené potraviny dostanou ke spotřebitelům. Mohou jim je prodávat přímo nebo k tomu využít služeb jiných podnikatelů. Výběr vhodné varianty řešení musí učinit každý dodavatel tak, aby nalezl optimální řešení pro svůj podnikatelský záměr. Uplatní se zde standardní tržní mechanismy. Dodavatel se po vyhodnocení všech relevantních skutečností může rozhodnout vstoupit do smluvních vztahů s určitým odběratelem či odběrateli. Takto vzniklé dodavatelsko-odběratelské vztahy jsou založeny na smluvní svobodě jejich účastníků.
109. Dodavatelé a odběratelé nejsou soutěžiteli na stejném trhu. Dodavatelé působí na jednotlivých trzích potravin podle toho, jaký konkrétní druh potraviny nabízejí. Odběratelé zase podnikají na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje, přičemž potraviny nakupují obvykle od dodavatelů působících na více těchto trzích. Prostřednictvím odběratelů se spotřebitelům zjednodušuje koupě potravin různých dodavatelů, neboť jsou nabízeny na jednom místě (typicky v maloobchodních prodejnách) v rámci celého sortimentu potravin. Závisí na vzájemném ujednání, zda a za jakých podmínek dodavatelé budou moci využít k prodeji jimi dodávaných potravin spotřebitelům prodejní místa odběratelů.
110. Přestože samotní odběratelé, nevyplývá-li z předmětu jejich podnikání něco jiného, nejsou soutěžiteli na trzích jednotlivých druhů potravin, jejich činnost z povahy věci ovlivňuje, jaké mají na těchto trzích postavení dodavatelé. Význam tohoto vlivu se přitom liší v rámci každého dodavatelsko-odběratelského vztahu. Dodavatel, který má na trhu určité potraviny dominantní postavení či jinou specifickou výhodu (například značka jím dodávaných potravin je všeobecně známá a populární mezi spotřebiteli), bude mít ve vztahu k jednotlivým odběratelům jinou vyjednávací pozici než dodavatel, jehož podíl na relevantním trhu potraviny je malý a jímž nabízené potraviny jsou z hlediska preferencí spotřebitelů lehce zaměnitelné s potravinami jiných dodavatelů. Zatímco v prvním případě bude mít odběratel sám vlastní zájem na tom, aby s ohledem na poptávku spotřebitelů nabízel právě konkrétní potravinu, ve druhém případě bude mít široký prostor zvolit si z nabídek potravin jednotlivých dodavatelů jen některé. Všechny tyto skutečnosti ovlivňují vyjednávací sílu dodavatelů i odběratelů při vzájemných jednáních.
111. Účelem zákona o významné tržní síle je odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod. Problém se týká zejména některých praktik obchodních potravinových řetězců. Jde například o jejich schopnost působit na dodavatele způsobem, že tito jsou s ohledem na jejich slabší postavení fakticky nuceni poskytovat odběratelům různá peněžitá plnění, zpětně snižovat cenu, za kterou odběratelům dodávají potraviny, nebo se dodatečně přizpůsobovat jiným nevýhodným podmínkám, ačkoliv pro to neexistuje žádný spravedlivý důvod. Následkem těchto praktik může být vzhledem k souvisejícím nákladům na straně dodavatelů jednak zhoršení jejich postavení na relevantním trhu potravin, jednak narušení jejich schopnosti dodávat své zboží, a tím omezení výběru na straně spotřebitelů. O tom, že nejde jen o domácí problém, svědčí zájem nalézt řešení i na úrovni Evropské unie, jehož výsledkem je nově přijatá směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 ze dne 17. 4. 2019 o nekalých obchodních praktikách mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci [dále jen "směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633"], k jejíž transpozici do právních řádů členských zemí by mělo dojít do 1. 5. 2021.
112. V odstranění uvedených praktik tak lze spatřovat legitimní cíl omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Napadeným zákonem stanovená pravidla zakazující některá jednání odběratelů v dodavatelsko-odběratelských vztazích jsou vedena zájmem na zajištění poctivého obchodního styku a ochrany slabší strany. V širších souvislostech, byť nikoliv přímo, lze za sledovaný cíl považovat i zajištění fungování hospodářské soutěže na trzích zemědělských nebo potravinářských produktů.
113. V obecné rovině lze posoudit i námitky navrhovatelek rozporující potřebnost předmětné úpravy (ve smyslu její účelnosti, a nikoliv její šetrnosti vůči základnímu právu, do něhož je zasahováno, jak je tomu při provádění testu proporcionality), ať už s ohledem na již existující omezení vyplývající z občanského zákoníku a zákona o ochraně hospodářské soutěže, nebo s ohledem na tvrzení o nízké vyjednávací síle obchodních řetězců a nízké koncentraci maloobchodního trhu v České republice ve srovnání s jinými zeměmi Evropské unie. Tyto námitky jsou v podstatě věcným zpochybněním napadeného zákona, přičemž v rovině ústavněprávní přichází v úvahu jejich posouzení pouze z hlediska posledního kroku testu rozumnosti, zejména zda nejde o řešení svévolné či zjevně nezpůsobilé dosáhnout sledovaného cíle.
114. Ústavní soud nemůže přezkoumávat § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle z toho hlediska, zda by pro dosažení účelu tohoto zákona postačilo ponechání dosavadní soukromoprávní či veřejnoprávní úpravy. Neplyne-li z ústavního pořádku něco jiného, zákonodárce má široký prostor k úvaze nejen při vymezení účelu, jehož má být stanovením podmínek či omezení pro výkon podnikání nebo jiné hospodářské činnosti podle čl. 26 odst. 2 Listiny dosaženo, ale také při výběru konkrétního prostředku jeho dosažení, včetně toho, zda upřednostní úpravu soukromoprávní, nebo veřejnoprávní, případně jejich kombinaci.
115. Jakkoliv lze připustit, že zákaz zneužití významné tržní síly vyplývá - třeba i jen částečně - již z jednotlivých ustanovení občanského zákoníku (srov. zásadu poctivého obchodního styku podle § 7 a 1801 občanského zákoníku nebo zákaz zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany podle § 433 občanského zákoníku), napadená zákonná úprava jej konkretizuje a současně jej stanoví jako veřejnoprávní povinnost, jejíž porušení je přestupkem. Nejde tedy o duplicitu zákonné úpravy.
116. Zákaz zneužití významné tržní síly se zároveň nekryje ani se zákazem zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. V tomto ohledu Ústavní soud přisvědčil argumentaci vlády a Úřadu, že ke zneužití významné tržní síly může dojít i ze strany odběratelů, kteří nemají dominantní postavení na trhu nákupu a prodeje potravin. Tržní síla odběratelů se vůči dodavatelům projevuje již tím, že může v podstatné míře ovlivňovat jejich schopnost uvádět na trh jejich výrobky. Řada z nich je totiž nabízena spotřebitelům právě prostřednictvím odběratelů. Zákaz zneužití významné tržní síly navíc neupravuje soutěž mezi jednotlivými odběrateli, nýbrž vztahy mezi odběrateli a dodavateli. Existence zákona o ochraně hospodářské soutěže nijak nezpochybňuje účel zákazu zneužití významné tržní síly a v podstatě nemá vliv na to, zda tento zákaz obstojí nebo neobstojí jako ústavně konformní omezení práva podnikat.
117. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit zákaz zneužití významné tržní síly ani z toho hlediska, zda jeho stanovení bylo dostatečným způsobem opodstatněno empirickými údaji o vyjednávací síle či míře koncentrace odběratelů působících v České republice. Posouzení ústavnosti napadeného zákona má zodpovědět otázku, zda jím stanovené povinnosti v abstraktní rovině obstojí jako přípustný zásah do základních práv a svobod. Součástí tohoto posouzení však není a ani nemůže být úvaha o tom, zda aktuální společenské poměry skutečně vyžadovaly přijetí zákazu zneužití významné tržní síly. K takovéto úvaze je povolán výlučně zákonodárce v rámci svého politického rozhodnutí, zda přijme či zamítne určitý návrh zákona.
118. Hledání optimální regulace je často ovlivněno nutností přijmout řešení určitého aktuálního problému v konkrétním čase za konkrétních okolností. V těchto případech přitom není možné s jistotou předvídat veškeré pozitivní i negativní dopady této regulace na jednání jejích adresátů. Ke zvážení všech těchto aspektů slouží především parlamentní projednání návrhu zákona a v jeho rámci konfrontace odlišných názorů ohledně potřebnosti v něm obsažené úpravy. Právě zákonodárce měl - a to třeba i s přihlédnutím k údajům zmíněným navrhovatelkami - posoudit potřebnost přijetí napadeného zákona, přičemž ji mohl spatřovat jak v nutnosti reakce na dlouhodobé používání nežádoucích obchodních praktik ze strany odběratelů, tak i jen v zájmu na prevenci používání těchto praktik, aniž by v tomto směru byl dosavadní stav jakkoliv alarmující. Závěr zákonodárce o potřebnosti (ve smyslu účelnosti) přijetí zákona o významné tržní síle, respektive v něm obsaženého zákazu, je tak nutno vnímat jako jeho politické rozhodnutí, které Ústavní soud není oprávněn přehodnocovat.
119. Ústavnost zákazu zneužití významné tržní síly nezpochybňuje ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu či správních soudů, jež je nastíněna v podáních účastníků řízení, respektive Úřadu jako amici curiae. Skutečnost, že doposud bylo zahájeno a vedeno jen několik řízení podle zákona o významné tržní síle, z nichž část byla skončena zastavením řízení za současného přijetí závazků k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 tohoto zákona, sama o sobě nevypovídá o nezpůsobilosti předmětného zákazu vést k dosažení jím sledovaného cíle ani o absenci vlivu tohoto zákona na jednání jednotlivých odběratelů. Vlastní posouzení, do jaké míry je v tomto ohledu stávající zákonná úprava efektivní a zda ve výsledku skutečně přináší sledovaný účel, nebo zda by z těchto hledisek neměla být změněna nebo zrušena, nenáleží Ústavnímu soudu, nýbrž zákonodárci.
120. Pakliže tedy navrhovatelky namítají v obecné rovině nepotřebnost (zbytečnost) zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, jejich argumentace není způsobilá odůvodnit závěr o neústavnosti těchto ustanovení pro rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
XI. Posouzení zákazu zneužití významné tržní síly z hlediska principu rovnosti a zákazu diskriminace
121. Zákaz zneužití významné tržní síly, jenž je vyjádřen v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, je podle navrhovatelek rovněž v rozporu s principem rovnosti před zákonem podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy. Týká se totiž pouze jednoho hospodářského odvětví a v jeho rámci ukládá povinnosti jen odběratelům s významnou tržní silou, a nikoliv také dodavatelům s významnou tržní silou. Vůči obratovému kritériu podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle je zase namítáno, že zakládá nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců, která má být v rozporu s právem Evropské unie.
XI./a Shrnutí argumentace navrhovatelek
122. Navrhovatelky tvrdí, že napadený zákon se bez objektivního důvodu vztahuje jen na úzký sektor maloobchodního prodeje potravinářského zboží, v jehož rámci zakazuje některá smluvní ujednání, která jsou v jiných odvětvích hospodářství (například ve stavebnictví, přepravě nebo zasílatelství) obvyklá a povolená. Dále jsou přesvědčeny o nesouladu zákazu zneužití významné tržní síly s principem rovnosti před zákonem a zákazem diskriminace, neboť neexistuje legitimní důvod, pro který by mělo být připuštěno odlišné zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou. Jestliže zákon nově formuluje jen správní delikty odběratelů, jde o tzv. axiologickou mezeru v zákoně. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin. Je však již otázkou, z jakého důvodu se má tento veřejný zájem týkat jen ochrany jedné ze smluvních stran, o níž ani nelze objektivně říct, že je vždy v postavení slabším. Správně by se měl týkat obou smluvních stran. V České republice je podle odborné literatury vyjednávací síla řetězců jednou z nejslabších v Evropě. V ekonomické realitě navíc nemůže obstát závěr, že významná tržní síla odběratele, u níž jde o slabší míru dominance, může přebít skutečnou dominanci (či monopolní postavení) dodavatele. Původně měl návrh novely zákona dopadat i na dodavatele s významnou tržní silou, na vládní úrovni však došlo - v rozporu se stanoviskem Legislativní rady vlády - bez jakéhokoliv odůvodnění k takové jeho změně, že se na dodavatele dále nevztahoval.
123. Zákon o významné tržní síle podle navrhovatelek nepřípustně rozlišuje mezi jednotlivými odběrateli. Definice významné tržní síly je natolik neurčitá, že v praxi lze zákon vztáhnout jen k těm odběratelům, kteří splňují právní domněnku vyjádřenou obratovým kritériem podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, podle níž má významnou tržní sílu odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Předmětná domněnka ovšem působí i nepřímo diskriminačně vůči zahraničním obchodním řetězcům. Čeští maloobchodní prodejci (s výjimkou některých společností) totiž s vysokou pravděpodobností nesplňují uvedené podmínky. To, že jde o účel zákona, měli v průběhu projednávání zákona č. 50/2016 Sb. potvrdit i předseda Úřadu Ing. Petr Rafaj a poslanec Ing. Milan Urban.
124. Uvedený diskriminační účinek zakládá nesoulad zákona se Smlouvou o fungování Evropské unie a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. 12. 2006 o službách na vnitřním trhu. Navrhovatelky zdůrazňují, že Komise v minulosti posuzovala obdobnou zákonnou úpravu obsaženou v někdejším slovenském zákonu o obchodních řetězcích (zákon č. 358/2003 Z. z. o obchodných reťazcoch), jež byla rovněž založena na obratovém kritériu. Komise tehdy jednoznačně konstatovala porušení pravidel volného pohybu. Další rozpor s právem Evropské unie, jakož i s cíli, o které v této oblasti Komise usiluje, byl shledán v tom, že napadený zákon nezajišťuje rovnou a spravedlivou soutěž pro všechny korporace, a nepřispívá tak k lepšímu fungování evropských trhů. Jeho jednostranný přínos lze spatřovat jen ve vztahu k dodavatelům zboží obchodním řetězcům, i to však jen zdánlivě. Skryté poskytování výjimek pro některé subjekty totiž narušuje hospodářskou soutěž a otevírá prostor pro vznik monopolů. Zákon přináší novou regulatorní zátěž bez odpovídajícího přínosu pro národní legislativu a konkurenceschopnost a lze v něm spatřovat další projev tzv. gold-platingu (tj. nežádoucího rozšiřování obsahu směrnic při jejich implementaci do národního práva), jehož negativními vlivy na podnikatele se Komise dlouhodobě zabývá. Navrhovatelkám není známo, že by úmysl přijmout novelu zákona o významné tržní síle byl Komisi notifikován.
XI./b Vyjádření vlády
125. Vláda se vyjádřila k jednotlivým námitkám navrhovatelek ohledně údajného diskriminačního charakteru napadeného zákona, jež směřovaly do tří hlavních oblastí. Předně nesouhlasí s tím, že k diskriminaci dochází úzkým sektorovým zaměřením působnosti zákona, jehož objektem jsou pouze dodavatelsko-odběratelské vztahy v potravinářském maloobchodu. Z pohledu vlády představuje tato právní úprava specifický nástroj ochrany vzájemných vztahů mezi dodavateli a odběrateli, a to s ohledem na specifičnost subjektů, jichž se tato úprava týká. Vláda je přesvědčena o potřebnosti veřejnoprávní úpravy dodavatelsko-odběratelského řetězce v dané oblasti. Na existenci regulace prostřednictvím napadeného zákona je dostatečný veřejný zájem. Do budoucna nicméně nelze vyloučit rozšíření působnosti zákona na další sektory výroby či služeb, ve kterých by se mohly projevovat stejné vztahy jako mezi dodavateli a odběrateli potravin. Doposud však nebyly k dispozici jednoznačné a dostatečné doklady o tom, že by se zneužívání významné tržní síly zásadním způsobem projevovalo i v jiných hospodářských odvětvích.